CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

P. LÉGER

van 29 september 2005 ¹(1)

Zaak C‑274/04

ED & F Man Sugar Ltd

tegen

Hauptzollamt Hamburg-Jonas

[verzoek van het Finanzgericht Hamburg (Duitsland) om een prejudiciële beslissing]

„Landbouw – Restituties bij uitvoer – Terugbetaling van ten onrechte ontvangen bedragen – Sanctie – Toepassingsvoorwaarden – Verzoek om hogere dan de geldende restitutie – Niet-betwisting van terugvordering van uitvoerrestituties – Betwisting van sanctie”

1.     Zijn de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties in het kader van een bezwaar of een beroepsprocedure tegen een sanctiebeschikking gerechtigd na te gaan, of de exporteur een hogere dan de geldende restitutie heeft aangevraagd, wanneer de terugvorderingsbeschikking van het ten onrechte betaalde bedrag definitief is geworden? Indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord, dient deze dan anders te worden beantwoord wanneer de wettigheid van de terugbetalingsvordering berust op een uitlegging van het gemeenschapsrecht die door het Hof in een later uitgesproken arrest is ontkracht?

2.     Dit zijn in wezen de vragen die het Finanzgericht Hamburg (Duitsland) in het kader van een geding tussen de vennootschap ED & F Man Sugar Ltd (hierna: „verzoekster”) en het Hauptzollamt Hamburg-Jonas (hierna: „Hauptzollamt”), heeft gesteld inzake de toepassing op deze vennootschap van de sanctie voorzien in artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten.(2)

3.     In de onderhavige zaak wordt het Hof verzocht de toepassingsvoorwaarden te preciseren van de sanctiebeschikking, alsmede haar samenhang met een op artikel 11, lid 3, van verordening nr. 3665/87 gebaseerde terugbetalingsvordering.

I –    Rechtskader

A –    Gemeenschapsrecht

1.      De regeling van de restituties bij uitvoer voor landbouwproducten

4.     In verordening nr. 3665/87 zijn de gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer vastgelegd en met name de materiële en procedurele voorschriften betreffende de verkrijging van deze subsidies.

5.     Titel 2 van deze verordening preciseert in hoofdstuk 1, getiteld „Recht op restitutie”, de voorwaarden waaraan de marktdeelnemers moeten voldoen teneinde een dergelijk recht te verkrijgen. Van deze voorwaarden maakt artikel 3, lid 5, van deze verordening deel uit, dat bepaalt:

„Op het document dat bij de uitvoer wordt gebruikt om een restitutie te verkrijgen moeten alle nodige gegevens voor de berekening van de restitutie worden vermeld, met name:

a)      de omschrijving van de producten volgens de voor de restituties gebruikte nomenclatuur;

b)      de nettohoeveelheid van deze producten of, in voorkomend geval, de hoeveelheid in de meeteenheid die voor de berekening van de restitutie in aanmerking moet worden genomen;

c)      voorzover nodig [voor] de berekening van de restitutie, de samenstelling van de betrokken producten of een verwijzing naar deze samenstelling.

[...]”.

6.     Indien de exporteur een voorschot op de restitutie wenst te verkrijgen wanneer de goederen vóór de uitvoer worden verwerkt of opgeslagen, moet hij bij de douaneautoriteiten krachtens artikel 25, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 3665/87 een betalingsaangifte indienen die de omschrijving en de hoeveelheid van de basisproducten alsmede hun rendement bevat.

7.     Artikel 5, lid 1, van deze verordening bepaalt:

„Voor betaling van de al dan niet gedifferentieerde restitutie geldt niet alleen de voorwaarde dat het product het douanegebied van de Gemeenschap heeft verlaten, maar ook dat:

a)      wanneer ernstige twijfel bestaat omtrent de werkelijke bestemming van het product,

of

b)      wanneer het product opnieuw in de Gemeenschap zou kunnen worden ingevoerd [...]

het product binnen twaalf maanden na de datum waarop de aangifte ten uitvoer is aanvaard, in een derde land en, in voorkomend geval, in een bepaald derde land is ingevoerd, tenzij het tijdens het vervoer als gevolg van overmacht verloren is gegaan [...]”

8.     Artikel 11 van verordening nr. 3665/87 voorziet in een regeling van terugbetaling en sancties met het oog op een doelmatiger bestrijding van onregelmatigheden en fraude bij de verlening van uitvoerrestituties. De eerste, de derde en de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94 luiden als volgt:

„Overwegende dat in de geldende communautaire regelgeving is bepaald dat de uitvoerrestituties op basis van louter objectieve criteria, met name inzake hoeveelheid, aard en kenmerken van het uitgevoerde product en de geografische bestemming ervan worden verleend; dat het, gezien de ervaring die tot dusver is opgedaan, noodzakelijk is de strijd tegen onregelmatigheden, en met name tegen fraude ten nadele van de begroting van de Gemeenschap, te intensiveren; dat daartoe voorschriften inzake de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen en inzake sancties moeten worden vastgesteld om de exporteurs ertoe aan te zetten de communautaire regelgeving beter in acht te nemen;

[...]

Overwegende dat, wanneer een exporteur onjuiste gegevens verstrekt, deze gegevens, indien de fout niet wordt opgemerkt, ertoe kunnen leiden dat ten onrechte een restitutie wordt betaald; dat het volstrekt verantwoord is om, wanneer de fout wordt opgemerkt, de exporteur een sanctie op te leggen die evenredig is aan het bedrag dat hij ten onrechte zou hebben ontvangen indien de fout niet was ontdekt; dat [...], indien de onjuiste gegevens opzettelijk zijn verstrekt, het eveneens binnen de evenredigheidsregel valt een zwaardere sanctie op te leggen;

[...]

Overwegende dat de ervaring en de onregelmatigheden, en met name de fraudes, die in dit verband vastgesteld zijn, duidelijk maken dat deze maatregel noodzakelijk, passend en voldoende afschrikkend is en in alle lidstaten op gelijke wijze moet worden toegepast.”

9.     Artikel 11, lid 1, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 3665/87 bepaalt het volgende:

„Wanneer wordt geconstateerd dat een exporteur een hogere uitvoerrestitutie heeft gevraagd dan de geldende, is de verschuldigde restitutie voor de betreffende uitvoer gelijk aan de geldende restitutie voor de werkelijke uitvoer, verminderd met een bedrag dat gelijk is aan:

a)      de helft van het verschil tussen de gevraagde restitutie en de geldende restitutie voor het daadwerkelijk uitgevoerde product;

b)      het dubbele van het verschil tussen de gevraagde restitutie en de geldende restitutie, indien de exporteur opzettelijk onjuiste gegevens heeft verstrekt.

Als gevraagde restitutie wordt beschouwd het bedrag dat is berekend aan de hand van de gegevens die zijn verstrekt op grond van artikel 3 of van artikel 25, lid 2. Wanneer de restitutie verschilt naar gelang van de bestemming, wordt het gedifferentieerde gedeelte van de gevraagde restitutie berekend aan de hand van de op grond van artikel 47 verstrekte gegevens.”

10.   Artikel 11, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 preciseert:

„Onverminderd de verplichting tot betaling van alle negatieve bedragen als bedoeld in lid 1, vierde alinea, is de begunstigde verplicht om, indien een restitutie ten onrechte is betaald, de ten onrechte ontvangen bedragen terug te betalen, waaronder begrepen de overeenkomstig lid 1, eerste alinea, geldende sanctiebedragen, vermeerderd met een rente over het tussen de betaling en de terugbetaling verstreken tijdvak. [...]”

2.      Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95

11.   Teneinde de aan de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen afbreuk doende fraude doelmatiger te bestrijden, heeft de Raad verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95(3) vastgesteld. Deze schept een gemeenschappelijk juridisch kader voor alle communautaire beleidsgebieden.(4) Zij voorziet in een algemene regeling voor de administratieve maatregelen en sancties die bij onregelmatigheden ten opzichte van het gemeenschapsrecht van toepassing zijn.(5)

12.   Volgens de negende overweging van de considerans van deze verordening maken „de communautaire maatregelen en sancties die zijn ingesteld in het kader van de verwezenlijking van de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, een integrerend bestanddeel uit [...] van de steunregeling [...] [en hebben zij] een eigen doel”.

13.   Artikel 2, lid 1, tweede volzin, van verordening nr. 2988/95 bepaalt dat deze administratieve maatregelen en sancties „doeltreffend, evenredig en afschrikkend [moeten] zijn, teneinde een adequate bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen te verzekeren”.

14.   Verder bepaalt artikel 4, lid 1, van deze verordening dat iedere onregelmatigheid leidt tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel, inzonderheid door de verplichting de ten onrechte betaalde bedragen terug te betalen. Artikel 5, lid 1, van deze verordening somt bovendien de administratieve sancties op die kunnen worden opgelegd bij opzettelijk of uit nalatigheid begane onregelmatigheden. Van deze sancties maakt met name deel uit „de betaling van een bedrag dat groter is dan de wederrechtelijk ontvangen [...] bedragen”.(6)

B –    Nationaal recht

15.   § 48 van het Verwaltungsverfahrensgesetz (Duitse wet administratieve rechtspleging) van 25 mei 1976(7) betreft de intrekking van onrechtmatige bestuurshandelingen. Deze bepaling luidt als volgt:

„Een onrechtmatige bestuurshandeling kan, ook wanneer zij onaantastbaar is geworden, geheel of ten dele, voor de toekomst of met terugwerkende kracht worden ingetrokken. Een bestuurshandeling waarbij een recht of een in rechte opeisbaar voordeel wordt verleend of bevestigd (begunstigde bestuurshandeling) kan slechts binnen de in de leden 2 tot en met 4 gestelde grenzen worden ingetrokken.

[...]”

16.   § 51 van die wet, betreffende de heropening van de procedure, luidt als volgt:

„Het orgaan dient op verzoek van de belanghebbende over de vernietiging of wijziging van een onaantastbare bestuurshandeling te beslissen, wanneer:

1.      de aan de bestuurshandeling ten grondslag liggende situatie feitelijk of rechtens zich nadien ten gunste van de belanghebbende heeft gewijzigd;

2.      er nieuwe bewijzen voorhanden zijn, die tot een voor de belanghebbende gunstiger besluit zouden hebben geleid;

3.      er sprake is van gronden voor heropening in de zin van § 580 van de Zivilprozessordnung (Duits wetboek van burgerlijke rechtsvordering).”

II – Feiten en hoofdgeding

17.   Op 12 en 13 februari 1998 heeft verzoekster bij het bevoegde Duitse douanekantoor vier uitvoeraangiften ingediend met betrekking tot een zending van 100 ton witte suiker naar Polen, waarvoor zij om de toekenning van uitvoerrestituties verzocht.

18.   Bij vier beschikkingen van 6 april 1998 heeft het Hauptzollamt haar de restituties toegekend ten bedrage van 84 831,16 DEM.

19.   Nadat onderzoeken van het Zollkriminalamt Köln (douanerecherche Keulen) aanwijzingen aan het licht hadden gebracht dat witte suiker die naar Polen, de Tsjechische Republiek en Zwitserland had moeten worden uitgevoerd, de derde landen van bestemming niet had bereikt, heeft het Hauptzollamt in het kader van een onderzoek van de door verzoekster ten bewijze van de aankomst van de producten overgelegde documenten vastgesteld dat uit die documenten niet bleek dat de uitgevoerde waren in Polen in het vrije verkeer waren gebracht, doch slechts dat zij onder een veredelingsregeling waren geplaatst.

20.   Aangezien verzoekster niet kon bewijzen dat het betrokken product in het derde land van bestemming was ingevoerd, waartoe zij op grond van artikel 5, lid 1, sub a, van verordening nr. 3665/87 was gehouden, heeft het Hauptzollamt bij vier beschikkingen van 17 april 2000, vastgesteld op basis van artikel 11, lid 3, van deze verordening, volledige terugbetaling van de betaalde restituties gevorderd. Verzoekster heeft het gevorderde bedrag terugbetaald zonder op te komen tegen de terugvorderingsbeschikkingen, die definitief zijn geworden. Vervolgens heeft het Hauptzollamt bij vier beschikkingen van 5 juni 2000 op grond van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87 aan verzoekster een sanctie opgelegd ten bedrage van 42 415,60 DEM.

21.   Nadat het door verzoekster tegen deze sanctiebeschikkingen ingediende bezwaar door het Hauptzollamt was afgewezen, heeft zij bij het Finanzgericht Hamburg beroep ingesteld, waarin zij aanvoert dat de door het Hauptzollamt vastgestelde beschikkingen onwettig zijn. Zij betoogt met name dat hun wettigheid afhangt van die van de terugvorderingsbeschikkingen die enige weken daarvoor waren vastgesteld. Volgens verzoekster is de wettigheid van die terugvorderingsbeschikkingen op losse schroeven komen te staan door de uitlegging die het Hof in het arrest Emsland-Stärke(8) van 14 december 2000 aan artikel 5, lid 1, sub a, van verordening nr. 3665/87 heeft gegeven, nadat deze terugvorderingsbeschikkingen een definitief karakter hadden verkregen. Gezien deze uitspraak is verzoekster namelijk van mening dat het Hauptzollamt niet gerechtigd was na de betaling van de restitutie het in artikel 5, lid 1, sub a, van deze verordening genoemde bewijs te vorderen. Zij betoogt derhalve dat de terugbetalingsvordering onwettig is en dat bijgevolg het Hauptzollamt niet meer gerechtigd was haar de in artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87 genoemde sanctie op te leggen.

22.   Het Hauptzollamt voert zijnerzijds aan dat verzoekster de bezwaren die zij voor het Finanzgericht Hamburg naar voren brengt, eerder had moeten uiten, namelijk door tegen de terugvorderingsbeschikkingen op te komen. Aangezien laatstgenoemde beschikkingen definitief zijn geworden, staat volgens hem vast dat verzoekster een hogere restitutie heeft gevraagd dan de geldende.

III – Prejudiciële vragen

23.   Gezien de stellingen van partijen in het hoofdgeding, heeft het Finanzgericht Hamburg besloten de behandeling van de zaak te schorsen en aan het Hof de twee volgende prejudiciële vragen te stellen:

„1)      Zijn de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties in het kader van een beroepsprocedure tegen een op artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 gebaseerde sanctiebeschikking gerechtigd, na te gaan of de exporteur een hogere restitutie heeft gevraagd dan de geldende, wanneer de terugvorderingsbeschikking uit hoofde van artikel 11, lid 3, eerste alinea, van deze verordening vóór de vaststelling van de sanctiebeschikking definitief is geworden?

2)      Indien neen: mag in een procedure tegen een sanctiebeschikking uit hoofde van artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 onder de in de verwijzingsbeslissing omschreven omstandigheden worden nagegaan of de exporteur een hogere restitutie heeft gevraagd dan de geldende, teneinde rekening te houden met een inmiddels gegeven uitlegging van het gemeenschapsrecht?”

IV – Onderzoek

A –    De draagwijdte van de prejudiciële vragen

24.   Teneinde elke onduidelijkheid over de betekening van de prejudiciële vragen uit de weg te ruimen, acht ik het noodzakelijk twee opmerkingen te maken.

25.   De eerste betreft de grondslagen van de terugvorderings‑ en sanctiebeschikkingen die het Hauptzollamt op grond van artikel 11, leden 1 en 3, van verordening nr. 3665/87 heeft vastgesteld. Teneinde aan de nationale rechter een nuttig antwoord te geven, dienen de prejudiciële vragen volgens mij namelijk te worden onderzocht in het licht van de omstandigheden van het hoofdgeding.

26.   Zo blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het Hauptzollamt de terugvordering van de uitvoerrestituties aldus heeft gemotiveerd dat verzoekster niet het bewijs heeft kunnen leveren dat de naar Polen uitgevoerde suiker in het vrije verkeer is gebracht, zoals vereist door artikel 5, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87.(9)

27.   Aangaande de sanctiebeschikking was het Hauptzollamt kennelijk van mening dat aan de voorwaarden voor de toepassing van de sanctie was voldaan, aangezien de exporteur, die niet tegen de terugvorderingsbeschikking was opgekomen, impliciet zou hebben erkend dat hij een hogere restitutie had gevraagd dan de geldende.(10) Aangezien de verwijzende rechter bovendien herhaaldelijk preciseert dat de exporteur in zijn uitvoeraangiften juiste inlichtingen heeft verschaft(11), heb ik de indruk dat de grondslag van de sanctiebeschikking onvoldoende is toegelicht.

28.   De tweede opmerking betreft de stelling van verzoekster, dat de door het Hauptzollamt vastgestelde terugbetalingsvordering onwettig is op grond van het reeds genoemde, later gewezen arrest Emsland-Stärke.

29.   Ik wijs erop dat, ofschoon het Hof in die zaak heeft geoordeeld dat het bewijs dat het betrokken product op de markt van het derde land van invoer in het vrije verkeer is gebracht, als bedoeld in artikel 10, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2730/79(12), slechts mag worden verlangd vóór de toekenning van de uitvoerrestitutie(13), het Hof eveneens heeft overwogen dat een restitutie moet worden terugbetaald wanneer de bevoegde nationale autoriteiten vaststellen dat de uitvoer misbruik oplevert als gevolg van de bedoeling van de exporteur om een door de gemeenschapsregeling toegekend voordeel te verkrijgen door kunstmatig de voorwaarden te creëren waaronder het recht op dat voordeel ontstaat.(14)

30.   Gelet op de concrete omstandigheden van de transactie waar het in het hoofdgeding om gaat, ben ik van mening dat het aan de nationale rechter staat om zo nodig overeenkomstig de nationale procedurele regels de wettigheid van de terugbetalingsvordering te beoordelen, rekening houdende met de uitlegging die het Hof inmiddels aan de relevante bepaling heeft gegeven.(15)

31.   Dit vooropgesteld, zal ik om te beginnen de eerste vraag onderzoeken en vervolgens, zo nodig, de tweede.

B –    De eerste prejudiciële vraag

32.   Met zijn eerste vraag wenst het Finanzgericht Hamburg te vernemen of de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties, in het kader van een beroep of bezwaar tegen een sanctiebeschikking op grond van artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87, gerechtigd zijn na te gaan of de exporteur een hogere restitutie heeft gevraagd dan de geldende, wanneer de terugvorderingsbeschikking uit hoofde van artikel 11, lid 3, eerste alinea, van deze verordening berust op het ontbreken van het bewijs dat het product in het derde land van bestemming is ingevoerd, zoals vereist door artikel 5, lid 1, van deze verordening, en definitief is geworden vóór de vaststelling van de sanctiebeschikking.

33.   De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of de exporteur het recht heeft tegen een op artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 gebaseerde sanctiebeschikking op te komen, wanneer deze beschikking is vastgesteld in aansluiting op een vordering tot terugbetaling van uitvoerrestituties, gebaseerd op het ontbreken van het bewijs dat het product in het derde land van bestemming op de markt is gebracht, en de exporteur niet tegen deze terugbetaling is opgekomen.

34.   Anders gezegd, het Finanzgericht Hamburg wenst te vernemen of een beschikking tot terugbetaling van uitvoerrestituties waartegen niet is opgekomen, aantoont dat voldaan is aan de voorwaarden voor toepassing van de betrokken sanctie, zoals bepaald in artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87.

35.   Ik ben van mening dat een dergelijke conclusie niet mag worden getrokken en dat de eerste vraag bevestigend dient te worden beantwoord.

36.   Volgens mij kan namelijk een sanctiebeschikking niet worden vastgesteld wanneer, zoals in het onderhavige geval, de marktdeelnemer er niet in is geslaagd het bewijs te leveren dat het product in het derde land van bestemming in het vrije verkeer is gebracht, zoals vereist door artikel 5, lid 1, van verordening nr. 3665/87.

37.   Ik leid hieruit derhalve af dat, wanneer de terugvorderingsbeschikking is vastgesteld op grond van schending van artikel 5, lid 1, van deze verordening, de voorwaarde voor de toepassing van de sanctie, te weten dat de exporteur een hogere restitutie heeft gevraagd dan de geldende, niet kon worden onderzocht. Overigens ben ik van mening dat een dergelijke voorwaarde niet enkel kan worden afgeleid uit het feit dat de marktdeelnemer tegen deze terugvordering niet is opgekomen.

38.   Het komt mij derhalve voor dat in een geval als in het hoofdgeding aan de orde is, de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties moeten kunnen onderzoeken of aan de toepassingsvoorwaarden van de sanctie is voldaan en, met name, of de exporteur een hogere restitutie heeft gevraagd dan de geldende.

39.   Ik baseer deze beoordeling enerzijds op de inhoud van artikel 11, lid 1, eerste alinea, en lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 en anderzijds op de doelstelling van deze verordening.

1.      De inhoud van artikel 11, lid 1, eerste alinea, en lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87

40.   Ik herinner eraan dat artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 voorziet in de toepassing van een sanctie „[w]anneer wordt geconstateerd dat een exporteur een hogere uitvoerrestitutie heeft gevraagd dan de geldende [...]”. Overeenkomstig deze bepaling wordt de betrokken uitvoerrestitutie verminderd, hetzij met de helft van het verschil tussen de gevraagde en de geldende restitutie voor het daadwerkelijk uitgevoerde product(16), hetzij met het dubbele van dit verschil indien de exporteur opzettelijk onjuiste gegevens heeft verstrekt.(17)

41.   Anders dan de terugbetalingsvordering, die er alleen op is gericht een ten onrechte verkregen financieel voordeel te ontnemen, leidt de sanctiebeschikking derhalve hetzij tot aanzienlijke vermindering van het bedrag van de geldende restitutie, hetzij tot betaling van een geldboete.(18) Bijgevolg kan deze sanctie een bijzonder zware financiële last aan de onderneming opleggen, waardoor onder omstandigheden haar voortbestaan wordt bedreigd.(19)

42.   In die omstandigheden is het mijns inziens van wezenlijk belang de marktdeelnemer voldoende rechtsbescherming te bieden door de tekst van artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 strikt uit te leggen, overeenkomstig de beginselen van wettigheid en rechtszekerheid. Zoals het Hof immers bij herhaling heeft geoordeeld, is de rechtszekerheid in het bijzonder een dwingend vereiste in het geval van een regeling die voor de marktdeelnemer financiële consequenties kan hebben.(20)

43.   In de eerste plaats volgt uit de in artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 gebezigde bewoordingen dat de werkingssfeer van de sanctieregeling beperkt is tot de gevallen waarin wordt geconstateerd dat „een exporteur een hogere uitvoerrestitutie heeft gevraagd dan de geldende”.(21)

44.   Deze door de verwijzende rechter in zijn prejudiciële vragen ongewijzigd overgenomen toepassingsvoorwaarde heeft een eigen betekenis.

45.   Het begrip „gevraagde restitutie” wordt namelijk in de tweede alinea van de genoemde bepaling gedefinieerd als „het bedrag dat is berekend aan de hand van de gegevens die zijn verstrekt op grond van artikel 3 of artikel 25, lid 2 [van verordening nr. 3665/87]”. Volgens deze artikelen gaat het om de gegevens die zijn vervat in het document dat bij de uitvoer wordt gebruikt om een restitutie te verkrijgen en die met name betrekking hebben op de omschrijving van de producten, hun hoeveelheid alsmede hun samenstelling.(22) Zoals het Hof in het arrest van 14 april 2005, Käserei Champignon Hofmeister, heeft uiteengezet, „vorm(t)en het of de document(en) die in deze artikelen 3 of 25, lid 2, bedoelde gegevens bevatten op basis waarvan het restitutiebedrag wordt berekend, de aanvraag [...] die wegens het bevatten van onjuiste gegevens tot toepassing van de in artikel 11, lid 1, genoemde sanctie leidt”.(23)

46.   In deze zin luidt de derde overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94, in navolging van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87, dat „wanneer een exporteur onjuiste gegevens verstrekt, deze gegevens, indien de fout niet wordt opgemerkt, ertoe kunnen leiden dat ten onrechte een restitutie wordt betaald; dat het volstrekt verantwoord is om, wanneer de fout wordt opgemerkt, de exporteur een sanctie op te leggen die evenredig is aan het bedrag dat hij ten onrechte zou hebben ontvangen indien de fout niet was ontdekt; dat [...], indien de onjuiste gegevens opzettelijk zijn verstrekt, het eveneens binnen de evenredigheidsregel valt een zwaardere sanctie op te leggen”. Daarmee legt de communautaire wetgever aan de exporteur, als laatste in de keten van productie, verwerking en uitvoer van landbouwproducten, een verplichting op om een juiste opgave te doen.

47.   Bijgevolg is de werkingssfeer van de sanctiebeschikking naar mijn mening beperkt tot het geval waarin een exporteur in zijn uitvoeraangifte bij vergissing of opzettelijk onjuiste gegevens heeft verstrekt. Anders gezegd, ik geloof niet dat een dergelijke sanctie kan worden opgelegd wanneer, zoals in het hoofdgeding, de marktdeelnemer er niet in is geslaagd aan te tonen dat de douaneformaliteiten bij de invoer van het product in het derde land van bestemming zijn verricht, zoals artikel 5, lid 1, van verordening nr. 3665/87 vereist. Het tegendeel aannemen zou mijns inziens tot verschillende moeilijkheden leiden.

48.   Om te beginnen zou deze uitlegging, zoals ik al heb onderstreept, kennelijk in strijd zijn met de beginselen van wettigheid en rechtszekerheid. Zij zou er namelijk op neerkomen dat de tekst van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 wordt uitgebreid en dit artikel een ruimere strekking krijgt dan de communautaire wetgever ongetwijfeld voor ogen stond. Uit vaste rechtspraak volgt evenwel dat „– al dan niet strafrechtelijke – sancties slechts kunnen worden opgelegd indien daarvoor een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag bestaat”.(24) Bijgevolg zou de communautaire wetgever, indien hij de sanctie in andere gevallen had willen opleggen, er waarschijnlijk voor hebben gezorgd een precisering in die zin in artikel 11, lid 1, van deze verordening op te nemen, omdat dit voorschrift een van de basisbepalingen vormt van de bij deze verordening ingevoerde regeling.

49.   Voorts zou naar mijn mening het gevaar bestaan dat een dergelijke uitlegging indruist tegen het beginsel van de evenredigheid van de sanctie, waaraan niet alleen wordt herinnerd in de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94 en in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2988/95, maar eveneens in de rechtspraak van het Hof.(25) In die rechtspraak is namelijk herhaaldelijk gewag gemaakt van de problemen waarmee de exporteurs te kampen kunnen krijgen bij de verkrijging van douanedocumenten van de autoriteiten van het derde land van invoer, omdat zij op die autoriteiten geen enkele druk kunnen uitoefenen.(26) Bijgevolg zou naar mijn mening het opleggen van een sanctie in dit geval misplaatst zijn, gelet op de moeilijkheden waarmee de marktdeelnemers te kampen hebben bij het vergaren van de volgens artikel 5, lid 1, van verordening nr. 3665/87 vereiste bewijsstukken.

50.   Ten slotte zou deze uitlegging mijns inziens afbreuk doen aan het beginsel van uniforme toepassing van de sanctie, waaraan wordt herinnerd in de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94, aangezien de Rekenkamer van de Europese Gemeenschappen tussen de lidstaten grote verschillen ten aanzien van de verificaties en de erkenning van bewijzen van aankomst heeft geconstateerd.(27)

51.   Bijgevolg volgt uit de bewoordingen van artikel 11, lid 1, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 3665/87, dat van het opleggen van een sanctie geen sprake kan zijn wanneer de marktdeelnemer het krachtens artikel 5, lid 1, van deze verordening vereiste bewijs niet heeft geleverd. Derhalve ben ik van mening dat de bevoegde nationale autoriteit in het kader van een op de schending van artikel 5, lid 1, van deze verordening berustende terugbetalingsvordering niet mag nagaan of de exporteur een hogere uitvoerrestitutie heeft gevraagd dan de geldende.

52.   In de tweede plaats geloof ik niet dat uit het simpele feit dat de marktdeelnemer de genoemde terugbetalingsvordering niet heeft betwist kan worden afgeleid dat aan de voorwaarden voor het opleggen van een sanctiebeschikking is voldaan.

53.   De omstandigheid dat tegen de terugbetalingsvordering door de exporteur niet is opgekomen en dat zij definitief is geworden, betekent immers niet dat deze marktdeelnemer in de zin van artikel 11, lid 1, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 3665/87 een hogere restitutie heeft gevraagd dan de geldende.

54.   Bovendien kan naar mijn mening de omstandigheid dat geen beroep is ingesteld tegen een terugvorderingsbeschikking niet zonder meer leiden tot het vaststellen van een sanctiebeschikking. Ik herinner er namelijk aan, dat de sanctie aldus is geconcipieerd dat zij geheel zelfstandig kan worden toegepast, los van enige terugbetalingsvordering, zodat zij niet beschouwd kan worden als een louter accessoire rechtshandeling.

55.   Zoals blijkt uit de bewoordingen van artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87, kan de bevoegde nationale autoriteit een sanctiebeschikking vaststellen zodra „geconstateerd” wordt dat de exporteur een hogere restitutie heeft gevraagd dan de geldende.

56.   In die omstandigheden kan een sanctie worden opgelegd alvorens aan de marktdeelnemer enige uitvoerrestitutie is betaald. Zoals het Hof reeds heeft benadrukt toen het werd verzocht deze bepaling uit te leggen, volgt uit de tekst van artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 dat „de communautaire wetgever de [...] bedoelde sanctie niet heeft willen opleggen nadat de gemeenschapsbegroting financieel nadeel heeft geleden doordat ten onrechte een uitvoerrestitutie is betaald, maar in een eerder stadium, wanneer de exporteur – zij het onopzettelijk – in de restitutieaanvraag onjuiste gegevens vermeldt”.(28)

57.   Nochtans kan een sanctiebeschikking eveneens worden vastgesteld nadat de uitvoerrestitutie is betaald. Alsdan kan sprake zijn van twee gevallen.

58.   In het eerste geval kan de bevoegde nationale autoriteit constateren dat sprake is van onjuiste gegevens en niet alleen besluiten het ten onrechte betaalde bedrag terug te vorderen, maar eveneens een sanctie op te leggen. Dit geval wordt met zoveel woorden genoemd in artikel 11, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 dat, zoals gezegd, bepaalt dat „de begunstigde verplicht [is] om, indien een restitutie ten onrechte is betaald, de ten onrechte ontvangen bedragen terug te betalen, waaronder begrepen de overeenkomstig de lid 1, eerste alinea, geldende sanctiebedragen [...].(29) De uitdrukking „waaronder begrepen” betekent volgens mij dat de terugbetalingsvordering en de sanctiebeschikking in een dergelijk geval cumulatief kunnen worden toegepast.

59.   Evenwel bevat de tekst van artikel 11, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 geen enkele aanwijzing over de wijze waarop de regeling van de terugbetaling en die van de sanctie zich alsdan verhouden. Ik constateer alleen dat de tekst van deze bepaling geen enkele aanwijzing bevat dat de terugvorderingsbeschikking de betekenis van hoofdbeschikking zou hebben en de sanctiebeschikking die van accessoire beschikking.

60.   Ik ben daarom van mening dat het in een dergelijke situatie aan de bevoegde nationale autoriteit staat om, overeenkomstig de procedurele autonomie waarover hij beschikt bij de uitvoering van de regeling van de uitvoerrestituties, zijn beschikkingen op zodanige wijze te formuleren, dat aan de aan de exporteur verleende rechten geen afbreuk wordt gedaan.

61.   In het tweede geval kan de bevoegde nationale autoriteit een sanctie opleggen wegens het bestaan van een onjuiste aangifte, ofschoon terugbetaling al om andere redenen is gevorderd. Alsdan is naar mijn mening sprake van twee afzonderlijke handelingen, die als zodanig het voorwerp kunnen zijn van een wettigheidscontrole door de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties.

62.   Derhalve moet worden vastgesteld dat de inhoud van artikel 11, lid 1, eerste alinea, en lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 zich ertegen verzet dat de voorwaarde voor de toepassing van de sanctie, te weten dat de exporteur een hogere restitutie heeft gevraagd dan de geldende, in het kader van een terugbetalingsvordering, gebaseerd op schending van artikel 5, lid 1, van deze verordening, wordt onderzocht of wordt afgeleid uit de loutere omstandigheid dat de exporteur tegen deze terugvorderingsbeschikking niet is opgekomen.

63.   Het komt mij voor dat deze analyse bevestiging vindt in de doelstelling van verordening nr. 3665/87.

2.      De doelstelling van verordening nr. 3665/87

64.   Uit de doelstelling van verordening nr. 3665/87, zoals deze tot uitdrukking komt in de titel en de eerste, tweede en vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94, blijkt duidelijk dat zij de bestrijding beoogt van onregelmatigheden en fraude bij uitvoerrestituties, door middel van enerzijds een regeling voor de terugbetaling van ten onrechte betaalde bedragen en anderzijds een sanctieregeling.(30) Overeenkomstig de negende overweging van de considerans van verordening nr. 2988/95 heeft de communautaire wetgever elk van beide instrumenten voorzien van een „eigen doel”.

65.   In de eerste plaats blijkt uit de derde overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94 dat de invoering van een administratieve sanctie strookt met het specifieke streven van de communautaire wetgever om op doelmatigere wijze de door de autoriteiten in de aangiften tot uitvoer geconstateerde onregelmatigheden en nalatigheden te bestrijden. Het is immers, zoals ik al heb aangevoerd, op grond van dit document dat de bevoegde nationale autoriteiten nagaan of sprake is van een recht op restitutie en het bedrag daarvan berekenen. Aangezien de subsidieverzoeken te talrijk zijn om systematisch en volledig te worden gecontroleerd en een intensivering van de bestaande verificaties amper denkbaar is, heeft de communautaire wetgever de marktdeelnemer verplicht tot de indiening van een exacte aangifte, op straffe van een boete.

66.   In de tweede plaats meen ik dat de sanctiebeschikking zodanig is ontworpen dat zij zelfstandig kan worden toegepast.

67.   De communautaire wetgever heeft namelijk vastgesteld dat de loutere terugbetaling van ten onrechte betaalde bedragen de financiële belangen van de Gemeenschap niet op doelmatige wijze beschermt. Enerzijds kan door de terugbetaling niet worden voorkomen dat de financiële positie van de Gemeenschap wordt aangetast, aangezien de verplichting daartoe slechts kan worden opgelegd nadat de restitutie is uitbetaald. Anderzijds kan door die verplichting ook niet worden bereikt dat de marktdeelnemers ervan worden weerhouden zich onvoorzichtig of laakbaar te gedragen.

68.   De invoering van een sanctieregeling komt aan deze twee bezwaren tegemoet. In de eerste plaats kunnen daardoor de financiële belangen van de Gemeenschap beter worden beschermd, aangezien, zoals ik al heb aangegeven, de sanctie kan worden opgelegd wanneer de onjuiste gegevens schade kunnen veroorzaken, dat wil zeggen ruimschoots vóór de toekenning van de restitutie aan de marktdeelnemer.

69.   Vervolgens moet deze sanctie, zoals aangegeven in de tweede en de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94, „afschrikkend” zijn. Aldus beoogt de toepassing van een rechtssanctie, anders dan de terugbetalingsvordering, niet het herstel van de rechtssituatie, noch de vergoeding van een schade of de opheffing van de gevolgen van een al dan niet opzettelijk gepleegde onrechtmatige handeling.

70.   Rekening houdend met de doelstelling van verordening nr. 3665/87 en de verschillende en op zichzelf staande doeleinden van de terugbetalingsvordering en de sanctiebeschikking, ligt het mijns inziens voor de hand dat een op grond van artikel 11, lid 1, van deze verordening opgelegde sanctie beschouwd moet worden als een zelfstandig toepasbare handeling, die in het kader van de bij deze verordening ingevoerde regeling de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap ten volle verzekert. Indien men de sanctiebeschikking slechts kwalificeerde als een accessoire handeling bij de terugvorderingsbeschikking, zou dit haar derhalve beroven van haar volledige werkzaamheid, hetgeen afbreuk zou doen aan het door de communautaire wetgever nagestreefde doel.

71.   Derhalve ben ik van mening dat het door middel van verordening nr. 3665/87 nagestreefde doel zich ertegen verzet dat de voorwaarde voor de toepassing van de sanctie, te weten dat de exporteur een hogere restitutie heeft gevraagd dan de geldende, wordt onderzocht in het kader van een terugbetalingsvordering, gebaseerd op schending van artikel 5, lid 1, van deze verordening, of wordt afgeleid uit de loutere omstandigheid dat de exporteur tegen deze terugvorderingsbeschikking niet is opgekomen.

72.   Gelet op het bovenstaande ben ik derhalve van mening dat niets zich ertegen verzet dat de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties in het kader van een controle van de wettigheid van de sanctiebeschikking nagaan of de exporteur inderdaad een hogere restitutie heeft gevraagd dan de geldende, in de zin van artikel 11, lid 1, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 3665/87.

73.   Concluderend ben ik van mening dat de nationale autoriteiten en rechterlijke instanties in het kader van een beroepsprocedure tegen een op artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 gebaseerde sanctiebeschikking gerechtigd zijn na te gaan, of de exporteur een hogere restitutie heeft gevraagd dan de geldende, wanneer de terugvorderingsbeschikking, die is gebaseerd op het ontbreken van het bewijs betreffende de invoer van het betrokken product in het derde land van bestemming, zoals vereist door artikel 5, lid 1, van deze verordening, definitief is geworden vóór de vaststelling van de sanctiebeschikking.

C –    De tweede prejudiciële vraag

74.   De verwijzende rechter heeft deze vraag slechts gesteld voor het geval de eerste vraag ontkennend zou worden beantwoord. Gelet op het door mij aan het Hof voorgestelde antwoord op die vraag, acht ik het niet nodig de tweede prejudiciële vraag te beantwoorden.

V –    Conclusie

75.   Mitsdien geef ik het Hof in overweging de door het Finanzgericht Hamburg gestelde prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:

„De nationale autoriteiten en rechterlijke instanties zijn gerechtigd in het kader van een beroepsprocedure, gericht tegen een sanctiebeschikking die is gebaseerd op artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2945/94 van de Commissie van 2 december 1994 tot wijziging van verordening nr. 3665/87 betreffende de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen en de toe te passen sancties, na te gaan of de exporteur een hogere dan de geldende restitutie heeft gevraagd, wanneer de terugvorderingsbeschikking, die is vastgesteld overeenkomstig artikel 11, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2945/94, is gebaseerd op het ontbreken van het bewijs betreffende de invoer van het product in het derde land van bestemming, zoals vereist door artikel 5, lid 1, van deze verordening, en zij definitief is geworden vóór de vaststelling van de sanctiebeschikking.”

---

1 – Oorspronkelijke taal: Frans.

---

2 – PB L 351, blz. 1, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2945/94 van de Commissie van 2 december 1994 tot wijziging van verordening nr. 3665/87 wat de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen en de toe te passen sancties betreft (PB L 310, blz. 57; hierna: „verordening nr. 3665/87”). Deze verordening is ingetrokken bij verordening (EG) nr. 800/1999 van de Commissie van 15 april 1999 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten (PB L 102, blz. 11), die na de litigieuze feiten is vastgesteld en in casu niet van toepassing is.

---

3 – Verordening van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB L 312, blz. 1).

---

4 – Zie de vierde overweging van de considerans van deze verordening.

---

5 – Onder „onregelmatigheid” in de zin van artikel 1, lid 2, van verordening nr. 2988/95 moet worden verstaan „elke inbreuk op het gemeenschapsrecht [...] die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de Gemeenschap of de door de Gemeenschappen beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de Gemeenschappen worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave”.

---

6 – Zie artikel 5, lid 1, sub b, van verordening nr. 2988/95.

---

7 – BGBl. I, blz. 1253.

---

8 – C‑110/99, Jurispr. blz. I‑11569.

---

9 – Zie verwijzingsbeslissing, blz. 3.

---

10 – Ibidem, blz. 4.

---

11 – Ibidem, blz. 9 en 10.

---

12 – Verordening van de Commissie van 29 november 1979 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen inzake het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten (PB L 317, blz. 1), die ten tijde van de feiten van het hoofdgeding van kracht was en waarvan artikel 10, lid 1, in wezen overeenkomt met artikel 5, lid 1, van verordening nr. 3665/87.

---

13 – Zie arrest Emsland-Stärke, reeds aangehaald (punten 48 en 49).

---

14 – Ibidem (punten 50‑54).

---

15 – Zie in deze zin arrest van 13 januari 2004, Kühne & Heitz (C‑453/00, Jurispr. blz. I‑837), waarin het Hof heeft geoordeeld dat ingevolge „het in artikel 10 EG vervatte samenwerkingsbeginsel [...] een bestuursorgaan een definitief geworden besluit desgevraagd opnieuw [moet] onderzoeken teneinde rekening te houden met de uitlegging die het Hof inmiddels aan de relevante bepaling van gemeenschapsrecht heeft gegeven, wanneer:

---

– het naar nationaal recht bevoegd is om op dat besluit terug te komen;

---

– het in geding zijnde besluit definitief is geworden ten gevolge van een uitspaak van een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep;

---

– voormelde uitspraak, gelet op latere rechtspraak van het Hof, berust op een onjuiste uitlegging van het gemeenschapsrecht, gegeven zonder dat het Hof overeenkomstig artikel 234, derde alinea, EG is verzocht om een prejudiciële beslissing, en

---

– de betrokkene zich tot het bestuursorgaan heeft gewend onmiddellijk na van die rechtspraak kennis te hebben genomen”.

---

16 – Zie artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87.

---

17 – Ibidem, sub b.

---

18 – Zie de artikelen 2, 4 en 5 van verordening nr. 2988/95 voor een weergave van de algemene voorschriften voor administratieve maatregelen (zoals de terugbetaling) en administratieve sancties.

---

19 – Zie artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a en b, van verordening nr. 3665/87.

---

20 – Zie inzonderheid arresten van 9 juli 1981, Gondrand Frères en Garancini (169/80, Jurispr. blz. 1931, punt 17); 15 december 1987, Nederland/Commissie (326/85, Jurispr. blz. 5091, punt 24); 22 februari 1989, Commissie/Frankrijk en Verenigd Koninkrijk (92/87 en 93/87, Jurispr. blz. 405, punt 22); 13 februari 1996, Van Es Douane Agenten (C‑143/93, Jurispr. blz. I‑431, punt 27), en 23 september 2003, BGL (C‑78/01, Jurispr. blz. I‑9543, punten 71‑73).

---

21 – Cursivering van mij.

---

22 – Zie de artikelen 3, lid 5, eerste alinea, en 25, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87.

---

23 – C‑385/03, Jurispr. blz. I‑2997, punt 22.

---

24 – Zie inzonderheid arresten van 25 september 1984, Könecke (117/83, Jurispr. blz. 3291, punt 11), en 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister (C‑210/00, Jurispr. blz. I‑6453, punt 52).

---

25 – Zie het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister, reeds aangehaald (punten 59‑68). In deze zaak heeft het Hof de evenredigheid van een sanctie erkend die overeenkomstig artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87 was vastgesteld en toegepast in het geval van een onjuiste aangifte.

---

26 – Zie inzonderheid arresten van 12 juli 1990, Philipp Brothers (C‑155/89, Jurispr. blz. I‑3265, punt 27), en 19 juni 2003, Eribrand (C‑467/01, Jurispr. blz. I‑6471, punt 41).

---

27 – Speciaal verslag nr. 7/2001 over uitvoerrestituties – Bestemming en het in de handel brengen, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (PB 2001, C‑314, blz. 1, punten 9‑13). De Rekenkamer zet uiteen dat allerlei documenten mogen worden aanvaard als bewijs dat aan de douaneformaliteiten voor het in het vrije verkeer brengen is voldaan, maar dat van een harmonisatie op dit gebied geen sprake is.

---

28 – Zie arrest van 14 april 2005, Käserei Champignon Hofmeister, reeds aangehaald (punt 34).

---

29 – Cursivering van mij.

---

30 – Zie aangehaalde arresten van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister (punt 60), en 14 april 2005, Käserei Champignon Hofmeister (punt 27).