1.1.

De gemeenschappelijke ordening der markten in de sector van op basis van groenten en fruit verwerkte produkten is geregeld in verordening nr. 516/77 van de Raad van 14 maart 1977 (PB L 73 van 1977, blz. 1). Zij geldt onder meer voor champignonconserven (artikel 1 en bijlage IV: tariefpost 20.02 A), waarvan de invoer onderworpen is aan het stelsel van invoercertificaten (artikel 10, lid 1, en bijlage IV).

De verordening van de Raad zet een systeem op van gemeenschappelijke prijzen en heffingen, dat tot doel heeft de communautaire markt te stabiliseren. Aangezien dat systeem in uitzonderlijke omstandigheden tekort kan schieten, moet de Gemeenschap „snel de noodzakelijke maatregelen” kunnen treffen (overweging 12 van de considerans van verordening nr. 516/77). Dit voorbehoud wordt toegelicht als volgt:

1.2.

De uitvoeringsbepalingen zijn dus vastgesteld bij verordening nr. 521/77 van de Raad van 14 maart 1977 (PB L 73 van 1977, blz. 28), houdende omschrijving van de voorwaarden voor het instellen van vrijwaringsmaatregelen en de aard van de te nemen maatregelen. Voor ingevoerde produkten die onderworpen zijn aan het stelsel van invoercertificaten, vermeldt artikel 2 twee mogelijke types van vrijwaringsmaatregelen:

Sinds de inwerkingtreding van de basisregeling heeft de Commissie voortdurend de daarin opgenomen vrijwaringsclausule toegepast door middel van successieve verordeningen tot beperking of opschorting van de afgifte van invoercertificaten. Verordening nr. 3429/80 markeert echter een opvallende wijziging in het beleid van de Commissie terzake.

a)

Artikel 2 van verordening nr. 3429/80, dat voorziet in:

b)

Artikel 1, volgens hetwelk bij de invoer in de Gemeenschap van champignonconserven in hoeveelheden die de aldus vastgestelde contingenten overschrijden, „een extra bedrag wordt geheven van 175 Ecu per 100 kg netto.”

—

in de eerste plaats was, toen de Commissie de bestreden verordening vaststelde, niet voldaan aan de voorwaarden van de basisregeling voor het nemen van vrijwaringsmaatregelen (artikel 14 van verordening nr. 516/77 en artikel 1 van verordening nr. 521/77);

—

in de tweede plaats was de Commissie, nog ongeacht de wettigheid van haar beoordeling van de marktsituatie op het ogenblik van de feiten, door de verordeningen van de Raad niet gemachtigd om een vrijwaringsmaatregel van de hierbedoelde aard te nemen.

1.

Heeft de Commissie bij het nemen van de bestreden maatregel de haar door de Raad toegekende bevoegdheid overschreden (bevoegdheidsgebrek)?

De prejudiciële vraag van de Duitse rechter betreft slechts de ongeldigheid van artikel 1 van de verordening van de Commissie. Zoals deze laatste ter terechtzitting heeft verklaard, vormen de twee bestanddelen van de vrijwaringsmaatregel echter één geheel, namelijk een stelsel van driemaandelijkse quota, bij overschrijding waarvan een forfaitair extra bedrag wordt geheven.

Waarop zou een bevoegdheidsgebrek van de Commissie kunnen berusten? In deze fase van mijn conclusie gaat het nog niet om de vraag, of de Commissie de in de basisregeling gestelde voorwaarden voor het nemen van de vrijwaringsmaatregel correct heeft toegepast. Integendeel, in dit eerste deel wil ik niet de wettigheid van de uitoefening onderzoeken, maar het bestaan zelf van de bevoegdheid van de Commissie om een vrijwaringsmaatregel van het betwiste type in te voeren.

1.1.

Het betoog van verzoekster in het hoofdgeding en van de Commissie volgend, kan men in de eerste plaats van mening zijn dat wanneer het gaat om de instelling van een nieuwe vrijwaringsmaatregel, de bevoegdheid van de Raad exclusief is en ieder optreden van de Commissie uitsluit. Men kan echter ook staande houden, dat de Commissie een zekere aanpassingsbevoegdheid heeft ten opzichte van de basisregeling.

1.1.1.

Volgens Wünsche staat het uitsluitend aan de Raad om te beslissen over de aard en inhoud van de te nemen vrijwaringsmaatregel, en heeft de Commissie geen andere vrijheid dan uit de bij de basisverordening vastgestelde maatregelen de meest geschikte te kiezen. Hiervoor voert zij in hoofdzaak twee argumenten aan:

1.1.2.

Volgens de Commissie is de opsomming in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 521/77 niet limitatief, en laat de basisregeling haar een zekere aanpassingsbevoegdheid bij het nemen van de geschikte vrijwaringsmaatregelen:

1.2.

In een vaste rechtspraak heeft het Hof de Commissie weliswaar een discretionaire bevoegdheid toegekend bij de uitoefening van de door de Raad gedelegeerde bevoegdheden wanneer het, zoals in casu, gaat om dringende maatregelen die op de analyse van een complexe economische situatie berusten (zie inzonderheid het arrest van 6. 5. 1982, zaak 126/81, Wünsche, Jurispr. 1982, blz. 1479, r.o. 11, en meer algemeen het arrest van 30. 10. 1975, zaak 23/75, Rey Soda, Jurispr. 1975, blz. 1279, r.o. 11), maar dit neemt niet weg dat, zoals advocaat-generaal Mayras in zijn conclusie in de zaak 23/75 (Jurispr. 1975, blz. 1309) beklemtoonde, deze ruime discretionaire bevoegdheid moet worden uitgeoefend „binnen de grenzen van door de Raad vastgestelde beginselen” en dat de Commissie zich daarbij in geen geval „bevoegdheden kan aanmeten die de Raad haar niet uitdrukkelijk heeft toegekend.” In casu lijkt zowel artikel 2, lid 1, van verordening nr. 521/77 als artikel 13, lid 2, van verordening nr. 516/77 uitsluitend aan de Raad de bevoegdheid voor te behouden om nieuwe vrijwaringsmaatregelen in te stellen.

1.2.1.

Artikel 2, lid 1, van verordening nr. 521/77 noemt de soorten vrijwaringsmaatregelen die de Commissie kan treffen. Het is dus deze lijst van mogelijke maatregelen die in casu als referentie dient: de invoering van een extra bedrag, te heffen bij overschrijding van de vooraf vastgestelde quota, komt er als zodanig niet in voor. Het Hof heeft de Commissie echter een zekere discretionaire bevoegdheid toegekend:

De instelling van een nieuwe vrijwaringsmaatregel veronderstelt dus dat aan tenminste twee bijkomende voorwaarden is voldaan : hij moet van dezelfde aard zijn als, en minder beperkend dan de maatregel waarvoor hij in de plaats komt. De door de Commissie ingevoerde vrijwaringsmaatregel voldoet echter niet aan het vereiste van overeenkomstigheid: de enige bepaling waaraan men hem zou kunnen trachten aan te knopen, is die betreffende de invoering van een „stelsel van minimumprijzen”, bedoeld in artikel 2, sub c, van verordening nr. 521/77.

Met de Commissie ben ik van mening dat zulk een aanknoping kunstmatig is. Weliswaar is bij de berekening van het extra bedrag uitgegaan van de kostprijs van Franse champignons, maar het doel ervan is niet, de prijs van het ingevoerde produkt tot dat niveau te verhogen, aangezien het slechts wordt geheven over importen boven het voor elk land vastgestelde quotum.

De vrijwaringsmaatregel berust dus vooral op een quotaregeling, waarvan de naleving wordt verzekerd door het heffen van een dissuasief bedoeld extra bedrag. Ondanks dit dissuasieve karakter kan het ook niet op één lijn worden gesteld met de klassieke maatregelen van opschorting of stopzetting van de invoer (artikel 2, sub a, van verordening nr. 521/77), aangezien het de traditionele handelsstromen in stand laat (derde overweging van de considerans).

Het is dus een maatregel sui generis, die als zodanig niet op artikel 2, lid 1, kan worden gebaseerd. Deze bepaling, vastgesteld krachtens artikel 14, lid 2, van verordening nr. 516/77, machtigt de Commissie om de passende vrijwaringsmaatregelen te nemen die daarin zijn omschreven. Bij de uitoefening van haar aanpassingsbevoegdheid moet zij zich dus wel houden aan die omschrijving in de basisregeling: zij mag andere maatregelen nemen, doch enkel indien deze een minder beperkende „variant” zijn van de door de Raad omschreven maatregelen. Zonder de grenzen van haar machtiging te overschrijden, kan zij echter niet een atypische vrijwaringsmaatregel invoeren. In verband met vrijwaringsmaatregelen op grond van artikel 115 EEG-Verdrag heeft het Hof overigens geoordeeld dat deze, als afwijking van de artikelen 9 en 30 EEG-Verdrag, „strikt moeten worden uitgelegd en toegepast” (arresten van 23. 11. 1971, zaak 62/70, Bock, Jurispr. 1971, blz. 897, r.o. 14; en 8. 4. 1976, zaak 29/75, Kaufhof, Jurispr. 1976, blz. 431, r.o. 5). Deze oplossing lijkt mij te transponeren op het onderhavige geval; zij veronderstelt in elk geval, dat de Commissie gebonden is door de verklaarde wil van de Raad; anders zou artikel 2, lid 1, zijn nuttig effect verliezen. Deze conclusie is te meer gerechtvaardigd op het gebied van artikel 13, lid 2, van verordening nr. 516/77.

1.2.2.

Volgens Wünsche is op grond van dit artikel uitsluitend de Raad bevoegd om in het handelsverkeer met derde landen een heffing van gelijke werking als een douanerecht in te stellen: bijgevolg was de Commissie niet bevoegd om over de invoer boven de vooraf bepaalde quota het bestreden extra bedrag te heffen. Zonder dat het nodig lijkt om na te gaan of die kwalificatie wel van toepassing is op door de gemeenschapsorganen ingestelde beperkingen van het vrije handelsverkeer met derde landen, herinner ik er slechts aan, dat het Hof de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap terzake heeft bevestigd (arresten van 1. 7. 1969, gevoegde zaken 2 en 3/69, Diamantarbeiders, Jurispr. 1969, blz. 211; en 13. 12. 1973, gevoegde zaken 37 en 38/73, Diamantarbeiders, Jurispr. 1973, blz. 1609, r.o. 22-25). Dit laatste aspect verdient onze aandacht: artikel 13 van verordening nr. 516/77 bevestigt duidelijk de beginselen van 's Hofs rechtspraak, maar aan welke instelling behoudt het de bevoegdheid voor om beperkingen van het vrije handelsverkeer met derde landen in te stellen?

Uit het voorgaande volgt, dat slechts de Raad, en hij alleen, zowel de nationale als de communautaire beperkingen van het vrije handelsverkeer met derde landen kan vaststellen, die noodzakelijk zijn ter bescherming van de gemeenschappelijke markt in de sector groenten en fruit. Door zich dus, al was het maar tijdelijk, op de stoel van de Raad te zetten om een nieuw soort vrijwaringsmaatregel vast te stellen, heeft de Commissie de grenzen van haar bevoegdheid overschreden, en de artikelen 13, lid 2, van verordening nr. 516/77 en 2, lid 1, van verordening nr. 521/77 geschonden. Meer in het algemeen heeft zij inbreuk gemaakt op de bevoegdheidsverdeling die uit het Verdrag zelf voortvloeit: de artikelen 40, lid 3, en 43, lid 3, behouden de Raad de bevoegdheid voor om „alle maatregelen” te nemen, die een gemeenschappelijke marktordening kan meebrengen en die „noodzakelijk zijn om de in artikel 39 omschreven doelstellingen te bereiken”. Hiermee wordt onder meer gedoeld op maatregelen tot beperking van de invoer van produkten uit derde landen. Op grond van een en ander concludeer ik tot ongeldigheid van verordening nr. 3429/80 van de Commissie.

Al kan het dus overbodig lijken om ook de andere middelen van partijen te bespreken, toch wil ik er nog kort op ingaan.

1.2.3.

De Commissie beroept zich op de minder beperkende werking van de bij de bestreden verordening ingestelde vrijwaringsmaatregel. Men zou inderdaad kunnen zeggen dat de combinatie quotum/extra bedrag de invoer van champignonconserven uit derde landen minder beperkt dan de andere, uitdrukkelijk in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 521/77 genoemde vrijwaringsmaatregelen. Hierbij herinner ik er evenwel aan, dat de Commissie en Wünsche nogal verschillend oordelen over de economische gevolgen van de heffing van het extra bedrag. Ik wil hier niet diep op ingaan en beperk mij tot de volgende opmerkingen:

De Commissie meent echter, dat dank zij dit stelsel, dat de importeurs de commerciële risico's van een gehele of gedeeltelijke sluiting van de markt in de loop van het jaar bespaart, het bedrijfsleven betere economische prognoses kan maken. Het is soepeler dan de traditionele vrijwaringsmaatregelen, daar het extra bedrag zelf variabel is; weliswaar werkt het dissuasici, maar dit beantwoordt juist aan het beoogde doel, te weten waarborgen dat het invoercontingent zo min mogelijk wordt overschreden, en tegelijkertijd voorkomen dat de bevoorrading wordt onderbroken en de traditionele handelsstromen in gevaar worden gebracht.

Terecht, zo lijkt mij, beroept de Commissie zich voor de minder beperkende aard van het ingevoerde stelsel vooral op de quotaregeling, waarvan het extra bedrag tenslotte slechts een accessoir vormt: wanneer dit bedrag overdreven hoog lijkt, dan komt dit doordat het op forfaitaire wijze is vastgesteld, teneinde het werkelijk dissuasief te doen zijn.

Dit neemt echter niet weg, dat de minder beperkende werking op zichzelf niet volstaat om de instelling van de bestreden vrijwaringsmaatregel te rechtvaardigen: enerzijds is vereist dat de Commissie een passende maatregel heeft genomen, anderzijds dat zij de situatie op de betrokken markt correct heeft beoordeeld.

2.

Kon de marktsituatie de bestreden maatregel rechtvaardigen (niet passende maatregel en kennelijk onjuiste beoordeling)?

Voor het antwoord op de vraag of de betrokken maatregel aangepast is aan het door de Commissie beoogde doel, kan ik verwijzen naar mijn uiteenzetting over de minder beperkende aard van de door de Commissie ingestelde vrijwaringsmaatregel. In casu voldoet deze maatregel aan het evenredigheidsvereiste, voor zover hij de traditionele handelsstromen in stand laat en tegelijkertijd de communautaire markt beschermt.

Ik merkte reeds op, dat het Hof de Commissie een ruime discretionaire bevoegdheid toekent ter zake van de objectieve voorwaarden die volgens de basisregeling een beroep op de vrijwaringsclausule kunnen rechtvaardigen. Volgens 's Hofs rechtspraak kan van ongeldigverklaring van de verordening immers slechts sprake zijn, wanneer de Commissie „de grenzen van de haar op dit gebied toekomende vrijheid bij de beoordeling van de economische gegevens, kennelijk en in ernstige mate heeft overschreden” (arrest van 28 oktober 1982, zaak 52/81, Faust, Jurispr. 1982, blz. 3745, r.o. 9). 's Hofs toezicht zal zich hier hoofdzakelijk toespitsen op de criteria die de marktsituatie betreffen (omvang en ontwikkeling van invoer en voorraden, prijsverloop van communautaire en uit derde landen ingevoerde produkten) en aan de hand waarvan de Commissie moet beslissen (artikel 1 van verordening nr. 521/77, reeds aangehaald).

Moet daarom echter worden aangenomen, zoals de Commissie in haar opmerkingen suggereert, det elk van de criteria die zij in aanmerking moet nemen, op zichzelf de maatregel kan rechtvaardigen? In een andere zaak (126/81, Wünsche, Jurispr. 1982, blz. 1496, punt ILI) wees ik er reeds op, dat bedoelde voorwaarden mij complementair lijken, voor zover zij refereren aan onderling afhankelijke economische data. Een goed inzicht in de marktsituatie verkrijgt men alleen wanneer men de vier in de basisregeling genoemde criteria tezamen neemt. Om volledig te zijn, moet 's Hofs toezicht zich uitstrekken tot alle economische beoordelingscriteria die de Commissie tenminste in aanmerking moet nemen bij het instellen van vrijwaringsmaatregelen. Ik zal dus achtereenvolgens elk van de in artikel 1 van 's Raads verordening nr. 521/177 gestelde voorwaarden onderzoeken: invoervolume, beschikbare hoeveelheden en prijzen.

a)

Volgens Wünsche was er in die periode juist sprake van een echte schaarstesituatie: ondanks de stijging van de intracommunautaire uitvoer vanuit Frankrijk en Nederland, had zij zich bij de Franse en Nederlandse producenten niet kunnen bevoorraden. De voorraden zouden dus te klein zijn geweest om aan de vraag van de handel te voldoen.

b)

Wünsche kan echter niet ontkennen, dat in 1980 de Franse en Nederlandse voorraden gemiddeld groter waren dan in 1979 en dat zij tot in november steeds sneller waren gestegen; in december bleven zij in ieder geval groter dan voorheen. In Frankrijk zou de gemiddelde voorraad pas in de loop van 1981 verminderen. Voor Nederland zijn de cijfers nog duidelijker: de gemiddelde voorraad bedroeg in 1979 ongeveer 3000 ton, en vervolgens 5000 ton tot oktober 1980, toen een niveau von 12000 ton werd bereikt; in de loop van 1981 zou het maandgemiddelde geleidelijk afnemen tot 5000 ton.

a)

Volgens Wünsche zijn de prijzen van de communautaire produkten in 1980 gestegen, maar ook die van ingevoerde produkten, die dus minder concurrerend zijn geworden.

b)

Volgens de Commissie daarentegen, is de prijs van champignonconserven uit de Gemeenschap in de loop van 1980 gedaald, maar bleven de prijzen van produkten uit derde landen dat jaar gemiddeld ook lager, zodat deze hun concurrentievoordeel behielden.

1.

Welke rechterlijke instantie is bevoegd om de economische feiten te beoordelen die aan de bestreden vrijwaringsmaatregel ten grondslag liggen? Volgens Wünsche is dit de taak van de nationale rechter, zulks op grond van de taakverdeling volgens artikel 177 EEG-Verdrag.

2.

Wat de bewijslast betreft, deze ligt volgens verzoekster in het hoofdgeding, juist wegens de uitzonderlijke aard van de vrijwaringsmaatregel, bij de Commissie. Ik geloof echter dat het niet op de weg van het Hof ligt om in een prejudiciële procedure, die een incident vormt in een geding voor de nationale rechter, uitspraak te doen over een vraag die zuiver naar intern procesrecht en dus door de nationale rechter moet worden beantwoord.

Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging, in antwoord op de vraag van het Verwaltungsgericht Frankfurt, voor recht te verklaren :