CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

J. KOKOTT

van 10 maart 2005 (1)

Zaak C‑503/03

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Koninkrijk Spanje

„Richtlijn 64/221/EEG – Onderdanen van derde landen, gehuwd met burgers van de Unie – Recht van toegang en verblijf – Beperkingen om redenen van openbare orde – Schengeninformatiesysteem – Signalering ter fine van weigering van toegang – Motiveringsplicht”

I –    Inleiding

1.     In de onderhavige niet-nakomingsprocedure stelt de Commissie dat het Koninkrijk Spanje in verschillende opzichten richtlijn 64/221/EEG(2) heeft geschonden. Deze richtlijn preciseert de voorwaarden waaronder de lidstaten gerechtigd zijn om de rechten van toegang en verblijf te beperken van vreemdelingen uit een andere lidstaat en hun familieleden, uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid.

2.     Aanleiding tot het geding is de administratieve praktijk in Spanje, waarbij onderdanen van derde landen zonder nader onderzoek van het individuele geval de toegang tot het grondgebied en een visum worden geweigerd wanneer de betrokken personen zijn opgenomen in het geautomatiseerde Schengeninformatiesysteem (hierna: „SIS”) ter fine van weigering van toegang. De Commissie is van mening dat dit automatisme niet verenigbaar is met bovengenoemde richtlijn wanneer de onderdanen van derde landen familieleden zijn van burgers van de Unie. Het Koninkrijk Spanje voert als verweer met name aan, dat zijn administratieve praktijk voldoet aan de voorschriften van de uitvoeringsovereenkomst van Schengen(3) (hierna: „SUO”). In deze procedure wordt derhalve de vraag opgeworpen of de desbetreffende bepalingen van het Schengen-acquis verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht en hoe een eventuele tegenstrijdigheid moet worden opgelost.

II – Rechtskader

A –    Richtlijn 64/221

3.     De Commissie klaagt over schending van de volgende artikelen van deze richtlijn:

„Artikel 1

1.      De bepalingen van deze richtlijn hebben betrekking op de onderdanen van een lidstaat die verblijf houden in of zich begeven naar een andere lidstaat van de Gemeenschap om er al dan niet in loondienst werkzaamheden te verrichten of in de hoedanigheid van personen te wier behoeve diensten worden verricht.

2.      Deze bepalingen zijn eveneens van toepassing op de echtgenoot en de familieleden die voldoen aan de voorwaarden van de verordeningen en richtlijnen die op dit gebied ter uitvoering van het Verdrag zijn vastgesteld.

Artikel 2

1.      Deze richtlijn heeft betrekking op de voorschriften betreffende de toelating op het grondgebied, de afgifte of verlenging van de verblijfsvergunning en de verwijdering van het grondgebied, die door de lidstaten worden vastgesteld om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.

2.      Deze redenen mogen niet worden aangevoerd voor economische doeleinden.

Artikel 3

1.      De maatregelen van openbare orde of openbare veiligheid moeten uitsluitend berusten op het persoonlijke gedrag van de betrokkene.

2.      Het bestaan van strafrechtelijke veroordelingen vormt op zichzelf geen motivering van deze maatregelen.

[...]

Artikel 6

De redenen van openbare orde, van openbare veiligheid of van volksgezondheid, die ten grondslag liggen aan een op hem betrekking hebbend besluit, worden ter kennis van de betrokkene gebracht, tenzij hiertegen uit een oogpunt van veiligheid van de Staat bezwaar bestaat.”

4.     Deze richtlijn zal op 29 april 2006 worden vervangen door richtlijn 2004/38/EG.(4)

B –    Het Schengen-acquis

5.     Onderdeel van het Schengen-acquis is het SIS. Het betreft een interstatelijke gegevensbank, welke bestaat uit nationale delen en een centrale technisch ondersteunende eenheid te Straatsburg. Door middel van het SIS kunnen de autoriteiten inlichtingen inwinnen over personen en voorwerpen, met name ten behoeve van visumverleningsprocedures, in verband met controles aan de buitengrens en in het kader van onderzoeken en controles door de politie en de douane op het grondgebied van de Schengenlanden. Het systeem is in het leven geroepen om lacunes in de veiligheid te compenseren die het gevolg zijn van de afschaffing van de controles aan de binnengrenzen van deze landen. De onderhavige procedure betreft de signalering van onderdanen van derde landen ter fine van weigering van toegang. De volgende bepalingen van de SUO en een verklaring van het bij de SUO ingestelde uitvoerend comité zijn hier met name relevant:

1.      De SUO

6.     Artikel 1 SUO omschrijft het begrip „vreemdeling” als een persoon die geen onderdaan is van één der lidstaten van de Europese Gemeenschappen.

7.     Artikel 5 SUO regelt de toegang van vreemdelingen voor een tijdelijk verblijf tot de Schengenruimte. Het bepaalt onder andere:

„1.   Aan een vreemdeling die aan onderstaande voorwaarden voldoet, kan toegang worden verleend tot het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen voor een verblijf van ten hoogste drie maanden:

[...]

d)     niet ter fine van weigering van toegang gesignaleerd staan;

[...]

2.     Aan een vreemdeling die niet voldoet aan het geheel van deze voorwaarden, moet de toegang tot het grondgebied van de overeenkomstsluitende partijen worden geweigerd, tenzij een overeenkomstsluitende partij op grond van humanitaire overwegingen, om redenen van nationaal belang of wegens internationale verplichtingen een afwijking daarvan noodzakelijk acht. In dat geval dient de toegang te worden beperkt tot het grondgebied van de overeenkomstsluitende partij die de overige overeenkomstsluitende partijen daarvan in kennis moet stellen.”

8.     De artikelen 15 en 16 SUO bevatten voor de verlening van visa een systeem dat parallel is aan dat van artikel 5. Visa mogen in beginsel slechts worden afgegeven voorzover is voldaan aan de in artikel 5, lid 1, sub d, SUO gestelde voorwaarde. In afwijking hiervan kan om een van de in artikel 5, lid 2, SUO genoemde redenen evenwel ook een visum worden verleend indien er een signalering ter fine van weigering van toegang bestaat. De geldigheid ervan moet dan territoriaal beperkt blijven tot het grondgebied van de lidstaat die het visum verleent.

9.     Artikel 96 SUO regelt de in het onderhavige geval relevante signaleringscategorie van het SIS, namelijk de weigering van toegang:

„1.      Gegevens over vreemdelingen die ter fine van weigering van toegang worden gesignaleerd, worden opgenomen op grond van een nationale signalering ingevolge een door de bevoegde administratieve of strafrechtelijke autoriteiten met inachtneming van de nationale wettelijke procedurevoorschriften genomen beslissing.

2.      De beslissingen kunnen zijn gegrond op het gevaar voor de openbare orde en veiligheid of de nationale veiligheid dat de aanwezigheid van een vreemdeling op het nationale grondgebied kan opleveren.

Dit kan in het bijzonder het geval zijn bij:

a)      een vreemdeling die is veroordeeld wegens een strafbaar feit dat met een vrijheidsstraf van ten minste één jaar is strafbaar gesteld;

b)      een vreemdeling te wiens aanzien er een ernstig vermoeden bestaat dat hij zware misdrijven, waaronder die bedoeld in artikel 71 heeft gepleegd, of te wiens aanzien er concrete aanwijzingen zijn dat hij voornemens is dergelijke misdrijven of feiten op het grondgebied van een overeenkomstsluitende partij te plegen.

3.      De beslissingen kunnen eveneens zijn gegrond op het feit dat ten aanzien van de vreemdeling een niet-opgeschorte of niet-ingetrokken maatregel tot verwijdering, terugwijzing of uitwijzing is genomen die een verbod op binnenkomst, of in voorkomend geval, een verbod op verblijf behelst of daarvan vergezeld gaat, om reden van overtreding van de nationale bepalingen inzake de binnenkomst en het verblijf van vreemdelingen.”

10.   In artikel 94, lid 3, SUO worden de gegevens die kunnen worden opgenomen in het SIS, limitatief opgesomd. De redenen voor een signalering ter fine van weigering van toegang worden volgens deze bepaling niet opgenomen in het SIS.

11.   Volgens artikel 134 SUO zijn de bepalingen van deze overeenkomst slechts van toepassing voorzover zij verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht. Artikel 142 SUO bepaalt met betrekking tot de verhouding tussen de SUO en overeenkomsten van de lidstaten van de Europese Gemeenschappen, dat in geval van een tegenstrijdigheid de SUO moet worden vervangen of aangepast.

2.      De verklaring betreffende het begrip „vreemdeling”

12.   De voorwaarden waaronder een vreemdeling in het SIS mag worden opgenomen, zijn nader omschreven in de verklaring van het uitvoerend comité van 18 april 1996 betreffende de definiëring van het begrip „vreemdeling”(5):

„Met het oog op toepassing van artikel 96 [SUO],

[d]ienen personen die onder het gemeenschapsrecht vallen, in beginsel niet te worden opgenomen op de gemeenschappelijke lijst van personen aan wie de toegang moet worden geweigerd.

De hiernavolgende personen die onder het gemeenschapsrecht vallen, kunnen evenwel op deze lijst worden opgenomen, indien de voorwaarden van zulk een vermelding aan de regels van het gemeenschapsrecht beantwoorden:

a)      leden van gezinnen van burgers van de Europese Unie die de nationaliteit van een derde land bezitten en die uit hoofde van een ter toepassing van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap genomen besluit gerechtigd zijn een lidstaat binnen te komen en er te verblijven;

b)      [...]

Indien wordt vastgesteld dat een persoon die is opgenomen op de gemeenschappelijke lijst van personen aan wie de toegang moet worden geweigerd, een persoon blijkt te zijn die onder het gemeenschapsrecht valt, kan de vermelding op de lijst alleen gehandhaafd worden indien deze verenigbaar is met het gemeenschapsrecht. Indien zulks niet het geval is, neemt de lidstaat die de persoon op de lijst heeft [op]genomen, alle nodige maatregelen om de betrokken persoon van deze lijst te schrappen.”

C –    Het Schengenprotocol

13.   Het acquis dat is voortgekomen uit de internationale samenwerking van de Schengenlanden is met de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam op 1 mei 1999, geïntegreerd in de Europese Unie. Hierbij werden de Schengenlanden gemachtigd onderling een nauwere samenwerking aan te gaan. Het met dit doel overeengekomen Protocol tot opneming van het Schengen-acquis in het kader van de Europese Unie(6) bepaalt in de preambule ervan:

„CONSTATEREND dat de door sommige lidstaten van de Europese Unie op 14 juni 1985 en 19 juni 1990 te Schengen ondertekende overeenkomsten [...] erop gericht zijn de Europese integratie te bevorderen en met name de Europese Unie in staat te stellen zich sneller te ontwikkelen tot een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid,

[...]

BEVESTIGEND dat de bepalingen van het Schengen-acquis slechts van toepassing zijn indien en voorzover zij verenigbaar zijn met het Unie‑ en het Gemeenschapsrecht [...]”

14.   Overeenkomstig artikel 1, tweede volzin, van het Schengenprotocol vindt de nauwere samenwerking op grond van het Schengen-acquis plaats binnen het institutionele en juridische kader van de Europese Unie en met inachtneming van de toepasselijke bepalingen van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap.

15.   Volgens artikel 2, lid 1, tweede alinea, tweede volzin, van het Schengenprotocol stelt de Raad met eenparigheid van stemmen, in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen van de Verdragen, de rechtsgrondslag vast voor elk van de bepalingen en besluiten die het Schengen-acquis vormen.

D –    Besluit 1999/436/EG

16.   Deze opdracht uit het Schengenprotocol heeft de Raad met besluit 1999/436/EG(7) in ruime mate vervuld. Artikel 62, lid 2, sub a, EG is daarbij aangewezen als rechtsgrondslag van artikel 5 SUO (met uitzondering van lid 1, sub e) en artikel 62, lid 2, sub b, EG als rechtsgrondslag van de artikelen 15 en 16 SUO.

17.   De Raad heeft daarentegen geen overeenstemming bereikt over de rechtsgrondslag voor de bepalingen met betrekking tot het SIS (dus onder andere artikel 96 SUO), artikel 134 en 142 SUO en voor de verklaring van het uitvoerend comité. Deze maatregelen worden derhalve ingevolge artikel 2, lid 1, vierde alinea, van het Schengenprotocol tot en met de vaststelling van een ander besluit beschouwd als handelingen die zijn gebaseerd op titel VI van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

III – De feiten en de precontentieuze procedure

18.   De Commissie heeft de precontentieuze procedure ingeleid na klachten van twee Algerijnse onderdanen, Farid en Bouchair. Zij hadden de volgende feiten aangevoerd:

19.   Farid is gehuwd met een Spaanse onderdaan en woont met zijn gezin te Dublin (Ierland). Bij zijn aankomst op de luchthaven van Barcelona (Spanje) op 5 februari 1999 met een vlucht uit Algerije, werd Farid de toegang tot het grondgebied van het Koninkrijk Spanje geweigerd. Als reden voor deze weigering werd aangevoerd dat Farid door de Bondsrepubliek Duitsland in het SIS ter fine van weigering van toegang was gesignaleerd. Een visumaanvraag van 17 september 1999 bij het Spaanse consulaat te Dublin werd bij brief van 17 december 1999 om dezelfde reden geweigerd.

20.   Ook Bouchair is gehuwd met een Spaanse onderdaan. Hij woont met haar te Londen (Verenigd Koninkrijk). Ter voorbereiding van een vakantiereis met zijn vrouw vroeg Bouchair bij het Spaanse consulaat een visum aan voor toegang tot het grondgebied van deze lidstaat. Het gevraagde visum werd op 9 mei 2000 geweigerd. Een tweede aanvraag werd eveneens afgewezen. Als grond voor de beslissingen werd telkens aangevoerd dat Bouchair niet voldeed aan de voorwaarden van artikel 5, lid 1, SUO. Tijdens de precontentieuze procedure is gebleken dat het visum niet werd verleend, omdat ook deze aanvrager was gesignaleerd ter fine van weigering van toegang.

21.   Volgens partijen waren de signaleringen ter fine van weigering van toegang in beide gevallen te herleiden tot strafrechtelijke veroordelingen. Farid was in 1994 door een Duitse rechter tot een geldboete veroordeeld, nadat hij zonder rijbewijs een motorvoertuig had bestuurd. Daarentegen was Bouchair veroordeeld tot een gevangenisstraf van vijf maanden, omdat hij vóór zijn huwelijk met de Spaanse onderdaan in Duitsland onder een valse naam een asielverzoek had ingediend.

22.   De Commissie heeft het Koninkrijk Spanje op 23 april 2001 aangemaand zijn opmerkingen over de klachten te formuleren. De Spaanse regering heeft de weergave van de feiten bevestigd. Zij heeft echter betwist dat de gewraakte administratieve praktijk onverenigbaar zou zijn met richtlijn 64/221. In het met redenen omkleed advies van 26 juni 2002 heeft de Commissie haar standpunt nader uiteengezet. De Spaanse regering heeft niettemin haar rechtsopvatting gehandhaafd.

23.   Daarop heeft de Commissie krachtens artikel 226, tweede alinea, EG op 27 november 2003 beroep ingesteld.

IV – De conclusies van partijen

24.   De Commissie concludeert dat het het Hof behage:

1)      vast te stellen dat het Koninkrijk Spanje de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 1, 2, 3 en 6 van richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, door aan twee onderdanen van derde landen, beiden familielid van burgers van de Europese Unie, een visum en de toegang tot het Spaanse grondgebied te weigeren enkel op grond dat zij (op verzoek van een lidstaat) in het Schengeninformatiesysteem waren opgenomen op de lijst van personen aan wie toegang moet worden geweigerd, en door deze weigering van het visum en van de toegang ontoereikend te motiveren;

2)      het Koninkrijk Spanje te verwijzen in de kosten van de procedure.

25.   Het Koninkrijk Spanje concludeert dat het het Hof behage:

1)      het beroep te verwerpen;

2)      de verzoekende instelling te verwijzen in de kosten van de procedure.

V –    Juridische beoordeling

26.   De Commissie baseert haar beroep op twee grieven. Zij verwijt het Koninkrijk Spanje om te beginnen dat zijn administratieve praktijk de materiële voorwaarden van het gemeenschapsrecht – met name richtlijn 64/221 – miskent, op grond waarvan het vrije verkeer van vreemdelingen kan worden beperkt uit hoofde van de openbare orde en de openbare veiligheid. Daarenboven stelt zij dat de afwijzende beslissingen van de Spaanse autoriteiten telkens niet voldoende waren gemotiveerd.

27.   De Spaanse regering voert als verweer aan, dat de praktijk van de Spaanse autoriteiten in overeenstemming is met de bepalingen van de SUO. Het moet volgens haar uitsluitend aan de signalerende lidstaat worden verweten wanneer een familielid van een burger van de Unie in het SIS is gesignaleerd ter fine van weigering van toegang en hem daarom de toegang tot het grondgebied of een visum wordt geweigerd, hoewel niet is voldaan aan de voorwaarden van richtlijn 64/221.

28.   Wat dat betreft dient om te beginnen te worden verduidelijkt, dat de onderhavige niet-nakomingsprocedure geen betrekking heeft op de signalering van de klagers, Farid en Bouchair, ter fine van weigering van toegang. Voor deze signalering is volgens artikel 105 SUO enkel de signalerende lidstaat, in casu de Bondsrepubliek Duitsland, verantwoordelijk.

29.   Het voorwerp van de niet-nakomingsprocedure is niet de opneming in het SIS, maar de daaropvolgende vraag naar de gevolgen daarvan. Met andere woorden: is het met richtlijn 64/221 verenigbaar wanneer een lidstaat een familielid van een burger van de Unie de toegang tot zijn grondgebied, respectievelijk de afgifte van een visum weigert zonder nader onderzoek en op de enkele grond dat de verzoeker door een andere lidstaat is gesignaleerd ter fine van weigering van toegang?

30.   Het is onbetwist dat de Spaanse instanties hebben gehandeld in overeenstemming met de SUO. De artikelen 5 en 15 SUO maken namelijk geen onderscheid naar gelang de vreemdeling die de toegang tot het grondgebied of het visum wordt geweigerd, een onder het gemeenschapsrecht vallende persoon of een andere vreemdeling is. Op grond van de loutere bewoordingen van deze bepalingen zou in geval van een opneming in het SIS derhalve de toegang tot het grondgebied, respectievelijk de afgifte van een visum moeten worden geweigerd. De verwijten van de Commissie kunnen bijgevolg enkel gegrond zijn wanneer de bepalingen van de SUO geen voorrang hebben boven de vereisten van richtlijn 64/221.

A –    Verhouding tussen de SUO en richtlijn 64/221

31.   De Spaanse regering benadrukt herhaaldelijk dat de toepasselijke voorschriften van de SUO ten gevolge van de integratie van het Schengen-acquis bij het Verdrag van Amsterdam deel uitmaken van het gemeenschapsrecht. Zij gaat er derhalve kennelijk van uit, dat een administratieve praktijk die in overeenstemming is met de SUO, het gemeenschapsrecht niet kan schenden. Deze opvatting zou met name juist zijn, indien de bepalingen van de SUO met betrekking tot de weigering van toegang voorrang hadden boven richtlijn 64/221.

32.   Wat betreft de periode voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, met inbegrip van het Schengenprotocol, blijkt echter reeds uit artikel 134 SUO dat de bepalingen van de SUO slechts van toepassing zijn voorzover zij verenigbaar zijn met het gemeenschapsrecht.(8) Derhalve dient de weigering van de toegang tot het grondgebied aan Farid op 5 februari 1999 – dus vóór de integratie van het Schengen-acquis – te worden beoordeeld aan de hand van richtlijn 64/221.

33.   Datzelfde geldt sedert de integratie van het Schengen-acquis. Het Schengenprotocol bevestigt de regeling van artikel 132 SUO. Artikel 1, eerste volzin, van het protocol machtigt de Schengenlanden onderling een nauwere samenwerking aan te gaan binnen de werkingssfeer van het Schengen-acquis. Overeenkomstig de tweede volzin van dit artikel vindt deze samenwerking plaats binnen het institutionele en juridische kader van de Europese Unie en met inachtneming van de toepasselijke bepalingen van het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Ten slotte stelt de derde alinea van de preambule van het protocol duidelijk, dat de bepalingen van het Schengen-acquis slechts van toepassing zijn, indien en voorzover zij verenigbaar zijn met het Unie‑ en het gemeenschapsrecht. Dat is in overeenstemming met de algemene bepalingen inzake nauwere samenwerking, die krachtens artikel 43, sub c, EU moet stroken met het acquis communautaire.

34.   Bijgevolg is reeds krachtens de SUO en het Schengenprotocol een tegenstrijdigheid tussen de SUO en richtlijn 64/221 uitgesloten. Het Koninkrijk Spanje kan zich derhalve niet beroepen op de SUO om zijn praktijk te rechtvaardigen.

B –    Richtlijn 64/221

35.   Derhalve dient te worden nagegaan of de handelwijze van de Spaanse autoriteiten verenigbaar is met richtlijn 64/221. Daartoe dient om te beginnen te worden ingegaan op het middel betreffende de weigering van de toegang tot het grondgebied en van de afgifte van een visum, en vervolgens op het middel met betrekking tot de ontoereikende motivering van deze beslissingen.

1.      De grief betreffende de weigering van de toegang tot het grondgebied en van de afgifte van een visum

36.   De Commissie is van mening dat het vrije verkeer van Farid en Bouchair op grond van de openbare veiligheid enkel kan worden beperkt met inachtneming van richtlijn 64/221. De Spaanse autoriteiten hebben niet voldaan aan de vereisten van deze richtlijn en derhalve het gemeenschapsrecht geschonden door de afgifte van een visum en de toegang tot het grondgebied te weigeren.

37.   De rechtspositie van vreemdelingen, die familie zijn van burgers van de Unie en wettig in een lidstaat verblijf houden(9), komt wat het vrije verkeer van personen betreft verregaand overeen met die van een burger van de Unie. De gemeenschapswetgever heeft het belang van de bescherming van het gezinsleven van de onderdanen van de lidstaten erkend voor de opheffing van de belemmeringen bij de uitoefening van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden. Derhalve heeft hij in de verordeningen en richtlijnen inzake het vrije verkeer van personen de toepassing van het gemeenschapsrecht met betrekking tot de binnenkomst en het verblijf op het grondgebied van de lidstaten uitgebreid tot de echtgenoten van de onder deze bepalingen vallende onderdanen van de lidstaten.(10) Partijen betwisten derhalve niet dat familieleden van burgers van de Unie in principe over een communautair recht beschikken om tot een grondgebied te worden toegelaten of om een inreisvisum te verkrijgen.

38.   Bij de huidige stand van het gemeenschapsrecht hebben de burgers van de Unie en hun familieleden echter niet het recht om zonder beperkingen op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven of te reizen.(11) Overeenkomstig het gemeenschapsrecht en met name artikel 2 van richtlijn 64/221 is het toegestaan, maatregelen te treffen jegens onderdanen van andere lidstaten om redenen van openbare orde of openbare veiligheid die jegens de eigen onderdanen niet mogelijk zijn. De lidstaten kunnen bijvoorbeeld onder strikte voorwaarden onderdanen van andere lidstaten uitwijzen, maar niet hun eigen onderdanen.(12)

39.   De Spaanse regering stelt dat de weigering van de toegang tot het grondgebied en de afgifte van visa om redenen van openbare veiligheid en openbare orde gerechtvaardigd is wanneer de betrokken vreemdeling in het SIS is gesignaleerd ter fine van weigering van toegang.

40.   Daar kan echter tegenin worden gebracht dat richtlijn 64/221 strikte grenzen stelt aan het recht om zich op redenen van openbare orde en openbare veiligheid te beroepen. Volgens artikel 3, lid 1, van de richtlijn mogen de maatregelen van openbare orde of openbare veiligheid uitsluitend berusten op het persoonlijke gedrag van de betrokkene. Ook het bestaan van strafrechtelijke veroordelingen kunnen volgens lid 2 van dit artikel op zichzelf geen motivering van deze maatregelen vormen. Het is derhalve onvoldoende wanneer de verstoring van de openbare orde zich beperkt tot een „eenvoudige wetsovertreding”(13) of tot een eerdere strafrechtelijke veroordeling.(14)

41.   Het Hof heeft derhalve altijd beklemtoond dat het voorbehoud van openbare orde een afwijking van het fundamentele beginsel van het vrije verkeer van personen vormt, die strikt moet worden opgevat en waarvan de draagwijdte niet eenzijdig door de lidstaten kan worden bepaald.(15) Maatregelen van openbare orde en openbare veiligheid kunnen bijgevolg enkel een beperking van het vrije verkeer van personen rechtvaardigen wanneer er sprake is van een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.(16) Lidstaten kunnen enkel de toegang tot of het verblijf in die staat weigeren aan personen wier aanwezigheid in die staat op zich reeds een gevaar voor de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid zou opleveren.(17)

42.   De restrictieve toepassing van dit voorbehoud is vooral ook noodzakelijk om het gezinsleven(18) van onderdanen van de lidstaten te beschermen. Het waarborgen van die bescherming is enerzijds van belang voor de opheffing van de belemmeringen bij de uitoefening van de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden.(19) Anderzijds kan het een inbreuk vormen op het recht op eerbiediging van het gezinsleven van een burger van de Unie(20) wanneer een naaste verwant de toegang tot of het verblijf in een lidstaat wordt geweigerd waar de burger van de Unie woont (bijvoorbeeld de echtgenoot die zijn recht op vrij verkeer heeft uitgeoefend).(21)

43.   Tegen deze achtergrond ligt het voor de hand dat de opneming in het SIS in ieder geval geen voldoende aanwijzing kan vormen voor de aanwezigheid van een „werkelijke, actuele en genoegzaam ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast”, wanneer de signalering uitsluitend berust op artikel 96 SUO. Want de signalering vereist in principe niet, dat aan de – strikte – voorwaarden is voldaan die het gemeenschapsrecht stelt aan maatregelen om het vrije verkeer van personen te beperken uit hoofde van de openbare veiligheid en de openbare orde. Aldus kan volgens artikel 96, lid 2, sub a, SUO een vreemdeling worden gesignaleerd ter fine van weigering van toegang wanneer hij is veroordeeld wegens een strafbaar feit dat met een vrijheidsstraf van tenminste één jaar wordt gestraft. Artikel 3, lid 2, van richtlijn 64/221 bepaalt daarentegen, dat een maatregel ter beperking van het vrije verkeer van personen juist niet enkel op een strafrechtelijke veroordeling mag berusten. Bovendien is een signalering ter fine van weigering van toegang volgens artikel 96, lid 3, SUO eveneens mogelijk, indien ten aanzien van een vreemdeling op grond van het vreemdelingenrecht bepaalde maatregelen zijn genomen, die los staan van de vraag of de aanwezigheid van de vreemdeling op het grondgebied van een van de Schengenlanden een gevaar vormt voor de openbare veiligheid en de openbare orde.(22)

44.   De Spaanse regering werpt tegen, dat een lidstaat een onder het gemeenschapsrecht vallende vreemdeling slechts kan signaleren ter fine van weigering van toegang wanneer ook de voorwaarden zijn vervuld die richtlijn 64/221 daaraan stelt. De autoriteiten zijn derhalve niet verplicht om opnieuw na te gaan of de voorwaarden van de richtlijn zijn vervuld wanneer zij het voornemen hebben een in het SIS opgenomen vreemdeling de toegang tot het grondgebied of de afgifte van een visum te weigeren.

45.   Deze opvatting berust op de juiste gedachte, dat de signalering ter fine van weigering van toegang van een onder het gemeenschapsrecht vallende vreemdeling reeds schending van het gemeenschapsrecht zou opleveren, indien op het moment van de signalering de voorwaarden van richtlijn 64/221 niet waren vervuld. Dienovereenkomstig wordt in de verklaring van het uitvoerend comité benadrukt, dat dergelijke vreemdelingen enkel mogen worden gesignaleerd ter fine van weigering van toegang wanneer bedoelde voorwaarden zijn vervuld. Op het eerste gezicht zou men derhalve met de Spaanse regering kunnen menen dat vreemdelingen die familielid zijn van burgers van de Unie, enkel in het SIS kunnen worden gesignaleerd wanneer van hun aanwezigheid binnen de Schengenruimte een werkelijke, actuele en genoegzaam ernstige bedreiging uitgaat, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast en het derhalve krachtens richtlijn 64/221 gerechtvaardigd is hen de toegang tot het grondgebied te weigeren.(23) Het overnemen van deze vaststelling van de signalerende lidstaat door de lidstaat die het SIS raadpleegt, is in overeenstemming met het beginsel van loyale samenwerking(24), zoals dat wordt toegepast op het gebied van de fundamentele vrijheden in de vorm van de wederzijdse erkenning.(25)

46.   De rechtspositie van een familielid van een burger van de Unie, zoals die met name uit richtlijn 64/221 voortvloeit, verbiedt het echter om de wederzijdse erkenning, die op het gebied van de fundamentele vrijheden tot doel heeft die vrijheden te bevorderen, te gebruiken om die vrijheden te beperken, door het familielid de toegang tot het grondgebied te weigeren, zonder zelf na te gaan of de voorwaarden zijn vervuld voor een maatregel van openbare orde of openbare veiligheid krachtens richtlijn 64/221.(26)

47.   Dat is duidelijk het geval wanneer de signalering in het SIS onrechtmatig is. In een dergelijk geval zou een beroep op de signalering de voorafgaande schending van het gemeenschapsrecht door de signalerende lidstaat voortzetten en tegelijkertijd nieuwe schendingen van het recht tot gevolg hebben.

48.   De onderhavige gevallen tonen bovendien aan, dat zelfs een mogelijkerwijs aanvankelijk rechtmatige signalering ter fine van weigering van toegang geen voldoende aanwijzing behoeft te zijn voor een bedreiging van de openbare orde en de openbare veiligheid. In casu behoeft niet te worden vastgesteld of de gronden voor de signalering van Bouchair – rijden zonder rijbewijs – en Farid – een valse asielaanvrage – ten tijde van de signalering de weigering van de toegang hadden kunnen rechtvaardigen indien beide personen ten tijde van de opneming in het SIS onder het gemeenschapsrecht vielen. In ieder geval blijkt niet, dat deze strafrechtelijke feiten op het moment van de weigering van de toegang tot het grondgebied van het Koninkrijk Spanje, respectievelijk de afwijzing van de visumaanvraag een voldoende aanwijzing vormden dat de loutere aanwezigheid van de beide heren binnen de Schengenruimte een werkelijke, actuele en genoegzaam ernstige bedreiging vormde, die een fundamenteel belang van de samenleving aantastte.

49.   Deze afzonderlijke gevallen kunnen evenmin worden beschouwd als uitzonderingen, maar zijn exemplarisch voor de structurele gebreken van de gegevensverwerking in het SIS wat de familieleden van burgers van de Unie betreft. Teneinde te waarborgen dat de signalering ter fine van weigering van toegang van familieleden van burgers van de Unie altijd voldoet aan de vereisten van richtlijn 64/221 met betrekking tot maatregelen uit hoofde van de openbare orde en de openbare veiligheid, zou de signalerende lidstaat namelijk voortdurend dienen na te gaan of de signalering nog steeds rechtmatig is. Volgens artikel 112, lid 1, tweede volzin, SUO, is de signalerende lidstaat echter voor het eerst drie jaren na het tijdstip van opneming verplicht de noodzaak van verdere bewaring te toetsen.

50.   Zelfs wanneer de signalerende lidstaat ervoor zorgde tenminste de signalering van onder het gemeenschapsrecht vallende vreemdelingen voortdurend te toetsen, zou hij daartoe in de praktijk regelmatig helemaal niet in staat zijn. Enkel op grond van de signalering zal de gesignaleerde namelijk noch op het grondgebied van de signalerende staat verblijven, noch op het grondgebied van de andere Schengenlanden. Derhalve is het onwaarschijnlijk dat de signalerende lidstaat hoe dan ook verneemt dat een vreemdeling nadien – bijvoorbeeld op grond van een huwelijk – onder het gemeenschapsrecht is komen te vallen of dat de aanvankelijk bestaande redenen van openbare orde en openbare veiligheid zijn vervallen.

51.   Dat wordt in elk geval geïllustreerd door het geval van Bouchair, die na zijn opneming in het SIS is gehuwd met een burger van de Unie, waardoor hij binnen de beschermingssfeer van het gemeenschapsrecht is gekomen.(27) Aangezien hij echter buiten de Schengenruimte – in het Verenigd Koninkrijk – woont, kwamen de Schengenlanden pas bij zijn verzoek om toegang tot het grondgebied van het Koninkrijk Spanje op de hoogte van de wijziging in zijn status. In de praktijk is op geen enkel moment getoetst en vastgesteld of de voorwaarden van richtlijn 64/221 waren vervuld.

52.   Een opneming in het SIS kan derhalve niet worden beschouwd als een voldoende aanwijzing dat de materiële voorwaarden zijn vervuld die het gemeenschapsrecht oplegt aan de lidstaten voor de vaststelling van een maatregel ter beperking van het vrije verkeer van personen uit hoofde van de openbare orde en de openbare veiligheid.

53.   Los van de vraag of de gegevens in het SIS actueel en juist zijn, gaat de Spaanse regering er echter tevens aan voorbij, dat de beslissing met betrekking tot een maatregel van openbare orde of openbare veiligheid volgens richtlijn 64/221 niet aan een andere – signalerende – lidstaat kan worden gedelegeerd. Burgers van de Unie en hun familieleden hebben er namelijk krachtens richtlijn 64/221 recht op, dat de over de toegang tot het grondgebied of de afgifte van een visum beslissende autoriteit zelf in elk afzonderlijk geval beoordeelt of de beperking van het vrije verkeer van personen om redenen van openbare orde en openbare veiligheid is toegestaan.(28) Daarentegen zou een automatische weigering – bijvoorbeeld wanneer sprake is van een strafrechtelijke veroordeling – onverenigbaar zijn met richtlijn 64/221.(29)

54.   Dat volgt reeds uit het feit dat het vrije verkeer van personen enkel om redenen van openbare orde of openbare veiligheid mag worden beperkt wanneer de werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging van een fundamenteel belang van de samenleving eveneens actueel is. Er dient derhalve sprake te zijn van een bedreiging op het moment dat de desbetreffende maatregel wordt gelast.(30) Het is duidelijk dat een nieuwe beslissing noodzakelijk is wanneer – zoals in het onderhavige geval – tussen de signalering van een personen door de bevoegde autoriteiten van een lidstaat en bijvoorbeeld de weigering van die persoon bij een grenspost van een andere lidstaat verscheidene jaren zijn verstreken.

55.   Bovendien verbiedt de verhouding tussen de algemene regel en de uitzondering daarop, die bestaat tussen het vrije verkeer van personen en maatregelen uit hoofde van de openbare orde en de openbare veiligheid, dat beslissingen automatisch – dus zonder autonome toetsing – worden genomen. Het is namelijk geen voorwaarde voor het verkrijgen van het recht van toegang en verblijf, dat het voorbehoud van de openbare orde niet toepasselijk is. Het is veeleer enkel een mogelijkheid om per geval, wanneer er sprake is van de juiste redenen, de uitoefening van een rechtstreeks uit het Verdrag voortvloeiend recht te beperken.(31) Het familielid van een burger van de Unie heeft bijgevolg in principe recht van toegang en verblijf op het grondgebied van de lidstaat, welk recht enkel bij wijze van uitzondering om redenen van openbare orde en openbare veiligheid mag worden beperkt. Het Hof heeft de reikwijdte van de rechtspositie van de burgers van de Unie en hun familieleden duidelijk omschreven door vast te stellen dat richtlijn 64/221 de beperking van het vrije verkeer van personen enkel in de daarin voorziene uitzonderlijke gevallen toestaat.(32) Het is aan de beslissende lidstaat om deze beperking te rechtvaardigen.

56.   De signalering in het SIS maakt het echter in de praktijk niet mogelijk om te toetsen of er sprake is van redenen van openbare orde en openbare veiligheid, die een beperking van het vrije verkeer van personen toestaan. Krachtens artikel 94 SUO wordt namelijk in het SIS enkel opgenomen dat de betrokkene de toegang dient te worden geweigerd, maar niet de reden van de signalering.

57.   Bijgevolg is de automatische overname van een signalering in het SIS – dat wil zeggen de delegatie van de beslissing naar de signalerende autoriteiten – onontkoombaar in strijd met de vereisten die richtlijn 64/221 stelt aan een maatregel uit hoofde van de openbare orde en de openbare veiligheid.

58.   Overigens zou het vanuit het perspectief van de Schengenlanden evenmin in overeenstemming zijn met de zin en het doel van de verklaring van het uitvoerend comité, dat in het vervolg enkel nog de signalerende lidstaat toetst of de weigering van de toegang tot het grondgebied, respectievelijk de afgifte van een visum verenigbaar is met richtlijn 64/221. Tegen de achtergrond van de voorrang van het gemeenschapsrecht boven het Schengen-acquis diende deze verklaring mogelijke schendingen van het recht te voorkomen. De rechten van de familieleden van burgers van de Unie moesten worden versterkt. De verklaring mag daarentegen niet worden gebruikt om de autoriteiten die de beperking van het vrije verkeer van personen gelasten, te ontslaan van de gemeenschapsrechtelijke verplichting om een autonome toetsing te verrichten. Want dan zou de verklaring in strijd met haar doelstelling tot een verzwakking leiden van de gemeenschapsrechtelijke positie van de familieleden van een burger van de Unie.

59.   Wat dit betreft mag niet worden miskend, dat het SIS de centrale compensatiemaatregel vormt voor de afschaffing van de controles aan de binnengrenzen van de Schengenruimte. De samenwerking in het kader van het Schengen-akkoord dient ter realisatie van een doelstelling van de Europese Gemeenschap. Daarbij valt niet af te dingen op beschermingsmaatregelen zoals het SIS. Nochtans is de vrees van de Spaanse regering niet terecht dat het standpunt van de Commissie in de onderhavige procedure zou leiden tot een verlamming van het SIS en bijgevolg tot een bedreigingvan de samenwerking in het kader van het Schengen-akkoord. Deze procedure toetst immers niet het functioneren van het SIS in totaliteit aan het gemeenschapsrecht, maar past het SIS enkel met betrekking tot de behandeling van bepaalde vreemdelingen, de familieleden van burgers van de Unie, aan de eisen van dit recht aan.

60.   Zelfs met betrekking tot deze groep personen verliest het SIS niet zijn nuttig effect wanneer richtlijn 64/221 in acht wordt genomen, maar kan het de bescherming van de openbare orde en openbare veiligheid bevorderen. Richtlijn 64/221 verbiedt namelijk niet om de signalering in het SIS als aanleiding te gebruiken voor onderzoek met betrekking tot een mogelijke bedreiging van de openbare orde en de openbare veiligheid. In het kader van dit onderzoek kan de raadplegende lidstaat – zoals de Commissie stelt – door middel van het Sirene-kantorennetwerk(33) informatie over de betrokken persoon bij de signalerende lidstaat opvragen. Weliswaar kan het beroep op Sirene volgens de Spaanse regering „verscheidene dagen, weken of maanden” duren. Het behoort echter tot de taak van de lidstaten, de samenwerking binnen dit netwerk zo in te richten dat de informatie wordt verschaft binnen een redelijke termijn. Volgens het Sirene-handboek mag deze niet meer dan twaalf uur bedragen.(34)

61.   Daarenboven hebben alle lidstaten volgens artikel 5, lid 2, van richtlijn 64/221 het recht om in gevallen waarin zij dit nodig oordelen van andere lidstaten inlichtingen te vragen omtrent de strafrechtelijke antecedenten van de aanvrager. De in deze bepaling gestelde termijn voor het geven van een antwoord bedraagt twee maanden. Ten slotte verwijs ik eveneens naar artikel 10 EG, dat de lidstaten tot loyale samenwerking verplicht bij de toepassing van het gemeenschapsrecht.

62.   In de onderhavige gevallen zou het op zijn minst mogelijk moeten zijn geweest om de visumaanvragen van Farid en Bouchair met inaanmerkingneming van dergelijke inlichtingen te behandelen, met name wanneer men bedenkt dat het verzoek van Farid pas na drie maanden is afgewezen. De verplichting om de signalering in het kader van een visumaanvraag te toetsen vloeit overigens voort uit artikel 3, lid 2, van richtlijn 68/360, respectievelijk van richtlijn 73/148.(35) Volgens deze bepalingen dienen de lidstaten aan een familielid dat niet de nationaliteit van een van de lidstaten bezit alle faciliteiten te verlenen om een visum te verkrijgen.

63.   Wat de toegang tot het grondgebied betreft, is het begrijpelijk dat het bij de huidige organisatie van het SIS en het Sirene-kantorennetwerk in de praktijk moeilijk is om met de vereiste spoed informatie te verkrijgen over de redenen van de opneming in het SIS. Wat dat betreft geldt dan echter de regel/uitzondering van richtlijn 64/221: zolang de bedreiging voor de openbare orde en openbare veiligheid niet kan worden aangetoond, dient in principe de toegang tot het grondgebied te worden toegestaan.

64.   Dat blijkt met name uit artikel 5, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 64/221, volgens welke bepaling een vreemdeling wordt toegestaan voorlopig op het grondgebied te verblijven van de lidstaat waarin hij wenst te worden toegelaten, totdat een besluit tot verlening of weigering van de eerste verblijfsvergunning is genomen. Het familielid van een burger van de Unie heeft derhalve het recht om in de lidstaat te verblijven, ook wanneer nog niet vaststaat of van zijn aanwezigheid al dan niet een bedreiging voor de openbare orde en de openbare veiligheid uitgaat. De lidstaat dient bijgevolg allereerst het fundamentele beginsel van het vrije verkeer van personen te respecteren. Een mogelijk – maar niet voldoende aangetoond – risico voor de openbare orde en de openbare veiligheid, evenals de moeilijkheden in verband met een eventueel later noodzakelijke verwijdering van betrokkene van het grondgebied, dient de lidstaat te aanvaarden.(36) De artikelen 5, lid 2, en 16 SUO bieden overigens ook een dergelijke mogelijkheid, omdat volgens deze bepalingen de lidstaten, wanneer sprake is van een opneming in het SIS, ten minste de toegang tot het eigen grondgebied kunnen toestaan. In geval van twijfel zouden deze voorschriften in overeenstemming met de bepalingen van richtlijn 64/221 dienen te worden uitgelegd in de zin van moeten toestaan.

65.   Samenvattend vereist de bijzondere status van vreemdelingen die onder de bescherming van het gemeenschapsrecht vallen, dat ook de gebruiker van het SIS, die de inlichtingen raadpleegt, niet zoals bij een „gewone” vreemdeling in het geval van een opneming in het SIS zonder meer de toegang tot het grondgebied, respectievelijk de afgifte van een visum weigert. Hij dient juist vooraf zelf vast te stellen, dat betrokkene een werkelijke, actuele en genoegzaam ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt. Het gemeenschapsrecht verplicht bijgevolg niet enkel de signalerende lidstaat, maar ook de lidstaat die het SIS raadpleegt tot een gedifferentieerde behandeling van de daarin opgenomen vreemdelingen, omdat deze nu eenmaal niet allemaal dezelfde rechtspositie hebben. De Spaanse autoriteiten hebben daarentegen ten aanzien van de beide in het onderhavige beroep betrokken vreemdelingen niet in aanmerking genomen, dat zij als familieleden van burgers van de Unie onder het gemeenschapsrecht vallen.

66.   Het Koninkrijk Spanje is derhalve de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 1, 2 en 3 van richtlijn 64/221, doordat het twee vreemdelingen die met burgers van de Unie zijn gehuwd, de afgifte van een visum, respectievelijk de toegang tot het Spaanse grondgebied heeft geweigerd, op grond dat de betrokken vreemdelingen in het SIS waren gesignaleerd ter fine van weigering van toegang, zonder vooraf te hebben vastgesteld of de aanwezigheid van deze personen op het Spaanse grondgebied een werkelijke, actuele en genoegzaam ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormde.

2.      De grief met betrekking tot de ontoereikende motivering

67.   Met deze grief verwijt de Commissie de Spaanse autoriteiten dat zij in hun beslissingen niet hebben aangegeven, om welke redenen van openbare orde en openbare veiligheid zij de toegang tot het grondgebied, respectievelijk de afgifte van een visum hebben geweigerd.

68.   Volgens artikel 6 van richtlijn 64/221 dienen de redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid, die ten grondslag liggen aan een op hem betrekking hebbend besluit, ter kennis van de betrokkene te worden gebracht, tenzij hiertegen uit een oogpunt van veiligheid van de staat bezwaar bestaat. Uit de doelstelling van de richtlijn vloeit voort, dat deze kennisgeving van de redenen voldoende gedetailleerd en nauwkeurig moet zijn om betrokkene in staat te stellen zijn belangen te behartigen.(37) Een louter formele motivering voldoet niet aan deze vereisten.

69.   Wat Bouchair betreft, was de beslissing op zijn verzoek van meet af aan niet voldoende gemotiveerd. Want, zoals de Commissie onweersproken aanvoert, de autoriteiten hebben enkel aangegeven dat de aanvrager niet voldeed aan de voorwaarden van artikel 5, lid 1, SUO, zonder echter te preciseren van welke van de vier in artikel 15 SUO voorziene gevallen voor de weigering van een visum sprake was. Het had kunnen gaan om problemen met de reisdocumenten, om ontbrekende gegevens met betrekking tot het doel en de duur van de reis, respectievelijk de middelen van bestaan, maar ook om redenen van openbare veiligheid of zelfs een signalering ter fine van weigering van toegang. Zonder kennis van de concrete weigeringsgrond kon Bouchair zijn belangen echter niet behartigen.

70.   De Spaanse autoriteiten hebben daarentegen de weigering van toegang van de klager Farid en de afwijzing van zijn daaropvolgende verzoek tot afgifte van een visum aldus gemotiveerd, dat hij door de Bondsrepubliek Duitsland ter fine van weigering van toegang in het SIS was gesignaleerd. Deze motivering behelst tenminste de feitelijke reden voor de beslissingen.

71.   Niettemin is de Commissie van mening dat ook deze vermelding niet voldoet aan de vereisten van artikel 6 van richtlijn 64/221.

72.   Deze bepaling vereist immers niet enkel, dat de feitelijke redenen voor een beslissing worden vermeld, maar dat de redenen van openbare orde, van openbare veiligheid of van volksgezondheid worden vermeld op grond waarvan de lidstaat het vrije verkeer van betrokkene beperkt. Bovendien dient de motivering de door richtlijn 64/221 vereiste overwegingen – met inbegrip van de doelmatigheid van de maatregel(38) – op een begrijpelijke wijze weer te geven. Deze specifieke motiveringsplicht vooronderstelt derhalve, dat een maatregel die het vrije verkeer van personen om redenen van openbare orde beperkt, enkel kan worden gelast wanneer deze redenen bekend zijn en dus ook kunnen worden medegedeeld.

73.   De Spaanse autoriteiten hebben niet voldaan aan deze voorwaarde voor de formele rechtmatigheid van de beslissing. Per slot van rekening vormt de aanwezigheid van een vreemdeling op het grondgebied van een lidstaat niet reeds een bedreiging omdat deze personen ter fine van weigering van toegang in het SIS is gesignaleerd. Veeleer was (in casu) sprake van een opneming op grond van artikel 96 SUO, omdat Farid een strafbaar feit had begaan. Voorts hebben de Spaanse autoriteiten hieruit de conclusie getrokken, dat hij ook ten tijde van hun besluitvorming nog een bedreiging voor de openbare orde en de openbare veiligheid vormde. Hierover hadden zij in de motivering van hun beslissing een standpunt moeten innemen.

74.   Zoals ik reeds heb aangetoond, kan de Spaanse regering daartegen niet inbrengen dat zij de signalering zonder nader onderzoek mocht hanteren als reden om het visum te weigeren.

75.   Ik concludeer derhalve, dat het Koninkrijk Spanje de artikelen 1, 2 en 6 van richtlijn 64/221 heeft geschonden door de weigering van de toegang tot het grondgebied van Farid en de afwijzing van de aanvragen van Bouchair en Farid onvoldoende te motiveren.

VI – Kosten

76.   Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. De Commissie heeft gevorderd dat het Koninkrijk Spanje in de kosten van de procedure wordt verwezen. Aangezien het Koninkrijk Spanje in het ongelijk is gesteld, moet het in de kosten worden verwezen.

VII – Conclusie

77.   Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging te beslissen als volgt:

1)      Het Koninkrijk Spanje is de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 1, 2, 3 en 6 van richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid,

–      door twee vreemdelingen die met burgers van de Unie zijn gehuwd, de afgifte van een visum, respectievelijk de toegang tot het Spaanse grondgebied te weigeren op grond dat de betrokken vreemdelingen ter fine van weigering van toegang in het Schengeninformatiesysteem waren gesignaleerd, zonder vooraf te hebben vastgesteld of de aanwezigheid van deze personen op het Spaanse grondgebied een werkelijke, actuele en genoegzaam ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormde;

–      door de weigering van de toegang tot het grondgebied van Farid en de afwijzing van de aanvragen van Bouchair en Farid onvoldoende te motiveren.

2)      Het Koninkrijk Spanje wordt verwezen in de kosten.

---

1 – Oorspronkelijke taal: Duits.

---

2  – Richtlijn van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid (PB 1964, 56, blz. 850).

---

3  – Overeenkomst ter uitvoering van het tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek op 14 juni 1985 te Schengen gesloten akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen (PB 2000, L 239, blz. 19). Deze overeenkomst, ook wel Schengen II genoemd, is op 19 juni 1990 ondertekend. Het Koninkrijk Spanje is op 25 juni 1991 tot de Schengen-akkoorden toegetreden.

---

4  – Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB L 158, blz. 77).

---

5  – SCH/Com-ex (96) verkl. 5 (PB 2000, L 239, blz. 458; hierna ook wel aangeduid als de „verklaring van het uitvoerend comité”.

---

6  – PB 1997, C 340, blz. 93; hierna: „Schengenprotocol”.

---

7  – Besluit van de Raad van 20 mei 1999 tot vaststelling, in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het Verdrag betreffende de Europese Unie, van de rechtsgrondslagen van elk van de bepalingen of besluiten die het Schengen-acquis vormen (PB L 176, blz. 17).

---

8  – Artikel 134 van de SUO waarborgde de inachtneming van de arresten van 10 november 1992, Exportur (C‑3/91, Jurispr. blz. I-5529, punt 8) en 20 mei 2003, Ravil (C‑469/00, Jurispr. blz. I‑5053, punt 37) met betrekking tot de voorrang van het gemeenschapsrecht ten opzichte van overeenkomsten tussen lidstaten. Een voorbeeld van de toepassing daarvan was richtlijn 91/477/EEG van de Raad van 18 juni 1991 inzake de controle op de verwerving en het voorhanden hebben van wapens (PB L 256, blz. 51), die voorging boven titel III („Politie en veiligheid”), hoofdstuk 7 („Vuurwapens en munitie”) van de SUO (bijlage A, voetnoot 2, van besluit 1999/436, aangehaald in voetnoot 7). Behalve artikel 134 SUO voorziet artikel 142 SUO eveneens in de voorrang van overeenkomsten tussen de lidstaten van de Gemeenschap met het oog op het creëren van een ruimte zonder binnengrenzen.

---

9  – Arrest van 23 september 2003, Akrich (C‑109/01, Jurispr. blz. I-9607, punten 49 e.v.).

---

10  – Arrest van 25 juli 2002, MRAX (C‑459/99, Jurispr. blz. I-6591, punten 53 e.v.), met een verwijzing naar artikel 10 van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB L 257, blz. 2), naar de artikelen 1 en 4 van richtlijn 68/360/EEG van de Raad van 15 oktober 1968 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der lidstaten en van hun familie binnen de Gemeenschap (PB L 257, blz. 13), en naar de artikelen 1, sub c, en 4 van richtlijn 73/148/EEG van de Raad van 21 mei 1973 inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van onderdanen van de lidstaten binnen de Gemeenschap ter zake van vestiging en verrichten van diensten (PB L 172, blz. 14). Zie eveneens richtlijn 2004/38, aangehaald in voetnoot 4.

---

11  – Arrest van 29 april 2004, Orfanopoulos en Oliveri (C‑482/01 en C‑493/01, Jurispr. blz. I‑5257, punt 47).

---

12  – Arresten van 4 december 1974, Van Duyn (41/74, Jurispr. blz. 1337, punt 22); 18 mei 1982, Adoui en Cornuaille (115/81 en 116/81, Jurispr. blz. 1665, punt 7); 17 juni 1997, Shingara en Radiom (C‑65/95 en C‑111/95, Jurispr. blz. I-3343, punt 28); 19 januari 1999, Calfa (C‑348/96, Jurispr. blz. I-11, punt 20), en 26 november 2002, Oteiza Olazabal (C‑100/01, Jurispr. blz. I‑10981, punt 40).

---

13  – Arrest van 27 oktober 1977, Bouchereau (30/77, Jurispr. blz. 1999, punt 35); arresten Calfa (aangehaald in voetnoot 12, punt 25), en Orfanopoulos en Oliveri (aangehaald in voetnoot 11, punt 66).

---

14  – Arresten Bouchereau (aangehaald in voetnoot 13, punt 28), Calfa (aangehaald in voetnoot 12, punt 24), en Orfanopoulos en Oliveri (aangehaald in voetnoot 11, punt 67).

---

15  – Arresten Van Duyn (aangehaald in voetnoot 12, punt 18), Calfa (aangehaald in voetnoot 12, punt 23), Bouchereau (aangehaald in voetnoot 13, punt 33) en Orfanopoulos en Oliveri (aangehaald in voetnoot 11, punt 64). Zie eveneens arresten van 26 februari 1975, Bonsignore (67/74, Jurispr. blz. 297, punt 6); 28 oktober 1975, Rutili (36/75, Jurispr. blz. 1219, punten 26 en 27), en 14 maart 2000, Scientology kerk (C‑54/99, Jurispr. blz. I-1335, punt 17). Het beginsel van het vrije verkeer van personen dient daarentegen ruim te worden uitgelegd: zie bijvoorbeeld, betreffende het vrije verkeer van werknemers, arresten van 3 juni 1986, Kempf (139/85, Jurispr. blz. 1741, punt 13); 26 februari 1991, Antonissen (C‑292/89, Jurispr. blz. I-745, punt 11), en 20 februari 1997, Commissie/België (C‑344/95, Jurispr. blz. I-1035, punt 14).

---

16  – Arresten Rutili (aangehaald in voetnoot 15, punt 28), Bouchereau (aangehaald in voetnoot 13, punt 35), Adoui en Cornuaille (aangehaald in voetnoot 12, punt 8), Calfa (aangehaald in voetnoot 12, punt 21) en Scientology kerk (aangehaald in voetnoot 15, punt 17). Zie eveneens arresten van 5 februari 1991, Roux (C‑363/89, Jurispr. blz. I-273, punt 30), en 9 maart 2000, Commissie/België (C‑355/98, Jurispr. blz. I-1221, punt 28).

---

17  – Arrest Commissie/België (aangehaald in voetnoot 16, punt 29). Zie eveneens arresten van 7 mei 1986, Gül (131/85, Jurispr. blz. 1573, punt 17), en 29 oktober 1998, Commissie/Spanje (C‑114/97, Jurispr. blz. I-6717, punt 42).

---

18  – Aldus eveneens het betoog van advocaat-generaal Geelhoed in zijn conclusie van 27 februari 2003 in de zaak Akrich (aangehaald in voetnoot 9, punten 106 e.v.).

---

19  – Arresten van 7 juli 1992, Singh (C‑370/90, Jurispr. blz. I‑4265, punten 19 e.v.), en 11 juli 2002, Carpenter (C‑60/00, Jurispr. blz. I-6279, punt 38); arrest MRAX (aangehaald in voetnoot 10, punt 53).

---

20  – Dit fundamentele recht, dat wordt gewaarborgd door artikel 8, lid 1, van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en door artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, op 7 december 2000 afgekondigd te Nice (PB C 364, blz. 1), wordt, volgens vaste rechtspraak van het Hof, zoals bevestigd in de preambule van de Europese Akte en artikel 6, lid 2, EU, beschermd binnen de communautaire rechtsorde.

---

21  – Zie arresten Carpenter (aangehaald in voetnoot 19, punten 41 e.v.) en Akrich (aangehaald in voetnoot 9, punten 58 e.v.).

---

22  – Zie eveneens artikel 96, lid 2, eerste volzin, SUO, volgens welke de beslissingen tot opneming kunnen zijn gegrond op het gevaar voor de openbare orde en veiligheid.

---

23  – Zie arrest MRAX (aangehaald in voetnoot 10, punt 61), dat aanknopingspunten vereist voor de bedreiging van de openbare orde en de openbare veiligheid.

---

24  – Zie mijn conclusie van 19 februari 2004 in de gevoegde zaken Tsapalos en Diamantakis (C‑361/02 en C-362/02, Jurispr. blz. I‑6405, punt 18).

---

25  – Zie arresten van 12 maart 1987, Commissie/Duitsland, „Zuiverheidswet voor bier” (178/84, Jurispr. blz. 1227, punten 40 e.v.), en 7 mei 1991, Vlassopoulou (C‑340/89, Jurispr. blz. I-2357, punt 16).

---

26  – De situatie ligt anders bij de uitvoer van bepaalde administratieve handelingen waarvan de erkenning door andere lidstaten uitdrukkelijk is voorzien in het secundaire gemeenschapsrecht. Zie hiertoe arrest Tsapalos en Diamantakis (aangehaald in voetnoot 24).

---

27  – Uit het dossier blijkt niet of ook Farid pas na zijn signalering is gehuwd met een burger van de Unie.

---

28  – Arrest Bouchereau (aangehaald in voetnoot 13, punt 30). Zie eveneens de overwegingen van het Hof in het arrest Orfanopoulos en Oliveri (aangehaald in voetnoot 11, punt 77), volgens welke de bevoegde nationale autoriteiten in elk concreet geval moeten bepalen of uit de maatregel of uit de omstandigheden die tot deze veroordeling hebben geleid, blijkt van het bestaan van een persoonlijk gedrag dat een actuele bedreiging van de openbare orde vormt.

---

29  – Arresten Calfa (aangehaald in voetnoot 12, punt 27) en Orfanopoulos en Oliveri (aangehaald in voetnoot 11, punt 68). Zie eveneens arrest van 10 februari 2000, Nazli (C‑340/97, Jurispr. blz. I‑957, punt 59).

---

30  – Arrest Orfanopoulos en Oliveri (aangehaald in voetnoot 11, punten 78 e.v.).

---

31  – Arresten van 8 april 1976, Royer (48/75, Jurispr. blz. 497, punt 29), en 3 juli 1980, Pieck (157/79, Jurispr. blz. 2171, punt 9).

---

32  – Arrest Orfanopoulos en Oliveri (aangehaald in voetnoot 11, punt 81).

---

33  – Zie punten 3.1.6, 4.6.1 et 4.6.2 van het Sirene-handboek (PB 2003, C 38, blz. 1). Sirene is de nationale organisatie ter aanvulling van het SIS (Supplementary Information Request at the National Entries), die kan worden geraadpleegd voorafgaand aan een signalering in het SIS, maar eveneens met het doel om aanvullende informatie uit te wisselen met andere Schengenlanden.

---

34  – Punt 2.2.1, sub a.

---

35  – Beide richtlijnen zijn aangehaald in voetnoot 10.

---

36  – A contrario blijkt uit het arrest van 9 november 2000, Yiadom (C-357/98, Jurispr. blz. I-9265, punt 41), dat aan dit voorlopig verblijf in ieder geval geen (verdergaande) rechten krachtens artikel 9 van richtlijn 64/221 kunnen worden ontleend wanneer de bevoegde autoriteiten enkel de voor de toetsing van het geval benodigde tijd laten verstrijken, voordat zij de toegang tot het grondgebied weigeren. In de zaak Yiadom werd een verblijf van meer dan zeven maanden voorlopig gedoogd, voordat de toegang werd geweigerd om redenen die reeds bekend waren op de dag van binnenkomst op het grondgebied. Derhalve heeft het Hof de maatregel niet meer gekwalificeerd als een weigering van toegang, maar als een beëindiging van verblijf.

---

37  – Arresten Rutili (aangehaald in voetnoot 15, punt 39) en Adoui en Cornuaille (aangehaald in voetnoot 12, punt 13). Zie eveneens artikel 30 van richtlijn 2004/38 (zie voetnoot 4), dat deze rechtspraak overneemt.

---

38  – Zie arrest Orfanopoulos en Oliveri (aangehaald in voetnoot 11, punten 105 e.v.).