61989J0281

++++

1 . Beroep tot nietigverklaring - Arrest van het Hof - Gezag van gewijsde - Draagwijdte

2 . Landbouw - EOGFL - Goedkeuring van rekeningen - Weigering uitgaven ten laste te brengen, die gevolg zijn van onregelmatigheden in toepassing van communautaire voorschriften - Betwisting door betrokken Lid-Staat - Bewijslast

( Verordening ( EEG ) nr . 729/90 van de Raad )

1 . Het gezag van gewijsde van een arrest van het Hof geldt enkel voor de punten, feitelijk en rechtens, die door het Hof daadwerkelijk of noodzakelijkerwijze zijn beslecht .

2 . Ter zake van de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid door het EOGFL staat het aan de Commissie om, wanneer zij een door een Lid-Staat gedeclareerde uitgave niet ten laste van het EOGFL wenst te brengen, aan te tonen dat de gemeenschapsregeling is overtreden . Wanneer de Commissie een dergelijke schending heeft vastgesteld, dient de betrokken Lid-Staat in voorkomend geval aan te tonen, dat zij een vergissing heeft begaan met betrekking tot de aan die schending te verbinden financiële gevolgen .

In het bijzondere geval waarin geen onderscheid kan worden gemaakt tussen de onregelmatigheid en de financiële consequenties ervan, omdat de onregelmatigheid gelegen is in de financiële voorwaarden waaronder een door de gemeenschapsregeling voorgeschreven verrichting heeft plaatsgevonden, staat het aan de betrokken Lid-Staat, die over alle informatie betreffende het verloop van de verrichting beschikt, te bewijzen dat hij de nodige voorschriften heeft nageleefd .

In zaak C-281/89,

Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door L . Ferrari Bravo, hoofd van de dienst Diplomatieke geschillen bij het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde, bijgestaan door O . Fiumara, avvocato dello Stato, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Italiaanse ambassade, 5, rue Marie-Adélaïde,

verzoekster,

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door haar juridisch adviseurs D . Booss en G . Marenco, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G . Berardis, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,

verweerster,

betreffende een beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 89/418/EEG van de Commissie van 26 juni 1989 tot wijziging van beschikking 88/630/EEG betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1986 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie - en Garantiefonds voor de Landbouw ( EOGFL ), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven ( PB 1989, L 192, blz . 33 ),

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE,

samengesteld als volgt : G . F . Mancini, kamerpresident, waarnemend voor de president, G . C . Rodríguez Iglesias en M . Díez de Velasco, kamerpresidenten, Sir Gordon Slynn, C . N . Kakouris, R . Joliet en P . J . G . Kapteyn, rechters,

advocaat-generaal : J . Mischo,

griffier : D . Louterman, hoofdadministrateur,

gezien het rapport ter terechtzitting,

gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 7 november 1990,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 22 november 1990,

het navolgende

Arrest Arrest

1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 12 september 1989, heeft de Italiaanse Republiek krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag verzocht om gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 89/418/EEG van de Commissie van 26 juni 1989 tot wijziging van beschikking 88/630/EEG betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de Lid-Staten voor het begrotingsjaar 1986 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie - en Garantiefonds voor de Landbouw ( hierna : het EOGFL ), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven ( PB 1989, L 192, blz . 33 ).

2 Verordening ( EEG ) nr . 1322/83 van de Raad van 26 mei 1983 betreffende de overdracht van 550 000 ton zachte broodtarwe die in het bezit is van het Franse en het Duitse interventiebureau ( PB 1983, L 138, blz . 63 ) bepaalt onder meer, dat het Franse interventiebureau 450 000 ton zachte tarwe ter beschikking van het Italiaanse interventiebureau stelt om bij de diervoeding te worden gebruikt .

3 Artikel 5, tweede alinea, van verordening ( EEG ) nr . 2794/83 van de Commissie van 6 oktober 1983 inzake de verkoop op de interne markt van 450 000 ton zachte broodtarwe die het Italiaanse interventiebureau onder zich heeft, en tot wijziging van verordening ( EEG ) nr . 1687/76 ( PB 1983, L 274, blz . 18 ) bepaalt : "Ter vergemakkelijking van de controle op het gebruik in diervoeder voert het betrokken interventiebureau voorts een kleuring uit die identificatie van het produkt mogelijk maakt . Deze kleuring dient tegen de laagst mogelijke kosten te geschieden ".

4 Het Italiaanse interventiebureau, de Azienda di Stato per gli interventi nel mercato agricolo ( hierna : "Aima ") raamde de kosten van de in verordening nr . 2794/83 bedoelde kleuring op 6,15 ecu per ton en verzocht het EOGFL om vergoeding van die kosten ( in totaal 3 682 607 099 LIT voor de totale hoeveelheid ).

5 De Commissie was van mening, dat de kleuringskosten forfaitair moesten worden vergoed . Bij beschikking van 7 juni 1985 bepaalde zij het bedrag van die vergoeding op 1,17 ecu per behandelde ton graan . De Italiaanse regering verzette zich tegen die wijze van vergoeding en verzocht het Hof van Justitie krachtens artikel 173 EEG-Verdrag om nietigverklaring van die beschikking . Bij arrest van 4 februari 1988 ( zaak 256/85, Italië/Commissie, Jurispr . 1988, blz . 521 ) verklaarde het Hof het beroep gegrond en vernietigde het de beschikking, voor zover deze van toepassing was op de in verordening nr . 2794/83 van de Commissie bedoelde kleuring .

6 Om dat arrest ten uitvoer te kunnen leggen, verzocht de Commissie de Italiaanse Republiek en de andere belanghebbende Lid-Staten bij telexbericht van 15 april 1988 haar vóór 29 april 1988 de reële kosten voor de kleuring van het graan in de oogstjaren 1983, 1984, 1985 en 1986 mee te delen en tevens aan te tonen, dat de gebruikte kleuringsmethode de goedkoopste was . Italië is niet op dat verzoek ingegaan .

7 Tijdens een bezoek van gemeenschapsambtenaren aan de Aima eind oktober 1988 slaagde de Commissie er evenwel in, van de Italiaanse autoriteiten een aantal inlichtingen te verkrijgen . Daaruit bleek, dat de kleuring tussen 26 oktober 1983 en 6 oktober 1986 had plaatsgevonden . Zij was voor rekening van de Aima door de verschillende verantwoordelijken van de opslagdiensten uitgevoerd naarmate het graan de opslagplaatsen verliet om door de kopers te worden overgenomen . De Aima had de controle op die verrichtingen toevertrouwd aan een particuliere vennootschap, die voor elke in de handel gebrachte partij een kleuringscertificaat afgaf . De Aima had geen andere ondernemingen gecontacteerd om de kleuring te verrichten .

8 Op 26 november 1988 verstrekten de Italiaanse autoriteiten de Commissie een aantal bijkomende inlichtingen . Die stemmen overeen met de gegevens die de Aima reeds bij twee andere telexberichten, van 7 januari en 5 oktober 1984, had verstrekt en betrekking hadden op de samenstelling van de kleuringskosten .

9 De Commissie was van oordeel, dat uit al deze inlichtingen niet bleek dat de door de Aima gekozen methode de laagst mogelijke kosten meebracht, en dat bijgevolg niet was voldaan aan de eisen van artikel 5 van verordening nr . 2794/83 . Ten slotte gaf de Commissie in weerwil van de bezwaren van de Italiaanse autoriteiten op 26 juni 1989 de litigieuze beschikking, waarbij de door de Italiaanse Republiek gedeclareerde uitgaven ten belope van 1,17 ecu per ton gekleurd graan ten laste van het EOGFL werden gebracht .

10 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .

11 Tot staving van haar beroep voert de Italiaanse regering twee middelen aan . Om te beginnen zou de Commissie door het geven van de litigieuze beschikking de discussie hebben heropend die het Hof bij genoemd arrest van 4 februari 1988 definitief had beëindigd, en aldus het gezag van gewijsde hebben geschonden . Voorts betoogt de Italiaanse regering, dat zij het bewijs heeft geleverd dat het om reële uitgaven gaat en dat het aan de Commissie staat om aan te tonen, dat de gedeclareerde uitgaven in dit geval niet de laagst mogelijke waren .

Het gezag van gewijsde

12 De Italiaanse regering betoogt, dat de Commissie het bedrag van de gedeclareerde uitgaven had moeten betwisten tijdens de procedure die tot het arrest van 4 februari 1988 heeft geleid . De Commissie kan haar nalatigheid niet corrigeren door thans de relevantie van die uitgaven te betwisten . Het gezag van gewijsde dekt immers niet alleen de door partijen daadwerkelijk aangevoerde middelen, doch ook de middelen die partijen niet hebben aangevoerd ofschoon zulks mogelijk was .

13 Volgens de Commissie is dat middel ongegrond, omdat het in zaak 256/85 ging om de vraag, of zij het recht had de kleuringskosten forfaitair te vergoeden . Pas nadat die vraag ontkennend was beantwoord, kon de Commissie de vraag, of de kleuring tegen de laagst mogelijke kosten was geschied, aan de orde te stellen . In rechtsoverweging 18 van het arrest van 4 februari 1988 is dit probleem overigens uitdrukkelijk open gelaten .

14 Opgemerkt zij, dat het gezag van gewijsde enkel geldt voor de punten, feitelijk en rechtens, die door de rechter daadwerkelijk of noodzakelijkerwijze zijn beslecht . In genoemd arrest is evenwel enkel uitspraak gedaan over de vraag, of de betrokken uitgaven volgens de algemene regels voor de financiering van interventies in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid forfaitair dan wel volledig moesten worden vergoed .

15 In de onderhavige zaak gaat het evenwel om een ander probleem, namelijk de omvang van de gedeclareerde uitgaven, en daarover heeft het Hof zich in het arrest van 4 februari 1988 niet uitgesproken .

16 Mitsdien is het middel betreffende het gezag van gewijsde ongegrond .

De bewijslast

17 Volgens verzoekster heeft de Italiaanse administratie terecht verklaard, dat zij een reële uitgave had gedaan die overeenstemde met de bijzondere omstandigheden op de betrokken markt in Italië . Het stond derhalve aan de Commissie, te preciseren waarom die uitgave onaanvaardbaar was en, inzonderheid, aan te tonen dat zij niet de laagst mogelijke was . De gewone verwijzing naar het verschil tussen de door Italië en de door andere Lid-Staten gedeclareerde uitgaven vormt geen geldig bewijs .

18 De Commissie betoogt evenwel, dat de kleuring in Italië niet volgens de communautaire voorschriften is verricht . Artikel 5 van genoemde verordening nr . 2794/83 legt de Lid-Staten immers een welomschreven resultaatverbintenis op : de kleuring dient tegen de laagst mogelijke kosten te geschieden . De inachtneming van die bepaling impliceert noodzakelijkerwijze, dat vergelijkingen worden gemaakt . In het onderhavige geval hebben de Italiaanse autoriteiten echter geen enkele vergelijking gemaakt . Volgens de rechtspraak van het Hof mocht de Commissie wegens die onregelmatigheid elke vergoeding weigeren . Om billijkheidsredenen heeft zij er evenwel de voorkeur aan gegeven, de kosten in aanmerking te nemen die bij toepassing van een efficiëntere methode zouden zijn gemaakt .

19 Dienaangaande zij om te beginnen herinnerd aan de algemene regels betreffende de bewijslast inzake de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid . Volgens vaste rechtspraak van het Hof staat het aan de Commissie, aan te tonen dat de voorschriften van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten zijn overtreden ( zie de arresten van 24.3.1988, zaak 347/85, Verenigd Koninkrijk/Commissie, Jurispr . 1988, blz . 1749; 2.2.1989, zaak 262/87, Nederland/Commissie, Jurispr . 1989, blz . 225, en 10.7.1990, zaak C-335/87, Griekenland/Commissie, Jurispr . 1990, blz . I -2875 ). Wanneer de Commissie een dergelijke schending heeft vastgesteld, dient de betrokken Lid-Staat in voorkomend geval aan te tonen, dat de Commissie een vergissing heeft begaan met betrekking tot de aan die schending te verbinden financiële consequenties .

20 Voorts zij erop gewezen, dat die rechtspraak onderstelt, dat een onderscheid kan worden gemaakt tussen de in voorkomend geval begane onregelmatigheid en de financiële consequenties daarvan . In het onderhavige geval is dit onderscheid evenwel onmogelijk, daar de schending van de laatste zin van artikel 5, tweede alinea, van verordening nr . 2794/83 rechtstreeks betrekking heeft op de financieringswijze van de betrokken verrichting en dus op de financiële consequenties ervan . Gelijk de advocaat-generaal in punt 16 van zijn conclusie opmerkt, bestaat de inbreuk er juist in, dat de kosten van de betrokken verrichting niet de laagst mogelijke waren . Aangezien de betrokken Lid-Staat beschikt over alle informatie omtrent de omstandigheden waarin de betrokken verrichting heeft plaatsgevonden, staat het aan hem te bewijzen dat de communautaire bepaling is inachtgenomen .

21 Bijgevolg moet worden onderzocht, of de Italiaanse administratie heeft aangetoond dat de bij artikel 5, tweede alinea, van verordening nr . 2794/83 voorgeschreven kleuring tegen de laagst mogelijke kosten is geschied . Uit dat bewijs moet op zijn minst blijken, dat de gekozen kleuringsmethode goedkoper was dan andere of dat het onmogelijk was een andere methode te volgen .

22 Uit de processtukken blijkt, dat de Italiaanse administratie heeft aangetoond, dat de kleuring heeft plaatsgevonden; voorts heeft zij een staat overgelegd waaruit de samenstelling van de kosten van die verrichting blijkt : type en kostprijs van het gebruikte kleurmiddel, kosten voor het mengen, kosten voor uitrusting en certificering en kosten voor het uit de silo' s halen van het graan . Zij heeft de Commissie evenwel geen enkel gegeven verschaft waaruit blijkt dat de kostprijs van de verrichting de laagst mogelijke was . De Italiaanse administratie heeft immers niet aangetoond, dat de aangewende kleuringsmethode goedkoper was dan andere, noch dat die methode - ondanks bepaalde praktische voordelen - in casu de enig mogelijke was .

23 Bijgevolg is niet aangetoond, dat is voldaan aan de uit de laatste zin van artikel 5, tweede alinea, van verordening ( EEG ) nr . 2794/83 voortvloeiende verplichting .

24 Volgens vaste rechtspraak van het Hof heeft de Commissie in een dergelijk geval het recht, de gedeclareerde uitgaven niet of slechts ten dele ten laste van het EOGFL te brengen ( zie de arresten van 25.11.1987, zaak 342/85, Italië/Commissie, Jurispr . 1987, blz . 4677, en 24.3.1988, Verenigd Koninkrijk/Commissie, reeds aangehaald ). In een dergelijk geval beschikt de Commissie over een discretionaire bevoegdheid voor de vaststelling van het bedrag dat ten laste van het EOGFL wordt gebracht . In het onderhavige geval kon de Commissie de kosten bepalen op 1,17 ecu per ton, een bedrag dat overeenkomt met het gewogen gemiddelde van de door de andere Lid-Staten gedeclareerde kosten .

25 Mitsdien faalt het tweede middel van verzoekster .

Kosten

26 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen . Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen .

HET HOF VAN JUSTITIE,

rechtdoende :

1 ) Verwerpt het beroep .

2 ) Verwijst de Italiaanse Republiek in de kosten van het geding .