1. 

Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen ( 2 ), zoals gewijzigd bij richtlijn 2009/31/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ( 3 ).

2. 

Het Verwaltungsgericht Mainz (Duitsland) stelt het Hof vier vragen, die in wezen gaan over de vraag of de informatieplicht waarin artikel 18, lid 1, van de verordening voorziet, kan worden beperkt door het recht op bescherming van bedrijfsgeheimen.

3. 

In deze zaak wordt het Hof derhalve verzocht de strekking te onderzoeken van de verwijzing in artikel 18, lid 4, van de verordening naar de bepalingen inzake de vertrouwelijke behandeling van informatie, alsmede zich te buigen over de kwestie of naar Unierecht bedrijfsgeheimen worden beschermd en, zo ja, deze bescherming vervolgens af te wegen tegen de door de milieuregelgeving gestelde eisen van informatieverstrekking.

4. 

In deze conclusie zal ik om te beginnen uiteenzetten waarom ik van mening ben dat de bepalingen waarnaar artikel 18, lid 4, van de verordening verwijst, niet van toepassing kunnen zijn op de onderlinge verhouding tussen degenen die bij een overbrengingshandeling betrokken zijn, vervolgens dat artikel 18, lid 1, van deze verordening zich verzet tegen een regeling van een lidstaat die om redenen in verband met het recht op bescherming van bedrijfsgeheimen, de toegang van de ontvanger van afvalstoffen tot de informatie betreffende de producent van de afvalstoffen, zoals vervat in punt 6 van het in bijlage VII bij de verordening bedoelde document, beperkt, en ten slotte dat de hierboven vermelde bepalingen in overeenstemming zijn met het primaire recht.

5.

De verordening, vastgesteld op grond van artikel 175, lid 1, EG, heeft tot doel een geharmoniseerd stelsel van procedures in te voeren waarmee het verkeer van afvalstoffen kan worden beperkt, zodat de bescherming van het milieu wordt gewaarborgd.

6.

Zij vervangt de daarbij ingetrokken verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 ( 4 ), waarbij richtlijn 84/631/EEG van de Raad van 6 december 1984 ( 5 ) is ingetrokken.

7.

Deze nieuwe regeling beoogt met name de wijzigingen te verwerken die zijn aangebracht in de afvalstoffenlijsten in de bijlagen bij het Verdrag inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan, ondertekend te Bazel op 22 maart 1989 en goedgekeurd namens de Gemeenschap bij besluit 93/98/EEG van de Raad van 1 februari 1993 ( 6 ). Voorts is daarin de inhoud verwerkt van besluit C(2001) 107 def. van de Raad van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) inzake de herziening van besluit C(1992) 39 def. betreffende het toezicht op de grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen bestemd voor handelingen ter nuttige toepassing.

8.

In dit verband heeft de verordening procedures en controleregelingen voor de overbrenging van afvalstoffen ingevoerd, die zijn gebaseerd op criteria als de soort overgebrachte afvalstoffen, de staat van uitvoer en de bestemming van de afvalstoffen, naargelang het daarbij om verwijdering of nuttige toepassing gaat.

9.

Meer in het bijzonder verdeelt de verordening de afvalstoffen in drie categorieën naargelang hun gevaarskenmerken en dus naargelang de voor elk daarvan te volgen controleprocedure. Zo bevat bijlage III bij de verordening de groene lijst, waarin de afvalstoffen zijn opgenomen waarvan de overbrenging wordt geacht slechts een verwaarloosbaar risico voor de gezondheid van de mens en het milieu in te houden. Deze afvalstoffen zijn in beginsel uitsluitend onderworpen aan een informatieprocedure. De zogenoemde „oranje lijst” van bijlage IV omvat de afvalstoffen waarvoor de strengere procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming geldt, aangezien zij een risico voor de gezondheid van de mens en het milieu inhouden. Ten slotte bevat bijlage V bij deze verordening een niet nader aangeduide lijst met de meest gevaarlijke stoffen, waarvoor een uitvoerverbod geldt.

10.

Volgens artikel 3, lid 2, van de verordening valt de overbrenging binnen de Europese Unie, met of zonder doorvoer via derde landen, van afvalstoffen van de groene lijst die bestemd zijn voor nuttige toepassing ( 7 ), onder de algemene informatieverplichtingen van artikel 18 van deze verordening.

11.

Artikel 18 van de verordening luidt:

„1.   Voor afvalstoffen als bedoeld in artikel 3, leden 2 en 4, die bestemd zijn voor transport gelden de volgende procedures:

3.   De lidstaten kunnen conform de nationale wetgeving met het oog op controle, handhaving, planning en statistische doeleinden, informatie, zoals omschreven in lid 1, vereisen over transporten waarop dit artikel van toepassing is.

4.   De in lid 1 bedoelde informatie wordt, indien vereist door de bestaande communautaire en nationale wetgeving, vertrouwelijk behandeld.”

12.

Bijlage VII bij de verordening, waarnaar artikel 18 van de verordening verwijst, noemt de informatie waarvan het transport van de afvalstoffen vergezeld moet gaan, en bepaalt met name in punt 6, waar het om de producent van het afval (oorspronkelijke producent, nieuwe producent of inzamelaar) gaat, dat diens naam, adres, contactpersoon, telefoon- en faxnummer, en e-mailadres moeten worden opgegeven.

13.

Overeenkomstig de artikelen 12 (vrije beroepsuitoefening) en 14 (eigendomsrecht) van de Grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) moet informatie betreffende bedrijfsgeheimen vertrouwelijk worden behandeld. Volgens de rechtspraak vormen de bevoorradingsbronnen van een onderneming bedrijfsgeheimen die door de grondrechten worden beschermd.

14.

§ 5, lid 1, van de wet van 19 juli 2007 ( 8 ) inzake de tenuitvoerlegging van verordening nr. 1013/2006 en het Verdrag van Bazel van 22 maart 1989 inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan ( 9 ) bepaalt dat, waar het gaat om overbrengingen in de zin van artikel 18 van de verordening, en ook in verband met de artikelen 37, lid 3, 38, lid 1, 40, lid 3, 42, lid 1, 44, lid 1, 45, 46, lid 1, 47 of 48 van de verordening, degene die de overbrenging verricht, het formulier van bijlage VII bij deze verordening voor zover mogelijk moet invullen.

15.

In het hoofdgeding staat Interseroh Scrap and Metals Trading GmbH (hierna: „Interseroh”), die zich toelegt op de handel in schroot, tegenover Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH (hierna: „SAM”), die door het Land Rheinland-Pfalz is belast met het toezicht op de stromen gevaarlijke afvalstoffen.

16.

Interseroh koopt, als tussenhandelaar, van een producent of inzamelaar afvalstoffen die vallen onder de groene lijst, en verkoopt deze vervolgens aan gieterijen, smelterijen en staalfabrieken, waarbij de goederen rechtstreeks door de producent of inzamelaar aan de afnemer worden geleverd.

17.

Dit bedrijfsmodel omvat de sluiting van twee aparte overeenkomsten door de tussenhandelaar, één met de producent van de afvalstoffen, en één met de afnemer.

18.

Overeenkomstig het bepaalde in artikel 18, lid 1, sub a, van de verordening moet Interseroh op het document van bijlage VII verschillende gegevens vermelden ter identificatie van de producent van de afvalstoffen.

19.

Interseroh meent dat zij hierdoor gedwongen wordt gegevens over haar bevoorradingsbronnen bekend te maken die tot het bedrijfsgeheim behoren, met als consequentie dat haar klanten rechtstreeks met de producent kunnen gaan contracteren en zij uitgesloten wordt van de markt van de nuttige toepassing van afvalstoffen.

20.

Daarom heeft zij besloten zichzelf als producent of inzamelaar aan te wijzen in punt 6 van het document van bijlage VII dan wel dit punt niet in te vullen, aangezien, volgens haar, de identiteit van de werkelijke producent of inzamelaar hoe dan ook blijkt uit de eveneens bij het transport verplicht aanwezige leveringsbon en het weegdocument.

21.

Interseroh werd op 7 mei 2009 gecontroleerd en kreeg door SAM een geldboete opgelegd. Daarop heeft zij bij het Verwaltungsgericht Mainz beroep ingesteld en gevorderd vast te stellen, dat zij als tussenhandelaar niet verplicht is om tegenover haar klant de identiteit van de producent van de afvalstoffen te vermelden.

22.

Het Verwaltungsgericht Mainz heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:

23.

Alvorens een antwoord te geven op de gestelde vragen, acht ik het nuttig om aandacht te besteden aan de door de verwijzende rechter verstrekte juridische gegevens alsmede aan de aard van de rechtsproblemen waarover hij opheldering wenst te verkrijgen.

24.

De nationale rechter stelt dat de vertrouwelijke behandeling van de informatie betreffende de producent of inzamelaar van de afvalstoffen weliswaar niet door de Duitse wettelijke regeling inzake de overbrenging van afvalstoffen wordt geëist, doch wel door artikel 12 juncto artikel 14 van de Grondwet van de Bondsrepubliek Duitsland, nu algemeen wordt erkend dat bevoorradingsbronnen van een onderneming bedrijfsgeheimen zijn die door de grondrechten worden beschermd. Ik beschouw deze voorstelling van het recht door de nationale rechter als een vaststaand gegeven.

25.

Volgens de verwijzende rechter moet worden uitgegaan van de hypothese dat artikel 18, lid 4, van de verordening alleen toestaat om de in artikel 18, lid 1, van deze verordening bedoelde informatie vertrouwelijk te behandelen, indien zowel het Unierecht als het nationale recht dit eisen. Hij baseert zich hiervoor op een vergelijking van dit artikel 18, lid 4, in de Engelse en Franse versie, met artikel 21 van de verordening, dat naar de „nationale of communautaire” wetgeving verwijst.

26.

Aangezien voor de verwijzende rechter vaststaat dat naar Duits recht de informatie betreffende de bevoorradingsbronnen vertrouwelijk behandeld moeten worden, meent hij dat moet worden onderzocht of het Unierecht ook die vertrouwelijke behandeling eist.

27.

Hij heeft derhalve zijn twijfels over de omvang van de bescherming van bedrijfsgeheimen die artikel 18, lid 4, van de verordening toelaat, en over de inhoud en de eventuele toepassing van regels van primair recht voor de beslissing van het hoofdgeding.

28.

Met andere woorden, het Verwaltungsgericht Mainz vraagt zich af of artikel 18, lid 4, van de verordening als zodanig de verplichting beperkt om aan de ontvanger van de afvalstoffen de informatie bedoeld in artikel 18, lid 1, te verstrekken, en, indien dat niet het geval is, of een dergelijke beperking voortvloeit uit het primaire recht en de algemene beginselen van het Unierecht.

29.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof staat het uitsluitend aan de verwijzende rechter om het voorwerp te bepalen van de vragen die hij het Hof wil stellen. Het is uitsluitend de zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid voor de te geven rechterlijke beslissing draagt om, gelet op de bijzonderheden van elk concreet geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen, als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt. ( 10 )

30.

Blijkens de verwijzingsbeslissing is het voorwerp van de vragen mijns inziens weliswaar formeel de uitlegging van artikel 18, leden 1 en 4, van de verordening, maar, doordat het Verwaltungsgericht Mainz zich in zijn tweede vraag afvraagt wat de invloed is van het primaire recht op de verplichting van artikel 18, lid 1, van deze verordening, geeft het daarmee noodzakelijkerwijs uiting aan zijn twijfels omtrent de geldigheid van deze bepaling, zodat het voorwerp van de vraag dwingt hierover een oordeel te geven.

31.

Ik geef het Hof in overweging om bij de behandeling van deze zaak te beginnen met de eerste, de derde en de vierde vraag, die alle drie betrekking hebben op de uitlegging van het bepaalde in artikel 18, lid 4, van de verordening, waarvoor ik één enkel antwoord zal voorstellen. Daarna zal ik de tweede vraag behandelen, die betrekking heeft op het feit of artikel 18, lid 1, van deze verordening verenigbaar is met het recht op bescherming van bedrijfsgeheimen en die derhalve indirect een beoordeling van de geldigheid van de bepaling vereist. De behandeling van de vragen in die volgorde wordt mijns inziens gerechtvaardigd doordat de beoordeling van de rechtsgeldigheid van een handeling noodzakelijkerwijs impliceert dat deze eerst wordt uitgelegd.

32.

De verwijzende rechter vraagt het Hof met zijn eerste, zijn derde en zijn vierde vraag om een uitspraak over de strekking van artikel 18, lid 4, van de verordening, op grond waarvan de in lid 1 van dit artikel bedoelde informatie „indien vereist door de bestaande communautaire en nationale wetgeving” vertrouwelijk moet worden behandeld. ( 11 )

33.

Zijn uitgangspunt is derhalve, artikel 18, lid 4, van de verordening te behandelen als een bepaling die verplichtingen schept en waarvan de werkingssfeer moet worden gepreciseerd om vast te stellen of deze bepaling alleen betrekking heeft op derden of ook op degenen die bij een transport van afvalstoffen betrokken zijn.

34.

In de lijn hiervan leggen de Belgische, de Oostenrijkse en de Portugese regering een verband tussen dit lid 4 en lid 3 van ditzelfde artikel en zijn van mening dat lid 4 derhalve alleen verwijst naar voorschriften die van toepassing kunnen zijn op instanties die de informatie vragen met het oog op inspectie, handhavingscontrole, planning en statistische doeleinden. Die verwijzing zou derhalve slechts betrekking kunnen hebben op bepalingen inzake de vertrouwelijke behandeling van informatie door de betrokken bevoegde instanties van de lidstaten.

35.

Omgekeerd stelt Interseroh op grond van de formulering van lid 4 van artikel 18 van de verordening, de situering ervan binnen dit artikel als apart lid, en de doelstelling ervan, het verzekeren van bedrijfsgeheimen, dat de verplichting om informatie vertrouwelijk te behandelen eveneens van toepassing is op degenen die betrokken zijn bij de overbrengingshandeling.

36.

De Europese Commissie, die een tussenstandpunt inneemt, meent dat de geheimhoudingsplicht niet alleen voor de betrokken bevoegde autoriteiten van de lidstaten geldt, maar ook voor de ondernemingen die bij de overbrenging van de afvalstoffen betrokken zijn, zij het uitsluitend in hun verhouding met derden, aangezien deze ondernemingen onderling bij overeenkomst de gevolgen van een ongeoorloofde informatieverstrekking kunnen afbakenen.

37.

Alvorens factoren voor de beantwoording van de vragen in overweging te geven, wil ik twee kanttekeningen maken over de betekenis die aan artikel 18, lid 4, van de verordening moet worden toegekend.

38.

In de eerste plaats wil ik opmerken dat deze bepaling als zodanig geen geheimhoudingsplicht schept waarvan de werkingssfeer moet worden nagegaan.

39.

Zij kwam, zij het in een wat andere formulering, want enkel naar het nationale recht verwijzend, reeds voor in verordening nr. 259/93, waarvan artikel 11, lid 2, bepaalde dat de bij de overbrenging van afvalstoffen verstrekte informatie „in overeenstemming met de bestaande nationale bepalingen vertrouwelijk” moest worden behandeld.

40.

Net als artikel 11, lid 2, van verordening nr. 259/93 schept het hiervoor in de plaats gekomen artikel 18, lid 4, van de verordening, als zodanig geen geheimhoudingsplicht, maar verwijst het voor de vertrouwelijke behandeling van de krachtens lid 1 ervan verkregen informatie enkel naar de toepassing van de op dit gebied bestaande bepalingen van Unie- en nationaal recht. De vertrouwelijke behandeling van de informatie wordt dus opgevat als een uitzondering die afhangt van specifieke regelgeving.

41.

In de tweede plaats geloof ik niet dat uit het gebruik van het nevenschikkende voegwoord „en” moet worden afgeleid dat de vertrouwelijke behandeling zowel in het Unie- als in het nationale recht moet zijn voorzien.

42.

Stellig kan het nuttig zijn om artikel 18, lid 4, van de verordening te vergelijken met artikel 21 van de verordening, betreffende de openbaarmaking van kennisgevingen, dat bepaalt dat de bevoegde autoriteiten van verzending of bestemming de informatie betreffende kennisgevingen van overbrengingen waarmee zij hebben ingestemd, via passende instrumenten, zoals het internet, openbaar kunnen maken, „indien deze informatie niet vertrouwelijk is krachtens nationale of [ ( 12 ) ] Gemeenschapswetgeving”. Beide aspecten worden in dit artikel door het gebruik van het voegwoord „of” derhalve duidelijk vermeld als alternatief, terwijl artikel 18, lid 4, van de verordening het voegwoord „en” gebruikt.

43.

Het voegwoord „en” kan echter taalkundig gezien een cumulatieve dan wel distributieve betekenis hebben en dient te worden gelezen in de context waarin het wordt gebruikt. ( 13 ) De formulering van artikel 19, lid 6, van het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende de overbrenging van afvalstoffen ( 14 ) luidde anders. Hierin was bepaald dat de in lid 1 gespecificeerde informatie „in overeenstemming met de bestaande Gemeenschaps- en nationale wetgeving” vertrouwelijk moest worden behandeld. Gelet op de door artikel 18, lid 4, van de verordening nagestreefde doelstelling moet het voegwoord „en” mijns inziens niet worden opgevat in de zin dat hiermee een cumulatief vereiste wordt bedoeld. Mijns inziens is het voldoende dat de nationale wetgeving de vertrouwelijke behandeling van de informatie eist, maar uiteraard moet deze nationale wetgeving in overeenstemming zijn met het Unierecht en derhalve onder de verwijzing van dit artikel 18, lid 4, vallen.

44.

Daarom moet meer specifiek worden onderzocht wat de strekking is van het voorbehoud dat dit artikel maakt aangaande de toepassing van nationaal en Unierecht.

45.

Bij dit onderzoek moet er rekening mee worden gehouden dat het geheimhoudingsrecht niet als beginsel, maar veeleer als uitzondering is geformuleerd, die derhalve strikt dient te worden uitgelegd.

46.

De uitleggingsregel die ik voorstel, strookt met de rechtspraak van het Hof, dat in een arrest van 26 juni 2003, Commissie/Frankrijk ( 15 ), heeft geoordeeld dat de Franse wet te algemeen was, wanneer deze toestond een informatieverzoek te weigeren, omdat de verspreiding van informatie afbreuk zou kunnen doen aan „in het algemeen door de wet beschermde geheimen”. Volgens deze regel dient in elk afzonderlijk geval het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking, te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering van openbaarmaking. ( 16 )

47.

De vraag naar de strekking van artikel 18, lid 4, van de verordening kan in twee vraagpunten worden opgesplitst.

48.

Het eerste is of de bepalingen waarnaar artikel 18, lid 4, van de verordening verwijst, de verplichting om de naam van de producent van het afval in punt 6 van het document van bijlage VII bij deze verordening te noemen, kunnen beperken.

49.

Ingeval dit eerste vraagpunt ontkennend wordt beantwoord, is het tweede of deze bepalingen kunnen rechtvaardigen dat de informatie betreffende de producent in het document van bijlage VII bij de verordening niet aan de afnemer van het afval wordt vermeld.

50.

Volgens mij blijkt duidelijk uit het bepaalde in artikel 18 van de verordening dat lid 4 van dit artikel geen uitzondering maakt op de in lid 1 van dit artikel vervatte verplichting. Het voorwerp van deze twee bepalingen is namelijk verschillend, aangezien de ene bepaling verplicht tot het verstrekken van informatie, terwijl de andere preciseert hoe deze informatie behandeld moet worden. Met andere woorden, artikel 18, lid 4, van de verordening kan slechts van toepassing zijn als de informatie eerst, overeenkomstig de voorschriften van lid 1 van dit artikel, is vermeld in het document van bijlage VII bij de verordening.

51.

Deze uitlegging volgt reeds uit de bewoordingen van artikel 18, leden 1 en 4, van de verordening.

52.

Tevens strookt deze uitlegging met de algemene opzet van de door de verordening ingevoerde bepalingen, die iedere uitzondering op de informatieplicht over de producent of inzamelaar van afval uitsluiten ingeval de opdrachtgever van de overbrenging een handelaar is. De voetnoot onderaan bladzijde 3 van bijlage VII bij de verordening preciseert dan ook uitdrukkelijk dat informatie over de producent of de inzamelaar ook moet worden verstrekt wanneer de opdrachtgever van de overbrenging niet de producent of de inzamelaar is. Hieraan zou iedere betekenis ontvallen, indien artikel 18, lid 4, van deze verordening aldus zou worden uitgelegd dat de tussenhandelaar de persoonlijke gegevens van de producent of inzamelaar niet behoeft te vermelden. Aldus staat de verordening, expliciet voor het bedrijfsmodel van Interseroh, geen uitzondering toe in dit bijzondere geval.

53.

Gelet op het voorgaande geef ik derhalve in overweging te concluderen dat artikel 18, lid 4, van de verordening geen uitzondering toestaat op de in artikel 18, lid 1, sub a, van deze verordening vervatte verplichting van de opdrachtgever van de overbrenging om ervoor te zorgen dat de afvalstoffen vergezeld gaan van het document van bijlage VII bij deze verordening.

54.

Mijns inziens kan een handelaar, zoals in het onderhavige geval Interseroh, zich derhalve niet onttrekken aan de verplichting om in punt 6 van dit document de naam en de persoonlijke gegevens van de producent of inzamelaar van het afval te vermelden, met het argument dat dezelfde informatie in andere documenten, zoals de leveringsbon of het weegdocument, is opgenomen.

55.

Resteert derhalve nog de vraag of artikel 18, lid 4, van de verordening een voorbehoud maakt wat de toepassing van bepalingen betreft die, zonder de opdrachtgever van de overbrenging vrij te stellen van de verplichting tot invulling van punt 6 van dit document, diens informatieplicht jegens de afnemer van het afval zouden beperken met name om redenen van geheimhouding van bevoorradingsbronnen.

56.

Artikel 18, lid 4, van de verordening kan mijns inziens noch worden uitgelegd volgens de strikte zin waarin de Belgische, de Oostenrijkse en de Portugese regering de bepaling lezen, noch volgens de ruime benadering die Interseroh voorstelt. Ik denk dat aan de door de Commissie voorgestelde uitlegging die het midden hiertussen houdt, moet worden vastgehouden, en wel om de volgende redenen.

57.

Het is juist dat deze bepaling hoofdzakelijk lijkt te verwijzen naar bepalingen van Unie- of nationaal recht die de lidstaten toestaan af te wijken van het beginsel van de vrije toegang tot milieu-informatie, neergelegd in richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003. ( 17 )

58.

Deze uitlegging vindt steun in punt 23 van de considerans van de verordening, waarin wordt gepreciseerd dat van de lidstaten moet worden geëist dat zij ervoor zorgen dat, in overeenstemming met het Verdrag betreffende de toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, gesloten op 25 juni 1998 en goedgekeurd namens de Gemeenschap bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 ( 18 ), de desbetreffende bevoegde autoriteiten met passende middelen informatie openbaar maken betreffende kennisgevingen van overbrengingen, „indien deze informatie niet vertrouwelijk is krachtens nationale of Gemeenschapswetgeving”.

59.

Volgens artikel 4, lid 2, sub d, van richtlijn 2003/4, die juist tot doel heeft om de bepalingen van het Unierecht met dit Verdrag in overeenstemming te brengen, kunnen de lidstaten bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien openbaarmaking van de informatie afbreuk doet aan „de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie, wanneer deze vertrouwelijkheid bij de nationale of de communautaire wetgeving geboden wordt om een gewettigd economisch belang te beschermen, met inbegrip van het algemeen belang dat met statistische en fiscale geheimhouding is gediend”.

60.

Uit de vergelijking van deze verschillende bepalingen leid ik, in navolging van de Belgische, de Oostenrijkse en de Portugese regering, af dat artikel 18, lid 4, van de verordening verwijst naar bepalingen die afwijken van het beginsel van het recht van toegang van het publiek tot milieu-informatie die in het bezit is van overheidsinstanties.

61.

Dat is overigens, volgens het rapport van de Commissie van 12 april 2011 ( 19 ), dat met name gaat over de toepassing van artikel 18 en bijlage VII bij de verordening, de zienswijze waarover het meest overeenstemming lijkt te bestaan tussen de instanties die door de lidstaten met de uitvoering van de verordening zijn belast.

62.

Mijns inziens heeft de verwijzing in dit artikel echter absoluut een ruimere strekking. Immers, lid 4 van dit artikel is in algemene bewoordingen gesteld, is autonoom en staat los van lid 3 van datzelfde artikel, inzake het verstrekken van informatie aan de instanties van de lidstaten. Mij lijkt dat op grond van deze dubbele overweging, gebaseerd op zowel de formulering van lid 4 van artikel 18 van de verordening als op diens positionering binnen dit artikel, iedere al te strikte uitlegging moet worden uitgesloten.

63.

Derhalve denk ik dat artikel 18, lid 4, van de verordening verwijst naar bepalingen die van toepassing kunnen zijn op al diegenen die over informatie, zoals bedoeld in artikel 18, lid 1, van die verordening kunnen beschikken, dus niet alleen de instanties van het land van verzending of bestemming, maar ook alle natuurlijke of rechtspersonen die bij de overbrenging van de afvalstoffen betrokken zijn.

64.

Niettemin is mijns inziens artikel 18, lid 4, van de verordening voor degenen die bij de overbrenging betrokken zijn, uitsluitend van toepassing in hun verhouding met derden en niet in hun onderlinge verhouding, zodat deze bepaling een handelaar niet kan toestaan om de afnemer van het afval informatie te onthouden. Twee soorten argumenten pleiten hiervoor.

65.

De eerste berust op de algemene opzet van de verordening, waarvan verschillende bepalingen mij onverenigbaar lijken met de mogelijkheid voor de handelaar om de afnemer informatie betreffende de identificatie van de producent te onthouden.

66.

De verordening voorziet in het gebruik van één enkel document, waarvan de inhoud is vastgesteld in bijlage VII, en bevat geen alternatieve bepaling die toestaat om twee aparte formulieren te gebruiken, één bestemd voor de controlerende instantie en één voor de afnemer ( 20 ), dan wel een code die alleen de controlerende instantie zou kunnen ontcijferen. Ik wil hierbij opmerken dat, anders dan de Belgische regering stelt, artikel 26, lid 3, van de verordening enkel bepaalt dat het document van bijlage VII in elektronische vorm kan worden opgesteld, mits het op ieder moment tijdens de overbrenging leesbaar is, maar mijns inziens geenszins toestaat om de gegevens betreffende de producent van het afval te verhullen. Ook denk ik niet dat het de taak van het Hof is om in de plaats van de Uniewetgever in een methode te voorzien waardoor de openbaarmaking van de identiteit van de producent aan de afnemer kan worden vermeden.

67.

Artikel 18, lid 1, sub b, van de verordening bepaalt overigens dat het document van bijlage VII door de inrichting van nuttige toepassing of het laboratorium en de ontvanger wordt ondertekend wanneer zij de betrokken afvalstoffen ontvangen, terwijl artikel 20, lid 2, van de verordening preciseert dat de uit hoofde van artikel 18, lid 1, verstrekte informatie met name door de ontvanger en de inrichting die de afvalstoffen ontvangt, ten minste drie jaar wordt bewaard, te rekenen vanaf de aanvang van de overbrenging. Als ondertekenaar en depositaris van het document kan de ontvanger niet een beknopte versie hiervan ontvangen.

68.

De tweede reeks overwegingen betreft de nuttige werking van de verordening.

69.

De verordening maakt de lidstaten in de eerste plaats verantwoordelijk voor de toepassing van de controlemaatregelen bij de overbrenging van afvalstoffen, en geeft specifiek aan dat die maatregelen ook onaangekondigde controles omvatten, niet alleen op de plaats van verzending bij de producent, houder of kennisgever of tijdens de overbrenging, maar ook op de plaats van bestemming bij de ontvanger of de inrichting. Deze controles behelzen, behalve de fysieke controle van de afvalstoffen, de controle van de documenten en de bevestiging van de identiteit van degenen die bij de overbrenging betrokken zijn.

70.

Uit deze bepalingen blijkt dat de instanties van de lidstaat van bestemming in staat moeten zijn om controles te verrichten ter plaatse waar de afvalstoffen aankomen. De doeltreffendheid van deze controles stelt voorop dat deze instanties bij de ontvanger toegang tot één enkel document kunnen verkrijgen, waar de verschillende informatierubrieken volledig zijn ingevuld.

71.

Bovendien legt de verordening, net als alle regelgeving op milieugebied, een bijzondere verantwoordelijkheid op de producent van de afvalstoffen, wiens identificatie bijgevolg essentieel is.

72.

Artikel 49, lid 1, van de verordening bepaalt dat de producent alle maatregelen moet nemen om ervoor te zorgen dat de door hem vervoerde afvalstoffen gedurende de overbrenging, de nuttige toepassing en de verwijdering, zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en op ecologisch verantwoorde wijze worden beheerd. De verantwoordelijkheid van de producent houdt derhalve pas op wanneer deze handelingen zijn voltooid.

73.

Anders dan Interseroh betoogt, sluit de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever van de overbrenging van de afvalstoffen die van de producent niet uit. Ingeval van een illegale overbrenging is de opdrachtgever van de overbrenging weliswaar in eerste instantie aansprakelijk voor de terugname. ( 21 ) Dat neemt echter niet weg dat de verordening, die voor de verplichting tot terugname en de daaraan verbonden kosten een kettingaansprakelijkheid hanteert, die gaat van de kennisgever via „andere natuurlijke of rechtspersonen” tot de bevoegde autoriteit van het land van verzending, toestaat om de producent verantwoordelijk te houden indien de opdrachtgever niet verantwoordelijk kan worden gesteld. ( 22 ) Om te verzekeren dat er geen afvalstoffen onbeheerd achterblijven en dat er iemand is die kan worden aangesproken wanneer de actuele houder van de afvalstoffen insolvabel is, sluiten de milieuregelingen derhalve in beginsel de verantwoordelijkheid van de eerste producent niet uit, zelfs wanneer de afvalstoffen niet meer in zijn bezit zijn. ( 23 )

74.

Wanneer een illegale overbrenging waar de ontvanger buiten staat, wordt ontdekt en de opdrachtgever van de overbrenging niet aansprakelijk kan worden gesteld, bijvoorbeeld omdat deze insolvabel of ontbonden is, moeten de bevoegde instanties zich derhalve kunnen wenden tot de ontvanger of tot de inrichting van nuttige toepassing om de identiteit van de producent te achterhalen en hem eventueel aansprakelijk te stellen of hem de kosten van terugzending in rekening te brengen.

75.

Dat zijn de redenen waarom moet worden aangenomen:

76.

Met zijn tweede vraag, die betrekking heeft op de invloed van het primaire recht, wenst de verwijzende rechter indirect te vernemen of de verplichting van artikel 18, lid 1, van de verordening verenigbaar is met de vereisten van bescherming van bedrijfsgeheimen zoals die uit dit primaire recht en de algemene beginselen van het Unierecht voortvloeien.

77.

Dienaangaande moet worden nagegaan of de naleving van de grondrechten zich verzet tegen de uitlegging van de verordening als voorgesteld in punt 75 van deze conclusie.

78.

Deze vraag dwingt tot het onderzoek of bedrijfsgeheimen naar het recht van de Unie worden beschermd en, zo ja, in welke mate.

79.

Op deze vraag kan het antwoord luiden dat het recht op bescherming van bedrijfsgeheimen als beginsel in het Unierecht is neergelegd.

80.

In het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is dit recht opgenomen als onderdeel van het recht op goed bestuur. Volgens artikel 41, lid 2, van dit Handvest behelst het recht op goed bestuur met name „het recht van eenieder om toegang te krijgen tot het dossier hem betreffende, met inachtneming van de vertrouwelijkheid en het beroeps- en zakengeheim”. Dit recht is eveneens opgenomen in artikel 339 VWEU, dat aan de leden van de instellingen van de Unie de verplichting oplegt om de inlichtingen die naar hun aard onder de geheimhoudingsplicht vallen „en met name de inlichtingen betreffende de ondernemingen en hun handelsbetrekkingen of de bestanddelen van hun kostprijzen, niet openbaar te maken”.

81.

In zijn rechtspraak heeft het Hof herhaaldelijk verwezen naar het recht op bescherming van bedrijfsgeheimen, dat door hem tot algemeen beginsel is verheven.

82.

In zijn arrest van 24 juni 1986, AKZO Chemie en AKZO Chemie UK/Commissie ( 24 ), heeft het Hof weliswaar opgemerkt dat de in deze zaak toepasselijke bepalingen betrekking hadden op bijzondere gevallen, maar niettemin aangenomen dat zij te beschouwen waren als de uitdrukking van een algemeen beginsel dat gedurende de gehele administratieve procedure van toepassing is. ( 25 ) In zijn arrest van 19 mei 1994, SEP/Commissie ( 26 ), heeft het Hof wederom het bestaan bevestigd van een „algemeen beginsel, dat ondernemingen recht hebben op bescherming van hun zakengeheimen”. ( 27 )

83.

Aangezien de bescherming van bedrijfsgeheimen rechtstreeks als algemeen beginsel is geponeerd, lijkt het mij niet nodig te onderzoeken of deze bedrijfsgeheimen als onderdeel van het eigendomsrecht of van het recht om een economische activiteit uit te oefenen moeten worden beschermd.

84.

Dit beginsel heeft in elk geval geen absolute gelding, maar moet in relatie tot zijn maatschappelijke functie worden beschouwd. Hierop kunnen derhalve beperkingen worden aangebracht, mits deze gerechtvaardigd worden door dwingende eisen van algemeen belang, geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken.

85.

Zo moest het Hof bijvoorbeeld in het reeds aangehaalde arrest Varec tot een evenwicht komen tussen het recht van marktdeelnemers op bescherming van hun vertrouwelijke gegevens en hun bedrijfsgeheimen en het recht op toegang tot de gegevens betreffende procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten. ( 28 )

86.

Bij dit afwegingsproces dient mijns inziens in aanmerking te worden genomen dat de Unie volgens artikel 191, lid 2, VWEU in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming streeft. Dit beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventie, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt. Bovendien moeten op grond van artikel 11 VWEU „[d]e eisen inzake milieubescherming [...] worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Gemeenschap, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling”.

87.

Doorslaggevend bij de afweging van de bescherming van het milieu tegenover het recht op bescherming van bedrijfsgeheimen moet mijns inziens enerzijds zijn, in hoeverre de betrokken informatie bijdraagt tot de bescherming van het milieu, en anderzijds, in hoeverre de bedrijfsgeheimen door openbaarmaking van deze informatie worden aangetast.

88.

De verplichting van de handelaar om de identiteit van de producent bekend te maken dient de bescherming van het milieu als doelstelling van algemeen belang.

89.

Zoals het Hof in het arrest van 8 september 2009, Commissie/Parlement en Raad ( 29 ), in het algemeen heeft opgemerkt strekt de verordening zowel naar haar doel als naar haar inhoud in hoofdzaak tot bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu tegen de mogelijk nadelige gevolgen van grensoverschrijdende overbrengingen van afvalstoffen. ( 30 )

90.

Weliswaar is de in de bestreden verordening vervatte procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming voor gevaarlijke afvalstoffen een typisch instrument van milieubeleid ( 31 ), maar de informatieprocedure van de verordening voor de stoffen van de groene lijst beantwoordt ook aan die doelstelling. Het Hof heeft dan ook opgemerkt dat „de omstandigheid dat de [...] verordening ook van toepassing is op ongevaarlijke afvalstoffen en op voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen, haar geen commercieel karakter [kan] geven noch de milieudimensie ervan verzwakken, daar de schadelijkheid voor het milieu inherent is aan de aard zelf van eender welke afvalstoffen [ ( 32 ) ]”. ( 33 )

91.

Afvalstoffen kunnen, ongeacht welk gevaar zij ook opleveren, niet worden beschouwd als gewone goederen. Voor hen geldt slechts een „gecontroleerd vrij verkeer” ( 34 ), aangezien de overbrenging van afvalstoffen noodzakelijkerwijs wordt belemmerd door dwingende eisen van milieubescherming.

92.

De verplichting om de persoonlijke gegevens op het aan de ontvanger van de afvalstoffen te overhandigen document te vermelden lijkt noodzakelijk om dat doel te bereiken.

93.

Het waarborgt op dubbele wijze voor de controlerende instanties de doeltreffendheid, en voor de ontvangers die met de nuttige verwerking van de afvalstoffen zijn belast, de veiligheid.

94.

Een doeltreffend toezicht op de afvalstoffen tijdens het vervoer of bij aankomst op hun plaats van bestemming stelt immers voorop dat de instanties van het land van doorvoer en van het land van bestemming direct de identiteit van de producent kennen door raadpleging van het document dat de afvalstoffen vergezelt, zonder dat zij zich behoeven te wenden tot de opdrachtgever van de overbrenging, die zich overeenkomstig artikel 18, lid 1, sub a, van de verordening in het land van verzending bevindt. Zoals de Belgische regering aanvoert, is deze informatie een criterium op grond waarvan de noodzaak kan worden beoordeeld van een fysieke controle, die zeker langdurig en kostbaar is, omdat hierdoor de goederen worden opgehouden. Als contact zou moeten worden opgenomen met de handelaar om de identiteit van de producent te weten te komen, zou dat de controleprocedures derhalve vertragen, wat grote bezwaren zou meebrengen voor bedrijfstakken als het zeevervoer, waarin en wordt gewerkt op „just-in-time”-basis en volgens stringente patronen.

95.

Weliswaar worden de afvalstoffen van de groene lijst geacht weinig gevaar op te leveren voor het milieu en de gezondheid van de mens, doch de informatieplicht van artikel 18, lid 1, van de verordening heeft tot doel te voorkomen dat de procedure van voorafgaande schriftelijke kennisgeving en toestemming, voorzien voor gevaarlijke stoffen, zou kunnen worden omzeild. Derhalve is het van belang dat de instanties van de lidstaten voordurend toezicht kunnen uitoefenen op het traject van afvalstoffen, vanaf de productie tot de uiteindelijke nuttige toepassing ervan, om te kunnen nagaan of zij onder de groene lijst vallen dan wel, ingeval dat zo is, niet zodanig met andere grondstoffen zijn vermengd dat hierdoor de milieuhygiënisch verantwoorde nuttige toepassing van het afval in gevaar komt.

96.

Wat de veiligheid van de verwerking betreft, benadrukt de Oostenrijkse regering terecht dat, doordat de ontvanger en de controlerende instanties de aard en samenstelling van de afvalstoffen kennen, zij ervoor kunnen zorgen dat de afvalstoffen op een ecologisch verantwoorde wijze verwerkt kunnen worden. De vermelding van de naam van de producent van de afvalstoffen kan op zich een belangrijke aanwijzing zijn, wanneer bijvoorbeeld vaststaat dat de producent gewoonlijk gevaarlijke stoffen vervaardigt. Bovendien zal aan hem aanvullende informatie kunnen worden gevraagd, indien de inrichting voor nuttige toepassing of de controlerende instanties zich onvoldoende geïnformeerd achten.

97.

Kennis van de identiteit van de producent is derhalve een noodzakelijke informatie voor de ontvanger van de afvalstoffen, die hij ook moet hebben ingeval er een beroep op een handelaar wordt gedaan om het transport te verrichten.

98.

De daaruit eventueel voorvloeiende aantasting van het recht op bescherming van bedrijfsgeheimen lijkt mij niet groot.

99.

Ik deel het standpunt van de Commissie, dat de bij de overbrenging van afvalstoffen betrokken partijen in hun onderlinge verhouding onder bepaalde voorwaarden contractuele voorzieningen kunnen treffen om de bezwaren te ondervangen van het feit dat de ontvanger de informatie betreffende de identiteit van de producent voor andere doeleinden zou kunnen gebruiken dan waarvoor de verordening ze heeft bedoeld.

100.

Ik heb overigens mijn twijfels of de bekendmaking van de identiteit van de producent de handelaars schade zou berokkenen en hoe ernstig die schade zou zijn. De in de schriftelijke procedure en ter terechtzitting verstrekte informatie laten niet toe hierover een precies beeld te krijgen.

101.

Blijkens deze overwegingen is de door de verordening ingevoerde informatieregeling voor afvalstoffen van de groene lijst evenredig.

102.

Ik concludeer derhalve dat bij het onderzoek van de tweede vraag niet gebleken is van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 18, leden 1 en 4, van de verordening, zoals uitgelegd in de door mij voorgestelde zin, kunnen aantasten.

103.

Om de hierboven uiteengezette redenen stel ik het Hof voor de door het Verwaltungsgericht Mainz gestelde vragen te beantwoorden als volgt: