Conclusions
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. MISCHO
van 11 juli 2002 (1)
Zaak C-130/01
Commissie van de Europese Gemeenschappen
tegen
Franse Republiek
„Niet-nakoming – Richtlijn 76/464/EEG – Verontreiniging van aquatisch milieu – Programma's ter vermindering van verontreiniging, welke kwaliteitsdoelstellingen voor bepaalde gevaarlijke stoffen omvatten”
I ─ Inleiding
1. Richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde gevaarlijke stoffen
die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd
(2)
(hierna:
de richtlijn), is reeds herhaaldelijk bij het Hof aan de orde geweest
(3)
.
2. Deze maal wordt het Hof verzocht om zich te buigen over een door de Commissie ingesteld beroep betreffende de uitvoering van
de richtlijn door de Franse Republiek.
3. Meer bepaald wordt de Franse autoriteiten verweten dat zij in strijd met artikel 7 van de richtlijn geen programma's hebben
vastgesteld ter vermindering van de verontreiniging, welke eveneens kwaliteitsdoelstellingen omvatten, voor de in de bijlage
bij het verzoekschrift opgesomde 99 gevaarlijke stoffen, en die programma's en de resultaten van de toepassing ervan niet
in beknopte vorm aan de Commissie hebben meegedeeld.
II ─ Rechtskader
4. De richtlijn heeft tot doel de verontreiniging van het aquatisch milieu welke wordt veroorzaakt door bepaalde bijzonder gevaarlijke
stoffen die in lijst I van de bijlage bij de richtlijn (hierna:
lijst I) zijn opgesomd, te beëindigen en de verontreiniging van het aquatisch milieu door bepaalde andere gevaarlijke stoffen die
in lijst II van de bijlage (hierna:
lijst II) zijn opgesomd, te verminderen. Teneinde dat doel te bereiken moeten de lidstaten krachtens artikel 2 van de richtlijn passende
maatregelen nemen.
5. Wat de stoffen van lijst I betreft moeten de lidstaten krachtens de artikelen 3 en 5 van de richtlijn voor elke lozing in
het aquatisch milieu een voorafgaande vergunning van de bevoegde autoriteiten verplicht stellen en emissienormen vaststellen
die de grenswaarden niet mogen overschrijden welke door de Raad zijn vastgesteld op basis van de uitwerking van die stoffen
op het aquatisch milieu.
6. Lijst II omvat volgens de eerste alinea, eerste streepje, de stoffen die deel uitmaken van de families en groepen van stoffen
genoemd in lijst I, waarvoor de Raad de in artikel 6 van de richtlijn bedoelde grenswaarden evenwel nog niet heeft vastgesteld.
De Raad heeft voor 18 stoffen grenswaarden vastgesteld en heeft voor 15 andere stoffen voorstellen in behandeling. Thans maken
derhalve 99 stoffen van lijst I deel uit van lijst II, eerste streepje.
7. Lijst II omvat volgens het tweede streepje bovendien bepaalde stoffen waarvan de schadelijke uitwerking op het aquatisch milieu
tot een bepaald gebied beperkt kan zijn en afhangt van de kenmerken en de plaats van de wateren waarin zij worden geloosd.
8. De regeling voor de stoffen van lijst II is overeenkomstig artikel 2 van de richtlijn gericht op vermindering van de waterverontreiniging
door die stoffen, waartoe de lidstaten passende maatregelen moeten nemen.
9. Die maatregelen zijn omschreven in artikel 7 van de richtlijn, dat luidt:
1. Ter vermindering van de verontreiniging van de in artikel 1 bedoelde wateren door de onder lijst II vallende stoffen, stellen
de lidstaten programma's op; voor de uitvoering daarvan gebruiken zij met name de in de leden 2 en 3 vermelde middelen.
2. Voor iedere lozing die wordt verricht in de in artikel 1 bedoelde wateren en die één van de onder lijst II vallende stoffen
kan bevatten, is een voorafgaande vergunning nodig, die door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat wordt verleend
en waarin de emissienormen voor de lozing worden vastgesteld. Deze worden berekend aan de hand van de kwaliteitsdoelstellingen,
die overeenkomstig lid 3 worden vastgesteld.
3. De in lid 1 bedoelde programma's bevatten kwaliteitsdoelstellingen voor het water, die worden opgesteld met inachtneming van
de door de Raad aangenomen richtlijnen wanneer laatstgenoemde bestaan.
4. De programma's kunnen eveneens specifieke voorschriften bevatten die op de samenstelling en het gebruik van stoffen of groepen
van stoffen alsmede producten betrekking hebben; in de programma's wordt rekening gehouden met de jongste technische ontwikkelingen
die economisch te verwezenlijken zijn.
5. In de programma's worden de termijnen vastgesteld voor de tenuitvoerlegging hiervan.
6. De programma's en de resultaten van de toepassing hiervan worden in beknopte vorm aan de Commissie medegedeeld.
7. De Commissie organiseert regelmatig met de lidstaten een onderlinge vergelijking van de programma's, ten einde zich ervan
te vergewissen dat de tenuitvoerlegging hiervan voldoende geharmoniseerd is. Indien zij zulks nodig acht, dient zij hiertoe
voorstellen ter zake in bij de Raad.
10. Artikel 13, lid 1, van de richtlijn, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/692/EEG van de Raad van 23 december 1991 tot standaardisering
en rationalisering van de verslagen over de toepassing van bepaalde richtlijnen op milieugebied
(4)
, bepaalt: Elke drie jaar lichten de lidstaten de Commissie in over de tenuitvoerlegging van deze richtlijn in het kader van een verslag
dat per sector wordt uitgebracht en dat ook de andere communautaire richtlijnen op dit gebied bestrijkt. Dit verslag wordt
opgesteld aan de hand van een vragenlijst of een schema, uitgewerkt door de Commissie volgens de procedure van artikel 6 van
richtlijn 91/692/EEG [...]. Zes maanden vóór de aanvang van de verslagperiode wordt de vragenlijst of het schema aan de lidstaten
toegezonden. Het verslag wordt aan de Commissie voorgelegd binnen negen maanden na de periode van drie jaar waarop het betrekking
heeft.Het eerste verslag bestrijkt de periode van 1993 tot en met 1995.[...]
III ─ Onderzoek
11. De Commissie voert in haar verzoekschrift aan dat de lidstaten overeenkomstig artikel 7, lid 1, juncto artikel 1, van de richtlijn
verplicht zijn programma's op te stellen welke eveneens kwaliteitsdoelstellingen omvatten en die gericht zijn op de vermindering
van de waterverontreiniging binnen een vastgestelde periode. Voor iedere lozing in de betrokken wateren is een voorafgaande
vergunning van de bevoegde autoriteiten nodig waarin emissienormen worden vastgesteld die worden berekend aan de hand van
de in de programma's vastgestelde kwaliteitsdoelstellingen.
12. De kwaliteitsdoelstellingen zijn volgens de Commissie derhalve zowel een wezenlijk onderdeel van de in dat artikel bedoelde
programma's, waarvan het eventuele ontbreken die programma's onvolledig maakt, als de kwaliteitsmeter op basis waarvan de
lozingsvergunningen kunnen worden verleend. Bij ontbreken van programma's en kwaliteitsdoelstellingen kunnen er bijgevolg
geen vergunningen overeenkomstig artikel 7, lid 2, van de richtlijn worden verleend.
13. De Commissie stelt vast dat de Franse Republiek geen programma('s) ter vermindering van de verontreiniging door gevaarlijke
stoffen als bedoeld in artikel 7 van de richtlijn ten uitvoer heeft gelegd. Zij stelt dat deze vaststelling niet noodzakelijkerwijs
uitsluit dat deze lidstaat, ondanks de afwezigheid van richtlijnconforme programma's, in staat is geweest om de verplichting
tot vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen voor de wateren waarin wordt geloosd, na te komen. Krachtens artikel 7, lid 2,
zijn deze doelstellingen verplicht teneinde emissienormen te kunnen vaststellen. Zij voert echter aan dat dit in het onderhavige
geval niet het geval is.
14. De kritiek van de Commissie richt zich bijgevolg op twee hoofdpunten: zij stelt aan de ene kant dat de door de Franse regering
medegedeelde maatregelen, welke zijn gepresenteerd als gericht op de tenuitvoerlegging van artikel 7 van de richtlijn, geen
programma's vormen ter vermindering van de verontreiniging door de onder lijst II vallende stoffen als bedoeld in dat artikel;
zij verwijt de Franse autoriteiten aan de andere kant het ontbreken van kwaliteitsdoelstellingen voor de wateren waarin deze
stoffen worden geloosd.
15. Gesteld moet worden dat artikel 7 van de richtlijn in lid 3 uitdrukkelijk bepaalt dat de in lid 1 bedoelde programma's kwaliteitsdoelstellingen
voor het water bevatten. Hieruit volgt noodzakelijkerwijs, en de Commissie merkt dat overigens zelf op, dat zodra een lidstaat
in gebreke is gebleven bij de vaststelling van dergelijke doelstellingen, hij noodzakelijkerwijs zijn verplichting tot vaststelling
van de programma's niet is nagekomen. De vraag of hij in een dergelijke situatie deze verplichting eveneens om een andere
reden niet is nagekomen, bijvoorbeeld door niet te voorzien in een algemene, gestructureerde en samenhangende planning, is
dientengevolge naar mijn mening van ondergeschikt belang omdat de verplichting tot vaststelling van programma's, door het
ontbreken van kwaliteitsdoelstellingen, in ieder geval niet is nagekomen.
16. Ik zal derhalve eerst de daarop betrekking hebbende grief van de Commissie, die als tweede grief in het verzoekschrift is
opgenomen, bespreken.
De grief betreffende het ontbreken van kwaliteitsdoelstellingen voor de wateren waarin de onder lijst II vallende stoffen
worden geloosd
17. Zoals ik al heb gezegd, betoogt verzoekster dat de kwaliteitsdoelstellingen de kwaliteitsmeter vormen op basis waarvan de
lozingsvergunningen kunnen worden verleend, die bij het ontbreken van dergelijke doelstellingen niet overeenkomstig artikel 2,
lid 2, van de richtlijn kunnen worden verleend. Volgens de Commissie moeten deze doelstellingen voor elk waterbekken worden
vastgesteld volgens een benadering die ziet op het ontvangende aquatisch milieu, waarbij alle lozingen in een bepaald wateroppervlak,
ongeacht hun aard en hun oorsprong, in aanmerking worden genomen.
18. Bijgevolg zou geen enkele nieuwe lozing van een bepaalde stof, onafhankelijk van de toepasselijke emissienormen, kunnen worden
toegestaan, wanneer een bepaald aquatisch milieu een grotere hoeveelheid van die stof bevat dan hetgeen uit de toepasselijke
kwaliteitsdoelstellingen voortvloeit.
19. Bovendien kunnen volgens de Commissie ook de in de vergunningen op te nemen emissienormen niet op algemene en abstracte wijze
worden vastgesteld, maar moeten zij, op basis van de situatie van het betrokken ontvangende aquatisch milieu, van geval tot
geval worden vastgesteld opdat de kwaliteitsdoelstellingen kunnen worden nageleefd.
20. De verplichte vaststelling van dergelijke doelstellingen voor elk waterbekken en voor iedere stof blijkt eveneens uit de rechtspraak
van het Hof, met name uit het reeds aangehaalde arrest Commissie/Duitsland
(5)
.
21. De door de Franse regering medegedeelde maatregelen omvatten niet alle relevante waterbekkens en voldoen in ieder geval niet
aan het aldus omschreven begrip kwaliteitsdoelstellingen.
22. Verweerster bestrijdt de analyse van de Commissie en stelt daarentegen de door de richtlijn vereiste maatregelen te hebben
genomen.
23. De Franse regering voert aan dat met name
loi nr. 64-1245, du 16 décembre 1964, relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution (wet nr. 64-1245 van 16 december 1964 inzake de regeling en de indeling van de wateren en de bestrijding van de waterverontreiniging)
(6)
de vaststelling van de kwaliteitsdoelstellingen regelt.
24.
De
circulaire du 17 mars 1978 relative à la politique des objectifs de qualité des cours d'eau, sections de cours d'eau, canaux,
lacs ou étangs (circulaire van 17 maart 1978 betreffende het beleid inzake de kwaliteitsdoelstellingen voor de waterlopen, gedeelten van
waterlopen, kanalen, meren of plassen) heeft de twee voor de vaststelling van deze doelstellingen relevante niveaus bepaald.
In het wettelijk stelsel worden in ieder departement departementale kaarten inzake de kwaliteitsdoelstellingen opgesteld,
waarop het departement per waterloop de vastgestelde kwaliteitsdoelstellingen aangeeft.
25. De Franse regering zet uiteen dat deze kaarten een wezenlijk instrument vormen voor de tenuitvoerlegging van
loi nr. 76-663, du 19 juillet 1976, relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (wet nr. 76-663 van 19 juli 1976 inzake de voor de milieubescherming erkende installaties)
(7)
. Deze wet regelt namelijk de vaststelling van besluiten waarbij toestemming wordt verleend voor de exploitatie van ongeveer
65 000 industriële installaties, en welke lozingsbepalingen bevatten die worden vastgesteld op basis van voor iedere waterloop
uitgewerkte kwaliteitsdoelstellingen.
26. Volgens de Franse regering worden de kwaliteitsdoelstellingen vastgesteld overeenkomstig een lijst van criteria voor de beoordeling
van de algemene waterkwaliteit, die in 1971 door het Institut de recherches hydrologiques (instituut voor hydrologisch onderzoek)
zijn opgesteld. Daardoor kunnen vijf kwaliteitsniveaus voor het water worden onderscheiden en voor elk van de niveaus moet
een groot aantal parameters worden nageleefd. De Franse regering preciseert in dit verband dat die parameters weliswaar niet
alle verband houden met de strijd tegen gevaarlijke stoffen, maar dat een van die parameters specifiek betrekking heeft op
de concentratie van gevaarlijke stoffen uit industriële lozingen in de wateren. De concentratie van elk van de 99 stoffen
van lijst II wordt evenwel niet in alle betrokken wateren gemeten.
27. Wanneer de wateren onder een bijzondere communautaire richtlijn vallen, bestaan er eveneens bijzondere doelstellingen: wateren
voor schelpdierenteelt, wateren die moeten worden beschermd of verbeterd om het visbestand op peil te houden, oppervlaktewateren
ten behoeve van de drinkwaterproductie, zwemwater.
28. Bij
circulaire nr. 90-55 du 18 mai 1990, relative aux rejets toxiques dans les eaux (circulaire nr. 90-55 van 18 mei 1990 inzake giftige lozingen in de wateren, hierna:
circulaire van 18 mei 1990) heeft de minister van Milieubeheer op regionaal niveau een inventarisatie van de industriële lozingen laten maken, die specifiek
betrekking heeft op de 132 stoffen van lijst II, en waarvoor het industriële proces van de erkende installaties is onderzocht
en de lozingen zijn geanalyseerd. Volgens de Franse regering heeft die inventarisatie op regionaal niveau plaatsgevonden en
het mogelijk gemaakt de vergunningsbesluiten voor de genoemde installaties waar nodig te herzien.
29. Ter versterking van de rechtsgrondslag van de regelgeving heeft de Franse Republiek
loi nr. 92-3, du 3 janvier 1992, sur l'eau (wet nr. 92-3 van 3 januari 1992 betreffende het water, hierna:
wet nr. 92-3)
(8)
en het
arrêté du 1er mars 1993, relatif aux prélèvements et à la consommation d'eau ainsi qu'aux rejets de toute nature des installations
classées pour la protection de l'environnement soumises à l'autorisation (besluit van 1 maart 1993 betreffende de monsterneming en het verbruik van water, en betreffende alle lozingen van de in
het kader van de milieubescherming erkende vergunningsplichtige installaties, hierna:
besluit van 1 maart 1993)
(9)
vastgesteld. Deze regelgeving voorzag in de vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen per waterloop en de inachtneming van
deze doelstellingen door middel van de toepassing van de regeling betreffende de erkende installaties, alsmede in de vaststelling
van grenswaarden voor die stoffen van de lijsten I en II van de richtlijn waarvoor zulks vereist is. De Franse regering preciseert
dat die nationale grenswaarden door de prefect kunnen worden verscherpt, indien hij dat wegens de kwaliteitsdoelstellingen
van de wateren nodig acht, en dat het besluit van 1 maart 1993 de sectorale maatregelen aanvult met een reeks voorschriften
die moeten worden nageleefd door de industrie welke voornamelijk de betrokken stoffen loost.
30. De Franse regering bestrijdt niet dat zij haar vergunningstelsel op kwaliteitsdoelstellingen per waterloop moet baseren. Volgens
haar heeft zij wel degelijk dergelijke doelstellingen per waterloop, waarvan één van de parameters de omvang van de lozingen
is, uitgewerkt.
31. Zij is daarentegen van mening dat niets haar verplicht die doelstellingen per stof te vermelden en dat de door de Commissie
gehuldigde uitlegging van het begrip
kwaliteitsdoelstelling onpraktisch en te ingewikkeld is en onredelijke kosten met zich brengt. Het aantal te bestuderen relevante stoffen en combinaties
daarvan is immers nagenoeg oneindig. Bovendien zou een benadering per stof de gebundelde (positieve of negatieve) effecten
van de verontreinigende stoffen buiten beschouwing laten.
32. De geglobaliseerde doelstellingen die zij hanteert, vormen daarentegen een juiste toepassing van de richtlijn.
33. Wat dat betreft voert zij aan dat het Franse stelsel het mogelijk maakt specifiek de lozingen van gevaarlijke stoffen van
de lijsten van de richtlijn te meten en waterkwaliteitsdoelstellingen voor elke waterloop vast te stellen op basis van verschillende
parameters waarvan er één uitsluitend op die stoffen betrekking heeft.
34. Uit de als bijlage bij de memorie van antwoord aan de Commissie overgelegde lijst van criteria waarop de beoordeling van de
kwaliteitsdoelstellingen is gebaseerd, blijkt immers dat een van deze criteria, te weten de biotische waarde, specifiek en
uitsluitend betrekking heeft op de gevaarlijke stoffen. Volgens de Franse regering is een algemene index dus ook een in cijfers
uitgedrukt gegeven dat berekeningen mogelijk maakt waardoor de te verlenen vergunningen nauwkeurig kunnen worden berekend
zonder dat per stof lozingsdoelstellingen worden vastgesteld.
35. Anders dan de Commissie stelt, is er volgens verweerster geen enkel arrest van het Hof dat haar uitlegging van de richtlijn
weerspreekt. Het Hof heeft immers het op dit punt onnauwkeurige artikel 7 van de richtlijn nimmer aldus uitgelegd dat het
de verplichting oplegt, kwaliteitsdoelstellingen voor iedere stof en voor iedere waterloop vast te stellen.
36. Volgens de Franse regering heeft het Hof in voornoemd arrest Commissie/Duitsland weliswaar gewezen op het belang van de vaststelling
van kwaliteitsdoelstellingen in het kader van een programmatische benadering, maar heeft het slechts gesproken van doelstellingen
voor alle onder deze richtlijn vallende stoffen en heeft het nimmer gepreciseerd dat die doelstellingen op iedere stof afzonderlijk betrekking dienen te hebben. In werkelijkheid
gaat het dus om de vraag of elk van de 99 stoffen een parameter moet vormen die wordt gemeten en waarvoor een kwaliteitsdoelstelling
geldt, dan wel of deze 99 stoffen geheel of gedeeltelijk kunnen worden gebundeld in een enkele parameter betreffende de
gevaarlijke stoffen, die wordt gecontroleerd en waarvoor een kwaliteitsdoelstelling geldt.
37. De Commissie betwijfelt of de Franse autoriteiten dergelijke globale parameters daadwerkelijk hebben toegepast en voert aan
dat zij in ieder geval niet voldoen aan de vereisten van de richtlijn. Zij zet wat dat betreft uiteen dat de krachtens artikel 7
van de richtlijn op te stellen kwaliteitsdoelstellingen specifiek betrekking dienen te hebben op de stoffen van lijst II van
de richtlijn. Algemene doelstellingen, zoals de bevordering van een goede ecologische kwaliteit van het water, die zonder
verwijzing naar die richtlijn zijn vastgesteld, zijn niet aanvaardbaar.
38. Volgens de Commissie kunnen kwaliteitsdoelstellingen namelijk weliswaar voor het geheel van individuele parameters worden
vastgesteld, maar leert de ervaring dat de gebruikte parameters niet in voldoende strenge waarden voor ieder afzonderlijk
bestanddeel voorzien. Zij verwijst in dit verband naar het voorbeeld van de parameter AOX, die de totale hoeveelheid organische
chloorverbindingen dekt en die om technische redenen in de geringe concentratie bij een aantal verbindingen van deze familie
van stoffen niet kan worden vastgesteld en gecontroleerd.
39. De kwaliteitsdoelstellingen verwijzen volgens haar naar de chemische en biologische kenmerken van het ontvangende milieu.
Zij moeten bijgevolg nauwkeurig, dus per stof in cijfers uitgedrukt, worden vastgesteld en zonder dergelijke in cijfers uitgedrukte
doelstellingen is een berekening van emissienormen niet mogelijk.
40. Vastgesteld moet worden dat de stelling van verweerster geen steun vindt in de rechtspraak.
41. In het reeds aangehaalde arrest Commissie/Nederland heeft het Hof uitdrukkelijk verwezen naar de verplichting om voor de 114
prioritaire stoffen grenswaarden vast te stellen.
(10)
Het herinnert er daarin eveneens aan dat de kwaliteit van het aquatisch milieu nauw verbonden is met het gehalte aan verontreinigende
stoffen van dat milieu. Daaruit volgt dat dit gehalte voor elk van de genoemde stoffen nauwkeurig moet worden vastgesteld
en dat een eenvoudig geglobaliseerd gegeven wat dat betreft niet voldoende is.
42. Ook in het voornoemd arrest Commissie/België heeft het Hof geoordeeld dat op het Koninkrijk België de verplichting rustte
kwaliteitsdoelstellingen vast te stellen voor de 99 in de bijlage bij het verzoekschrift opgesomde stoffen: dezelfde die door
de Commissie in het onderhavige geval zijn genoemd.
43. Wat het reeds aangehaalde arrest Commissie/Duitsland betreft, waarop verweerster zich beroept, verschaft de in punt 34 van
het arrest gebruikte uitdrukking
alle onder de richtlijn vallende stoffen nochtans geen absolute zekerheid, omdat deze in samenhang met het gehele arrest en met name met de verwijzing van het Hof
naar de verontreiniging
veroorzaakt door alle [betrokken] stoffen moet worden gelezen.
(11)
44. Met betrekking tot het argument van verweerster dat het praktisch onmogelijk is voor alle betrokken stoffen doelstellingen
vast te stellen, merk ik op dat een overeenkomstige argumentatie in het voornoemd arrest Commissie/Nederland reeds door het
Hof is afgewezen. Het heeft daarin geoordeeld dat de moeilijkheden om de stoffen te bepalen, de verplichting van de lidstaat
tot uitvoering van de richtlijn onverlet laat, en het heeft eraan herinnerd dat deze lidstaat tijdig contact had kunnen opnemen
met de Commissie of wetenschappelijke studies kunnen laten verrichten.
45. Ik ben het bovendien eens met de analyse van de Commissie, die overigens door verweerster niet wordt bestreden, dat een beroep
op geglobaliseerde parameters het niet altijd mogelijk maakt om in voldoende strenge waarden voor ieder afzonderlijk bestanddeel
te voorzien. Dergelijke parameters kunnen derhalve niet als een voor de richtlijn relevante kwaliteitsdoelstelling worden
beschouwd.
46. Zelfs ervan uitgaande dat de benadering met geglobaliseerde doelstellingen in beginsel met de vereisten van de richtlijn,
zoals door het Hof uitgelegd, verenigbaar zijn, quod non, stem ik bovendien in met de andere punten van kritiek welke door
de Commissie met betrekking tot de door de Franse autoriteiten gevolgde benadering naar voren zijn gebracht.
47. Het lijkt mij namelijk onvermijdelijk dat een benadering welke is gebaseerd op vijf algemene kwaliteitsniveaus, die zijn vastgesteld
op basis van een veelvoud aan parameters, waarvan er één uitsluitend op gevaarlijke stoffen betrekking heeft, niet tot de
strijd tegen deze stoffen kan bijdragen met de prioriteit die de richtlijn daaraan toekent, maar integendeel tot gevolg heeft
dat genoemde algemene doelstellingen het resultaat zijn van een compromis tussen talrijke overwegingen, die niet allemaal
noodzakelijkerwijs verband houden met de strijd tegen de stoffen welke onder de bijlage bij de richtlijn vallen. Uit de bewoordingen
van artikel 7 blijkt dat de daarin bedoelde doelstellingen specifiek op de vermindering van die stoffen betrekking moeten
hebben.
48. Tenslotte moet worden vastgesteld dat verweerster niet de twijfels wegneemt die door de Commissie zijn geuit betreffende de
daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de litigieuze maatregelen. Zo is bijvoorbeeld wet nr. 92-3 een algemene maatregel waaraan
met name door het besluit van 1 maart 1993 uitvoering is gegeven. Dit besluit bevat talrijke grenswaarden, maar de Commissie
merkt op, zonder door de Franse Republiek te worden weersproken, dat het door de Conseil d'État nietig is verklaard.
49. Uit het voorgaande blijkt dat de Franse Republiek, door geen kwaliteitsdoelstellingen vast te stellen voor de in de bijlage
bij het verzoekschrift opgesomde 99 stoffen, de krachtens de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
50. Omdat de programma's die de lidstaten krachtens artikel 7 van de richtlijn moeten vaststellen, bedoelde doelstellingen omvatten,
volgt daar bovendien onvermijdelijk uit dat verweerster dergelijke programma's niet heeft kunnen vaststellen en dat de grief
van de Commissie met betrekking tot het ontbreken ervan gegrond is.
51. Het is derhalve uitsluitend volledigheidshalve dat onderzocht moet worden of er andere redenen zijn voor de opvatting dat
de door de Franse autoriteiten medegedeelde maatregelen geen programma vormen als bedoeld in de richtlijn, en of dientengevolge
artikel 7 ervan in dubbel opzicht niet is nagekomen.
De grief betreffende de vaststelling van programma's ter vermindering van de verontreiniging veroorzaakt door de stoffen van
lijst II
52. De Commissie leidt uit de rechtspraak betreffende de richtlijn af dat de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde programma's:
- ─
specifiek moeten zijn en de vermindering moeten beogen van de verontreiniging veroorzaakt door alle stoffen van lijst II,
en zich zowel van een algemeen saneringsprogramma als van een geheel van concrete maatregelen ter beperking van de waterverontreiniging
moeten onderscheiden;
- ─
een transparante, volledige en samenhangende structuur moeten hebben, met het karakter van een concrete en gestructureerde
planning;
- ─
de vaststelling van concrete doelstellingen moeten inhouden voor de binnen bepaalde termijnen te realiseren vermindering van
emissies;
- ─
het gehele grondgebied van de betrokken lidstaat moeten bestrijken;
- ─
op stoffen en groepen van stoffen van lijst II gericht moeten zijn die in de wateren van de lidstaat aanwezig kunnen zijn,
waarbij vooraf door de bevoegde autoriteiten de relevante stoffen moeten zijn bepaald op basis van een voorafgaand onderzoek
van de ontvangende wateren ─ met dien verstande dat de in de mededeling van de Commissie van 1982 genoemde 99 stoffen in de
door de lidstaat getroffen maatregelen moeten zijn inbegrepen, behalve wanneer die stoffen niet in de wateren aanwezig waren;
- ─
zoals al verklaard, kwaliteitsdoelstellingen op basis van het specifieke onderzoek van ieder individueel water waarin wordt
geloosd, moeten bevatten, aan de hand waarvan emissienormen moeten worden berekend die worden vastgesteld in de vergunningen,
en
- ─
aan de Commissie moeten worden medegedeeld op een zodanige wijze dat zij gemakkelijk onderling zijn te vergelijken en de geharmoniseerde
tenuitvoerlegging in alle lidstaten gemakkelijk te onderzoeken is.
53. De Commissie toetst vervolgens de door de Franse autoriteiten vastgestelde maatregelen aan deze criteria.
54. Op de eerste plaats voert zij een algemene analyse uit van het
nationaal programma of het
actieprogramma gericht op de vermindering van lozingen van giftige stoffen dat is medegedeeld in de bijlage bij de brief van 25 oktober 1991, waarmee verweerster heeft geantwoord op de aanmaningsbrief
van 26 februari 1991. Naar haar mening ziet dit programma eruit als een reeks niet op elkaar afgestemde maatregelen, dat noch
doelstellingen, noch een algemeen tijdschema bevat. Het heeft bijgevolg niet het karakter van een concrete en gestructureerde
planning, waarbij concrete doelstellingen voor de binnen de bepaalde termijnen te realiseren vermindering van emissies worden
vastgesteld.
55. Volgens de Commissie worden niet alle ontvangende wateren van het Franse grondgebied bestreken en worden in deze brief geen
gegevens met betrekking tot de territoriale dekking verschaft. Daarenboven is geen enkel gegeven met betrekking tot maritieme
kustwateren en tot watervlaktes medegedeeld.
56. Het
nationaal programma richt zich volgens haar overigens in het algemeen op geen enkele specifieke stof waarvan de vermindering is gepland. De Commissie
stelt dat bepaalde in dit programma opgenomen maatregelen (zoals de voorafgaande inventarisatie van geloosde stoffen en de
maatregelen die de lozingen van erkende installaties reglementeren) weliswaar de 99 prioritaire stoffen vermelden, doch niet
als
programma's kunnen worden gekwalificeerd. Wat de andere in dit
nationaal programma vervatte maatregelen betreft, verwijzen zij niet duidelijk naar de gevaarlijke stoffen van lijst II. Wat dat betreft preciseert
de Commissie dat de lidstaten hun inspanningen in de praktijk kunnen concentreren op met naam genoemde stoffen. Deze individualisering
vergemakkelijkt overigens de vaststelling van kwaliteitsdoelstellingen en kan een betere controle van de tenuitvoerlegging
van de betrokken programma's waarborgen.
57. De Commissie concludeert dat dit
nationaal programma niet overeenkomt met het begrip
programma als bedoeld in artikel 7, leden 1, 5 en 6, van de richtlijn.
58. De Franse regering bevestigt dat haar antwoord op de aanmaningsbrief als een samenvatting van de door de Franse Republiek
ter toepassing van artikel 7 van de richtlijn genomen maatregelen kan worden beschouwd.
59. Verweerster merkt op dat de Commissie zelf heeft erkend dat de circulaire van 18 mei 1990, welke als bijlage bij het verweerschrift
is gevoegd, een in cijfers uitgedrukte doelstelling betreffende de vermindering van de verontreiniging voor het gehele grondgebied
voor de jaren 1985 tot en met 1995 bevat. Tegelijkertijd zet zij uiteen dat er geen algemeen tijdschema of algemene doelstelling
is omdat de doelstellingen en de programma's per waterloop moeten worden vastgesteld. In feite bestaat de belangrijkste maatregel
van het Franse programma uit het naast elkaar zetten van duizenden tijdschema's van werkzaamheden welke zijn gericht op de
naleving van plaatselijk vastgestelde doelstellingen en welke even zovele concrete planningen vormen.
60. Wat de opmerking van de Commissie betreft dat het programma op geen enkele specifieke stof is gericht, zet de Franse regering
uiteen dat in het vergunningsbesluit voor de individuele installatie wordt bepaald, welke gevaarlijke stoffen in het water
kunnen worden geloosd, wat de invloed van de lozing van die stoffen in het water is en of er eventueel aanvullende werkzaamheden
moeten worden verricht, en wat het tijdschema voor de uitvoering van die werkzaamheden is.
61. Zij benadrukt met name dat het fundamentele aspect van haar handelen valt af te leiden uit de gehanteerde criteria bij de
verstrekking van vergunningen aan erkende installaties. Deze vergunningen worden verstrekt bij besluit van de prefect, op
grond van kwaliteitsdoelstellingen voor de wateren waarin zal worden geloosd. Volgens de Franse regering zijn deze doelstellingen
bepalend voor alle handelingen van de plaatselijke diensten van de Franse administratie, welke tot doel hebben de verontreiniging
door de industrie te verminderen.
62. De Franse regering preciseert eveneens dat, aangezien het gaat om een op lokaal niveau doeltreffende toepassing van de richtlijn
door de stoffen te omschrijven en werkzaamheden uit te voeren om de lozing van die stoffen te verminderen, het geen enkele
zin heeft om op nationaal niveau een bepaalde stof te omschrijven. Omdat in het overgelegde programma bovenal een groot aantal
plaatselijke programma's naast elkaar wordt gezet, moet de Commissie het bestaande verband tussen het Franse stelsel van erkende
installaties en het nationale programma betreffende de strijd tegen de verontreiniging in aanmerking nemen.
63. De Commissie analyseert op de tweede plaats meer gedetailleerd de verschillende in dit
nationaal programma vervatte maatregelen om na te gaan of zij, gezamenlijk of afzonderlijk, niet als programma's ter vermindering van de verontreiniging
door gevaarlijke stoffen in de zin van artikel 7 van de richtlijn kunnen worden aangemerkt. Dit programma zou, zoals het gepresenteerd
is, uit vijf afzonderlijke delen bestaan: sectorale programma's, plaatselijke programma's ter vermindering van de belangrijkste
industriële lozingen, maatregelen met betrekking tot diffuse bronnen (batterijen en accu's, chemisch reinigen van textiel),
kwaliteitsdoelstellingen en maatregelen met betrekking tot ongevallen.
64. Wat de
sectorale programma's betreft is de Commissie van oordeel dat zij neerkomen op een uiteenzetting van het toegepaste (of zelfs simpelweg geplande)
wettelijk kader, dat een uitvloeisel is van de nationale wetgeving betreffende de ter bescherming van het milieu erkende installaties,
en dat zij noch een planning, noch concrete doelstellingen ter vermindering van de verontreiniging door de gevaarlijke stoffen
van lijst II of voor de 99 prioritaire stoffen die in het nationale Franse kader relevant zijn, noch termijnen voor de tenuitvoerlegging
bevatten.
65. Volgens verzoekster maakt de richtlijn duidelijk onderscheid tussen een
voorafgaande vergunning en
programma's ter vermindering van de verontreiniging, en voorziet zij nergens in de mogelijkheid dat het ene instrument wordt vervangen door het andere. Naar haar mening kan
niet worden volgehouden dat de betrokken programma's overbodig zijn, gelet op het stelsel van voorafgaande vergunningen, waarvan
de instelling door bedoelde richtlijn wordt vereist. De Commissie zet uiteen dat de programma's ter vermindering van de verontreiniging
tot doel hebben die vermindering zo veel mogelijk te plannen op een niveau dat lager is dan het op het moment van hun opstelling
en tenuitvoerlegging bestaande, en dit binnen redelijke door de bevoegde autoriteiten te bepalen termijnen. Tegen die achtergrond
spreekt het volgens haar vanzelf dat een stelsel van voorafgaande vergunningen voor lozingen van gevaarlijke stoffen, hoe
onontbeerlijk het ook moge zijn, niet de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde programma's overbodig kan maken.
66. De Commissie concludeert bijgevolg dat het deel van het
nationaal programma dat op de
sectorale programma's betrekking heeft, niet als een
verminderingsprogramma in de zin van die bepaling kan worden aangemerkt.
67. Zij heeft dezelfde kritiek op de door verweerster aangehaalde plaatselijke verminderingsprogramma's.
68. De brief van de Franse autoriteiten van 30 juli 1993 waarin wordt gesproken van
methodologische problemen en
grenzen aan de benadering door verminderingsprogramma's per stof en de invoering van nationale minimumregels betreffende lozingen bij het besluit van
1 maart 1993, lijkt volgens de Commissie namelijk te suggereren dat de plaatselijke verminderingsprogramma's in feite niet
werkelijk zijn nagestreefd, als ze al zijn opgesteld.
69. De Commissie leidt daaruit af dat de
plaatselijke verminderingsprogramma's niet specifiek in verband met de verontreiniging door alle stoffen van lijst II zijn vastgesteld.
70. De Franse regering is van mening dat de stelling van de Commissie onjuist is en van een slecht begrip van dit systeem getuigt.
Het begrip
plaatselijk programma ziet in feite op de mogelijkheden van de vergunningsbesluiten uit hoofde van het stelsel van erkende installaties, waarvan
de herhaaldelijk door de Franse autoriteiten uiteengezette kenmerken een antwoord kunnen vormen op de twijfels omtrent de
vraag of het Franse programma wel een plaatselijk karakter heeft en in een tijdschema is ingepast, de tenuitvoerlegging van
de opgesomde maatregelen, het ontbreken van een specifieke behandeling van gevaarlijke stoffen en het ontbreken van een tijdschema.
71. Aangaande de maatregelen met betrekking tot diffuse bronnen bestrijdt verweerster niet dat, aangezien zij niet kunnen worden
omschreven en behandeld door middel van de regelgeving betreffende erkende installaties, deze bronnen in wezen incidenteel,
om niet te zeggen bij toeval, binnen de algemene regelgeving betreffende de vervaardiging van producten of het beheer van
afvalstoffen vallen, hetgeen duidelijk niet overeenkomt met het begrip programma in de zin van de richtlijn maar eerder hooguit
met dat van aanvullende maatregelen, in de zin van artikel 7, lid 4, van de richtlijn, waarnaar de Franse regering in dit
kader overigens verwijst.
72. De maatregelen met betrekking tot ongevallen vormen evenmin een programma.
73. De Commissie analyseert op de derde plaats de andere maatregelen die door verweerster zijn gepresenteerd als bedoeld ter tenuitvoerlegging
van artikel 7 van de richtlijn.
74. Wat het besluit van 1 maart 1993 betreft stelt zij met name dat dit besluit weliswaar in lozingsnormen voor de 99 prioritaire
stoffen van lijst II voorziet, maar dat het per definitie slechts puntbronnen en geen diffuse bronnen omvat. Bovendien vallen
enkel de puntbronnen eronder die betrekking hebben op erkende vergunningsplichtige installaties, d.w.z. slechts 65 000 van
de 550 000 erkende Franse installaties. Ten slotte stelt de Commissie dat, zoals ik al heb verklaard, hoe dan ook bedoeld
besluit op 21 oktober 1996 door de Conseil d'État nietig is verklaard, zodat de omzetting met terugwerkende kracht aan de
richtlijn is komen te ontvallen.
75. De Franse regering stelt wat dit betreft dat het vergunningstelsel voor de erkende installaties geldt voor de installaties
die ernstige gevaren of nadelen opleveren voor het comfort in de directe omgeving, de gezondheid, de veiligheid, de volksgezondheid,
de landbouw, de bescherming van de natuur en het milieu, daaronder begrepen het aquatisch milieu, en de bescherming van (natuur)monumenten.
Zij concludeert derhalve dat het begrip erkende installatie per definitie de vaste installaties omvat die de stoffen van de
lijsten I en II kunnen lozen en voegt daaraan toe dat de prefect, wanneer een niet vergunningsplichtige installatie ernstige
gevaren of nadelen blijkt op te leveren, bijvoorbeeld als gevolg van lozingen van stoffen in het aquatisch milieu, voorschriften
kan stellen met betrekking tot de grenswaarden van de lozingen en zelfs bedoelde installaties kan stilleggen.
76. De Commissie antwoordt dat de methode waarbij de zorg voor het vaststellen van emissienormen voor gevaarlijke stoffen wordt
overgelaten aan een vergunningsbesluit van de prefect voor een individuele installatie, geen programma vormt in de zin van
artikel 7 van de richtlijn, aangezien deze berust op op zichzelf staande maatregelen zonder een algemeen kader dat voor iedere
betrokken stof de kwaliteitsdoelstellingen voor de verschillende waterlopen of watergebieden vaststelt. De Commissie herinnert
er wat dat betreft aan dat uit punt 58 van voornoemd arrest Commissie/Duitsland blijkt dat
algemene regelingen of op zichzelf staande maatregelen van een lidstaat, die weliswaar een groot aantal normen ten behoeve
van de bescherming van het water bevatten, maar geen kwaliteitsdoelstellingen voor een bepaalde waterloop of een bepaald watergebied,
niet [kunnen] worden beschouwd als programma's in de zin van artikel 7 van de richtlijn.
77. Wat de
meerjarige interventieprogramma's van de financiële diensten van de zes waterautoriteiten betreft, waarvan de Commissie meent dat uit niets blijkt dat zij een planning bevatten met concrete doelstellingen ter vermindering
van de verontreiniging door de stoffen van lijst II en termijnen voor de tenuitvoerlegging, beklemtoont de Franse Republiek
het kwantitatieve belang van deze programma's die alle waterbassins van het grondgebied van Frankrijk in Europa omvatten en
het financiële onderdeel vormen van het depollutieprogramma voor de wateren waarin gevaarlijke stoffen worden geloosd, als
bedoeld in de richtlijn, en voor de industriële verontreinigingen in het algemeen.
78. Op deze wijze worden volgens haar met name de werkzaamheden bekostigd waartoe in het kader van de vergunningsbesluiten voor
erkende installaties opdracht wordt gegeven en waarvoor genoemde financiële diensten van de waterautoriteiten aanzienlijke
geldbedragen ter beschikking stellen.
79. De Franse Republiek geeft echter toe dat hoewel de activiteiten van deze diensten kunnen bijdragen tot de tenuitvoerlegging
van de in de richtlijn bedoelde programma's, zij deze in geen geval kunnen vervangen.
80. De Franse regering meent niettemin dat zij heeft voldaan aan de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen en een
programma in de zin van de richtlijn heeft opgesteld.
81. Dienaangaande zet zij uiteen dat de fundamentele bepaling van dat programma het verband is dat wordt gelegd met de vergunningverlening
voor erkende installaties bij besluit van de prefect op basis van kwaliteitsdoelstellingen voor wateren die bestemd zijn voor
lozingen, en dat in ieder besluit een tijdschema wordt opgenomen voor de door de industrieel te verrichten werkzaamheden,
waarnaast ook een nieuw besluit wordt vastgesteld waarmee toestemming wordt gegeven de exploitatie van de installatie voort
te zetten. Teneinde de tenuitvoerlegging van die regeling te vergemakkelijken bestaan er enerzijds financieringsmogelijkheden
voor de depollutiewerkzaamheden die door de besluiten betreffende lozingsvergunningen noodzakelijk zijn geworden als gevolg
van de programma's van de waterautoriteiten en anderzijds sectorale regelingen die te allen tijde en op het gehele Franse
grondgebied van toepassing zijn en welke bepaalde soorten lozingen algemeen dienen te verminderen. Bedoelde regelingen, ten
uitvoer gelegd door middel van vergunningsbesluiten, vormen nationale maatregelen die van toepassing zijn op bijzonder verontreinigende
bedrijfstakken.
82. Volgens de Franse regering blijkt uit artikel 7, leden 1 en 4, van de richtlijn overigens duidelijk, dat het vergunningstelsel
waarin aan de hand van kwaliteitsdoelstellingen voor de wateren berekende emissienormen worden vastgelegd, een bepalend onderdeel
moet vormen van de depollutieprogramma's. Zij bestrijdt bovendien de uitlegging die de Commissie geeft aan punt 28 van het
voornoemd arrest Commissie/Duitsland.
83. Uit het voorgaande blijkt dat het verschil van mening tussen de Commissie en verweerster tweeledig is. Enerzijds denken zij
verschillend over de omvang van de uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen en, anderzijds, twisten zij dientengevolge
over de vraag of verweerster aan deze verplichtingen heeft voldaan.
84. Wat het eerste punt betreft, strijden partijen over de reikwijdte van artikel 7 van de richtlijn. Het is nuttig de tekst ervan
te herhalen:
1. Ter vermindering van de verontreiniging van de in artikel 1 bedoelde wateren door de onder lijst II vallende stoffen, stellen
de lidstaten programma's op; voor de uitvoering daarvan gebruiken zij met name de in de leden 2 en 3 vermelde middelen.
2. Voor iedere lozing die wordt verricht in de in artikel 1 bedoelde wateren en die één van de onder lijst II vallende stoffen
kan bevatten, is een voorafgaande vergunning nodig, die door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat wordt verleend
en waarin de emissienormen voor de lozing worden vastgesteld. Deze worden berekend aan de hand van de kwaliteitsdoelstellingen,
die overeenkomstig lid 3 worden vastgesteld.
3. De in lid 1 bedoelde programma's bevatten kwaliteitsdoelstellingen voor het water, die worden opgesteld met inachtneming van
de door de Raad aangenomen richtlijnen wanneer laatstgenoemde bestaan.
4. De programma's kunnen eveneens specifieke voorschriften bevatten die op de samenstelling en het gebruik van stoffen of groepen
van stoffen alsmede producten betrekking hebben; in de programma's wordt rekening gehouden met de jongste technische ontwikkelingen
die economisch te verwezenlijken zijn.
5. In de programma's worden de termijnen vastgesteld voor de tenuitvoerlegging hiervan.
6. De programma's en de resultaten van de toepassing hiervan worden in beknopte vorm aan de Commissie medegedeeld.
7. De Commissie organiseert regelmatig met de lidstaten een onderlinge vergelijking van de programma's, ten einde zich ervan
te vergewissen dat de tenuitvoerlegging hiervan voldoende geharmoniseerd is. Indien zij zulks nodig acht, dient zij hiertoe
voorstellen ter zake in bij de Raad.
85. Hier blijkt naar mijn mening onbetwistbaar uit dat de fundamentele verplichting van de lidstaten de opstelling van programma's
is. Deze bevatten doelstellingen en worden door middel van een vergunningstelsel ten uitvoer gelegd. Deze vergunningen worden
met inachtneming van de vooraf vastgestelde doelstelling verleend.
86. Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt derhalve duidelijk dat de vergunningstelsels slechts een instrument zijn ter
uitvoering van een programma en dat een lidstaat bijgevolg niet kan stellen aan zijn verplichtingen te hebben voldaan, eenvoudig
doordat hij een dergelijk stelsel heeft ingevoerd.
87. De door verweerster aan deze bepaling ontleende argumenten leiden overigens niet tot een andere conclusie. Volgens haar vormen
de vergunningstelsels namelijk een bepalend onderdeel van de verminderingsprogramma's en duidt het gebruik van het woord
met name in artikel 7, lid 1, reeds aan dat ook andere maatregelen in deze programma's kunnen voorkomen. Het niet verplichte karakter
van dergelijke maatregelen blijkt eveneens uit het gebruik van het woord
kunnen in lid 4 van hetzelfde artikel.
88. Er moet worden opgemerkt dat het feit dat de vergunningstelsels een bepalend onderdeel van de verminderingsprogramma's vormen,
nog helemaal niet betekent dat dergelijke programma's zich zouden moeten beperken tot een vergunningstelsel.
89. Dit blijkt overigens uitdrukkelijk uit artikel 7, lid 3, van de richtlijn, dat niet een even facultatief karakter heeft als
lid 4 van hetzelfde artikel, en dat bepaalt dat de in lid 1 van het artikel bedoelde programma's kwaliteitsdoelstellingen
voor het water bevatten. Hieruit volgt onvermijdelijk dat dergelijke programma's zich niet kunnen beperken tot een vergunningstelsel.
90. Deze conclusie ligt eveneens voor de hand na kennisneming van de rechtspraak.
91. Uit het reeds aangehaalde arrest Commissie/Duitsland volgt immers dat artikel 7 van de richtlijn
van de lidstaten met name [verlangt], dat zij programma's met kwaliteitsdoelstellingen voor de wateren opstellen en voorts
alle lozingen van stoffen van lijst II afhankelijk stellen van een voorafgaande vergunning waarin de aan de hand van bedoelde
kwaliteitsdoelstellingen te berekenen emissienormen worden vastgelegd.
(12)
92. Volgens de Franse regering heeft het Hof aldus het centrale, zelfs nagenoeg exclusieve, karakter bevestigd van de bepalingen
met betrekking tot het vergunningstelsel in de programma's, hetgeen de stelling van de Commissie tegenspreekt volgens welke
de programma's losstaan van het stelsel van voorafgaande vergunningen.
93. Volgens verweerster wordt het begrip programma namelijk gekwalificeerd door de beide zinsdelen waarin wordt gesproken van
met kwaliteitsdoelstellingen en
afhankelijk stellen. Dit punt moet bijgevolg worden gelezen als een definitieomschrijving van de in artikel 7 van de richtlijn bedoelde programma's,
welke in wezen alle lozingen van stoffen van lijst II afhankelijk moeten stellen van een vergunning, en dientengevolge als
een bekrachtiging van het Franse programma.
94. Dat neemt niet weg dat het Hof, zoals het gebruik door het Hof van de woorden
en voorts aangeeft, heeft geoordeeld dat de invoering van een vergunningstelsel en de opstelling van een programma twee verschillende
zaken zijn en dat het voor een lidstaat derhalve niet voldoende is om in het ene te voorzien om automatisch het andere te
hebben, en op die manier aan zijn verplichtingen krachtens artikel 7 van de richtlijn voldoen.
95. Dat de argumentatie van verweerster met betrekking tot de strekking van deze bepaling niet overtuigt, betekent nog niet dat
de niet-nakoming vaststaat. Er moet immers ─ het tweede punt van mijn onderzoek ─ worden nagegaan of de verschillende door
de Franse autoriteiten uitgevoerde maatregelen, die hierboven zijn vermeld, niettemin als een programma in de zin van de richtlijn
kunnen worden aangemerkt.
96. Uit de rechtspraak
(13)
blijkt dat de ter uitvoering van artikel 7 van de richtlijn op te stellen programma's
een totale en samenhangende benadering moeten inhouden, met het karakter van een concrete en gestructureerde planning die
het hele nationale grondgebied omvat en betrekking heeft op de vermindering van de verontreiniging veroorzaakt door alle stoffen
van lijst II die in de nationale context van elke lidstaat van belang zijn, gelet op de in diezelfde programma's vastgestelde
kwaliteitsdoelstellingen voor de ontvangende wateren. Zij onderscheiden zich dus zowel van een algemeen saneringsprogramma
als van een geheel van concrete maatregelen ter beperking van de waterverontreiniging.
97. Vastgesteld moet echter worden dat uit het dossier blijkt dat het in het onderhavige geval juist om een dergelijk geheel gaat.
98. Uit de uiteenzetting van de Commissie blijkt namelijk dat de Franse autoriteiten als maatregelen tot omzetting van de richtlijn
een grote verscheidenheid aan stukken aan haar heeft overgelegd, waarin moeilijk een allesomvattende programmering als bedoeld
in de rechtspraak bleek te kunnen worden gezien.
99. Hoewel verweerster, zoals ik nog zal aantonen, overigens de argumentatie van de Commissie met betrekking tot het ene of het
andere specifieke onderdeel bestrijdt, slaagt zij er daarentegen niet in om aan te tonen dat zij een totaal en samenhangend
programma heeft ingevoerd voor de vermindering van alle prioritaire stoffen in alle ontvangende wateren.
100. Zij geeft immers zelf toe dat de kern van de regeling wordt gevormd door het naast elkaar plaatsen van duizenden tijdschema's
van werkzaamheden die zijn gericht op het naleven van op plaatselijk niveau vastgestelde doelstellingen en welke even zovele
concrete planningen vormen. Dat verklaart het ontbreken van een algemeen tijdschema en eventueel van een totale doelstelling.
101. Er moet derhalve worden geconcludeerd dat volgens de beschrijving van de Franse autoriteiten zelf de door hen vastgestelde
maatregelen niet aan de in die rechtspraak opgesomde voorwaarden voldoen.
102. Deze maatregelen maken daarentegen de indruk
concrete maatregelen [te zijn] en niet het resultaat van een algemeen en gestructureerd programma voor de vermindering van
de verontreiniging, dat is gebaseerd op een onderzoek van de situatie van de ontvangende wateren en bepaalt welke kwaliteitsdoelstellingen
moeten worden bereikt.
(14)
103. Dit blijkt niet alleen aan de hand van de hierboven aangehaalde verklaring van de Franse autoriteiten, maar volgt eveneens
uit het feit dat, zoals genoemde autoriteiten stellen, de hoofdlijn van de betrokken programma's het stelsel van plaatselijke
vergunningen is.
104. Verweerster legt immers de nadruk op de verschillende kenmerken van het vergunningstelsel om het centrale belang ervan te
verduidelijken voor de tenuitvoerlegging van een geheel van maatregelen dat gedeeltelijk specifiek betrekking heeft op de
vermindering van de verontreiniging door gevaarlijke stoffen, dat elementen van een tijdschema bevat en dat is gebaseerd op
het in aanmerking nemen van de toestand van de plaatselijke wateren en niet op een nationale standaardwaarde.
105. Het vergunningstelsel omvat volgens haar namelijk alle relevante installaties omdat de wet in het begrip
erkende installatie alle installaties insluit die de betrokken stoffen kunnen lozen. De vergunningen zijn daarenboven, voorzover nodig, voorzien
van een tijdschema waarmee wordt voorgeschreven welke werkzaamheden die nodig zijn om de voor de betrokken wateren vastgestelde
kwaliteitsdoelstellingen te bereiken, moeten worden uitgevoerd.
106. Bovendien kunnen ad hoc besluiten van de prefect, evenals eventuele sectorale maatregelen voor specifieke stoffen de regeling
aanvullen.
107. Volgens verweerster heeft zij op deze wijze de kritiek van de Commissie weerlegd, die met name betrekking heeft op de geografische
dekking van de Franse maatregelen, op het ontbreken van specifieke stoffen waarop die maatregelen zijn gericht of op de mate
van daadwerkelijke uitvoering ervan.
108. Er moet echter worden opgemerkt dat een dergelijk stelsel juist door zijn aard geen programma kan vormen. De vergunningen
worden immers afhankelijk van verschillende overwegingen in verband met een plaatselijke situatie verstrekt en niet op basis
van een totale planning die prioritaire stoffen, welke globaal zijn omschreven, in iedere waterloop dient te verminderen.
109. Duizenden plaatselijke maatregelen zouden, zelfs indien zij het gehele grondgebied en alle relevante installaties bestrijken,
het ontbreken van een totale planning niet compenseren. De diffuse bronnen, die niet onder een vergunningstelsel kunnen vallen,
vormen hiervan een duidelijk voorbeeld. Net zo onthullend is het voorbeeld van de circulaire van 18 mei 1990, in bijlage bij
het verweerschrift, die zelf het
versnipperde karakter van de tot dan toe genomen maatregelen vermeldt en die volgens de Commissie niet alle litigieuze stoffen omvat en
zich beperkt tot een verzoek om een programma op te stellen. Deze kritiek wordt door verweerster niet weerlegd.
110. Uit het voorgaande volgt dat, zoals de Commissie heeft gesteld, de Franse regelgeving, voorzover zij berust op de verlening
van vergunningen, voldoet aan een andere verplichting dan die welke bestaat in de opstelling van een programma ter vermindering
van de verontreiniging, aangezien het feitelijk door de richtlijn vereiste vergunningstelsel niet samenvalt met de verplichting
om programma's vast te stellen die kwaliteitsdoelstellingen voor de wateren bevatten. Het zou derhalve onjuist zijn om te
oordelen dat de Franse regering aan haar uit de richtlijn voortvloeiende verplichtingen heeft voldaan op grond dat een stelsel
van voorafgaande vergunningen is ingevoerd.
111. Hieruit volgt dat de verplichtingen krachtens artikel 7 van de richtlijn eveneens niet zijn nagekomen doordat de Franse autoriteiten
geen programma's in de zin van dat artikel hebben ingevoerd.
De grief betreffende de gebrekkige kennisgeving van de programma's
112. De Commissie verwijt de Franse Republiek, artikel 7 van de richtlijn eveneens te hebben geschonden door de programma's en
de resultaten van de toepassing ervan niet in beknopte vorm aan de Commissie mede te delen. Zij herinnert aan het bijzondere
belang van deze verplichting in het onderhavige geval, omdat deze mededeling het de Commissie mogelijk moet maken om krachtens
lid 7 van dit artikel regelmatig met de lidstaten een onderlinge vergelijking van de programma's te organiseren, ten einde
zich ervan te vergewissen dat de tenuitvoerlegging hiervan voldoende geharmoniseerd is en, indien zij zulks nodig acht, hiertoe
voorstellen ter zake bij de Raad in te dienen.
113. Volgens de Commissie is een groot aantal documenten niet tijdig aan haar medegedeeld en hadden de door haar ontvangen gegevens
niet een zodanige vorm dat zij konden worden vergeleken met de programma's van andere lidstaten, zoals wordt vereist door
de richtlijn.
114. De Franse Republiek bevestigt dat zij talrijke gegevens aan de Commissie heeft medegedeeld, het meest recent als bijlage bij
haar verweerschrift. De Franse regering bestrijdt niet dat de vorm van de tijdens de precontentieuze procedure aan de Commissie
toegezonden documenten het moeilijker kan hebben gemaakt om de fundamentele logica van haar strategie tot omzetting van de
richtlijn te begrijpen. Zij wil bijgevolg deze verschillende documenten nog eens onderzoeken om aan te tonen dat de in deze
verscheidene vormen van correspondentie voorgelegde maatregelen overeenkomstig artikel 7, lid 6, van de richtlijn aan de Commissie
zijn medegedeeld.
115. Terwijl zij toegeeft dat als gevolg van het sterk gedecentraliseerde karakter van dit programma de gebrekkige communicatie
met de Commissie onvermijdelijk was, stelt deze regering tenslotte dat de Franse autoriteiten bezig zijn instrumenten te ontwikkelen
waarmee de verzameling van inlichtingen en de toezending van de verkregen resultaten aan de Commissie beter kunnen worden
gewaarborgd.
116. Hoe dan ook, zoals ik reeds heb opgemerkt, vormen de door de Franse autoriteiten vastgestelde maatregelen geen programma in
de zin van de richtlijn. Hieruit volgt onvermijdelijk dat bedoelde autoriteiten een dergelijk programma niet aan de Commissie
hebben kunnen mededelen, welke inlichtingen ook zij wel aan laatstgenoemde hebben toegezonden.
117. Hieruit volgt noodzakelijkerwijs dat met betrekking tot dit punt de niet-nakoming eveneens vaststaat.
118. Ik zal de argumenten van partijen op dit punt derhalve zuiver subsidiair nader onderzoeken.
119. De Commissie wijst herhaaldelijk met nadruk op de ontoereikendheid van de inlichtingen die zij van de Franse autoriteiten
heeft ontvangen.
120. Zo stelt zij bijvoorbeeld dat de concrete resultaten van de tenuitvoerlegging van het
nationaal programma nooit aan haar zijn medegedeeld. Aangaande de
sectorale programma's die door verweerster zijn aangevoerd, stelt de Commissie dat zij nooit is geïnformeerd over de resultaten van de vermindering
van de verontreiniging, noch over de technische ontwikkelingen of de ontwikkeling van het juridisch kader. Zij is evenmin
geïnformeerd over de vraag of de tien bedrijfstakken die door bedoelde programma's worden bestreken, de enige zijn die de
99 prioritaire stoffen lozen die in het Franse nationale kader relevant zijn.
121. Wat de
plaatselijke programma's ter vermindering van de belangrijkste industriële lozingen betreft merkt de Commissie op dat aan haar geen enkele wetstekst, voorschrift of administratieve maatregel is toegezonden
die de grondslag ervoor zou vormen, hoewel het juridisch kader lijkt te zijn ontwikkeld.
122. De Commissie betoogt eveneens dat de door de Franse regering overgelegde stukken met betrekking tot deze plaatselijke programma's
uiterst vaag zijn. Zij benadrukt dat van geen van die programma's een enkel voorbeeld, zelfs niet in beknopte vorm, is verschaft,
hetgeen overigens voldoende is om een schending van artikel 7, lid 6, van de richtlijn te vormen, en dat uit geen enkel toegezonden
stuk van de Franse autoriteiten blijkt dat bedoelde programma's daadwerkelijk ten uitvoer zijn gelegd.
123. Verzoekster uit gelijkluidende verwijten met betrekking tot de maatregelen betreffende diffuse stoffen.
124. Met betrekking tot het stelsel van voorafgaande lozingsvergunningen merkt de Commissie op dat het besluit van 25 april 1995,
dat het besluit van 1 maart 1993 heeft aangevuld, niet aan haar ter kennis is gebracht. Hetzelfde geldt voor de resultaten
van de inventarisatie van de in de wateren geloosde stoffen, waarvan iedere vermelding uiteindelijk uit de door de Franse
regering toegezonden stukken is verdwenen, zodat niet is gebleken dat deze is afgerond. De Commissie heeft evenmin enigerlei
mededeling ontvangen over het juridisch kader van de
meerjarige interventieprogramma's van de financiële diensten van de zes waterautoriteiten.
125. De Commissie stelt vervolgens dat het feit dat de Franse regering de verschillende onderdelen van een op 26 november 1996
medegedeeld verslag met betrekking tot de tenuitvoerlegging van de richtlijn niet als programma heeft aangeduid, in ieder
geval een schending oplevert van de uit artikel 7, lid 6, van de richtlijn voortvloeiende verplichting, die verschilt van
de verplichting krachtens artikel 13, lid 1, welke een uitvloeisel is van de bij richtlijn 91/692 ingevoerde wijziging.
126. Zij voegt daaraan toe dat dit verslag aanzienlijke en niet verklaarde verschillen bevat met de eerder door de Franse regering
toegezonden stukken die eveneens betrekking hadden op de tenuitvoerlegging van de richtlijn, aangezien dat verslag het nationaal
programma niet meer vermeldt, evenmin als de plaatselijke verminderingsprogramma's, de maatregelen betreffende de diffuse
bronnen en de ongevallen. Daarentegen bevat het veel verwijzingen naar een
programma, zonder een nadere omschrijving, en naar een programma met betrekking tot de regio Nord-Pas-de-Calais, waarvan de Commissie
evenmin een afschrift heeft ontvangen.
127. Wat de eveneens in het verslag van 1996 vermelde circulaire van 18 mei 1990 betreft, stelt de Commissie dat deze niet aan
haar is medegedeeld.
128. Verweerster herinnert in dit verband eveneens aan het fundamentele karakter van de vergunningsbesluiten voor haar programma
ter vermindering van de verontreiniging.
129. Dienaangaande preciseert de Franse regering allereerst dat zij haar stelsel wel degelijk aan de Commissie heeft medegedeeld,
met name in het antwoord op de ingebrekestelling en de latere stukken, en dat de inhoud van het verslag van 26 november 1996
niet een nieuw programma samenvatte, maar zich beperkte tot het verduidelijken van de grote lijnen van het Franse programma,
waarvan de hoofdlijn, te weten de uitvoering van werkzaamheden in de erkende installaties wanneer de lozingen niet overeenkomen
met de op plaatselijk niveau opgestelde kwaliteitsdoelstellingen voor de wateren, van het begin af aan was vastgesteld.
130. Onder verwijzing naar het reeds aangehaalde arrest Commissie/Duitsland
(15)
voert de Franse regering aan dat zij het niet nodig heeft gevonden iedere analyse van de lozingen en ieder besluit waarin
werkzaamheden werden voorgeschreven mede te delen, aangezien het voornaamste doel van de mededeling van de programma's aan
de Commissie de organisatie van een
onderlinge vergelijking tussen de ten uitvoer gelegde programma's is, ten einde ervaringen uit te wisselen of de ontwikkeling van toekomstige communautaire
regels te vergemakkelijken. Volgens haar is het derhalve minder de opsomming van iedere ondernomen werkzaamheid dan wel vooral
het verband tussen de strijd tegen de waterverontreiniging en het vergunningstelsel voor de erkende installaties, dat in het
kader van de krachtens artikel 7, lid 7 van de richtlijn georganiseerde onderlinge vergelijking relevant lijkt.
131. Het lijkt voor de Franse regering immers duidelijk dat de Commissie niet een mededeling van iedere analyse van de lozingen
en alle voorgeschreven werkzaamheden wil hebben, aangezien het belangrijkste doel van de mededeling van de programma's aan
de Commissie is, dankzij de bijdrage van de lidstaten tot het meest doeltreffende stelsel te komen.
132. Aangaande de ontbrekende mededeling betreffende de
plaatselijke programma's stellen de Franse autoriteiten dat dit de programma's zijn die worden bedoeld in het besluit dat voorkomt in het tweede deel
van het antwoord op de ingebrekestelling en dat de wettelijke grondslag, artikel 68 van het besluit betreffende lozingen van
erkende installaties, zeer zeker aan de Commissie is medegedeeld. Volgens haar gaat het hier niet om documenten die zij aan
de Commissie zou hebben moeten mededelen, maar om een term welke aangeeft op welke wijze van de vergunningsbesluiten gebruik
kan worden gemaakt.
133. Verweerster is dan ook van mening dat zij een nationaal programma heeft overgelegd waarvan de beschrijving duidelijk de belangrijke
grondbeginselen uiteenzet: lokale toepassing door middel van de regelgeving met betrekking tot de erkende installaties in
samenhang met op plaatselijk niveau opgestelde kwaliteitsdoelstellingen, medefinanciering van de werkzaamheden door de waterautoriteiten
en maatregelen per sector of per product voor de minderheid van de lozingen die niet van erkende installaties afkomstig zijn.
Zij is bijgevolg van oordeel dat het onjuist is, het verslag van 1996 te betitelen als een samenvatting van een geheel nieuw
programma dat nooit is medegedeeld, terwijl in dat verslag enkel de grote lijnen van het Franse programma worden verduidelijkt
en de eerste gemeten resultaten worden verstrekt.
134. Wat de hiervoor vermelde inventarisatie betreft stelt verweerster zich op het standpunt dat zij heeft aangetoond dat deze
tot een goed einde is gebracht en in samengevatte vorm aan de Commissie is toegezonden.
135. De circulaire van 18 mei 1990, ten slotte, is volgens haar per telefax van 27 juni 2000 informeel aan de Commissie toegezonden
en in ieder geval bij het verweerschrift bijgevoegd.
136. Er moet echter worden benadrukt dat voor de vaststelling van een mogelijke niet-nakoming alleen de inlichtingen in aanmerking
kunnen worden genomen, die vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn zijn verstrekt.
(16)
Bovendien kan een eenvoudige informele toezending niet als een kennisgeving van maatregelen tot omzetting van een richtlijn
worden beschouwd.
137. Verweerster voegt hieraan toe dat het haar tegenstrijdig voorkomt om een kennisgeving van de circulaire met betrekking tot
de inventarisatie te eisen, terwijl wordt gesteld dat deze geen programma in de zin van de richtlijn vormt. De Commissie antwoordt
echter terecht dat het voor haar zonder een dergelijke kennisgeving onmogelijk is om te beoordelen of de inhoud van de circulaire
in overeenstemming is met het begrip programma in de zin van de richtlijn.
138. Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de Franse Republiek niet alle door de Commissie geuite kritiek weerlegt.
Zoals gezien geeft zij zelf daarenboven met name toe dat als gevolg van het feit van zowel de verschillen in de gebruikte
terminologie als het zeer gedecentraliseerde karakter van haar programma, de toezending van inlichtingen aan de Commissie
voor verbetering vatbaar is en dat daartoe maatregelen moeten worden getroffen.
139. Hoe het ook zij, de niet-nakoming staat vast.
Conclusie
140. Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging:
- ─
vast te stellen dat de Franse Republiek de krachtens het EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door,
in strijd met artikel 7 van richtlijn 76/464/EEG van de Raad van 4 mei 1976 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door
bepaalde gevaarlijke stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, voor de in de bijlage bij het
verzoekschrift opgesomde 99 gevaarlijke stoffen geen programma's vast te stellen ter vermindering van de verontreiniging,
welke eveneens kwaliteitsdoelstellingen omvatten, en die programma's en de resultaten van de toepassing ervan niet in beknopte
vorm aan de Commissie mede te delen;
- ─
de Franse Republiek in de kosten te verwijzen.
- 1 –
- Oorspronkelijke taal: Frans.
- 2 –
- PB L 129, blz. 23.
- 3 –
- Zie arresten van 11 juni 1998, Commissie/Griekenland (C-232/95 en C-233/95, Jurispr. blz. I-3343); Commissie/Luxemburg (C-206/96,
Jurispr. blz. I-3401); 1 oktober 1998, Commissie/Italië (C-285/96, Jurispr. blz. I-5935); 25 november 1998, Commissie/Spanje
(C-214/96, Jurispr. blz. I-7661); 21 januari 1999, Commissie/België (C-207/97, Jurispr. blz. I-275); 11 november 1999, Commissie/Duitsland
(C-184/97, Jurispr. blz. I-7837); 25 mei 2000, Commissie/Griekenland (C-384/97, Jurispr. blz. I-3823); 13 juli 2000, Commissie/Portugal
(C-261/98, Jurispr. blz. I-5905), en 10 mei 2001, Commissie/Nederland (C-152/98, Jurispr. blz. I-3463).
- 4 –
- PB L 377, blz. 48.
- 5 –
- Punten 33 tot en met 36.
- 6 –
- JORF van 18 december 1964, blz. 11258.
- 7 –
- JORF van 20 juli 1976, blz. 4320.
- 8 –
- JORF van 4 januari 1992, blz. 2946.
- 9 –
- JORF van 28 maart 1993, blz. 5283.
- 10 –
- Punt 34.
- 11 –
- Punt 56.
- 12 –
- Punt 28.
- 13 –
- Arrest Commissie/België, reeds aangehaald, punten 39 tot en met 41.
- 14 –
- Arrest Commissie/België, reeds aangehaald, punt 45.
- 15 –
- Punten 31 en 32.
- 16 –
- Arrest van 21 juni 2001, Commissie/Luxemburg (C-119/00, Jurispr. blz. I-4795).
