Zaak C‑301/03

Italiaanse Republiek

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Structuurfondsen – Voor financiering in aanmerking komen van uitgaven – Wijziging van programmacomplementen – Niet-ontvankelijkheid”

Conclusie van advocaat-generaal F. G. Jacobs van 15 september 2005 

Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 1 december 2005 

Samenvatting van het arrest

Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Handelingen die rechtsgevolgen in leven beogen te roepen – Handelingen betreffende datum van voor financiering in aanmerking komen van nieuwe uitgaven bij wijziging van programmeringsdocumenten voor communautaire structurele bijstandsverlening – Daarvan uitgesloten

(Art. 230 EG)

Het beroep tot nietigverklaring staat open tegen alle door de instellingen vastgestelde bepalingen, ongeacht de aard of vorm ervan, die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen. Dit is niet het geval met een handeling van de Commissie in het kader van uit hoofde van Fondsen met structurele strekking voorziene bijstand en betreffende de datum van voor financiering in aanmerking komen van de nieuwe uitgaven bij een wijziging van de programmeringsdocumenten, die de bewoordingen gebruikt „wordt voorgesteld de volgende regels toe te passen”, waarbij het gebruik van de term voorgesteld juist een duidelijke aanwijzing vormt dat de inhoud van deze handeling niet beoogt rechtsgevolgen teweeg te brengen. Overigens was de verspreiding van deze handeling bij de lidstaten voorafgegaan door de uitdrukkelijke waarschuwing van de Commissie dat een dergelijk document een intern document was, dat niet altijd definitief was en dat enkel de mening van de diensten van de Commissie weergaf.

Dit geldt eveneens voor de drie nota’s die de Commissie over dit onderwerp aan de nationale overheden heeft meegedeeld. In de eerste plaats verwijzen die nota’s alleen naar dezelfde handeling, die zelf geen rechtsgevolgen beoogt teweeg te brengen. In de tweede plaats heeft de Commissie deze nota’s verstuurd in het kader van de schriftelijke raadplegingsprocedure voor de wijziging van de programmacomplementen, die door de betrokken toezichtcomités was ingeleid. Uit het samenstel van de bepalingen van de artikelen 15, lid 6, 34, lid 3, en 35 van verordening 1260/1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen volgt dat de Commissie in het kader van een dergelijke procedure een louter raadgevende rol heeft en niet gerechtigd is om rechtens dwingende handelingen te verrichten, behalve indien de eventuele wijzigingen betrekking hebben op elementen van het besluit tot bijdrage van de structuurfondsen in de zin van artikel 34, lid 3, van deze verordening, wat echter niet wordt aangevoerd in het onderhavige geval.

(cf. punten 19, 21‑28)

ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)

1 december 2005 (*)

„Structuurfondsen – Subsidiabiliteit van uitgaven – Wijziging van programmacomplementen – Niet-ontvankelijkheid”

In zaak C‑301/03,

betreffende een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 230 EG, ingesteld op 2 juli 2003,

Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door I. M. Braguglia als gemachtigde, bijgestaan door G. Aiello en A. Cingolo, avvocati dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verzoekster,

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door E. de March en L. Flynn als gemachtigden, bijgestaan door A. Dal Ferro, avvocato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verweerster,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),

samengesteld als volgt: C. W. A. Timmermans (rapporteur), kamerpresident, C. Gulmann, R. Schintgen, G. Arestis en J. Klučka, rechters,

advocaat-generaal: F. G. Jacobs,

griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 16 juni 2005,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 15 september 2005,

het navolgende

Arrest

1       De Italiaanse Republiek verzoekt om nietigverklaring van:

–       handeling nr. CDRR-03-0013-00-IT van de Commissie betreffende de datum voor subsidiabiliteit van de nieuwe uitgaven bij een wijziging van de programmeringsdocumenten (hierna: „betwiste handeling”),

–       nota nr. 106387 van de Commissie van 14 mei 2003, meegedeeld aan de Italiaanse overheid, betreffende het regionale operationele programma Sardinië 2000-2006,

–       nota nr. 107051 van de Commissie van 28 mei 2003, meegedeeld aan de Italiaanse overheid, betreffende het regionale operationele programma Sicilië 2000-2006,

–       nota nr. 107135 van de Commissie van 2 juni 2003, meegedeeld aan de Italiaanse overheid, betreffende het enig programmeringsdocument Latium 2000-2006 (hierna tezamen: „betwiste nota’s”), en

–       alle verwante, voorafgaande en latere handelingen.

 Rechtskader

2       Artikel 15 van verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen (PB L 161, blz. 1; hierna: „verordening”), getiteld „Voorbereiding en goedkeuring”, bepaalt in lid 6:

„De lidstaat of de beheersautoriteit stelt het in artikel 9, onder m, omschreven programmacomplement vast na instemming van het comité van toezicht indien het programmacomplement wordt opgesteld nadat de Commissie het besluit tot deelneming van de fondsen heeft genomen, of na raadpleging van de betrokken partners indien het wordt opgesteld voordat het besluit tot deelneming van de fondsen wordt genomen. In het laatste geval bevestigt het comité van toezicht het programmacomplement of verzoekt het om een aanpassing overeenkomstig artikel 34, lid 3.

De lidstaat doet dit programmacomplement uiterlijk drie maanden nadat de Commissie de beschikking tot goedkeuring van een operationeel programma of een enkelvoudig programmeringsdocument heeft gegeven, aan de Commissie toekomen.”

3       Artikel 30 van de verordening, getiteld „Subsidiabiliteit”, bepaalt in lid 2:

„Een uitgave komt niet voor financiering uit de fondsen in aanmerking indien zij daadwerkelijk door de eindbegunstigde is betaald vóór de datum waarop de Commissie de bijstandsaanvraag heeft ontvangen. Deze datum is de begindatum voor de subsidiabiliteit van de uitgaven.

De einddatum voor de subsidiabiliteit van de uitgaven wordt bepaald in de beschikking inzake de bijdrage van de fondsen. Deze datum heeft betrekking op de door de eindbegunstigden verrichte betalingen. De subsidiabele periode kan door de Commissie op naar behoren gemotiveerd verzoek van de lidstaten worden verlengd overeenkomstig het bepaalde in artikel 14 en artikel 15.”

4       Artikel 34 van de verordening, getiteld „Beheer door de beheersautoriteit”, bepaalt in lid 3 het volgende:

„De beheersautoriteit past, op verzoek van het toezichtcomité of op eigen initiatief, het programmacomplement aan, zonder het totale bedrag van de bijdrage van de fondsen voor het betrokken prioritaire zwaartepunt of de specifieke doelstellingen ervan te wijzigen. Na goedkeuring door het toezichtcomité brengt zij de Commissie binnen één maand op de hoogte van deze aanpassing.

Eventuele wijzigingen die betrekking hebben op de elementen van de beschikking tot vaststelling van de bijdragen van de fondsen, worden door de Commissie in overleg met de betrokken lidstaat vastgesteld binnen vier maanden nadat het toezichtcomité advies heeft uitgebracht.”

5       Artikel 35 van de verordening, getiteld „Toezichtcomités”, luidt als volgt:

„1.      Elk communautair bestek of enkelvoudig programmeringsdocument en elk operationeel programma wordt door een toezichtcomité begeleid.

De toezichtcomités worden door de lidstaat ingesteld in overleg met de beheersautoriteit en na raadpleging van de partners. De partners zorgen voor een evenwichtige vertegenwoordiging van mannen en vrouwen.

De toezichtcomités worden samengesteld binnen een termijn van ten hoogste drie maanden nadat de beschikking tot vaststelling van de bijdragen van de fondsen is gegeven. Het toezichtcomité valt onder de bevoegdheid en de jurisdictie van de lidstaat.

2.      Een vertegenwoordiger van de Commissie en, in voorkomend geval, van de EIB neemt met raadgevende stem aan de werkzaamheden van het toezichtcomité deel.

Het toezichtcomité stelt zijn eigen huishoudelijk reglement vast binnen het institutionele, wettelijke en financiële kader van de betrokken lidstaat en in overleg met de beheersautoriteit.

Het toezichtcomité wordt in beginsel voorgezeten door een vertegenwoordiger van de lidstaat of de beheersautoriteit.

3.      Het toezichtcomité vergewist zich van de doeltreffendheid en de kwaliteit van de uitvoering van het bijstandspakket. Daartoe:

a)      wordt het programmacomplement, met inbegrip van de materiële en financiële indicatoren voor het toezicht op het programma, door het comité bevestigd of aangepast overeenkomstig artikel 15;

[…]”

 Feiten en procesverloop

6       In 2002 is de Commissie, in samenwerking met de lidstaten, zich gaan toeleggen op vereenvoudiging van de procedures voor het gebruik van de Structuurfondsen. Daartoe heeft zij de afgevaardigden van de lidstaten op 24 juli 2002, op de 67e bijeenkomst van het krachtens artikel 47 van de verordening opgerichte comité voor de ontwikkeling en omschakeling van de regio’s (hierna: „comité”), een ontwerp-document voorgelegd onder de titel „Nota over de vereenvoudiging, verduidelijking, coördinatie en flexibiliteit van het beheer van de structuurpolitiek 2000-2006”. Op 7 oktober 2002 heeft zij dit document voorgelegd op de bijeenkomst van de voor regionaal beleid bevoegde ministers van de lidstaten en het betrokken Commissielid. Een van de in het document behandelde onderwerpen was de wijziging van de lopende programma’s.

7       Uit de notulen van de 67e vergadering van het comité blijkt dat aan het begin van deze vergadering de voorzitter, directeur van het directoraat-generaal „Regionaal beleid” van de Commissie, heeft verklaard dat de informatienota’s van deze laatste aan het comité ertoe strekken de lidstaten in kennis te stellen van de manier waarop de diensten van de Commissie de regels ter uitvoering van de structuurfondsen uitleggen en toepassen. Dit zijn van nature interne nota’s en zij zijn vaak niet definitief.

8       Uit deze notulen blijkt eveneens dat de vertegenwoordiger van de Commissie in antwoord op een vraag van de afgevaardigde van de Italiaanse Republiek heeft verklaard dat in geval van wijziging van de programma’s, de begindatum voor subsidiabiliteit van de nieuwe (of gewijzigde) maatregelen gelijk is aan die van het programma, dat wil zeggen in de meeste gevallen de datum van ontvangst van een toelaatbaar programma.

9       Het bijzondere probleem van uitgaven met terugwerkende kracht in het geval van wijziging van de programma’s is opgeworpen en besproken op latere bijeenkomsten van het comité, waarna de Commissie de lidstaten ervan in kennis heeft gesteld dat zij de vraag aan haar juridische dienst had voorgelegd.

10     Op de 75e vergadering van het comité, op 23 april 2003, heeft de Commissie de betwiste handeling gepresenteerd.

11     In deze handeling wordt er eerst aan herinnerd dat, met uitzondering van beschikkingen betreffende aangemelde staatssteun, „[i]n de oorspronkelijke beschikkingen tot goedkeuring van de programmeringsdocumenten […] de begindatum voor de subsidiabiliteit van de onder het bijstandspakket vallende verrichtingen [is] bepaald overeenkomstig de artikelen 30 en 52 van [de] verordening […]”.

12     Vervolgens wordt in deze handeling verklaard:

„[…]

De programmering heeft de ontwikkeling of omschakeling van de subsidiabele regio’s tot doel. Ter voorkoming van een oneigenlijk gebruik ervan om de nodige financiële absorptie te bereiken of zelfs om aan annulering ambtshalve te ontkomen, en gezien de gedragslijn die momenteel door de lidstaten wordt gevolgd, wordt voorgesteld de volgende regels toe te passen:

1.      Een nieuwe uitgave die bij de wijziging van een operationeel programma of een EPD wordt ingevoerd, is subsidiabel vanaf de datum van ontvangst door de Commissie van het verzoek tot wijziging van het bijstandspakket. De begindatum voor subsidiabiliteit moet dan in de beschikking tot goedkeuring van de wijziging van het EPD of OP worden vermeld.

2.      Wat wijzigingen van de programmacomplementen betreft, moet onderscheid worden gemaakt tussen twee situaties. Indien voor de wijzigingen een wijziging van het EPD of OP nodig is, is de begindatum voor subsidiabiliteit van toepassing die is vermeld in de beschikking tot goedkeuring van de wijziging van het EPD of OP. Betreft het daarentegen een autonome wijziging van het programmacomplement, dan wordt de begindatum voor subsidiabiliteit bepaald door het toezichtcomité. Om redenen van goed financieel beheer kan dat geen eerdere datum zijn dan de datum waarop dat comité de voorgestelde wijziging heeft goedgekeurd.

[…]

5.      Wat de reeds gegeven wijzigingsbeschikkingen betreft waarin niet uitdrukkelijk een datum is vermeld, is de begindatum voor subsidiabiliteit de datum die oorspronkelijk is vastgesteld in de niet-gewijzigde versie van de beschikking.”

13     De Italiaanse regering heeft in haar brief van 29 april 2003 de betwiste handeling aangevochten.

14     Nadien heeft de Commissie, in het kader van de schriftelijke raadplegingsprocedure voor de wijziging van de programmacomplementen die door de toezichtcomités voor de regio’s Sardinië, Sicilië en Latium was ingeleid, de betwiste nota’s, waarin zij commentaar en opmerkingen plaatste betreffende de meegedeelde wijzigingen en tevens verwees naar de betwiste handeling en de inhoud daarvan bevestigde, aan die regio’s gezonden.

 Ontvankelijkheid van het beroep

15     De Commissie betwist de ontvankelijkheid van het beroep. Volgens haar zijn de betwiste handeling en de betwiste nota’s geen handelingen die kunnen worden aangevochten in de zin van artikel 230 EG. Volgens vaste rechtspraak is een handeling slechts vatbaar voor beroep tot nietigverklaring wanneer zij objectief rechtsgevolgen beoogt teweeg te brengen voor derden en dus rechtstreeks de belangen van die derden kan raken door hun rechtssituatie duidelijk te wijzigen.

16     Deze voorwaarden zijn volgens de Commissie niet vervuld in het geval van de betwiste handeling en de betwiste nota’s. De Commissie betoogt dat zij enkel de lidstaten in kennis heeft gesteld van de uitlegging waarop zij zich bij de toepassing van artikel 30 van de verordening zal baseren. De belangen van derden kunnen slechts concreet worden geschaad door maatregelen die daadwerkelijk zijn getroffen op basis van de meegedeelde gedragslijn.

17     De Italiaanse regering meent dat het beroep ontvankelijk is.

18     Zij meent dat de betwiste handeling, ook al behelst deze slechts een voorstel tot vaststelling van algemene procedureregels, blijkens de betwiste nota’s onmiddellijke nadelige gevolgen kan hebben voor de lidstaten, die onverwijld andere regelingen op het gebied van wijziging van programmacomplementen zullen moeten treffen omdat zij niet het risico kunnen lopen dat hun uitgaven niet in aanmerking komen voor communautaire cofinanciering voorzover het gaat om projecten die al zijn uitgevoerd.

19     Dienaangaande zij eraan herinnerd dat beroep tot nietigverklaring openstaat tegen alle door de instellingen vastgestelde bepalingen, ongeacht hun aard of vorm, die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen (zie onder meer arrest van 6 april 2000, Spanje/Commissie, C‑443/97, Jurispr. blz. I‑2415, punt 27, en aldaar aangehaalde rechtspraak).

20     Bijgevolg moet worden onderzocht of de betwiste handeling en de betwiste nota’s dergelijke bepalingen bevatten.

21     De betwiste handeling gebruikt de bewoordingen „wordt voorgesteld de volgende regels toe te passen”.

22     Het gebruik van de term voorgesteld vormt juist een duidelijke aanwijzing, dat de inhoud van deze handeling niet beoogt rechtsgevolgen teweeg te brengen.

23     Overigens was de verspreiding van de betwiste handeling voorafgegaan door de uitdrukkelijke waarschuwing van de Commissie tijdens de 67e vergadering van het comité, dat een dergelijk document een intern document was, dat niet altijd definitief was en dat enkel de mening van de diensten van de Commissie weergaf.

24     Gelet op de bewoordingen van de betwiste handeling en de context waarin deze is gepresenteerd, moet bijgevolg worden geconstateerd dat deze handeling geen rechtsgevolgen beoogt teweeg te brengen.

25     Hetzelfde moet worden vastgesteld met betrekking tot de betwiste nota’s.

26     In de eerste plaats verwijzen de nota’s enkel naar de betwiste handeling, die zelf geen rechtsgevolgen beoogt teweeg te brengen.

27     In de tweede plaats blijkt uit het dossier, dat de Commissie deze nota’s heeft verstuurd in het kader van de schriftelijke raadplegingsprocedure voor de wijziging van de programmacomplementen, die door de toezichtcomités voor de regio’s Sardinië, Sicilië en Latium was ingesteld.

28     Zoals de advocaat-generaal in punt 59 van zijn conclusie opmerkt, volgt uit de gezamenlijke bepalingen van de artikelen 15, lid 6, 34, lid 3, en 35 van de verordening, dat de Commissie in het kader van een dergelijke procedure een louter raadgevende rol heeft en niet gerechtigd is om rechtens dwingende handelingen te verrichten, behalve indien de eventuele wijzigingen betrekking hebben op elementen van het besluit tot bijdrage van de structuurfondsen in de zin van artikel 34, lid 3, van de verordening. Er wordt echter niet aangevoerd dat dit hier het geval is.

29     Aan de vaststelling dat de betwiste handeling en de betwiste nota’s geen rechtsgevolgen beogen teweeg te brengen, wordt niet afgedaan door het argument van de Italiaanse regering dat de lidstaten onmiddellijk andere regelingen op het gebied van wijziging van programmacomplementen moeten vaststellen om te voorkomen dat bepaalde uitgaven niet in aanmerking komen voor communautaire cofinanciering.

30     Zo deze handeling en deze nota’s tot gevolg kunnen hebben dat de lidstaten kenbaar wordt gemaakt dat bepaalde uitgaven die zij hebben gedaan op basis van een andere uitlegging van dezelfde bepaling, wellicht niet voor communautaire financiering in aanmerking zullen komen, is dit immers slechts een feitelijk gevolg en niet een rechtsgevolg dat de handeling en de nota’s beogen teweeg te brengen (zie in die zin arrest van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, Jurispr. blz. 2639, punt 19).

31     Het argument van de Italiaanse regering dat de betwiste handeling en de betwiste nota’s bedoeld zijn om rechtsgevolgen te creëren omdat de Commissie de uit artikel 30 van de verordening voortvloeiende verplichtingen onjuist uitlegt, kan evenmin worden aanvaard.

32     Zo deze handeling en deze nota’s al een onjuiste uitlegging van genoemde bepaling bevatten, doet zulks op zich niet af aan de vaststelling, op basis van de bewoordingen en de context van de betrokken handeling en nota’s, dat deze geen rechtsgevolgen beogen teweeg te brengen.

33     Mitsdien moet het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard.

 De kosten

34     Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, indien dat is gevorderd. Daar de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.

Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart:

1)      Het beroep wordt niet-ontvankelijk verklaard.

2)      De Italiaanse Republiek wordt in de kosten verwezen.

ondertekeningen

---

* Procestaal: Italiaans.