EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 26.10.2022

SWD(2022) 544 final

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING VAN HET EFFECTBEOORDELINGSVERSLAG

[…]

bij

wetgevingsvoorstel

inzake de herziening van Richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater

{COM(2022) 541 final} - {SEC(2022) 541 final} - {SWD(2022) 541 final}

SAMENVATTING

De Europese Unie heeft in 1991 de richtlijn inzake de behandeling van stedelijk afvalwater aangenomen. Deze richtlijn heeft ten doel “het milieu te beschermen tegen de nadelige gevolgen van lozingen [van afvalwater uit stedelijke bronnen en specifieke industrieën]”. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat het afvalwater van alle agglomeraties met meer dan 2 000 inwoners volgens de minimumnormen in de EU wordt opgevangen en behandeld. Volgens in de richtlijn opgenomen criteria moeten de lidstaten ook “kwetsbare gebieden” aanwijzen waarvoor strengere normen gelden.

Door de  Refit-evaluatie uit 2019 werd bevestigd dat dankzij deze richtlijn de lozing van huishoudelijke verontreinigingen 1 in het milieu aanzienlijk werd verminderd. De effecten op de kwaliteit van de meren, rivieren en zeeën in de EU zijn zichtbaar en tastbaar. Een van de belangrijkste redenen voor de doeltreffendheid van de richtlijn is de eenvoud van de eisen ervan, waardoor handhaving eenvoudig wordt gemaakt. Het niveau van uitvoering van de richtlijn is hoog: 98 % van het afvalwater van de EU wordt adequaat opgevangen en 92 % wordt adequaat behandeld, ook al heeft een beperkt aantal lidstaten nog steeds moeite om volledig aan de eisen van de richtlijn te voldoen. De Europese fondsen waren ook een belangrijke drijvende kracht voor de ondersteuning van investeringen in de vereiste infrastructuur (ongeveer 2 miljard EUR per jaar voor de watersector).

Afvalwaterbedrijven zijn overheidsbedrijven (60 %) of particuliere ondernemingen die de exploitatie voor een bevoegde overheidsinstantie uitvoeren, of gemengde ondernemingen. Zij zijn actief op een “markt voor intern gebruik”: burgers en bedrijven die op het openbare netwerk zijn aangesloten, kunnen hun exploitanten niet kiezen. Ongeveer 30 % van de kosten in verband met watervoorziening en sanitaire voorzieningen wordt gedekt door overheidsbegrotingen en 70 % door watertarieven, met grote verschillen tussen de lidstaten. De sector reageert vooral op wettelijke eisen.

PROBLEEMSTELLING

In de Refit-evaluatie werden de volgende drie belangrijke reeksen problemen vastgesteld:

1. resterende verontreiniging uit stedelijke bronnen 2 . De oorspronkelijke richtlijn was gericht op huishoudelijke verontreiniging die werd opgevangen en behandeld in gecentraliseerde installaties waarvoor de vereisten duidelijk en nauwkeurig zijn. In die richtlijn werd minder aandacht gegeven aan andere bronnen van stedelijke verontreiniging (kleinere agglomeraties, niet-gecentraliseerde zuiveringsinstallaties of zware regenval) waarvoor de voorschriften meer algemeen werden gehouden. De emissies van deze bronnen zijn steeds belangrijker resterende bronnen van stedelijke verontreiniging geworden, zoals weergegeven in figuur 1.

Een deel van deze verontreiniging kan worden vermeden, ook al zijn er grenzen aan wat met de huidige behandelingstechnieken kan worden gedaan. Afhankelijk van de verontreinigende stof zijn lozingen van agglomeraties die niet aan de richtlijn voldoen, nog steeds goed voor tussen de 1,9 % (stikstof) en 7,78 % (fosfor) van de resterende verontreiniging. Verontreiniging als gevolg van zware regenval (overstorting van hemelwater en afvloeiing van water in steden) vormt een andere aanzienlijke resterende bron van verontreinigingsbelasting die naar het milieu wordt overgebracht: tussen de 7,2 % (N) en 29,77 % (E. Coli). Niet-gecentraliseerde systemen voor behandeling (afzonderlijke of andere passende systemen — APS), die krachtens de richtlijn zijn toegestaan zolang zij “hetzelfde niveau van milieubescherming” bereiken, zijn goed voor tussen de 4,7 % (microverontreinigingen) en 16,1 % (E. Coli) van de resterende verontreiniging.

Figuur 1: Resterende belastingen uit stedelijke bronnen (i.e./jaar) — huidige situatie — bron JRC

Kleine agglomeraties met minder dan 2 000 i.e. vormen een andere aanzienlijke belasting voor de waterlichamen in de EU: tussen de 9,7 % (microverontreinigingen) en 26,2 % (E. Coli) van de resterende verontreiniging. Ondanks de met de bestaande richtlijn bereikte emissievermindering blijven waterzuiveringsinstallaties een bron van stikstof en fosfor voor het milieu, met respectievelijk 134 en 94 miljoen i.e. per jaar. In de evaluatie werden ook nieuwe verontreinigende stoffen, zoals microplastics en microverontreinigingen, als een bron van zorg aangemerkt. Microplastics worden in zuiveringsinstallaties relatief goed afgevangen, wat voor microverontreinigingen niet het geval is: er worden elk jaar ongeveer 254 miljoen i.e. overgebracht naar waterlichamen in de EU, wat aanleiding is voor bezorgdheid omtrent het milieu en de volksgezondheid. Zuiveringsinstallaties krijgen ook niet goed gecontroleerd niet-huishoudelijk water binnen, met inbegrip van industrieel afvalwater, voornamelijk van kleine en middelgrote ondernemingen die zijn aangesloten op het openbare netwerk;

2. onvoldoende afstemming van de richtlijn op de beleidsdoelstellingen van de Europese Green Deal (anders dan vermindering van verontreiniging): de sector is goed voor 0,8 % van het totale energieverbruik in de EU en was in 2018 verantwoordelijk voor 0,86 % van de totale uitstoot van broeikasgassen in de EU. Bijna een derde van deze emissies kan worden vermeden door het behandelingsproces te verbeteren, slib beter te benutten en het invoeren van technologieën op het gebied van energie-efficiëntie en hernieuwbare energie (waarvan nog steeds maar in zeer beperkte mate sprake is) te bevorderen. Er is ook een betere integratie van de sector in de circulaire economie nodig: het beheer van slib en hergebruik van water zijn niet optimaal, aangezien er nog te veel waardevolle hulpbronnen verloren gaan. Tot slot is afvalwater een snelle en betrouwbare bron van nuttige informatie over de volksgezondheid. Dit is gebleken uit het toezicht op COVID‑19 en varianten daarvan ter aanvulling van het beheer van de recente pandemie. Het gebrek aan coördinatie tussen de autoriteiten voor de volksgezondheid en die voor afvalwater staat het optimale gebruik van deze informatie in de weg;

3. ontoereikend en ongelijk governanceniveau: in de evaluatie en in recent onderzoek van het OESO is de nadruk gelegd op het feit dat het niveau van de prestaties van de exploitanten sterk uiteenloopt. Dit is ook het geval bij de transparantie en toegang tot essentiële informatie. Zoals vermeld in een recent verslag van de Rekenkamer, wordt het beginsel “de vervuiler betaalt” onvoldoende toegepast, wat in strijd is met de beginselen van het EU-Verdrag. De methoden voor de verslaglegging en de controle zijn niet aangepast aan de behoeften en mogelijkheiden van digitalisering. De toegang tot sanitaire voorzieningen blijft een probleem waardoor de EU SDG 6 niet volledig kan uitvoeren.

DOELSTELLINGEN

Het optreden van de EU heeft twee hoofddoelstellingen: 1) burgers en ecosystemen in de EU beschermen tegen de resterende bronnen van onvoldoende behandeld afvalwater; 2) de transparantie en de governance van de sector verbeteren, en twee aanvullende doelstellingen: 3) de sector beter afstemmen op de doelstellingen van de Green Deal — met name door de sector in de richting van energieneutraliteit te bewegen als bijdrage aan klimaatneutraliteit, en door de noodzakelijke transitie naar een circulaire economie, nulverontreiniging en betere bescherming van de biodiversiteit te ondersteunen; 4) afvalwaterparameters beter benutten ter ondersteuning van maatregelen op het gebied van de volksgezondheid. Daartoe is het van essentieel belang om voor een langetermijnvisie en rechtszekerheid te zorgen, aangezien investeringen in deze sector tijd vergen en ruim van tevoren moeten worden gepland.

RECHTVAARDIGING VAN OPTREDEN OP EU-NIVEAU

Maatregelen van de EU blijven essentieel om ervoor te zorgen dat alle burgers van de EU kunnen profiteren van een betere waterkwaliteit van rivieren, meren, grondwaterlichamen en zeeën. Aangezien 60 % van de waterlichamen in de EU grensoverschrijdend is, moet overal en in hetzelfde tempo hetzelfde beschermingsniveau worden gewaarborgd, om te voorkomen dat de inspanningen van sommige lidstaten in gevaar worden gebracht door het gebrek aan vooruitgang in andere lidstaten. Uit de evaluatie is gebleken dat de richtlijn in de meeste lidstaten de specifieke stimulans was om in de vereiste infrastructuur te investeren.

BELEIDSOPTIES

Op basis van de in de lidstaten gehanteerde beste praktijken alsook een grondige raadpleging van de belanghebbenden werden er voor elk probleem verschillende opties vastgesteld. Opties die niet door de belanghebbenden werden gesteund of die te complex zijn om uit te voeren, werden in een vroeg stadium verworpen. Er werden verschillende opties ontwikkeld, variërend van een laag ambitieniveau (maatregelen alleen van toepassing op grotere faciliteiten) tot een hoog ambitieniveau (dezelfde maatregelen, maar ook van toepassing op kleinere faciliteiten) 3 . Voor sommige problemen waren de opties beperkt, zoals bij niet-gecentraliseerde faciliteiten (APS), het verbeteren van de transparantie of de controle van gezondheidsparameters. Voor andere problemen (zware neerslag, APS of energiegebruik) is, in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel, voldoende flexibiliteit gelaten voor de meest kosteneffectieve oplossingen op lokaal niveau.

VOORKEURSOPTIE

De effecten van de opties werden beoordeeld door middel van een model dat door het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek is ontwikkeld en dat is gebruikt voor de Refit-evaluatie. Als vergelijkingspunten werden een basisscenario (uitgaande van volledige naleving) en een maximaal haalbaar scenario ontwikkeld. De keuze van de voorkeursoptie was voor elk probleem gebaseerd op verschillende criteria: kosten/baten, kosten/doeltreffendheid, mate waarin wordt bijgedragen aan de doelstellingen van de Europese Green Deal en aan het verminderen van waterverontreiniging, afdwingbaarheid en administratieve lasten.

Om de belangrijkste resterende bronnen van verontreiniging aan te pakken, wordt in de voorkeursoptie voorgesteld om 1) het toepassingsgebied van de richtlijn uit te breiden teneinde alle stedelijke agglomeraties met meer dan 1 000 i.e. te bestrijken; 2) nieuwe EU-normen voor APS te ontwikkelen en de lidstaten te verplichten om doeltreffende inspectiestrategieën in te voeren; 3) geïntegreerde waterbeheerplannen op te stellen en uit te voeren in alle grote agglomeraties en in de agglomeraties met meer dan 10 000 i.e. waar een risico voor het milieu bestaat, en, indien nodig, de verontreiniging door zware regenval te beperken, bij voorkeur met behulp van preventieve (waaronder groene) maatregelen. Om het lozen van nutriënten verder te beperken, zullen er geleidelijk strengere grenswaarden voor de behandeling van stikstof en fosfor worden toegepast in alle grotere installaties, maar ook in alle installaties met meer dan 10 000 i.e. in gebieden waar eutrofiëring een probleem blijft. Er zullen geleidelijk nieuwe grenswaarden voor microverontreinigingen worden opgelegd, in eerste instantie voor alle grote installaties en vervolgens voor installaties met een i.e. van meer dan 10 000, waar op basis van duidelijke en eenvoudige criteria een risico voor het milieu bestaat. In overeenstemming met de suggesties van verschillende belanghebbenden is de haalbaarheid van een systeem van producentenverantwoordelijkheid voor de aanvullende behandeling die nodig is voor microverontreinigingen, beoordeeld en is dit opgenomen in de voorkeursoptie 4 . Er zullen nieuwe eisen voor controle worden ingevoerd, met name wat betreft de uitstoot van broeikasgassen, de verontreiniging door regenwater en gezondheidsparameters.

Er zullen geleidelijk energie-audits worden opgelegd aan alle installaties met een i.e. van meer dan 10 000, zodat er tegen 2040 op sectorniveau energieneutraliteit wordt bereikt, in overeenstemming met de beste praktijken die in sommige lidstaten reeds voor 2025/2030 worden gehanteerd. Om de mogelijkheden voor het hergebruik van slib en water na behandeling te vergroten, moeten de lidstaten de niet-huishoudelijke verontreiniging beter aan de bron controleren en opsporen. Om een betere algemene governance van de sector te waarborgen, zal de verslaglegging worden vereenvoudigd en verder gedigitaliseerd. In de effectbeoordeling worden de effecten uiteengezet van de aanvullende maatregelen om de transparantie, de prestaties van de exploitant evenals de toegang tot sanitaire voorzieningen te verbeteren. Alle maatregelen van de voorkeursoptie zullen tegen 2040 geleidelijk worden toegepast.

BELANGRIJKSTE EFFECTEN

De effecten op de waterverontreiniging van de voorkeursopties tegen 2040 worden hieronder in figuur 2 samengevat. De totale verontreiniging zou ten opzichte van de uitgangssituatie worden verminderd met 4,8 miljoen i.e. (of 105 014 ton) voor het biologisch zuurstofverbruik, 56,4 miljoen i.e. (of 229 999 ton) voor stikstof, 49,6 miljoen i.e. (of 29 678 ton) voor fosfor, 77,4 miljoen i.e. voor de toxische belasting aan microverontreinigingen en 24,8 miljoen i.e. voor E. Coli. Deze reducties vormen 27 % van wat “technisch haalbaar” is voor het biologisch zuurstofverbruik, 62 % voor stikstof, 61 % voor fosfor, 63 % voor de toxische belasting aan microverontreinigingen en 50 % voor E. coli. De emissie van microplastics zou met 9 % worden verminderd, voornamelijk door middel van maatregelen gericht op de overstorting van hemelwater en de afvloeiing van water in steden.

Met de geplande maatregelen om energieneutraliteit te bereiken, zou de uitstoot van broeikasgassen met 4,86 miljoen ton worden verminderd (37,32 % van de vermijdbare uitstoot van de sector, die 0,86 % van de totale uitstoot van de EU vormt). In vergelijking met 1990 zou dit, gecombineerd met de verwachte effecten van het basisscenario, neerkomen op een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen met 62,51 %, wat in overeenstemming is met de doelstellingen van de EU-klimaatwet en het “Fit for 55”-klimaatpakket.

Figuur 2: Voorkeursoptie — effecten op emissies (miljoen i.e. per jaar in 2040)

De verwachte in geld uitgedrukte voordelen op EU-niveau van de voorkeursoptie (6,643 miljard EUR per jaar) liggen tegen 2040 boven de kosten (3,793 miljard EUR per jaar). De baten zijn in alle lidstaten hoger dan de kosten — in de wetenschap dat er voor microverontreinigingen (die goed zijn voor 27 % van de totale kosten van de voorkeursoptie) geen methode beschikbaar is om de voordelen van de vermindering ervan in geld te uit te drukken.

De kosten van het initiatief zouden een stijging van 3,79 % ten opzichte van de huidige uitgaven voor watervoorziening en sanitaire voorzieningen 5 inhouden. Deze bijkomende kosten zouden gedeeltelijk worden gedekt door het systeem voor producentenverantwoordelijkheid (er zou ongeveer 1,2 miljard EUR per jaar nodig zijn voor de behandeling van microverontreinigingen), met een beperkt effect op de prijzen van eindproducten of op de winstmarges van de sector (gemiddeld 0,6 %). Op basis van de huidige financieringsstrategieën van de lidstaten kan worden aangenomen dat ongeveer 30 % (of 0,774 miljard EUR/jaar) van de resterende kosten door overheidsbegrotingen zou worden gedekt en 70 % (of 1,806 miljard EUR/jaar) door watertarieven. Dit zou neerkomen op een stijging van de gemiddelde watertarieven in de EU met 2,26 %. De betaalbaarheid van de waterprijzen zou niet in het gedrang komen, hoewel in een beperkt aantal lidstaten begeleidende sociale maatregelen nuttig zouden zijn. Middelen van de EU (ongeveer 2 miljard EUR/jaar voor de watersector) zouden nog steeds onmisbaar zijn om een deel van de investeringen te dekken, die nodig zijn om volledig aan de nieuwe richtlijn te kunnen voldoen. Er zullen aanvullende inspanningen nodig zijn om de bronnen van verontreiniging beter op te sporen, ook al kan digitalisering de controle en verslaglegging helpen verbeteren. De watersector in de EU zal naar verwachting profiteren van nieuwe zakelijke kansen, terwijl innovatie en onderzoek zullen worden gestimuleerd om zo de concurrentiepositie van deze sector in stand te houden en te verbeteren.

De richtlijn zou met behulp van de voorkeursoptie volledig in overeenstemming zijn met alle andere belangrijke doelstellingen van de Green Deal, met inbegrip van het overkoepelende doel van klimaatneutraliteit, en tegelijkertijd volledig in overeenstemming zijn met verschillende lopende/geplande wetgevingsvoorstellen zoals de herzieningen van de richtlijn milieukwaliteitsnormen, de zwemwaterrichtlijn, de kaderrichtlijn mariene strategie en de herziening van de richtlijn zuiveringsslib. De voorkeursoptie zal ook rechtstreeks bijdragen tot een betere uitvoering van SDG 6 inzake toegang tot behoorlijke en eerlijke sanitaire voorzieningen.

(1)

In hoofdzaak stikstof (N), fosfor (P) en organische verontreiniging, uitgedrukt als biologisch zuurstofverbruik (Biological Oxygen Demand, BZV).

(2)

De standaardeenheid voor het meten van verontreiniging is het “inwonerequivalent” (i.e.). 1 i.e. komt overeen met de gemiddeld door 1 persoon veroorzaakte verontreiniging. Voor sommige verontreinigende stoffen (stikstof, fosfor en organische stoffen — BZV) is het mogelijk om i.e. om te zetten in hoeveelheden verontreinigende stoffen (uitgedrukt in grammen).

(3)

De drempel voor “grotere” installaties werd vastgesteld op 100 000 i.e., rekening houdend met het feit dat 46 % van de gegenereerde belasting wordt behandeld in een relatief klein aantal “grotere” installaties (974). Er werd ook een drempel van 10 000 i.e. vastgesteld, aangezien 81 % van de belasting wordt behandeld in 7 527 installaties met meer dan 10 000 i.e.

(4)

Het beoogde systeem zou vergelijkbaar zijn met de bestaande systemen voor het beheer van vast afval: importeurs en producenten zouden financieel verantwoordelijk zijn voor de behandeling van de door hun producten veroorzaakte verontreiniging. In dit geval vormen geneesmiddelen en persoonlijke verzorgingsproducten de belangrijkste bron van microverontreinigingen.

(5)

Ongeveer 100 miljard per jaar volgens de OESO.