1

De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof:

2

Richtlijn 2001/18 is vastgesteld op grondslag van artikel 95 EG. Haar doel is, volgens artikel 1 daarvan, de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten en de bescherming van de volksgezondheid en het milieu bij, enerzijds, de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen (hierna: „ggo’s”) in het milieu voor andere doeleinden dan het in de handel brengen in de Europese Gemeenschap, en anderzijds, het in de handel brengen in de Gemeenschap van ggo’s als product of in producten.

3

Krachtens artikel 34, lid 1, van deze richtlijn doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 17 oktober 2002 daaraan te voldoen.

4

Artikel 36 van richtlijn 2001/18 bepaalt:

„1.   Richtlijn 90/220/EEG wordt per 17 oktober 2002 ingetrokken.

2.   Verwijzingen naar de ingetrokken richtlijn worden gelezen als verwijzingen naar deze richtlijn overeenkomstig de concordantietabel in bijlage VIII.”

5

In punt 1 van het dictum van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Frankrijk verklaart het Hof:

„Door niet binnen de gestelde termijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn voor de omzetting in haar nationaal recht van de bepalingen van [richtlijn 2001/18], die afwijken van of verder gaan dan die van [richtlijn 90/220], is de Franse Republiek de krachtens richtlijn 2001/18 op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.”

6

Nadat de Commissie haar op 5 november 2004 had gevraagd in hoeverre zij het reeds aangehaalde arrest Commissie/Frankrijk had uitgevoerd, heeft de Franse Republiek bij brief van 4 februari 2005 op deze vraag geantwoord. Zij wees er in die brief op dat er, gelet op de omstandigheid dat ggo’s, en vooral de doelbewuste introductie ervan in het milieu, in Frankrijk een belangrijk onderwerp van discussies en — soms gewelddadige — conflicten waren geworden, zoals wordt geïllustreerd door het grote aantal acties waarbij gewassen op de velden zijn vernield, in oktober 2004, op voorstel van de voorzitter van de Assemblée nationale (Franse Tweede Kamer), een parlementaire enquête naar de belangen van het testen en het gebruik van ggo’s was ingesteld. In deze brief werd voorts gepreciseerd dat de regering had besloten de enquêtecommissie haar werkzaamheden te laten voltooien om een onpartijdig en constructief debat over het wetsontwerp ter omzetting van richtlijn 2001/18 te bevorderen. Die werkzaamheden zouden in april 2005 zijn voltooid.

7

Op 21 februari 2005 hebben de Franse autoriteiten de Commissie de tekst toegezonden van decreet nr. 2005-51 van 26 januari 2005 tot wijziging van decreet nr. 96-850 van 20 september 1996 betreffende de controle op de doelbewuste introductie en het in de handel brengen voor burgerlijke doeleinden van producten die geheel of ten dele bestaan uit genetisch gemodificeerde organismen (JORF van 28 januari 2005, blz. 1474). Dit decreet draagt volgens haar bij tot de omzetting van richtlijn 2001/18 doordat reagentia binnen de werkingssfeer van genoemd decreet nr. 96-850 worden gebracht.

8

Van mening dat de Franse Republiek niet de nodige maatregelen had genomen ter uitvoering van het genoemde arrest Commissie/Frankrijk, heeft de Commissie deze lidstaat op 13 juli 2005 overeenkomstig artikel 228 EG een aanmaningsbrief gezonden.

9

Omdat zij het antwoord niet toereikend achtte, heeft de Commissie de Franse Republiek op 19 december 2005 een met redenen omkleed advies doen toekomen met het verzoek de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat genoemd arrest binnen een termijn van twee maanden na de betekening van dit advies zou worden uitgevoerd.

10

Op 20 februari 2006 hebben de Franse autoriteiten de Commissie de tekst toegezonden van een wetsontwerp betreffende ggo’s, bedoeld ter omzetting van richtlijn 2001/18 alsmede ter hervorming van het stelsel van wetenschappelijke expertise en ter creatie van een compensatiefonds ten behoeve van exploitanten die het slachtoffer zijn geworden van onvoorziene aanwezigheid van ggo’s in hun producten afkomstig uit „niet-ggo-teelt” (hierna: „wetsontwerp van 2006”). Zij kondigden bovendien aan dat dit ontwerp en de daarmee verband houdende regelingen uiterlijk eind 2006 zouden worden vastgesteld.

11

Op 8 mei 2006 hebben de Franse autoriteiten de Commissie ervan in kennis gesteld dat de Sénat (Franse Eerste Kamer) het wetsontwerp van 2006 op 23 maart 2006 had goedgekeurd en dat dit de dag daarna naar de Assemblée nationale was gezonden.

12

Op 21 februari 2007 hebben diezelfde autoriteiten de diensten van de Commissie mondeling meegedeeld dat het er, gelet op de volle agenda van de Assemblée nationale en de schorsing van haar werkzaamheden vanaf 25 februari 2007, op leek dat het wetsontwerp van 2006 niet meer gedurende de lopende zittingsperiode kon worden goedgekeurd, zodat thans werd overwogen de teksten van de regelingen ter omzetting van richtlijn 2001/18 snel vast te stellen.

13

Van mening dat de Franse Republiek in die omstandigheden het reeds genoemde arrest Commissie/Frankrijk niet had uitgevoerd, heeft de Commissie op 28 februari 2007 het onderhavige beroep ingesteld.

14

Diezelfde dag hebben de Franse autoriteiten de inhoud van bovengenoemd mondeling onderhoud aan de Commissie bevestigd, en haar twee ontwerp-besluiten toegezonden. Volgens de Franse Republiek werd de bekendmaking daarvan en van andere, eveneens ter omzetting van richtlijn 2001/18 bedoelde maatregelen, begin april 2007 verwacht.

15

Bij een nota van 20 maart 2007 hebben de Franse autoriteiten de Commissie verscheidene op diezelfde datum in het Journal officiel de la République française bekendgemaakte teksten toegezonden (hierna tezamen: „uitvoeringsmaatregelen van maart 2007”), te weten:

16

Van mening dat de uitvoeringsmaatregelen van maart 2007 geen volledige uitvoering gaven aan het reeds genoemde arrest Commissie/Frankrijk, en dat de artikelen 8, lid 2, 17, leden 1, 2 en 9, 19 en 23 van richtlijn 2001/18 nog steeds niet juist waren omgezet, heeft de Commissie in repliek de conclusies van haar beroep aangepast ten aanzien van de financiële sancties. In dit opzicht geeft de Commissie het Hof thans in overweging:

17

Ter terechtzitting heeft de Commissie er echter op gewezen dat zij van oordeel was dat voor artikel 17 van richtlijn 2001/18 in Frankrijk geen bijkomende uitvoeringsmaatregelen nodig waren.

18

Hoewel zij erkent dat zij het reeds aangehaalde arrest Commissie/Frankrijk niet had uitgevoerd op de datum waarop de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn was verstreken, meent de Franse Republiek niettemin dat de uitvoeringsmaatregelen van maart 2007 richtlijn 2001/18 vanaf dat tijdstip volledig hebben omgezet, en genoemd arrest bijgevolg volledig hebben uitgevoerd. Zij meent derhalve dat de vorderingen tot haar veroordeling tot het betalen van een dwangsom en een forfaitaire som zinloos zijn geworden, dan wel subsidiair dat zij ongegrond zijn, of in elk geval overdreven. Zij vordert derhalve afwijzing daarvan.

19

Na de sluiting van de mondelinge behandeling heeft de Franse Republiek het Hof en de Commissie er bij brieven van 27 juni 2008 van in kennis gesteld dat wet nr. 2008-595 van 25 juni 2008 betreffende genetisch gemodificeerde organismen (JORF van 26 juni 2008, blz. 10218; hierna: „wet van 25 juni 2008”) was vastgesteld.

20

Na onderzoek van deze tekst heeft de Commissie het Hof bij brief van 30 juli 2008 meegedeeld dat zij van oordeel was dat die wet vanaf de inwerkingtreding daarvan, te weten 27 juni 2008, de volledige omzetting van richtlijn 2001/18 verzekert en bijgevolg voormeld arrest Commissie/Frankrijk volledig uitvoert. In deze brief heeft de Commissie bovendien vermeld dat haar vordering dat de Franse Republiek wordt veroordeeld tot betaling van een dwangsom, om deze reden zinloos was geworden.

21

Hoewel artikel 228 EG niet bepaalt binnen welke termijn uitvoering moet worden gegeven aan een arrest, volgt uit vaste rechtspraak dat wegens het belang van een onmiddellijke en uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht onverwijld met die uitvoering moet worden begonnen en dat zij zo snel mogelijk moet worden voltooid (zie met name arrest van 25 november 2003, Commissie/Spanje, C-278/01, Jurispr. blz. I-14141, punt 27 en aangehaalde rechtspraak).

22

Bovendien is de referentiedatum voor de beoordeling van het bestaan van een niet-nakoming in de zin van artikel 228 EG het einde van de termijn die is gesteld in het met redenen omkleed advies dat krachtens die bepaling is uitgebracht (zie met name arrest van 18 juli 2007, Commissie/Duitsland, C-503/04, Jurispr. blz. I-6153, punt 19 en aangehaalde rechtspraak).

23

In casu is duidelijk dat op het tijdstip waarop de in het met redenen omkleed advies van 19 december 2005 gestelde termijn van twee maanden was verstreken, de termijn waarbinnen uitvoering moest worden gegeven aan voormeld arrest Commissie/Frankrijk waarbij vaststelling van bepalingen ter uitvoering van richtlijn 2001/18 werd gelast, reeds lang was verstreken, aangezien er sinds de uitspraak van dat arrest bijna 19 maanden voorbij waren gegaan.

24

Bovendien staat vast dat de Franse Republiek op de datum waarop deze termijn verstreek, afgezien van de vaststelling van decreet nr. 2005-51, dat, gelet op de toen op haar rustende verplichting tot omzetting, een maatregel van zeer beperkte strekking was, geen van de maatregelen had vastgesteld die nodig waren ter uitvoering van dat arrest.

25

Bijgevolg dient te worden vastgesteld dat de Franse Republiek, zoals zij overigens zelf erkend, de krachtens artikel 228, lid 1, EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

26

Blijkens de punten 19 en 20 van het onderhavige arrest heeft de Commissie aangegeven dat zij ervan uitging dat voormeld arrest Commissie/Frankrijk met de inwerkingtreding van de wet van 25 juni 2008 volledig is uitgevoerd en dat haar vordering tot oplegging van een dwangsom aan de Franse Republiek bijgevolg zinloos was geworden.

27

In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat de eventuele oplegging van een dwangsom krachtens artikel 228 EG, waarvan het dwingende karakter ten aanzien van de niet-nakoming bij herhaling is beklemtoond door het Hof (zie in die zin met name arrest van 4 juli 2000, Commissie/Griekenland, C-387/97, Jurispr. blz. I-5047, punten 90 en 92), in beginsel slechts gerechtvaardigd is zolang de niet-nakoming wegens de niet-uitvoering van een eerder arrest van het Hof, voortduurt (zie in die zin met name arrest van 18 juli 2006, Commissie/Italië, C-119/04, Jurispr. blz. I-6885, punten 45 en 46, en arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 40).

28

Gelet op het voorgaande is het Hof van oordeel dat er geen reden is voor veroordeling tot betaling van een dwangsom.

29

De Commissie zet uiteen dat wanneer bij het Hof op basis van artikel 228 EG een beroep aanhangig wordt gemaakt, en zoals is aangekondigd in punt 10 van haar mededeling SEC (2005) 1658 van 13 december 2005 (hierna: „mededeling uit 2005”), zij voortaan systematisch voorstelt dat de in gebreke blijvende lidstaat wordt veroordeeld tot betaling van een forfaitaire som, en dat zij een dergelijke vordering zal handhaven en haar beroep niet meer zal intrekken, zelfs niet wanneer het eerdere arrest van het Hof in de loop van de procedure wordt uitgevoerd.

30

Volgens de Commissie is deze nieuwe benadering gerechtvaardigd teneinde te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan het gezag van de arresten van het Hof, aan het legaliteitsbeginsel en aan het rechtszekerheidsbeginsel alsmede aan de doeltreffendheid van het gemeenschapsrecht. Het volledig ontbreken van een financiële sanctie ingeval de lidstaat laat in de procedure zijn verzuim goedmaakt, brengt immers het gevaar mee, zoals in de praktijk steeds vaker blijkt, dat de lidstaten worden gestimuleerd om de arresten van het Hof niet met spoed uit te voeren en systematisch tijd te rekken.

31

In dit verband beklemtoont de Commissie dat zij tussen december 1996, en oktober 2005, onder toepassing van artikel 228 EG, 296 aanmaningsbrieven heeft verzonden, waarvan er 50 aan de Franse Republiek waren gericht, en 125 met redenen omklede adviezen, waarvan er 25 aan diezelfde lidstaat waren gericht. In ditzelfde tijdvak heeft de Commissie 38 keer besloten om op grondslag van genoemde bepaling beroep in te stellen bij het Hof; 7 van deze beslissingen betroffen de Franse Republiek, en in 23 gevallen heeft zij daadwerkelijk beroep ingesteld bij het Hof, waarvan 6 beroepen tegen genoemde lidstaat waren gericht. Slechts 6 van de aldus ingeleide procedures hebben tot een arrest van het Hof geleid, aangezien in alle andere gevallen, vóór de voltooiing van de gerechtelijke procedure, op een laat tijdstip aan de verplichtingen werd voldaan. De situatie lijkt zich voorts te verslechteren omdat de Commissie tussen 1 januari en 24 oktober 2005 50 aanmaningsbrieven uit hoofde van artikel 228 EG heeft moeten verzenden.

32

Als overredingsmiddel moest de bijzondere gerechtelijke procedure voor uitvoering als bedoeld in artikel 228, lid 2, EG dus zowel worden aangepast aan de bijzondere omstandigheden van elk afzonderlijk geval als aan meer algemene omstandigheden, waartoe de in het vorige punt omschreven ontwikkeling behoort.

33

Anders dan bij de dwangsom, die een overredingsfunctie heeft ten aanzien van de niet-nakoming die nog wordt begaan, en die bedoeld is om te voorkomen dat deze voortduurt nadat het arrest van het Hof krachtens artikel 228 EG is gewezen, is de forfaitaire som, die verschuldigd is ongeacht de houding van de betrokken lidstaat met betrekking tot die niet-nakoming nadat een dergelijk arrest is gewezen, meer bedoeld om de handelwijze in het verleden te bestraffen. Deze som werkt dus afschrikkend en moet voorkomen dat vergelijkbare inbreuken zich vaker voordoen. De dreiging dat een dergelijke som wordt opgelegd, stimuleert de lidstaat om het aanvankelijke arrest houdende vaststelling van de niet-nakoming, zo snel mogelijk uit te voeren, en in het bijzonder voordat voor de tweede keer beroep bij het Hof wordt ingesteld.

34

De Commissie stelt voor om voor de berekening van de forfaitaire som onderscheid te maken tussen twee tijdvakken, te weten enerzijds het tijdvak dat is verstreken tussen de datum van uitspraak van voormeld arrest Commissie/Frankrijk en 20 maart 2007, de datum waarop de uitvoeringsmaatregelen van maart 2007 zijn bekendgemaakt, en anderzijds het tijdvak na 20 maart 2007.

35

Op basis van de berekeningsmethode die is uiteengezet in de mededeling uit 2005, stelt de Commissie aldus in de eerste plaats voor dat de Franse Republiek een bedrag moet betalen van 43660 EUR per dag verstreken tussen 15 juli 2004 en 20 maart 2007.

36

Dit bedrag per dag is, zoals genoemde berekeningsmethode bepaalt, het resultaat van de vermenigvuldiging van een basisforfait van 200 EUR met een coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk, die in casu is vastgesteld op 10 op een schaal van 1 tot en met 20, en met een factor n, die een functie is van de financiële draagkracht van elke lidstaat. Voor de Franse Republiek is deze factor op 21,83 vastgesteld. De forfaitaire som die verschuldigd is over bovenbedoeld tijdvak bedraagt aldus 42743140 EUR (43660 EUR x 979 dagen).

37

Volgens de Commissie is coëfficiënt 10 voor de ernst van de inbreuk in casu gerechtvaardigd, gelet op het feit dat er klaarblijkelijk inbreuk is gepleegd omdat een richtlijn niet is omgezet, de inbreuk lang heeft geduurd, de geschonden regel belangrijk is, aangezien deze bedoeld is ter bescherming van de volksgezondheid en het milieu, maar tegelijkertijd het vrije verkeer van ggo’s verzekert, alsmede omdat de Franse Republiek haar verplichtingen op het gebied van ggo’s bij herhaling niet nakomt. De Commissie verwijst in dit laatste opzicht naar de arresten van 20 november 2003, Commissie/Frankrijk (C-296/01, Jurispr. blz. I-13909), en 27 november 2003, Commissie/Frankrijk (C-429/01, Jurispr. blz. I-14355), en, wat het tweede van deze arresten betreft, naar de uitvoering daarvan nadat bij het Hof beroep was ingesteld krachtens artikel 228 EG (zie doorhalingsbeschikking van 7 februari 2007, Commissie/Frankrijk, C-79/06). De Commissie stelt tevens dat Franse autoriteiten blijk hebben gegeven van een gebrek aan loyale medewerking en aan wil om tot een resultaat te komen bij de uitvoering van het reeds aangehaalde arrest van 15 juli 2004, Commissie/Frankrijk.

38

Wat de aantastingen betreft van de openbare en particuliere belangen door de niet-nakoming van de Franse Republiek, benadrukt de Commissie meer in het bijzonder de rechtsonzekerheid die daarvan voor de marktdeelnemers het gevolg was met betrekking tot hun rechten en plichten. De „handleidingen” van het ministerie van Landbouw voor de potentiële aanvragers van een vergunning om met ggo’s te experimenteren, die de Franse Republiek in haar verweerschrift noemt, hebben geen rechtskracht en kunnen met name niet dergelijke rechten en plichten in het leven roepen zoals wel het geval zou zijn bij een juiste omzetting van richtlijn 2001/18. Een vonnis van het Tribunal administratif de Clermont-Ferrand van 4 mei 2006, waarbij een vergunning om te experimenteren is nietig verklaard wegens het ontbreken van een rechtsgrondslag omdat deze richtlijn niet was omgezet, vormt een illustratie van deze rechtsonzekerheid.

39

De Commissie betoogt tevens dat het achterwege blijven van deze omzetting heeft geleid tot risico’s wat de strafrechtelijk niet strafbare grensoverschrijdende introductie van ggo’s betreft, tot een rem op het biotechnologisch onderzoek met betrekking tot ggo’s en de handel daarin, en voorts tot internationale handelsconflicten in verband met de omstandigheid dat de gemeenschapsregeling die voor uit derde landen ingevoerde ggo’s geldt, niet berust op een coherent intern communautair rechtskader dat daarvoor een rechtvaardiging kan vormen.

40

Wat in de tweede plaats het tijdvak na 20 maart 2007 betreft, staat de Commissie op het standpunt dat de maatregelen van maart 2007 voormeld arrest van 15 juli 2004, Commissie/Frankrijk, niet volledig hebben uitgevoerd, daar de artikelen 8, lid 2, 19 en 23 van richtlijn 2001/18 tot nog toe onjuist zijn omgezet, zodat het opleggen van de betaling van een dagelijkse forfaitaire som, die evenredig is aan de ernst van de voortbestaande niet-nakoming, voor dat tijdvak noodzakelijk blijft.

41

De Commissie stelt voor dat de door de Franse Republiek vanaf 21 maart 2007 per dag te betalen forfaitaire som wordt berekend door de coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk, die ter beoordeling van het Hof is gelaten maar evenredig moet zijn aan de aldus voortbestaande inbreuk, te vermenigvuldigen met het basisbedrag van 200 EUR en met de in punt 36 van het onderhavige arrest genoemde factor n. Deze som per dag moet bovendien worden opgelegd tot de datum waarop voormeld arrest van 15 juli 2004, Commissie/Frankrijk, volledig is uitgevoerd.

42

Op basis van de aldus door de Commissie voorgestane berekeningsmethode kan volgens haar op het tijdstip waarop het Hof uitspraak doet tot een forfaitair totaalbedrag worden gekomen, dat evenredig is aan de ernst van de inbreuk en waarin rekening wordt gehouden met de eventuele late goede wil van de betrokken lidstaat.

43

Ten slotte wijst de Commissie erop dat de omstandigheid dat in het arrest van 12 juli 2005, Commissie/Frankrijk (C-304/02, Jurispr. blz. I-6263), een forfaitaire som van 20 miljoen EUR is opgelegd, geen referentiebasis mag zijn voor andere zaken, omdat dat bedrag symbolisch was om redenen in verband met de bijzondere procedurele omstandigheden van die zaak.

44

De Franse Republiek meent primair dat voormeld arrest van 15 juli 2004, Commissie/Frankrijk, volledig was uitgevoerd na de vaststelling van de uitvoeringsmaatregelen van maart 2007 en dat de vordering van de Commissie tot het opleggen van een forfaitaire som derhalve zinloos was geworden.

45

Het opleggen van een dergelijke som heeft immers als enige functie er bij de lidstaat op aan te dringen om een arrest van het Hof waarbij een niet-nakoming van zijn kant wordt vastgesteld, uit te voeren, en daarmee de effectieve toepassing van het gemeenschapsrecht te verzekeren, en niet om het begaan van eventuele toekomstige inbreuken te voorkomen. De tot nog toe door het Hof op grondslag van artikel 228 EG gewezen arresten bevestigen overigens dat wanneer er een einde is gemaakt aan de niet-nakoming, er geen reden meer is voor een veroordeling tot betaling van een dergelijke forfaitaire som.

46

Subsidiair meent de Franse Republiek dat een forfaitaire som niet op basis van overwegingen van algemene aard mag worden opgelegd, maar vereist dat er sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die eigen zijn aan het desbetreffende geval, die vergelijkbaar zijn met die welke het Hof in het reeds aangehaalde arrest van 12 juli 2005, Commissie/Frankrijk, heeft genoemd, en die betrekking hebben op de uiterst lange periode gedurende welke het verzuim om een arrest van het Hof uit te voeren heeft voortgeduurd en op de als bijzonder ernstig beoordeelde consequenties van deze niet-nakoming.

47

Dergelijke voorwaarden zijn in de onderhavige zaak niet vervuld. Enerzijds is de tijd die is verstreken sinds de uitspraak van voormeld arrest van 15 juli 2004, Commissie/Frankrijk, in casu veel korter en dat arrest is bovendien zeer kort nadat bij het Hof beroep werd ingesteld uitgevoerd. Anderzijds betreft de niet-nakoming slechts een gedeelte van de voorschriften van richtlijn 2001/18, te weten die welke afwijken van dan wel verder gaan dan de voorschriften van richtlijn 90/220. Voorts heeft de niet-nakoming zeer beperkte praktische consequenties gehad. De onderhavige zaak lijkt derhalve op alle andere zaken waarin het Hof het niet zinvol heeft geacht om betaling van een forfaitaire som op te leggen.

48

Meer subsidiair meent de Franse Republiek dat de hoogte van de voorgestelde forfaitaire som hoe dan ook overdreven is. Deze staat om te beginnen niet in verhouding tot het bedrag van 20 miljoen EUR, dat bij het reeds aangehaalde arrest van 12 juli 2005, Commissie/Frankrijk, is opgelegd.

49

Vervolgens doet de gekozen berekeningsmethode afbreuk aan de forfaitaire aard van de sanctie, omdat het voorgestelde dagelijkse bedrag deze meer doet lijken op een dwangsom met terugwerkende kracht.

50

Ten slotte is de voorgestelde coëfficiënt voor de ernst van de inbreuk te hoog.

51

Ten eerste heeft het feit dat richtlijn 2001/18 niet is omgezet slechts zeer beperkte praktische consequenties gehad. Enerzijds vallen de meest frequente vormen van gebruik van ggo’s onder andere regelingen, zoals verordening (EG) nr. 1829/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 22 september 2003 inzake genetisch gemodificeerde levensmiddelen en diervoeders (PB L 268, blz. 1), terwijl de toelatingsaanvragen op basis van richtlijn 2001/18 zeer zeldzaam zijn gebleven. Anderzijds is er wel een toelatingsprocedure ingesteld voor het experimenteren met genetisch gemodificeerde hogere planten. Deze procedure is gebaseerd op twee handleidingen van het ministerie van Landbouw en de op basis daarvan verstrekte toelatingen hebben het feitelijk mogelijk gemaakt om de doelen van richtlijn 2001/18 op het vlak van de toelatingsaanvragen, de voorlichting en raadpleging van het publiek, en de gevaren van verspreiding, met name over de grenzen, van micro-organismen, te bereiken. Hiervan getuigen met name de inhoud van de handleidingen, een individuele toelatingsbeslissing die de Franse Republiek heeft overgelegd, alsook, ten slotte, verschillende uitspraken van de Conseil d’État.

52

Ten tweede stond Frankrijk tussen 2003 en 2006, zowel wat het aantal toelatingsaanvragen voor experimentele introductie, als wat de productie van ggo’s voor commerciële doeleinden betreft, onder de lidstaten op de tweede plaats, hetgeen aantoont dat noch de handel in ggo’s noch het biotechnologisch onderzoek is geremd door het feit dat richtlijn 2001/18 niet was omgezet.

53

Ten derde is de kwestie van de omzetting van deze richtlijn nooit aan de orde gesteld in het kader van internationale handelsbesprekingen.

54

Ten vierde is er van de zijde van de Franse Republiek nooit sprake geweest van een gebrek aan medewerking en heeft zij zich er evenmin met opzet van onthouden om voormeld arrest van 15 juli 2004, Commissie/Frankrijk, uit te voeren, omdat de vastgestelde vertragingen met name verband houden, zoals in de precontentieuze fase reeds is uiteengezet, met de wens om de door de teelt van ggo’s veroorzaakte verstoringen van de openbare orde te doen bedaren en om de aanvaarding van deze teelt in de publieke opinie te vergemakkelijken dankzij ambitieuzere hervormingen dan die welke de omzetting van de voorschriften van richtlijn 2001/18 op zich vereiste.

55

Ten vijfde, ten slotte, kan de Commissie zich niet beroepen op omstandigheden die tot andere, thans afgesloten, niet-nakomingsprocedures hebben geleid.

56

Hoewel de veroordeling tot betaling van een dwangsom, die in wezen dwingend van aard is ten aanzien van de nog bestaande niet-nakoming, slechts geboden is, zoals blijkt uit punt 27 van het onderhavige arrest, zolang het verzuim om het arrest waarbij de niet-nakoming aanvankelijk was vastgesteld uit te voeren, blijft voortbestaan, is er daarentegen geen reden waarom dit ook zo zou moeten zijn met betrekking tot het opleggen van een forfaitaire som.

57

Blijkens de rechtspraak van het Hof heeft de procedure van artikel 228, lid 2, EG tot doel, een in gebreke gebleven lidstaat ertoe te brengen een niet-nakomingsarrest uit te voeren, en daarmee de effectieve toepassing van het gemeenschapsrecht te verzekeren, en dienen de maatregelen waarin deze bepaling voorziet, de forfaitaire som en de dwangsom, beide ditzelfde doel (arrest van 12 juli 2005, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 80).

58

De oplegging van een dwangsom lijkt in het bijzonder geschikt om een lidstaat ertoe te brengen, zo snel mogelijk een einde te maken aan een niet-nakoming die zonder die maatregel wellicht zou blijven voortduren, terwijl de oplegging van een forfaitaire som veeleer berust op de beoordeling van de consequenties van de niet-nakoming van de verplichtingen van de betrokken lidstaat voor de particuliere en de publieke belangen, met name wanneer de niet-nakoming is blijven voortbestaan lang na het arrest waarin zij oorspronkelijk is vastgesteld (arrest van 12 juli 2005, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 81).

59

Het staat aan het Hof om in elke zaak en aan de hand van de omstandigheden van het geval dat bij hem aanhangig is gemaakt, alsmede naargelang van de mate van overreding en afschrikking die hem vereist lijkt, de financiële sancties vast te stellen die passend zijn om ervoor te zorgen dat het arrest waarbij eerder een niet-nakoming werd vastgesteld, zo spoedig mogelijk wordt uitgevoerd, en te voorkomen dat dergelijke inbreuken op het gemeenschapsrecht zich vaker voordoen (zie arrest van 12 juli 2005, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 97).

60

In dit verband kan de door de Franse Republiek aangevoerde omstandigheid dat betaling van een forfaitaire som tot nog toe door het Hof niet is opgelegd in situaties waarin het aanvankelijke arrest volledig was uitgevoerd vóór de voltooiing van de op basis van artikel 228 EG ingeleide procedure, er niet aan in de weg staan dat in het kader van een andere zaak wel tot een dergelijke oplegging wordt besloten, indien dit, gelet op de kenmerken van die zaak en de vereiste mate van overreding en afschrikking, noodzakelijk blijkt te zijn.

61

Wat de voorstellen betreft die de mededeling uit 2005 op het gebied van het opleggen van forfaitaire sommen bevat, waarop de Commissie zich in de onderhavige zaak beroept, zij eraan herinnerd dat hoewel richtsnoeren als die in de door de Commissie gepubliceerde mededelingen stellig de doorzichtigheid, de voorspelbaarheid en de rechtszekerheid van het optreden van de Commissie kunnen bevorderen, dit niet wegneemt dat dergelijke regels het Hof niet kunnen binden in de uitoefening van de hem bij artikel 228, lid 2, EG verleende bevoegdheid (zie met name arrest van 12 juli 2005, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 85 en aangehaalde rechtspraak).

62

De eventuele oplegging van een forfaitaire som moet in elk concreet geval gebaseerd blijven op alle relevante aspecten die zowel verband houden met de kenmerken van de vastgestelde niet-nakoming als met de houding van de lidstaat waarop de op grondslag van artikel 228 EG ingeleide procedure betrekking heeft.

63

In dit verband moet worden vastgesteld dat, net zomin als het hierboven in herinnering gebrachte doel van artikel 228 EG, ook de bewoordingen daarvan er niet op wijzen dat de veroordeling tot een forfaitaire som automatisch zou moeten geschieden, zoals de Commissie in haar mededeling uit 2005 suggereert. Door te bepalen dat het Hof de betaling van een dwangsom of een forfaitaire som „kan” opleggen aan de tekortschietende lidstaat, verleent deze bepaling het Hof een ruime beoordelingsbevoegdheid teneinde te beslissen of er al dan niet reden is om dergelijke sancties op te leggen.

64

Indien het Hof beslist om een dwangsom of een forfaitaire som op te leggen, staat het bij de uitoefening van zijn beoordelingsbevoegdheid aan hem om deze zodanig vast te stellen dat zij in overeenstemming is met de omstandigheden en evenredig is aan zowel de vastgestelde inbreuk als de draagkracht van de betrokken lidstaat (zie arrest Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punt 41 en aangehaalde rechtspraak). Wat meer specifiek het opleggen van een forfaitaire som betreft, bevinden zich onder de in dit opzicht relevante factoren onder meer aspecten zoals de tijdsspanne gedurende welke de niet-nakoming na het arrest waarbij zij is vastgesteld, is blijven voortbestaan, en de betrokken publieke en particuliere belangen (zie arrest van 12 juli 2005, Commissie/Frankrijk, reeds aangehaald, punt 114).

65

In de onderhavige zaak is het Hof van oordeel dat met de hiernavolgende omstandigheden rekening moet worden gehouden om uitspraak te kunnen doen op het verzoek van de Commissie om een forfaitaire som op te leggen.

66

In de eerste plaats, wat de houding van de Franse Republiek betreft vanuit het oogpunt van haar communautaire verplichtingen op het specifieke gebied van ggo’s, zijn er, zoals de Commissie in herinnering heeft gebracht, ten aanzien van deze lidstaat reeds verschillende arresten op grondslag van artikel 226 EG gewezen waarbij een niet-nakoming van haar zijde is vastgesteld op grond dat zij richtlijnen op dat gebied niet juist had omgezet.

67

Afgezien van de constatering dat richtlijn 2001/18 niet was omgezet, in het arrest van 15 juli 2004, Commissie/Frankrijk, waarvan de niet-uitvoering tot de onderhavige procedure heeft geleid, is immers ook in de reeds aangehaalde arresten van 20 november 2003 en 27 november 2003, Commissie/Frankrijk, vastgesteld dat de Franse Republiek haar verplichtingen niet was nagekomen, omdat zij respectievelijk richtlijn 90/220 en richtlijn 90/219/EEG van de Raad van 23 april 1990 inzake het ingeperkte gebruik van genetisch gemodificeerde micro-organismen (PB L 117, blz. 1) niet volledig had omgezet.

68

Bovendien blijkt uit de reeds aangehaalde doorhalingsbeschikking van 7 februari 2007, Commissie/Frankrijk, dat de Franse Republiek pas nadat de Commissie beroep had ingesteld teneinde te doen vasttellen dat het arrest van 27 november 2003 niet was uitgevoerd, de maatregelen heeft genomen om aan haar verplichtingen te voldoen, waarna de Commissie haar beroep heeft ingetrokken.

69

Zoals de Commissie heeft gesuggereerd kan een dergelijke herhaling van inbreukmakende gedragingen, in een specifieke sector van het gemeenschapsoptreden, er een aanwijzing voor vormen dat voor de effectieve voorkoming dat zich in de toekomst vaker dergelijke inbreuken op het gemeenschapsrecht voordoen, vereist is dat een afschrikkende maatregel, zoals de oplegging van een forfaitaire som, wordt genomen.

70

Wat in de tweede plaats de tijdspanne betreft gedurende welke de niet-nakoming na de uitspraak van voormeld arrest van 15 juli 2004, Commissie/Frankrijk, is blijven voortbestaan, moet worden vastgesteld dat er in casu geen enkele rechtvaardiging is te geven voor de aanzienlijke vertraging die bij de daadwerkelijke omzetting van richtlijn 2001/18 sinds dat arrest was gewezen is geconstateerd, nu voor deze omzetting in wezen enkel nationale wettelijke voorschriften behoefden te worden vastgesteld.

71

In dit opzicht dient met name te worden vastgesteld dat hoewel de Franse Republiek niet betwist dat zij haar verplichtingen om dat arrest op de datum waarop de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn was verstreken, niet is nagekomen, de uitvoeringsmaatregelen van maart 2007, de eerste relevante maatregelen ter verzekering van die uitvoering, pas meer dan een jaar na het verstrijken van die termijn zijn vastgesteld.

72

Wat de omstandigheid betreft die door het bij het Hof ingediende dossier inderdaad wordt gestaafd, dat de teelt van ggo’s op de koude grond in Frankrijk tot gewelddadige protesten, met name de vernieling van de gewassen op het veld, heeft geleid en blijft leiden, en wat het feit betreft dat de vertraging om voormeld arrest van 15 juli 2004, Commissie/Frankrijk, uit te voeren, haar verklaring vindt in de wens om de parlementaire werkzaamheden te verhelderen en een ambitieuzere hervorming door te voeren dan richtlijn 2001/18 vereist, dient om te beginnen in herinnering te worden gebracht dat uit vaste rechtspraak volgt dat een lidstaat zich niet op nationale bepalingen, praktijken of situaties kan beroepen ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen (zie met name arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punt 25). In het bijzonder, en gesteld al dat de door de Franse Republiek aangevoerde onrust inderdaad gedeeltelijk is terug te voeren op de uitvoering van voorschriften van communautaire oorsprong, dan nog kan een lidstaat zich niet beroepen op problemen die zich bij de uitvoering van een gemeenschapshandeling voordoen, daaronder begrepen problemen ten gevolge van verzet van particulieren, ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende verplichtingen en termijnen (zie arrest Commissie/Griekenland, reeds aangehaald, punten 69 en 70).

73

Wat in de derde plaats de ernst van de niet-nakoming betreft, met name vanuit het oogpunt van de gevolgen ervan voor de betrokken openbare en particuliere belangen, dient te worden vastgesteld dat het doel van richtlijn 2001/18, zoals blijkt uit artikel 1 daarvan, gelegen is in de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten bij het in de handel brengen van ggo’s en bij de doelbewuste introductie daarvan in het milieu, alsmede in de bescherming van de volksgezondheid en het milieu.

74

Blijkens genoemd artikel 1 en de punten 6 en 8 van de considerans van genoemde richtlijn, berust de daarbij ingestelde regeling bovendien op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, welke fundamentele beginselen van milieubescherming zijn, die met name in artikel 174, lid 2, EG zijn genoemd.

75

Zoals in dit verband in de punten 4 en 5 van de considerans van richtlijn 2001/18 in vermeld, kunnen levende organismen die in kleine of grote hoeveelheden bij wijze van experiment of om commerciële redenen in het milieu worden geïntroduceerd, zich in het milieu voortplanten, nationale grenzen overschrijden en van invloed zijn in andere lidstaten. De gevolgen van een dergelijke introductie in het milieu kunnen onomkeerbaar zijn. Met het oog op de bescherming van de volksgezondheid en het milieu moet tevens de nodige aandacht worden geschonken aan de beperking van de risico’s die verbonden zijn aan de doelbewuste introductie van ggo’s in het milieu.

76

Via de harmonisatie van nationale wettelijke regelingen die zij bewerkstelligt, heeft richtlijn 2001/18, die is vastgesteld op grondslag van artikel 95 EG, voorts tot doel het vrije verkeer van ggo’s als product of in producten te vergemakkelijken.

77

Zoals het Hof reeds heeft vastgesteld, is een niet-nakoming, wanneer het verzuim om een arrest van het Hof uit te voeren schade aan het milieu kan toebrengen en de gezondheid van de mens in gevaar kan brengen, waarvan de bescherming tot de doelstellingen van het milieubeleid van de Gemeenschap behoort, zoals blijkt uit artikel 174 EG, bijzonder ernstig (zie in die zin reeds aangehaalde arresten, Commissie/Griekenland, punt 94, en Commissie/Spanje, punt 57).

78

Hetzelfde geldt in beginsel wanneer het vrije verkeer van goederen, in strijd met het gemeenschapsrecht, niettegenstaande een arrest van het Hof waarbij op dat punt een niet-nakoming is vastgesteld, belemmerd blijft worden.

79

In casu is hierboven reeds opgemerkt dat, hoewel richtlijn 2001/18 uiterlijk 17 oktober 2002 had moeten worden omgezet, de Franse Republiek, niettegenstaande voormeld arrest van 15 juli 2004, Commissie/Frankrijk, op de datum waarop de onderhavige procedure bij het Hof is ingesteld, nog steeds geen enkele maatregel had genomen om dat arrest uit te voeren en daarmee te verzekeren dat de aldus door de gemeenschapswetgever nagestreefde wezenlijke doelen volledig worden bereikt.

80

Alle voorgaande overwegingen samen volstaan in het kader van de onderhavige zaak ter rechtvaardiging van de oplegging van een forfaitaire som.

81

Voor de vaststelling van de hoogte van deze forfaitaire som acht het Hof het aangewezen om, naast de overwegingen in de punten 66 tot en met 79 van het onderhavige arrest, tevens rekening te houden met de volgende omstandigheden.

82

Ten eerste is richtlijn 2001/18, zoals met name blijkt uit de punten 1 en 3 van de considerans daarvan, in de plaats gekomen van richtlijn 90/220, die een soortgelijk doel had, door verscheidene verbeteringen aan laatstgenoemde richtlijn aan te brengen en tegelijkertijd een nieuw instrument in te stellen. Aldus heeft het Hof in zijn voormelde arrest van 15 juli 2004, Commissie/Frankrijk, slechts een niet-nakoming van de Franse Republiek wegens niet-omzetting van richtlijn 2001/18 vastgesteld voor zover de bij deze richtlijn aan de lidstaten opgelegde verplichtingen afwijken of verder gaan dan die welke uit richtlijn 90/220 voortvloeiden.

83

In haar verzoekschrift in de onderhavige zaak heeft de Commissie onder verwijzing naar punt 5 van genoemd arrest Commissie/Frankrijk in dit opzicht overigens beklemtoond dat voor de artikelen 1, 2, 4 tot en met 6, leden 1, 3 en 5, 8, lid 1, 10 tot en met 12, 15, leden 1 en 3, 21, 22, 24, 25, 27 tot en met 34 en 36 tot en met 38 van richtlijn 2001/18, afzonderlijk beschouwd, geen maatregelen ter uitvoering van dat arrest nodig waren.

84

Uit het voorgaande vloeit met name voort dat het feit dat de Franse Republiek geen enkele maatregel voor de omzetting van richtlijn 2001/18 had genomen totdat de uitvoeringsmaatregelen van maart 2007 werden vastgesteld, niet even ernstig is, in het bijzonder op het vlak van de bescherming van het milieu, van de volksgezondheid, van het vrije verkeer van goederen en van de betrokken openbare en particuliere belangen, als de niet-nakoming die het gevolg zou zijn van een situatie waarin voor een gemeenschapsregeling waarmee doelen worden nagestreefd die net zo belangrijk zijn als die van genoemde richtlijn, in de rechtsorde van de betrokken lidstaat in het geheel geen uitvoeringsmaatregelen zouden zijn vastgesteld, niettegenstaande het bestaan van een arrest van het Hof waarbij is vastgesteld dat de betrokken lidstaat zijn verplichtingen niet is nagekomen.

85

Ten tweede kan er in zekere mate rekening mee worden gehouden dat de uitvoeringsmaatregelen van maart 2007, ondanks het feit dat zij te laat zijn vastgesteld, toch een geheel consequente omzetting van richtlijn 2001/18 hebben verzekerd, nu volgens de Commissie slechts drie voorschriften daarvan op 27 juni 2008 nog steeds niet volledig juist waren omgezet.

86

Ten derde is het Hof, evenals de advocaat-generaal in punt 82 van zijn conclusie, van oordeel dat de in punt 72 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte omstandigheden en het verloop van de precontentieuze procedure zoals met name naar voren komt in de punten 6 tot en met 13 van het onderhavige arrest, niet de slotsom rechtvaardigen dat de Franse autoriteiten, naast de hierboven in het onderhavige arrest vastgestelde niet-nakoming van hun verplichting om voormeld arrest van 15 juli 2004, Commissie/Frankrijk, uit te voeren tevens, zoals de Commissie betoogt, hun verplichting tot loyale samenwerking niet zijn nagekomen gedurende het tijdvak dat tot uitvoering van dat arrest heeft geleid, en met opzet tijd hebben gerekt louter om zich aan een snelle uitvoering van hun verplichtingen in dit opzicht te onttrekken.

87

Gelet op een en ander is met de omstandigheden van het onderhavige geval naar behoren rekening gehouden door de forfaitaire som die de Franse Republiek moet betalen, op 10 miljoen EUR vast te stellen.

88

Derhalve moet de Franse Republiek worden veroordeeld aan de Commissie, op de rekening „Eigen middelen van de Europese Gemeenschap”, een forfaitaire som van 10 miljoen EUR te betalen.

89

Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de niet-nakoming is vastgesteld, dient de Franse Republiek overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.

90

De Tsjechische Republiek, die is tussengekomen aan de zijde van de Franse Republiek, draagt overeenkomstig artikel 69, lid 4, eerste alinea, van dit Reglement haar eigen kosten.

Het Hof van Justitie (Grote kamer) verklaart: