a)

Ik zou willen beginnen met de aan de tekst zelve ontleende argumenten. De Franse Regering wijst allereerst op andere formuleringen in het Protocol gebezigd; zo betoogt zij dat in de preambule de ruimere term „bijzondere regeling”, geldende bij invoer in een Lid-Staat, wordt gebezigd terwijl ook in lid 3 van „bijzondere regelingen” sprake is. Deze formuleringen kunnen uitsluitsel geven over de draagwijdte van het voorschrift van lid 1 en wijzen er met name op, dat ook lid 1 in mime zin moet worden uitgelegd. Met de Commissie zal men evenwel moeten aannemen dat wij hiermede niet veel verder komen. — Wat de preambule betreft dient de doorslag te geven dat zij kennelijk bedoeld is om tot uitdrukking te brengen welke overwegingen aan het Protocol ten grondslag liggen en zijn inhoud in algemene zin te kwalificeren. De preambule behoeft derhalve niet met dezelfde mate van nauwkeurigheid te zijn geredigeerd als de voorschriften zelve. Bij verschil in redactie moet aan de inhoud van het Protocol derhalve meer gewicht worden toegekend dan aan de preambule en zijn de bewoordingen van het Protocol in de eerste plaats beslissend. — Dit geldt ook voor lid 3. Ook bij lezing van dit lid blijkt dat hier slechts wordt verwezen naar de in lid 1 vervatte regeling. Zo gezien lijkt het begrijpelijk, dat een nauwkeurige aanduiding der aangehaalde bijzondere regelingen achterwege is gebleven. Het ware echter onjuist de draagwijdte van de bijzondere regelingen uit de tekst waarin naar dezelve wordt verwezen af te leiden.

Het eerst argument van de Franse Regering is derhalve voor het geding stellig van geen enkel belang.

b)

Van verdergaande strekking zijn de pogingen van de Franse Regering de betekenis van de term „douaneregeling” met inachteming van het internationale spraakgebruik vast te stellen. Volgens de regering is dit nuttig, hoewel zij met de Commissie moet toegeven dat het in zoverre aan een ondubbelzinnige, nauwkeurige definitie ontbreekt.

In dit verband citeert de Franse Regeling in de eerste plaats het glossarium van de Douaneraad, volgens hetwelk onder „régime douanier” is te verstaan : „la destination au regard des lois et règlements douaniers que peuvent recevoir les marchandises assujetties au controle de la douane”. In twee nadere preciseringen wordt bovendien gezegd dat „dans certains pays ce terme désigne également l'ensemble des presciptions légales ou réglementaires s'appliquant à cette destination” en tot uitdrukking gebracht „qu'il existe des régimes douaniers différents (régime de la mise à la consommation, de l'entrepôt de douane, de l'admission temporaire, du transit douanier, etc.) selon la nature et le but de l'opération”.

De Commissie heeft tegen de zeggingskracht van deze citaten allereerst aangevoerd dat het hier om verouderde formuleringen uit het jaar 1964 gaat. Sinds 1967 geldt de volgende definitie :„Traitement applicable au regard des lois et règlements douaniers et selon la nature et le but de l'opération aux marchandises assujetties au controle de la douane”. Daarnaast zegt de aanvullende nota het navolgende : „Il existe divers régimes douaniers, mis a la consommation, entrepot de douane, admission temporaire, transit douanier, etc…”. Vooral moet haars inziens echter worden erkend, dat noch uit de oude formuleringen noch uit de nieuwe redactie van het glossarium voor de oplossing van het vraagstuk waarmede wij in het geding te maken hebben, dwingende conclusies kunnen worden getrokken.

Ook hier acht ik de opvatting van de Commissie de juiste. In de aangehaalde formuleringen ligt het accent op de termen „douanewetten” en „douaneverordeningen”, dat wil zeggen, er wordt hier van het klassieke begrip douanerechten uitgegaan. Bovendien geven de — niet uitputtende — aanvullingen voor de oplossing van het onderhavige geval geen houvast. Men krijgt daaruit, zoals de Commissie opmerkt, de indruk dat ze de wijze van heffing der douanerechten betreffen, doch over de aard dier heffing niets zeggen. Het glossarium van de Douaneraad kan derhalve voor de beslissing van het geding zonder bezwaar buiten beschouwing worden gelaten.

En aanstonds zij gezegd dat dit ook geldt voor het belang dat kan worden gehecht aan de verwijzingen naar het spraakgebruik van het GATT, dat door de Franse Regering in drieërlei opzicht ter sprake wordt gebracht ten betoge dat aan de term „douanerechtelijk” („douanier”) de ruime betekenis moet worden gehecht welke zij aan de term „douaneregeling”, gebezigd in Protocol 1.7, toekent.

In dit betoog kan zij niet slagen met behulp van de begrippen gebruikt voor de Italiaans-Lybische bijzondere regeling. Wij hebben namelijk gezien dat het hier gaat om tariefcontingenten voor bepaalde produkten, dat wil zeggen wij bevinden ons hier, naar door de Commissie terecht is betoogd, op een gebied waar het om douanevragen in de engere zin des woords gaat. Voor de afbakening der thans aan de orde zijnde begrippen is deze verwijzing derhalve irrelevant.

En slechts schijnbaar komen wij in ons geval verder door te werken met de omschrijving van het begrip „douaneunie”. Volgens artikel 24, paragraaf 8, van het GATT moet daaronder worden verstaan „vervanging van een of meer douanegebieden door een enkel douanegebied, wanneer zodanige vervanging ertoe leidt dat douanerechten en andere regelingen, waarin aan de handel beperkingen worden opgelegd, in hoofdzaak worden uitgeschakeld en dat… douanerechten en andere regelingen door ieder van de Lid-Staten der Unie toegepast op de handel met niet tot de Unie behorende gebieden, wezenlijk identiek zijn”. — Dat de Commissie het gelijk aan haar zijde heeft wanneer zij meent dat aan deze definitie in dit verband geen waarde moet worden gehecht, volgt reeds uit het feit dat de prefix „douane-” (c.q. het bijvoeglijk naamwoord „douanerechtelijk”) juist niet voor de andere hierbedoelde belastingen wordt gebezigd. Bovendien zou ten deze kunnen worden opgemerkt, dat het EEG-Verdrag kennelijk van een ander systeem uitgaat. In de titel over het vrije verkeer van goederen wordt, zoals bekend, onderscheiden tussen de douane-unie (hoofdstuk I van de eerste titel) en afschaffing van de kwantitatieve beperkingen tussen de Lid-Staten (hoofdstuk II van deze titel). Bovendien staat vast dat er in de Gemeenschap, ondanks het slopen van de tolmuren tussen de daartoe behorende landen, gedurende de overgangsperiode heffingen moesten worden toegepast, zodat de systematiek van het gemeenschapsrecht zelf een belangrijk argument oplevert tegen de veronderstelling dat ook de heffingen onder de term douanerechten zouden vallen.

Het derde aan het GATT ontleende argument ten slotte heeft betrekking op de formuleringen waarvan de instanties der Gemeenschap zich in het kader van besprekingen over het associatieverdrag met Tunesië hebben bediend. De Commissie heeft mijns inziens overtuigend aangetoond dat het al evenmin opgaat. Dat men hier de veelomvattende uitdrukkingen „tariefpreferenties”, „vrijdom van douanerechten” en „heffing van douanerechten” heeft gebezigd — gebruik, waarop de Franse Regering zich beroept — kan slechts worden verklaard uit de omstandigheid dat het tijdens de besprekingen ook ging om produkten als citrusvruchten welke ongetwijfeld wel aan douanerechten onderworpen zijn. Dat men hier aan deze uitdrukkingen een zo ruime betekenis heeft toegekend wettigt echter niet de conclusie dat wij hier te doen zouden hebben met een kwalificatie welke ook bindend is voor de heffingen op andere waren (bij voorbeeld olijfolie); het bewijst met andere woorden niet dat de Gemeenschap voor alle hierbedoelde waren van een douaneregeling uitging.

c)

Vermochten de tot nu toe onderzochte argumenten het standpunt der Franse Regering niet te staven, omgekeerd moet worden erkend dat de Commissie voor de juistheid van haar standpunt aan verschillende rechtsgebieden enige belangrijke argumenten ontleent. Het zijn de navolgende :

Het eerste voorlopig resultaat waartoe wij op grond van vorenstaand overwegend terminologisch onderzoek komen is derhalve dat de weegschaal kennelijk ten gunste van de Commissie en van het door haar voorgestane standpunt moet doorslaan.

d)

De onderhavige conflictstof vergt evenwel nog verdergaande overwegingen. Met name rijst de vraag welke zin en strekking dient te worden toegekend aan het door de Franse Regering bedoelde Protocol; met andere woorden er zal moeten worden nagegaan of dat Protocol ook in de opvattingen der Commissie een redelijke zin behoudt dan wel of deze uitlegging — zoals de Franse Regering vreest — het Protocol van iedere zin berooft.

e)

Zeer overwegend in dezelfde richting wijzen bovendien enige met het gemeenschappelijk landbouwbeleid samenhangende overwegingen. Welke belangrijke functie met het oog op de in artikel 39 van het EEG-Verdrag omschreven doeleinden aan de heffingen toekomt, heeft de Commissie ons aangetoond. Heffingen zijn een instrument tot stabilisering van de invoer en tot handhaving van een bepaald prijsniveau binnen de ene markt, waarbij de binnenlandse produktie door preferenties wordt begunstigd. Met behulp van deze middelen moet vooral voor een behoorlijk levenspeil van de landbouwbevolking worden gezorgd. — Dat dit systeem ernstig wordt verstoord wanneer waren in de zin van een marktordening zonder toepassing ener heffing in een Lid-Staat worden ingevoerd, is zonder meer duidelijk. Zodanige invoer kan in de betrokken Lid-Staten leiden tot een prijsniveau, gelegen onder dat van de communautaire drempel- en richtprijzen, dat wil zeggen tot een discriminerende behandeling der inheemse producenten en schending van artikel 40, paragraaf 3 van het EEG-Verdrag. Daarmede gaat noodzakelijkerwijze een afsluiting van de nationale markt gepaard, hetgeen overduidelijk tegen de idee van de ene gemeenschappelijke markt indruist. Deze afsluiting is rechtens voorzien in lid 2 van Protocol I.7. In markttechnisch opzicht zou zij in het litigieuze geval hebben kunnen voortvloeien uit de omstandigheid dat de hoogte der invoercontingenten voor Tunesische olijfolie kennelijk met de omvang van de totale Franse behoeften samenviel. Dienovereenkomstig was, naar wij ten processe vernamen, de omvang van de uitvoer van olijfolie uit Italië naar Frankrijk zeer gering. — De geschetste situatie kan bovendien een nadelige uitwerking in de andere Lid-Staten hebben. Daarbij behoeft niet nader te worden ingegaan op de uitvoerig besproken vraag of als gevolg van de gewraakte Franse bijzondere regeling in Italië werkelijk een druk op de prijzen is ontstaan. Mij althans lijkt het voldoende dat een zodanige werking niet uitgesloten is te achten en dat zij ook kan optreden wanneer kleine extrahoeveelheden op een reeds verzadigde markt worden aangeboden. Overigens zijn de door de Commissie geproduceerde statistieken over de ontwikkeling van het Italiaanse prijsniveau en het dalen van de Italiaanse prijzen beneden het niveau der richtprijzen werkelijk zeer indrukwekkend. — Ten slotte mag niet worden voorbij gezien aan de uitwerking welke niet-toepasselijkheid der heffing op het functioneren van het financiële systeem van het gemeenschappelijk landbouwbeleid kan hebben. Volgens Verordening nr. 130/66 wordt de afdeling Garantie van het gemeenschappelijk landbouwfonds, zoals bekend, gefinancierd in dier voege dat de Lid-Staten 90 % der op invoer uit derde landen toe te passen heffing in het fonds storten. De verder benodigde middelen worden zonodig — volgens een bepaalde sleutel — door bijdragen van de Lid-Staten gedekt. Wanneer nu een Lid-Staat bepaalde heffingen niet toepast, wordt het desbetreffende gedeelte der bijdrage uiteraard kleiner en moet volgens de vaste sleutel door de Lid-Staten meer worden opgebracht. Zouden de heffingen onder de term „douaneregeling” worden gebracht, dan zouden derhalve de in Protocol I.7 genoemde Staten het financieringssysteem van het gemeenschappelijk landbouwbeleid eenzijdig kunnen beinvloeden. Ook dit is een consequentie welke mijns inziens bij de uitlegging van het Protocol in aanmerking moet worden genomen. Juist wegens de belangrijke en gecompliceerde werkingen aan het heffingssysteem verbonden mag derhalve niet worden aangenomen dat men de heffingen onder de bijzondere regeling van Protocol I.7 heeft willen brengen.

f)

Echter kan ons onderzoek ook thans nog niet als afgesloten worden beschouwd. Een argument van de Franse Regering — en stellig niet het eenvoudigste — moet nog worden onderzocht. Zij betoogt dat voor de beslissing van het geding acht moet worden geslagen op de verklaring van intentie welke bij de ondertekening van het EEG-Verdrag werd afgelegd „betreffende de associatie van de onafhankelijke landen behorende tot het gebied van de Franse frank met de Europese Economische Gemeenschap”. De verdragspartners spreken daarin de wens uit „de traditionele handelsstromen tussen de Lid-Staten van de Europese Economische Gemeenschap en die onafhankelijke landen te handhaven en te versterken en tot de economische en sociale ontwikkeling dezer landen bij te dragen” en verklaren zich bereid „zodra het Verdrag in werking is getreden, aan die landen voor te stellen onderhandelingen te openen, welke het sluiten van overeenkomsten tot economische associatie met de Gemeenschap beogen”. De functie van het litigieuze Protocol moet volgens de Franse Regering niet in de laatste plaats in het licht van deze verklaring van intentie worden bezien en derhalve aldus worden opgevat, dat gedurende een overgangsperiode tot aan het afsluiten van associatieovereenkomsten aan bepaalde begunstigde staten het voordeel moet blijven verzekerd dat zij aan bijzondere betrekkingen tot de afzonderlijke Lid-Staten ontlenen. In de op 1 september 1969 in werking getreden overeenkomst waarbij „een associatie tot stand werd gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Tunesische Republiek” en in de daarop gebaseerde verordening van de Raad nr. 1471/69 bleef de Tunesische Republiek dan ook — in de lijn van vermelde grondgedachte — voor wat olijfolie betreft praktisch in het genot van de voordelen welke het vroeger aan de bijzondere betrekkingen met Frankrijk ontleende. Maar dan heeft de veronderstelling dat sedert de inwerkingtreding van Verordening nr. 136/66 ook Frankrijk tot toepassing ener heffing op de invoer van Tunesische olijfolie verplicht zou zijn geweest, met andere woorden de veronderstelling dat een breuk in de Tunesische economische betrekkingen met Frankrijk onvermijdelijk zou zijn geweest, geen redelijke zin. Gezien het belang van de Tunesische olijfolieexport naar — en het voortdurend handelsdeficit ten opzichte van — Frankrijk zou zulks voor de Tunesische economie tot aanzienlijke schade hebben geleid. Hoe deze schade en de latere verlening van faciliteiten door de Gemeenschap met de beginselen van een geordend ontwikkelingsbeleid — waarvoor planning en stabiliteit nodig zijn — te rijmen vallen, blijft dan raadselachtig. Wij willen thans trachten om ons standpunt ten deze te bepalen.