EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 23.3.2022

COM(2022) 133 final

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE EUROPESE RAAD, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

De voedselzekerheid waarborgen en de veerkracht van voedselsystemen versterken

1.Inleiding

De zonder aanleiding begonnen invasie van Oekraïne door Rusland heeft de reeds kwetsbare landbouwmarkten verder gedestabiliseerd. De COVID-19-pandemie en de klimaatverandering zetten de landbouw overal ter wereld onder druk. In het meest recente verslag van de IPCC wordt uiteengezet hoe de zich reeds ontwikkelende bedreigingen voor de voedselzekerheid en voeding door droogte, overstromingen en hittegolven en de stijging van de zeespiegel nog verder zullen toenemen als gevolg van de opwarming van de aarde, en in het bijzonder kwetsbare regio’s zullen treffen 1 .

Reeds vóór de inval waren de grondstoffenmarkten getuige van een aanzienlijke prijsstijging, die voelbaar was op de landbouwmarkten door de toename van de kosten voor energie en meststoffen, met als gevolg daarvan een stijging van de landbouwprijzen. De voedselprijzen in de Unie zijn met 5,6 % gestegen ten opzichte van februari 2021.

Momenteel bestaat er voor de voedselvoorziening in de EU geen risico. De EU is wat belangrijke landbouwproducten betreft grotendeels zelfvoorzienend, als voorname exporteur van tarwe en gerst, en produceert zelf overwegend genoeg voor haar eigen consumptie van andere basisgewassen als mais of suiker. Ook dekt de Unie grotendeels zelf haar consumptie van dierlijke producten, waaronder zuivel en vlees maar met uitzondering van vis en schaal- en schelpdieren.

De invasie van Oekraïne en een mondiale stijging van de grondstoffenprijzen jagen de prijzen op de markten voor landbouwproducten en vis en schaal- en schelpdieren echter omhoog en leggen de kwetsbaarheden van ons voedselsysteem bloot: onze afhankelijkheid van de invoer van onder andere energie, meststoffen en diervoeder. Die afhankelijkheid verhoogt de kosten voor producenten en is van invloed op de voedselprijzen, wat leidt tot bezorgdheid over de koopkracht van de consumenten en het inkomen van de producenten.

Als gevolg van de impact van de oorlog op korte termijn en de daarmee gepaarde gaande onzekerheden op langere termijn, doet de verstoring van de handel ook ernstige zorgen rijzen over de mondiale voedselzekerheid. Belegerde Oekraïense steden lijden onder dramatische voedseltekorten. Belangrijke handelsstromen van granen en oliehoudende zaden uit het Zwarte Zeegebied zijn praktisch tot stilstand gebracht.

De oorlog in Oekraïne heeft de marktverwachtingen drastisch gewijzigd en beïnvloedt alle grondstoffenprijzen, inclusief die voor primaire agro-voedingsproducten. Er bestaat vooral bezorgdheid over de voedselzekerheid op de mondiale tarwemarkt. Sinds de invasie zijn de prijzen op de termijnmarkten voor tarwe met 70 % gestegen. De mondiale tarweproductie komt in gevaar door enerzijds de verstoring van het aanbod gezien de omvang van het Oekraïense en Russische aandeel op de tarwemarkten en anderzijds de schok in de kosten van de productiemiddelen, met name aardgas, stikstofhoudende meststof en zuurstof. Om in de wereldwijde voedselbehoeften te kunnen voorzien in het huidige en het volgende seizoen zou tot 25 miljoen ton moeten worden vervangen 2 .

Meer dan ooit is het nu het moment om blijk te geven van solidariteit. Deze mededeling omvat het antwoord van de Commissie op het verzoek van de Europese Raad in zijn Verklaring van Versailles van 10 en 11 maart 2022 om opties voor te leggen om iets te doen aan de stijgende prijzen van levensmiddelen en aan de kwestie van mondiale voedselzekerheid. De mededeling gaat uit van de beoordeling van de situatie (bijlage 1) en bouwt voort op de visie van een eerlijk, gezond en milieuvriendelijk voedselsysteem die de Commissie in de “van boer tot bord”-strategie uiteenzette. Ze omvat onder meer een overzicht van kortetermijnmaatregelen ter ondersteuning van de voedselzekerheid en de landbouw in Oekraïne, de mondiale voedselzekerheid en de producenten en consumenten in de EU. Er wordt ook toe opgeroepen de tekortkomingen die door de zich ontwikkelende crisis zijn blootgelegd, aan te pakken op manieren die de transitie naar duurzame, veerkrachtige en eerlijke voedselsystemen in de EU en wereldwijd bevorderen.

2.Mondiale voedselzekerheid

De Russische invasie van Oekraïne dreigt ernstige gevolgen te hebben voor de voedselzekerheid wereldwijd: in Oekraïne maar ook in vele landen met een voedseltekort in Afrika (inclusief Sub-Saharaans Afrika), het Midden-Oosten en de Westelijke Balkan. In combinatie met de stijgende voedselprijzen zal die de armoede en instabiliteit in die landen mogelijk doen toenemen.

De situatie op het vlak van voedselzekerheid in het door oorlog verscheurde Oekraïne is zeer zorgwekkend, in het bijzonder omdat Rusland doelbewust voedselvoorraden en opslagplaatsen lijkt aan te vallen en te vernietigen. Volgens de schattingen in de oproep van de VN zullen tot wel 18 miljoen personen in Oekraïne worden getroffen, waaronder tot 6,7 miljoen nieuwe intern ontheemden. De voedseltekorten in steden en de miljoenen vluchtende en ontheemde mensen maken onmiddellijke voedselhulp voor Oekraïne een noodzaak. Humanitaire actoren, zoals het Wereldvoedselprogramma, verlenen voedselhulp en schalen hun activiteiten op. De EU stelt steun ter beschikking via haar mechanismen voor civiele bescherming en humanitaire hulp. De reeds operationele humanitaire hulp van de EU bedraagt 93 miljoen EUR voor Oekraïne en Moldavië en omvat voedselhulp en steun voor basisbehoeften.

De oogst van 2022 in Oekraïne, dat ook wel de graanschuur van Europa wordt genoemd, zal sterk worden getroffen door de oorlog en de algemene onrust. Oekraïense landbouwers hebben zaaigoed, dieselbrandstof, meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen nodig om de productie te waarborgen. De Commissie helpt Oekraïne bij de ontwikkeling en uitvoering van een voedselzekerheidsstrategie voor de korte en middellange termijn om ervoor te zorgen dat de productiemiddelen de landbouwbedrijven bereiken waar mogelijk en de transport- en opslagvoorzieningen behouden worden, teneinde Oekraïne in staat te stellen zijn burgers te voeden en uiteindelijk zijn exportmarkten terug te winnen. De Commissie werkt op het terrein in het westen van Oekraïne samen met de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO) om kleine landbouwbedrijven te ondersteunen en de landbouwproductie veilig te stellen. Daarnaast zal de Commissie er op verzoek van de Oekraïense landbouwautoriteiten voor zorgen dat de verbinding met de EU-markten behouden blijft en op flexibele wijze wordt vereenvoudigd, zowel voor de invoer naar als voor de uitvoer uit Oekraïne. De Oekraïense regering is voornemens de rente op leningen voor landbouwers te financieren in het kader van een programma ter waarde van 25 miljard UAH (760 miljoen EUR) als onderdeel van een reeks nieuwe maatregelen om de door de oorlog veroorzaakte economische schok te dempen. Tot slot verlenen landbouworganisaties in de EU bijstand en steun aan Oekraïense landbouwers.

De oorlog heeft rechtstreekse gevolgen voor de mondiale voedselvoorziening (met name tarwe, mais, gerst en zonnebloemolie) en de meststofprijzen, alsook voor de energieprijzen. De huidige prijsstijgingen verergeren de reeds moeilijke sociaal-economische situatie in de context van COVID-19, droogte en andere conflicten. In september 2021 kampten meer dan 161 miljoen mensen in 42 landen met acute voedselonzekerheid. Wereldwijd heeft bijna een op de drie mensen geen toegang tot voldoende voedsel en voor ongeveer 3 miljard mensen is een gezond voedingspatroon onbetaalbaar. Deze aantallen dreigen verder toe te nemen, met het risico dat we verder achteropraken bij de verwezenlijking van de duurzameontwikkelingsdoelstellingen tegen 2030. Volgens een initiële analyse van de FAO zou het aantal ondervoede mensen wereldwijd in een scenario van een matige schok toenemen met 7,6 miljoen personen, en in een scenario van een ernstige schok met 13,1 miljoen personen.

Voor veel lage-inkomenslanden en zelfs lagermiddeninkomenslanden zijn de kosten voor (voedsel)invoer door deze omstandigheden hoger, terwijl de schuld is gestegen en de wisselkoersen onder druk staan. In landen die hun voedsel, en met name het belangrijke basisproduct tarwe, voor een groot deel importeren uit Rusland en Oekraïne (zoals landen in Afrika, het Midden-Oosten en de Westelijke Balkan) is de impact zwaar en kunnen toenemende spanningen ontstaan die leiden tot sociale onrust, radicalisering en instabiliteit. Landen die voor een aanzienlijk deel van hun landbouwproductie afhankelijk zijn van geïmporteerde meststoffen, waarvan sommige ook afhankelijk zijn van ingevoerde tarwe, zullen te maken krijgen met stijgende kosten. Die zouden in een vicieuze cirkel onhoudbaar kunnen worden en de volgende oogsten ernstig bedreigen.

Zowel de humanitaire behoeften als de kosten daarvan zullen waarschijnlijk toenemen en extra druk zetten op de humanitaire hulp. Zo schat het Wereldvoedselprogramma dat de operationele kosten ervan ten opzichte van de huidige niveaus met 26,1 miljoen EUR per maand zullen stijgen als gevolg van het gecombineerde effect van stijgende voedsel- en brandstofprijzen. In vergelijking met het niveau van vóór de pandemie komen deze extra kosten neer op 63,8 miljoen EUR per maand.

Als belangrijke actor voor humanitaire en ontwikkelingshulp op het gebied van voedsel- en voedingszekerheid verstrekt de EU aanzienlijke financiële en politieke steun. Sinds 2015 heeft de EU elk jaar ten minste 350 miljoen EUR besteed aan humanitaire voedselhulp. Daarnaast heeft de EU in de periode 2014-2020 meer dan 10 miljard EUR aan ontwikkelingssamenwerking toegezegd om de voedselzekerheid voor de armste en meest kwetsbare mensen te verbeteren, honger uit te bannen en alle vormen van ondervoeding beter aan te pakken. Voor de periode 2021-2024 zegt de EU ten minste 2,5 miljard EUR toe (1,4 miljard EUR voor ontwikkeling en 1,1 miljard EUR voor humanitaire hulp) voor internationale samenwerking op het vlak van voeding. In het kader van het internationale samenwerkingsprogramma 2021-2027 zal de EU voedselsystemen ondersteunen in ongeveer zeventig partnerlanden.

De asymmetrische plotse stijging van de futuresprijzen sinds de Russische invasie in Oekraïne toont aan dat op mondiaal niveau de meeste bezorgdheid over de voedselzekerheid gericht is op de tarwemarkten. Geostrategisch gezien is het essentieel dat de EU aan het dichten van de productiekloof bijdraagt om het verwachte wereldwijde tekort aan tarwe aan te pakken. De EU is niet alleen een belangrijke netto-exporteur van tarwe, maar is wereldwijd ook de producent met de hoogste opbrengsten 3 . Sinds vorige zomer heeft de EU 19 miljoen ton tarwe geëxporteerd, en naar verwachting zal daar tussen nu en eind juni nog eens 13 miljoen ton bij komen. Dat cijfer zou nog enigszins kunnen stijgen als reactie op de hoge prijzen die de uitvoer aanzwengelen. De vooruitzichten voor de oogst van wintertarwe in de Unie in 2022 zijn goed, aangezien het areaal ten opzichte van vorig jaar met 1 % is toegenomen en het gewas in de grote producerende lidstaten in de winter niet te lijden had onder slechte weersomstandigheden.

Op korte termijn en in coördinatie met andere mondiale actoren volgt en analyseert de Commissie nauwgezet de voedselprijzen en de voedselonzekerheid, waaronder de voorraden op nationaal en regionaal niveau, waar mogelijk op basis van het landbouwmarktinformatiesysteem (AMIS). Zij houdt toezicht op de behoefte aan grondstoffen met lage mondiale voorraden, teneinde de juiste marktsignalen te geven ter stimulering van de productie aan de hand van duurzame praktijken. De humanitaire hulp moet worden opgevoerd en worden gericht op landen die kampen met voedseltekorten en/of conflicten in Noord-Afrika, Sub-Saharaans Afrika, het Midden-Oosten en Azië. Met de hulp moet een drietrapsaanpak worden gevolgd waarbij humanitaire hulp wordt gekoppeld aan ontwikkeling en vrede, en moeten de werkzaamheden van het Global Network against Food Crises worden uitgebreid tot het nationale en lokale niveau. Bovendien is tijdens het eerste Europees humanitair forum (21-23 maart 2022) opgeroepen om als Team Europa de handen in elkaar te slaan om de mondiale humanitaire voedselzekerheidscrisis aan te pakken. Door hun krachten te bundelen, kunnen de EU en haar lidstaten samen de humanitaire hulp opvoeren met het oog op wederopbouw en herstel.

Het voorgestelde EU-noodhulpprogramma voor Oekraïne (goed voor 330 miljoen EUR) heeft tot doel het door de Russische invasie veroorzaakte lijden van de Oekraïense bevolking te helpen verlichten door de toegang tot basisgoederen en -diensten te waarborgen en bescherming te bieden. De maatregelen zullen ook bijdragen aan een betere weerbaarheid van het land tegen onder meer hybride dreigingen, door de regering, economische actoren, media en maatschappelijke organisaties in staat te stellen het hoofd te bieden aan de crisis en bij te dragen tot het Oekraïense herstel. De nadruk zal eveneens liggen op de wederopbouw van kleinschalige civiele infrastructuur en de strategische planning daarvan, en op energiezekerheid.

Indien aan de vereiste voorwaarden wordt voldaan, kan aanvullend macro-economische steun worden verleend voor verzachtende maatregelen ter ondersteuning van de groepen die het zwaarst worden getroffen door (voedsel)prijsstijgingen, en door socialebeschermingsmechanismen uit te werken. Ook kan de EU schuldverlichting blijven integreren in een bredere beleidsdialoog, met financiering van strategieën en acties om het groene herstel te schragen. Er moeten anticiperende mechanismen worden opgezet om mogelijke schokken in de toekomst te voorkomen en, wanneer ze zich wel voordoen, om de impact ervan te beperken in plaats van alleen op de gevolgen te reageren.

Bovendien zal de EU, ook in internationale fora, krachtig blijven pleiten voor het vermijden van uitvoerbeperkingen en uitvoerverboden voor levensmiddelen, die in het verleden steeds rampzalig zijn gebleken, zoals tijdens de crisis van 2007-2008 in verschillende delen van de wereld ruimschoots is aangetoond. Coördinatie binnen de Wereldhandelsorganisatie zal van essentieel belang zijn. Om de weerbaarheid te vergroten, worden importerende landen aangemoedigd om de bronnen van hun voedselvoorziening beter te diversifiëren. Daarnaast zijn goed functionerende mondiale toeleveringsketens en logistiek van essentieel belang voor de mondiale voedselzekerheid.

Op middellange termijn zal de EU landen blijven ondersteunen in de transitie naar veerkrachtige en duurzame systemen voor landbouw, visserij en aquacultuur. Daarbij gaat het om analytische en beleidsondersteuning, die wordt uitgewerkt als follow-up van de top over voedselsystemen en de “Nutrition for Growth”-top van 2021. In dit verband zal de EU haar internationale samenwerking op het gebied van voedselonderzoek en ‑innovatie intensiveren, onder meer door het voortouw te nemen in de Adviesgroep Internationaal Landbouwonderzoek (CGIAR). Bijzondere aandacht zal gaan naar aanpassing aan en matiging van de klimaatverandering, duurzaam beheer en bescherming van natuurlijke hulpbronnen, het toepassen van benaderingen als agro-ecologie, landschapsbeheer en agrobosbouw, de diversificatie van handelsstromen en productiesystemen, en het verminderen van voedselverlies en -verspilling. Voorts zal de EU internationaal sterker samenwerken op het gebied van voeding en gezonde voedingspatronen, onder meer door middel van humanitaire hulp, en ook op het gebied van veerkrachtige en inclusieve waardeketens. Wat Afrika betreft, biedt de in 2019 overeengekomen actieagenda van de Afrikaanse Unie en de EU voor de transformatie van het platteland een basis voor nauwere samenwerking.

De EU is bereid om binnen het lopende G7-proces samen met internationale organisaties de behoeften van landen die netto-importeur van voedsel zijn, te inventariseren en, indien nodig, te reageren met gerichte steun voor de nationale agenda’s (afgestemd op bijvoorbeeld de nationale trajecten van de VN-top over voedselsystemen en de plannen voor het alomvattende programma voor landbouwontwikkeling in Afrika (CAADP)).

De EU roept de internationale gemeenschap actief op de multilaterale maatregelen dringend op te schalen en daarbij verder te gaan dan humanitaire hulp. Dit behelst ook ervoor zorgen dat VN-organen met mandaten die relevant zijn voor voedselzekerheid de nodige maatregelen kunnen nemen. Zo staat voedselzekerheid centraal in het mandaat van de FAO. De FAO kan een sleutelrol vervullen bij het analyseren en aanpakken van de impact van de Russische invasie in Oekraïne op de internationale voedselsystemen en bij het voorkomen dat de situatie verder verslechtert, met bijzondere aandacht voor de bescherming van de meest kwetsbaren. De EU ijvert er ook voor om voedselzekerheid op te nemen in de werkzaamheden van het gehele VN-stelsel, met inbegrip van de Veiligheidsraad en de Algemene Vergadering, om de internationale vrede en veiligheid te herstellen.

3.Voedselzekerheid in de EU

3.1.De beschikbaarheid en betaalbaarheid van voedsel

In de EU bestaat er geen risico voor de beschikbaarheid van voedsel, maar voor mensen met een laag inkomen staat de betaalbaarheid wel onder druk.

De EU is voor een hele reeks landbouwproducten grotendeels zelfvoorzienend en is een belangrijke netto-exporteur van tarwe. Netto importeert zij in grote mate echter specifieke producten die mogelijk moeilijk (snel) kunnen worden vervangen, zoals voedereiwitten, zonnebloemolie of vis en schaal- en schelpdieren. Er bestaat geen risico op algemene tekorten voor consumenten. Hoewel de stabiliteit van de voedselvoorziening in de EU geen gevaar loopt, jagen deze kwetsbaarheden, in combinatie met de stijgende productiekosten in de voedselvoorzieningsketen, de voedselprijzen verder de hoogte in. Als de aanzienlijk hogere productiekosten op landbouwbedrijfsniveau niet worden gecompenseerd door hogere prijzen, zouden er gevolgen kunnen zijn voor de leveringszekerheid.

In die context heeft de Commissie onlangs een nieuw Europees mechanisme voor paraatheid en respons bij voedselzekerheidscrises (EFSCM) 4 opgezet met als doel de coördinatie van Europese en nationale overheden en van betrokken derde landen en particuliere belanghebbenden te verbeteren, teneinde de voedselvoorziening en voedselzekerheid in tijden van crisis te waarborgen. Het mechanisme is op 9 maart 2022 van start gegaan en zal de risico’s en kwetsbaarheden van de EU-voedselvoorzieningsketen grondig inventariseren en vervolgens aanbevelingen doen en gepaste mitigatiemaatregelen nemen.

Een goed functionerende eengemaakte markt is fundamenteel voor de voedselzekerheid en -veiligheid in de EU. Dit geldt ook tijdens de huidige crisis. Onze toeleveringsketens zijn onderling afhankelijk; ongerechtvaardigde beperkingen introduceren in de eengemaakte markt kan dan ook onbedoelde gevolgen hebben die onze voorziening van veilig voedsel in gevaar kunnen brengen. De Commissie is sterk gekant tegen maatregelen van de lidstaten om hun binnenlandse voedselvoorziening te beschermen door de uitvoer te verhinderen. Dergelijke handelsverstorende praktijken zijn a priori onverenigbaar met de interne markt en zullen uiteindelijk de voedselzekerheid ondermijnen. Belangrijk is dat de lidstaten hun maatregelen coördineren teneinde de handelsstromen te verbeteren en grondstoffen en levensmiddelen te leiden naar waar die het hardst nodig zijn. De instelling van het noodinstrument voor de eengemaakte markt zal de paraatheid en de coördinatiekracht van de Unie verder versterken en het risico op ongerechtvaardigde beperkingen verminderen. De Commissie en de lidstaten screenen buitenlandse directe investeringen in het kader van Verordening (EU) 2019/452, op grond waarvan zij rekening kunnen houden met de mogelijke gevolgen van buitenlandse directe investeringen op de voorziening van kritieke productiemiddelen en op de voedselzekerheid. Nieuwe gevallen zullen worden onderworpen aan een grondige beoordeling van de mogelijke gevolgen ervan voor de voedselvoorziening en de voedselprijzen.

Er moet bijzondere aandacht worden besteed aan de meest kwetsbaren, waaronder vluchtelingen uit Oekraïne en mensen met een laag inkomen die naast de hoge energieprijzen eveneens nog steeds kampen met de gevolgen van de sociaal-economische schok van de COVID-19-pandemie. Uit studies is gebleken dat huishoudens na de stijging van de voedselprijzen in 2008 gemiddeld minder groenten en fruit kochten en overstapten op goedkopere levensmiddelen met doorgaans veel calorieën en een lage voedingswaarde (d.w.z. met onvoldoende vitaminen, mineralen en vezels, die essentieel zijn voor de gezondheid).

In de context van de stijgende voedselprijzen zijn sociale beleidsmaatregelen belangrijk om zowel de meest kwetsbare burgers te beschermen tegen voedselonzekerheid als om ervoor te zorgen dat iedereen zich voldoende gezond en voedzaam voedsel kan veroorloven, in het bijzonder kwetsbare groepen als gezinnen met kinderen, ouderen en mensen met een laag inkomen. Die maatregelen moeten deel uitmaken van een geïntegreerde benadering om de onderliggende oorzaken van armoede en sociale uitsluiting aan te pakken. Voorts biedt de Europese kindergarantie de lidstaten sturing om ervoor te zorgen dat kinderen in nood daadwerkelijk toegang hebben tot voldoende en gezonde voeding, met inbegrip van ten minste één gratis gezonde maaltijd per schooldag.

De lidstaten kunnen gebruikmaken van EU-middelen van bijvoorbeeld het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen (FEAD): dat ondersteunt het optreden van de EU-landen op het gebied van voedselhulp en/of fundamentele materiële bijstand aan de meest behoeftigen en biedt voedselhulp aan meer dan 15 miljoen mensen. De lidstaten kunnen hun middelen aanvullen met behulp van de herstelbijstand voor cohesie en de regio’s van Europa (React-EU) en kunnen optimaal gebruikmaken van de extra flexibiliteit voor hun FEAD-programma’s in het kader van de maatregelen voor vluchtelingen in Europa uit hoofde van het cohesiebeleid (CARE), die onlangs door de Commissie zijn voorgesteld.

Om de gevolgen van de hoge voedselprijzen voor de meest kwetsbaren te verzachten, kunnen de lidstaten verlaagde btw-tarieven invoeren en marktdeelnemers ertoe aansporen de prijzen voor consumenten te verlagen. In december 2021 heeft de Raad overeenstemming bereikt over een hervorming van de btw-tarieven op EU-niveau, waardoor de lidstaten hun tarieven voor bepaalde goederen en diensten die in basisbehoeften voorzien, met name levensmiddelen, verder kunnen verlagen tot 0 %. De lidstaten kunnen reeds gebruikmaken van die mogelijkheid. Evenzo kunnen ze forfaitaire overdrachten aan huishoudens toepassen, als een efficiënte en doeltreffende oplossing om de betaalbaarheid te verbeteren.

3.2.De EU-landbouwmarkten stabiliseren en producenten ondersteunen

De marktdynamiek beïnvloedt de keuzes die producenten maken. Om de druk van de hoge prijzen te verlichten, zouden aanpassingen op korte termijn de vraag naar brandstof en diervoeder kunnen verminderen en het aanbod kunnen vergroten door de aanplant van zomertarwe te stimuleren. Landbouwers kiezen steeds meer voor duurzame praktijken, die verder moeten worden aangemoedigd.

Het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) en het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB) bieden een reeks maatregelen, waaronder een vangnet voor de prijzen en de mogelijkheid om uitzonderlijke maatregelen te nemen. Met die maatregelen kan de stabiliteit van de markten garandeerd worden en kan worden ingespeeld op uitzonderlijke omstandigheden. Gerichte steun aan producenten die geconfronteerd worden met stijgende productiekosten is noodzakelijk, maar mag niet raken aan de langetermijndoelstellingen van een veerkrachtiger en duurzamer voedselsysteem.

De Commissie houdt de situatie nauwlettend in het oog op basis van de marktinformatie-instrumenten die sinds 2008 zijn ontwikkeld 5 . Om de voorraden in deze context van hoge prijzen en onzekerheden omtrent de aanvoer beter te kunnen monitoren, zal de Commissie voorstellen dat lidstaten maandelijks gegevens verstrekken over particuliere voorraden van essentiële grondstoffen voor levensmiddelen en diervoeders, met het oog op een tijdig en nauwkeurig beeld van de beschikbaarheid ervan.

In het licht van de huidige uitzonderlijke situatie heeft de Commissie een steunpakket van 500 miljoen EUR voorgesteld, onder meer door de crisisreserve te benutten, ter ondersteuning van de producenten die het zwaarst zijn getroffen door de ernstige gevolgen van de oorlog in Oekraïne. Op basis hiervan zouden de lidstaten landbouwers financiële steun kunnen verlenen om bij te dragen aan de mondiale voedselzekerheid of om te gaan met marktverstoringen als gevolg van hogere productiekosten of handelsbeperkingen. De prioriteit moet gaan naar steun voor landbouwers die duurzame praktijken toepassen, en tegelijk moeten we ervoor zorgen dat de maatregelen gericht zijn op de sectoren en landbouwers die het zwaarst door de crisis zijn getroffen. Ter ondervanging van mogelijke kasstroomproblemen dit najaar zal de Commissie de lidstaten toestaan om landbouwers vanaf 16 oktober 2022 hogere voorschotten op rechtstreekse betalingen en areaal- en diergebonden plattelandsontwikkelingsmaatregelen te betalen.

De aanbodrespons van de EU wordt beperkt door de beschikbaarheid van vruchtbare grond. Om de productiecapaciteit van de EU te vergroten, heeft de Commissie vandaag een uitvoeringshandeling vastgesteld om de lidstaten uitzonderlijk en tijdelijk toe te staan af te wijken van bepaalde vergroeningsverplichtingen. In het bijzonder kunnen zij toestaan dat braakliggend land dat deel uitmaakt van ecologische aandachtsgebied in 2022 gebruikt wordt voor de productie van om het even welke voedsel- en voedergewassen, terwijl het volledige niveau van de vergroeningsbetaling behouden blijft. Dankzij deze tijdelijke flexibiliteit zullen landbouwers dit jaar hun teeltplannen kunnen aanpassen en uitbreiden.

De Commissie steunt de lidstaten bij het gebruik van mogelijkheden om het aandeel voor het bijmengen van biobrandstoffen te reduceren, hetgeen zou kunnen leiden tot een inkrimping van het EU-landbouwareaal dat wordt gebruikt voor de teelt van gewassen voor biobrandstoffen. Hiermee vermindert de druk op de markten voor levensmiddelen en diervoeders.

Voor marktdeelnemers in de visserijsector overweegt de Commissie het crisismechanisme van het EFMZVA 6 in werking te stellen, dat is ontworpen voor uitzonderlijke gebeurtenissen die een aanzienlijke verstoring van de markten veroorzaken. Het stelt de lidstaten in staat compensatie te verlenen aan marktdeelnemers voor hun gederfde inkomsten en economische verliezen, en aan erkende (verenigingen van) producentenorganisaties die visserijproducten opslaan 7 .

Om de lidstaten in staat te stellen de ernstige verstoringen van de economie als gevolg van de oorlog in Oekraïne te ondervangen, hechtte de Commissie op 23 maart 2022 haar goedkeuring aan een nieuw, op zichzelf staand tijdelijk crisiskader. Ondernemingen die direct of indirect door de crisis zijn getroffen, waaronder landbouwers en vissers, zouden in dat kader kunnen worden geholpen met liquiditeitssteun en steun voor hogere gas- en elektriciteitskosten. Dit kader maakt het mogelijk steun te verlenen, met inbegrip van rechtstreekse subsidies, aan producenten die door de crisis worden getroffen (bijvoorbeeld door de sterke toename van de productiekosten, vooral voor voeder en meststoffen), alsook aan energie-intensieve bedrijven (zoals meststoffenfabrikanten en de verwerkende industrie).

Op korte termijn bestaat er ook bezorgdheid over de beschikbaarheid van diervoeder. Veehouders en aquacultuurproducenten zijn reeds op zoek naar alternatieve leveringsbronnen om de door de oorlog weggevallen bronnen te vervangen. Sommige lidstaten hebben besloten om op uitzonderlijke en tijdelijke basis gebruik te maken van de bestaande flexibiliteit in de EU-wetgeving 8 met betrekking tot invoer, in naar behoren gemotiveerde gevallen, die de voedselveiligheid en de gezondheid van de consument niet in gevaar brengt. De Commissie houdt toezicht op dergelijke nationale maatregelen. Tot slot worden op de markt gerichte vangnetmaatregelen geactiveerd ter ondersteuning van de sector varkensvlees, in het licht van de specifieke problemen in die sector.

Hoge meststofprijzen stimuleren een efficiënter gebruik en bevorderen de innovatie bij het gebruik van duurzamere alternatieven, hetgeen bijdraagt aan het streefdoel van de “van boer tot bord”-strategie om nutriëntenverliezen tegen 2030 met 50 % terug te dringen. Zo worden in de biologische landbouw slechts beperkte hoeveelheden minerale meststoffen gebruikt, waardoor ze minder te lijden heeft van prijsstijgingen. Niettemin moeten de kosten en de beschikbaarheid van minerale meststoffen op korte termijn prioriteit blijven krijgen, in afwachting van de transitie naar duurzame meststoffen of bemestingsmethoden. De meststoffenindustrie in de EU moet toegang krijgen tot de nodige invoer, waaronder van gas, om binnen de EU zelf meststoffen te produceren. De prijzen en de voorziening van meststoffen voor landbouwers zullen worden gemonitord om ervoor te zorgen dat de oogstvooruitzichten in de EU niet in gevaar komen.

4.De veerkracht van het voedselsysteem waarborgen

4.1.Duurzame voedselsystemen

Hoewel maatregelen voor noodhulp op korte termijn belangrijk zijn, blijft het hoe dan ook cruciaal om de levensmiddelensector op lange termijn naar duurzaamheid en veerkracht te sturen.

Duurzaam voedsel is van fundamenteel belang voor de voedselzekerheid. Zonder de in de “van boer tot bord”-strategie en de biodiversiteitsstrategie beschreven transitie zou de voedselzekerheid op middellange en lange termijn ernstig in gevaar komen, en dat zou wereldwijd onomkeerbare gevolgen hebben. Bij de uitvoering van deze strategieën wil de Commissie ervoor zorgen dat de algemene productiviteit van de landbouw en de vis- en schaal- en schelpdierenproductie in de EU niet in het gedrang komt.

Zich terdege bewust van de samenhang van onze gezondheid, ecosystemen, toeleveringsketens, consumptiepatronen en de grenzen van onze planeet, heeft de Commissie haar visie van een eerlijk, gezond en milieuvriendelijk voedselsysteem uiteengezet in de “van boer tot bord”-strategie. In die strategie benadrukt de Commissie het belang van een veerkrachtig EU-voedselsysteem dat onder alle omstandigheden burgers toegang tot een voldoende aanbod van betaalbaar voedsel kan garanderen en dat op eerlijke en democratische wijze een transitie naar duurzaamheid kan doorlopen, in overeenstemming met de Europese pijler van sociale rechten.

De huidige crisis maakt duidelijk dat het EU-voedselsysteem afhankelijk is van ingevoerde productiemiddelen, zoals fossiele brandstoffen, meststoffen, diervoeder en grondstoffen, en bevestigt de noodzaak om landbouw en de voedselsystemen in de EU grondig te heroriënteren op duurzaamheid. Dat moet gebeuren in overeenstemming met de Green Deal en het hervormde GLB, aan de hand van maatregelen die worden voorgesteld in de langetermijnvisie voor de plattelandsgebieden 9 .

De transitie naar duurzame landbouw steunt op een beter en verminderd gebruik van productiemiddelen (nutriënten, pesticiden) en op biologische landbouw (die minder afhankelijk is van dergelijke productiemiddelen). Het uitbannen van verspillende teruggooipraktijken op zee en het bestrijden van illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij zullen de visbestanden op een duurzaam niveau brengen. De huidige crisis werpt eveneens licht op de kosten van niet in actie komen, inclusief op het feit dat de uitdagingen op het gebied van landbouwproductiviteit en de milieugevolgen van indirecte veranderingen in landgebruik, ook in derde landen, dringend moeten worden aangepakt.

Innovatie door middel van onderzoek, kennis, technologie, agro-ecologie en het toepassen van beste praktijken kan de druk op de productiekosten verlichten zonder de productiecapaciteit te schaden. Daardoor zal de productiviteit op lange termijn verbeteren, om zo de groene transitie waar te maken. Belangrijker nog is dat innovatie een fundamentele verandering in de samenleving zal helpen teweegbrengen door voedselverspilling tegen te gaan, aan te sporen tot meer plantaardige voedingspatronen, en partnerschappen met derde landen op te bouwen voor de ontwikkeling van duurzame voedselsystemen. Betere informatie over de duurzaamheid van ons voedsel zal consumenten in staat stellen een duurzame keuze te maken. Voedselverlies en ‑verspilling tegengaan, doet de druk op beperkte natuurlijke hulpbronnen afnemen en levert besparingen op, en de herverdeling van voedseloverschotten helpt mensen in nood vooruit. 

Maatregelen die de opbrengsten op duurzame wijze verhogen door middel van technologische én agro-ecologische innovatie, moeten voorrang krijgen. De Commissie zal nieuwe regels voorstellen om het in de handel brengen van gewasbeschermingsmiddelen die biologische werkzame stoffen bevatten, te vergemakkelijken. Zij onderzoekt ook opties voor nieuwe regels inzake nieuwe gentechnieken met het potentieel om plantenvariëteiten te creëren die minder gevoelig zijn voor veranderende temperaturen en klimaatbedreigingen, beter bestand zijn tegen plagen en efficiënter gebruikmaken van meststoffen. Om de vruchtbaarheid van de bodem te vrijwaren, is de Horizon Europa-missie “Een bodemdeal voor Europa” erop gericht honderd “levende laboratoria” en gidsprojecten op te zetten om de transitie naar gezonde bodems te begeleiden.

De huidige, dramatische crisis toont aan dat we vaart moeten zetten achter de transitie van een duurzaam voedselsysteem om beter voorbereid te zijn op toekomstige crises. Als follow-up van de VN-top over voedselsystemen van 2021 zal de Commissie deelnemen aan acht coalities 10 , allemaal gericht op de transformatie van voedselsystemen, veerkracht en duurzame productiviteitsgroei.

De strategische GLB-plannen voor de periode 2023-2027 zullen cruciaal zijn als ondersteuning van de transitie naar duurzame landbouwpraktijken en veerkrachtige productiesystemen, vooral door de combinatie van een meer resultaatgericht beleidskader en een doeltreffender reeks beleidsinstrumenten en -mechanismen. Daarop zal de nadruk liggen in de aanstaande opmerkingen van de Commissie over de ontwerpplannen van de lidstaten.

De Commissie roept de lidstaten op te zorgen voor een eerlijker verdeling van de inkomenssteun ter vergroting van met name de weerbaarheid van kleine en middelgrote landbouwbedrijven, die kwetsbaar zijn voor marktvolatiliteit, omdat die de continuïteit van hun werkzaamheden in gevaar kan brengen. De Commissie moedigt de lidstaten ook aan meer gebruik te maken van het Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling voor de financiering van risicobeheersinstrumenten, teneinde landbouwers te helpen inkomstenverliezen op te vangen, en de ontwikkeling van korte toeleveringsketens en andere vormen van diversificatie van het landbouwinkomen te ondersteunen. Evenzo verwelkomt zij de plannen om de toegang tot krediet voor landbouwers te vergemakkelijken, zodat die kunnen investeren in duurzame productiemethoden, waaronder bijvoorbeeld productie en gebruik van hernieuwbare energie.

In dit verband verwacht de Commissie ook dat de lidstaten het nieuwe conditionaliteitssysteem zodanig definiëren en uitvoeren dat de klimaat- en milieudoelstellingen worden gemaximaliseerd, terwijl de mogelijke kortetermijngevolgen voor de productiecapaciteit tot een minimum worden beperkt. Zo moet het minimumpercentage landbouwgrond voor biodiversiteit veeleer gericht zijn op het behoud en de aanleg van niet-productieve elementen zoals landschapselementen (bv. heggen en bomen) in plaats van braaklegging van grond (wat het EU-productiepotentieel zou beperken).

De lidstaten worden aangespoord hun strategische GLB-plannen te herzien om landbouwers te ondersteunen bij het toepassen van praktijken om de efficiëntie van meststoffen te vergroten, zodat minder meststoffen nodig zijn. Dit kan specifiek door middel van precisielandbouw, maar ook via biologische landbouw en agro-ecologie. Efficiënter gebruik dankzij advies en opleiding op het gebied van nutriëntenbeheer speelt eveneens een belangrijke rol. In dit verband moeten de lidstaten de mogelijkheden van hun strategische GLB-plannen ten volle benutten, het gebruik van andere productiemiddelen, zoals antibiotica en pesticiden, optimaliseren en verminderen en zich inzetten voor koolstoflandbouw.

4.2.Meer veerkracht door de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen en ingevoerde productiemiddelen te verkleinen

Om de veerkracht van de voedingssector van de EU te waarborgen, moeten de invoerbronnen en de afzetmarkten worden gediversifieerd via een ambitieus en krachtig handelsbeleid, zowel multilateraal als middels handelsovereenkomsten. Door de oorlog in Oekraïne en de reactie van de markten is duidelijk geworden dat we de Europese landbouw- en visserijsector minder afhankelijk moeten maken van energie en energie-intensieve invoer.

Minder afhankelijk worden van minerale meststoffen die met fossiele brandstoffen worden geproduceerd, is een bijzonder belangrijke doelstelling. Stikstofhoudende meststoffen worden voornamelijk geproduceerd met aardgas (als energiebron en als reactant). Investeringen in de circulaire bio-economie dragen bij tot de vervanging van producten, materialen en energie op basis van fossiele grondstoffen en helpen op die manier de economie koolstofvrij te maken 11 . De productie van minerale meststoffen met schone technologie vormt een belangrijk innovatiegebied. De Commissie steunt de transitie naar groene ammoniak 12 , bijvoorbeeld voor meststoffenproducenten, via de invoering van schone waterstof, zoals uiteengezet in de waterstofstrategie van de Commissie 13 , en wordt daarin bijgestaan door de alliantie voor schone waterstof, en 800 miljoen EUR aan investeringen.

Fosfaat en kaliumcarbonaat zijn belangrijke nutriënten die instaan voor goede en kwalitatief hoogstaande opbrengsten in de akkerbouw. Voor beide nutriënten zijn we extreem afhankelijk van invoer, want de meeste reserves bevinden zich in derde landen, waaronder Rusland, China, Marokko en Belarus. De uitvoer van kaliumcarbonaat uit Rusland en Belarus vertegenwoordigt 40 % van de mondiale handel. Als gevolg van de onlangs aangenomen sancties zal de EU het aandeel van de invoer uit deze twee landen, respectievelijk 60 % voor kaliumcarbonaat en 35 % voor fosfaat, moeten vervangen door andere bronnen. Reeds bestaande vrijhandelsovereenkomsten kunnen de aankoop van deze productiemiddelen uit andere gebieden vergemakkelijken. De Commissie houdt de situatie nauwlettend in het oog om te anticiperen op mogelijke tekorten en zal, indien nodig, tijdelijke corrigerende maatregelen nemen om dergelijke aankopen te vergemakkelijken.

Via Horizon Europa zal de Unie verder investeren in onderzoek en innovatie om een alternatief te bieden voor kunstmest en de overgang naar duurzame, circulaire en hulpbronnenefficiënte voedselsystemen in de EU te versnellen. In het kader van de werkprogramma’s van Horizon Europa voor 2021-2022 zal een aanzienlijk budget van 268,5 miljoen EUR worden toegewezen aan de sectoren van de circulaire economie en de bio-economie. Daarnaast krijgt het partnerschap “Een circulair biogebaseerd Europa” tot maximaal 1 miljard EUR voor een periode van zeven jaar, om de positie van primaire producenten te versterken. Het draagt bij aan veelbelovende trajecten die in de strategie voor de bio-economie in kaart zijn gebracht, zoals een duurzamer gebruik van biomassa, de terugwinning van waardevolle nutriënten (met inbegrip van fosfaten 14 en nutriënten uit dierlijke mest) en de productie van biogebaseerde alternatieven (onder meer door bijproducten, residuen en afvalstromen te gebruiken) om de nutriëntencyclus te sluiten en tegelijkertijd de water-, lucht- en bodemkwaliteit te beschermen. Producten uit de circulaire economie zullen gemakkelijker toegang krijgen tot de interne markt 15 . De Commissie zal blijven nadenken over verdere en veilige regelgevende stappen voor ruimere mogelijkheden voor het gebruik van teruggewonnen nutriënten uit dierlijke mest. Daarnaast zal de Commissie samen met de lidstaten een actieplan voor het geïntegreerde beheer van nutriënten ontwikkelen om nutriëntenverontreiniging bij de bron aan te pakken en de duurzaamheid van de veehouderijsector te vergroten.

In geïndustrialiseerde landen neemt het energieverbruik in de landbouw en de productie van vis, schaal- en schelpdieren reeds af als gevolg van efficiëntievoordelen 16 . Er is ruimte voor nog meer voordelen door een efficiënter gebruik van stikstof, de valorisatie van biomassa en de vermindering van voedselverspilling. Gericht onderzoek en innovatie zullen erop gericht zijn de efficiëntie van de bemesting op bedrijfsniveau verder te verbeteren, onder meer door de toepassing van precisielandbouwtechnieken. Daarnaast bevordert EU-financiering onderzoek naar duurzame voedselproductiesystemen, waaronder gemengde landbouw, agro-ecologie en biologische landbouw. Peulgewassen, die stikstof binden en minder stikstofhoudende meststoffen vereisen, spelen een grote rol in die productiesystemen en zullen specifieke aandacht krijgen. Het gebruik van diesel voor tractoren kan worden teruggedrongen door innovatie die gewasbeschermingsmiddelen en mechanisch wieden minder nodig maakt.

Een duurzaam beheer van de visbestanden in combinatie met energie-efficiëntere vissersvaartuigen zal het gebruik van fossiele brandstoffen bij de productie van vis en schaal- en schelpdieren ook helpen verminderen.

Een versnelling van de productie en het gebruik van hernieuwbare energie is een andere prioriteit waaraan wordt bijgedragen door de strategische GLB-plannen, het EFMZVA 17 en de NextGenerationEU-financiering. De opwekking van elektriciteit op landbouwbedrijven door middel van wind-, zonne- of biogasenergie zal niet alleen de veerkracht van die specifieke landbouwbedrijven versterken, maar ook bijdragen tot de zekerheid en duurzaamheid van de Europese energievoorziening. In deze crisis moeten we voorkomen dat nog meer gebruik wordt gemaakt van voedsel- en voedergewassen als grondstof voor biobrandstoffen. De Commissie roept de lidstaten op meer te investeren in biogas dat door landbouwbedrijven of landbouwcoöperaties wordt geproduceerd uit duurzame biomassa, zoals met name afval en residuen uit landbouw en aquacultuur, om de toegevoegde waarde in de plattelandseconomie te verankeren.

Het verminderen van de afhankelijkheid van de invoer van diervoeders maakt deel uit van de bredere transformatie van het voedselsysteem van de EU, met inbegrip van een verschuiving naar meer plantaardige voeding en een veerkrachtiger en autonomer voedselsysteem. In zijn verklaring van Versailles riep de Europese Raad op tot stimulering van de EU-productie van plantaardige eiwitten.

Ten minste 19 lidstaten zijn voornemens in hun strategische GLB-plannen voor 2023-2027 gebruik te maken van de mogelijkheden om “gekoppelde steun” te verlenen voor eiwithoudende gewassen. De Commissie roept de lidstaten op ook gebruik te maken van andere mogelijkheden om de productie van plantaardige eiwitten te ondersteunen, onder meer via specifieke sectorale interventies, als onderdeel van duurzame landbouwsystemen op basis van gediversifieerde voederbronnen. De Commissie zal bijzondere aandacht besteden aan eiwithoudende gewassen in haar samenvattende beoordeling van de strategische GLB-plannen van de lidstaten 18 en zal de beleidsmaatregelen in het verslag van 2018 over de ontwikkeling van plantaardige eiwitten in de EU 19 evalueren.

5.Slotopmerkingen

Een zonder aanleiding begonnen oorlog op het Europese continent heeft opnieuw geleid tot voedselonzekerheid in Oekraïne, waar de bodems tot de meest vruchtbare grond in Europa behoren.

In zijn verklaring van Versailles riep de Europese Raad de Commissie op dringend actie te ondernemen door zo spoedig mogelijk opties voor te leggen om iets te doen aan de stijgende prijzen van levensmiddelen en aan de kwestie van mondiale voedselzekerheid. Deze mededeling schetst de onmiddellijke en lopende maatregelen ter ondersteuning van de voedselzekerheid voor de Oekraïense burgers en in landen met een voedseltekort. Er wordt ingegaan op de betaalbaarheid van levensmiddelen in de EU en de specifieke uitdagingen op korte termijn voor producenten die geconfronteerd worden met hoge productiekosten. Er wordt herinnerd aan het belang dat de Commissie hecht aan de Green Deal en de “van boer tot bord”-strategie en er worden maatregelen op middellange termijn voorgesteld om de transitie naar een duurzaam voedselsysteem te ondersteunen.

De Commissie roept de lidstaten op zich actief in te zetten en snel de nodige maatregelen te nemen om dringende zorgen en kwetsbaarheden op lange termijn aan te pakken. De lidstaten zijn in staat veel van deze maatregelen in te voeren zonder verder regelgevingskader op EU-niveau. De Commissie dringt er met name bij de lidstaten op aan hun GLB-plannen waar nodig te herzien om de veerkracht van het voedselsysteem te waarborgen.

Tegelijkertijd zal de Commissie haar inspanningen opvoeren en haar samenwerking met internationale organisaties en andere belangrijke actoren intensiveren om de gevolgen van de Russische invasie van Oekraïne voor de mondiale voedselzekerheid tijdig en doeltreffend aan te pakken.

(1)   “Climate Change 2022 (ipcc.ch): Impacts, Adaptation and Vulnerability” (Klimaatverandering 2022: gevolgen, aanpassing en kwetsbaarheid)

(2)    Geraamd wordt dat Oekraïne tot eind juni 2022 ongeveer 5 miljoen ton tarwe niet zal kunnen exporteren. Bovendien werd verwacht dat in het verkoopseizoen 2022/2023 20 miljoen ton Oekraïense tarwe zou worden uitgevoerd, wat mogelijk niet zal gebeuren. Deze cijfers houden geen rekening met eventuele effecten op de export van tarwe uit Rusland.

(3)    Tarweproductie in de EU levert gemiddeld 5,3 ton/hectare op, tegenover 4,3 ton/ha in Oekraïne en minder dan of rond de 3 ton/ha elders in de wereld.

(4)    “Noodplan voor het waarborgen van de voedselvoorziening en voedselzekerheid in tijden van crisis” (COM(2021) 689 van 12.11.2021).

(5)    EU-observatoria voor de agrovoedingsmarkt: https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/farming/facts-and-figures/markets/overviews/market-observatories_nl  
Waarnemingspost voor de EU-markt voor visserij- en aquacultuurproducten (Eumofa): https://www.eumofa.eu/
Marktvooruitzichten voor landbouwproducten op korte termijn – volgende uitgave gepland voor 4 april 2022: https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/farming/facts-and-figures/markets/outlook/short-term_nl#arablecrops

(6)    Europees Fonds voor maritieme zaken, visserij en aquacultuur (EFMZVA), overeenkomstig artikel 26, lid 2, van Verordening (EU) 2021/1139.

(7)    Overeenkomstig het opslagmechanisme van de artikelen 30 en 31 van Verordening (EU) nr. 1379/2013 houdende een gemeenschappelijke marktordening voor visserijproducten en aquacultuurproducten.

(8)    Verordening (EG) nr. 396/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 23 februari 2005 tot vaststelling van maximumgehalten aan bestrijdingsmiddelenresiduen in of op levensmiddelen en diervoeders van plantaardige en dierlijke oorsprong en houdende wijziging van Richtlijn 91/414/EEG van de Raad.

(9)    Een langetermijnvisie voor de plattelandsgebieden van de EU — Naar sterkere, verbonden, veerkrachtige en welvarende plattelandsgebieden in 2040 (COM(2021) 345 final).

(10)    De acht coalities waaraan de Commissie zal deelnemen: “Food is never waste”, “Healthy Diets from Sustainable Food Systems for Children & all”, “School Meals Coalition”, “Aquatic and Blue foods”, “Agroecology”, “Zero Hunger”, “Fighting food crises along the HDP nexus”, “Sustainable Productivity Growth”. Meer informatie: https://foodsystems.community/coalitions/

(11)    https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/food-farming-fisheries/farming/documents/factsheet-agri-value-chains_en.pdf, https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/food-farming-fisheries/farming/documents/factsheet-agri-water-nutrients-waste_en.pdf

(12)    Projecten ter waarde van 30-35 miljard EUR zouden op korte tot middellange termijn operationeel kunnen zijn in Spanje, Nederland, Oostenrijk en Zweden.

(13)    COM(2020) 301 final.

(14)    Bijvoorbeeld: “Phos4You: deploying phosphorus recycling from wastewater in North-West Europe Phos4You - PHOSphorus Recovery from waste water FOR YOUr Life | Interreg NWE (nweurope.eu)

(15)    Naar aanleiding van de inwerkingtreding op 15 juli 2022 van Verordening (EU) 2019/1009 inzake het op de markt aanbieden van EU-bemestingsproducten.

(16)    Crippa et al. (2021), Nature Food. http://www.nature.com/articles/s43016-021-00225-9

(17)    Europees Fonds voor maritieme zaken, visserij en aquacultuur.

(18)    Artikel 141, lid 2, van Verordening (EU) 2021/2115.

(19)    COM(2018) 757 final.

EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 23.3.2022

COM(2022) 133 final

BIJLAGEN

bij

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE EUROPESE RAAD, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

De voedselzekerheid waarborgen en de veerkracht van voedselsystemen versterken

Bijlage 1

Mondiale voedselzekerheid en de EU-agrovoedingsketen

Situatie in de EU

De EU is grotendeels zelfvoorzienend voor de belangrijkste levensmiddelen. Ze is een belangrijke exporteur van tarwe en gerst en dekt grotendeels de eigen consumptie van andere basisgewassen zoals mais of suiker. De EU is ook grotendeels zelfvoorzienend voor dierlijke producten, zowel zuivel als vleesproducten (met uitzondering van schapen- en geitenvlees en vis, schaal- en schelpdieren), vis en schaal- en schelpdieren, en groenten en fruit (perziken, nectarines, appelen, tomaten, sinaasappelen).

Voor sommige specifieke producten is de EU echter een aanzienlijke netto-importeur. In sommige gevallen zijn ingevoerde producten moeilijk te vervangen in termen van volume, invoerbronnen, kwaliteit of kosten. Dat is het geval voor tropische producten (tropische vruchten, koffie, cacao), visproducten, diervoeder en diverse additieven, zoals vitaminen en aminozuren die essentieel zijn voor de productie van diervoeders of levensmiddelen. In 2021/22 was met name 22 % van de voedereiwitten afkomstig van buiten de EU. Voor meel van oliehoudende zaden (voornamelijk soja) loopt dat aandeel op tot 75 % 1 .

Impact van de wereldwijde stijging van de grondstoffenprijzen

De huidige algemene stijging van de grondstoffenprijzen vertoont enige gelijkenissen met de sterke stijging van de prijzen van voedingsgrondstoffen in 2008, die eveneens werd gekenmerkt door algemene hoge prijsniveaus, parallelle bewegingen en een hoge volatiliteit voor alle grondstoffenprijzen. Net als toen stijgen de prijzen voor productiemiddelen in de landbouw harder dan die voor levensmiddelen en worden producenten geconfronteerd met knelpunten en een vertragend effect in de prijstransmissie doorheen de voedselketen, terwijl de voedselprijzen toch sterk blijven stijgen.

Grafiek 1: prijscurve voor grondstoffen

Toch zijn er grote verschillen tussen toen en nu. De relatieve voorraadniveaus van belangrijke landbouwgrondstoffen zijn vandaag hoger. Hoewel de voorraden van de belangrijkste basisgrondstoffen de afgelopen vier jaar licht zijn gedaald, liggen de verhoudingen tussen voorraden en gebruik ver boven de niveaus van vóór de prijspiek in 2008-2010, zelfs wanneer rekening wordt gehouden met het feit dat Oekraïne en Rusland de markten dit verkoopseizoen niet volledig zullen beleveren.

Sinds 2008, toen de mededeling over de voedselprijzen in Europa 2 werd uitgebracht in de nasleep van de stijging van de voedselprijzen in 2007/2008, zijn de regulering en de transparantie van de grondstoffenmarkten aanzienlijk verbeterd. Destijds beval de Commissie aan het concurrentievermogen van de voedselvoorzieningsketen te bevorderen, de mededingingsregels en de voorschriften inzake consumentenbescherming krachtig te waarborgen, de regelgeving inzake de werking van de voedselvoorzieningsketen te toetsen en waar nodig te verbeteren, consumenten betere informatie te verstrekken, en speculatie op de landbouwgrondstoffenmarkten en de markten voor derivaten te ontmoedigen. De omzetting van al deze aanbevelingen in wetgevings- en beleidsmaatregelen (zie bijlage 2) vormt een solide uitgangspunt voor het aanpakken van de huidige turbulenties.

Impact van de hoge energieprijzen voor de landbouw en de visserij in de EU

Naast de rechtstreekse blootstelling aan de stijging van de energieprijzen, ondergaat de voedingsmiddelensector ook de inflatoire druk van een reeks producten en diensten. De sector is de belangrijkste consument van meststoffen en fytosanitaire producten, maar ook van machines en materialen voor voedselverpakkingen, en wordt getroffen door de stijging van de vervoerskosten.

De stijgende meststofprijzen hebben zich bijzonder snel doen voelen. Meststoffen vertegenwoordigen 18 % van de productiekosten van akkerbouwbedrijven (gemiddelde 2017-2019). Aardgas is de belangrijkste factor voor de prijs van stikstofhoudende meststoffen. Het vertegenwoordigt 60-80 % van de variabele productiekosten. De hoge groothandelsprijzen voor aardgas leiden tot hoge meststofprijzen (voor stikstofhoudende meststoffen als ureum werden bijna even hoge prijspieken vastgesteld als tijdens de financiële crisis van 2007-2008). Sommige meststoffenproducenten in de EU hebben hun productie tijdelijk stopgezet omdat de energiekosten te hoog oplopen. De prijzen van op mineralen gebaseerde meststoffen (fosfaat en vooral kalium) zijn minder nauw verbonden aan de energieprijzen, maar staan eveneens onder druk als gevolg van het gewicht van Rusland en Belarus in de wereldproductie.

Hoewel de EU voor 3 miljard EUR aan meststoffen invoert uit Rusland, zijn stikstofhoudende meststoffen maar beperkt afhankelijk van de invoer. Meer dan 90 % van het verbruik in de EU wordt gedekt door industriële productie binnen de EU. Wel is de industrie sterk afhankelijk van gas van Russische oorsprong.

De visserijsector wordt ook zwaar getroffen door de stijging van de prijs van scheepsbrandstof, die momenteel het hoogste niveau van de laatste twintig jaar heeft bereikt. De prijs ligt dubbel zo hoog dan de gemiddelde prijs in 2021. Bij de huidige brandstofprijzen kunnen de meeste EU-vlootsegmenten niet break-even draaien en kunnen zij hun operationele kosten niet dekken. De stijging van de elektriciteitskosten is een belangrijk punt van zorg voor de aquacultuursector (waterpompen en -circulatie) en de verwerkende sectoren (productielijnen en opslag-/vriesfaciliteiten).

Inkomens van landbouwbedrijven

Dankzij goede productieniveaus en -prijzen voor de landbouw in de EU verbeterde het landbouwinkomen per werknemer in de EU in 2021 ten opzichte van het gemiddelde voor de periode 2017-2019. De zeer sterke stijging van de productiekosten zet druk op de marges, vooral in de veehouderij en met name voor varkensvlees, en op de aquacultuurproducenten, die al te maken hebben met veel hogere voederkosten. Daarom wordt verwacht dat het gemiddelde landbouwinkomen per werknemer in 2022 en 2023 zal dalen, waardoor alle in 2020 en 2021 geboekte winsten verloren zouden gaan. De daling zou het grootste zijn voor veehouders.

Stijgende kosten voor logistiek en andere productiemiddelen

Levensmiddelenfabrikanten, handelaren en detailhandelaren worden geconfronteerd met hogere kosten voor vervoer en logistiek (in bulk, containers of via de lucht). De gevolgen van de COVID-19-crisis en het sterke economische herstel dat daarop volgde, zorgden voor congestie van het maritieme goederenvervoer. Door verdere verstoringen in het Zwarte Zeegebied zal het goederenvervoer over zee verder onder druk komen te staan. Ook voor andere productiemiddelen zijn er kostenstijgingen, bijvoorbeeld voor verpakkingskosten (houten emballage + 37 %, papier en pulp + 26 %, plastic + 13 %) 3 . Het tekort aan arbeidskrachten en de moeilijkheden om personeel te vinden in de levensmiddelenindustrie van de EU zouden ook een rol spelen (vacaturegraad in de verwerkende industrie + 62 %).

Stijgende voedselprijzen in de EU

Een laatste, maar niet minder belangrijke vaststelling is dat de consumentenprijzen voor levensmiddelen sinds de zomer van 2021 zijn gestegen, tot 5,6 % op jaarbasis in februari 2022, het hoogste cijfer sinds het begin van de COVID-19-pandemie. Voedsel draagt in belangrijke mate bij aan het totale inflatiecijfer (GICP 4 ), met een gemiddeld aandeel van 16 % in de EU-27, waaraan nog eens 6 % kan worden toegevoegd voor de horeca. Ter vergelijking: de energiekosten voor huisvesting en vervoer hebben een aandeel van 10 % in de gemiddelde besteding van huishoudens.

De lidstaten worden op verschillende manieren getroffen, al naargelang hun respectieve nationale economische context, de structuur van hun voedselvoorzieningsketens en de nationale vraagpatronen onder consumenten.

Grafiek 2: voedselinflatie per lidstaat

Bron: Eurostat (geselecteerde lidstaten).

Oekraïne, Rusland en de mondiale voedselzekerheid

De Russische invasie in Oekraïne kwam bovenop reeds gespannen grondstoffenmarkten (waaronder de energiemarkten) en inflatoire druk 5 . Dat heeft ook gevolgen voor de wereldwijde voedselzekerheid: Oekraïne en Rusland zijn belangrijke spelers op de wereldmarkt voor granen en oliehoudende zaden. Oekraïne is goed voor 10 % van de wereldwijde tarwemarkt, 13 % van de gerstmarkt en 15 % van de maismarkt en is de belangrijkste speler op de markt voor zonnebloemolie (meer dan 50 % van de wereldhandel). Voor Rusland gaat het om 24 % (tarwe), 14 % (gerst) en 23 % (zonnebloemolie). Rusland is ook een belangrijke exporteur van magere vis, met name alaskakoolvis voor de verwerkende industrie (16 % van het aanbod).

Noord-Afrika en het Midden-Oosten zijn voor meer dan 50 % van hun graanbehoefte afhankelijk van de invoer uit Oekraïne en Rusland. Oost-Afrikaanse landen importeren 72 % van hun granen uit Rusland en 18 % uit Oekraïne. Oekraïne is ook een belangrijke leverancier van mais (voor diervoeder) aan de Europese Unie en China.

Oekraïne is de op drie na grootste voedselleverancier van de EU en een belangrijke bron van granen (52 % van de invoer in de EU van mais en 19 % van zachte tarwe), plantaardige oliën (23 % van de EU-invoer) en oliehoudende zaden (22 % van de EU-invoer, vooral raapzaad: 72 % van de EU-invoer). Rusland voert minder uit naar de EU.

Gezien het belang van Oekraïne in de internationale handel heeft de verstoring van de Oekraïense landbouwproductie en -logistiek, in combinatie met de gestegen vracht- en verzekeringskosten, grote gevolgen voor de wereldmarkten, en dus ook voor de graanprijzen. Sinds het begin van het conflict zijn de wereldmarktprijzen voor granen al sterk gestegen, tot boven de prijzen in 2007/2008. Deze situatie brengt niet alleen de voedselvoorziening van de Oekraïense bevolking in gevaar, maar ook de voedselzekerheid van de niet-EU-landen die afhankelijk zijn van de invoer van grondstoffen uit Oekraïne.

Het landbouwproductiepotentieel van Oekraïne is zwaar getroffen door de Russische invasie. Naast de menselijke tol, de vernielingen en de gevaren waarmee de oorlog gepaard gaat, is er een tekort aan arbeidskrachten op landbouwbedrijven en op het veld, ook in de naburige lidstaten. Essentiële productiemiddelen zijn schaars en moeilijk of onmogelijk te verkrijgen. Cruciaal voor Oekraïne is het vermogen om in 2022 voorjaarsgewassen in te zaaien en zowel voorjaars- als wintergewassen te oogsten. Daarbij zullen de gevolgen van de oorlog zich waarschijnlijk nog meerdere jaren laten voelen, niet op de laatste plaats als gevolg van oorlogsschade aan infrastructuur en logistieke faciliteiten. In Rusland wordt de productie niet gehinderd door de oorlog, maar blijft onzekerheid bestaan over het vermogen om grote hoeveelheden uit te voeren via de Zwarte Zee.

Voedselzekerheid in een mondiale context

Voedselzekerheid blijft wereldwijd een punt van toenemende zorg. De Verenigde Naties hebben benadrukt dat klimaatverandering en biodiversiteitsverlies de grootste wereldwijde bedreiging voor de voedselzekerheid vormen 6 . Volgens de FAO zijn nog steeds 811 miljoen mensen chronisch ondervoed en wordt de verwezenlijking van duurzame-ontwikkelingsdoelstelling nr. 2 (geen honger) gehinderd door een combinatie van factoren. De klimaatverandering zal naar verwachting de situatie verergeren als er geen doeltreffende mitigatie- en aanpassingsmaatregelen worden genomen. Stijgende voedselprijzen hebben een onmiddellijk effect op de burgers in ontwikkelingslanden en de minst ontwikkelde landen die afhankelijk zijn van voedselaankopen. De voedselprijsindex van de FAO, die maandelijkse veranderingen in de internationale grondstoffenprijzen in kaart brengt, wijst op een steeds moeilijker situatie: in februari 2022 bereikte de index gemiddeld 140,7 punten, dat is het hoogste niveau ooit en 3,1 punten meer dan het vorige record van februari 2011.

Hoewel belangrijke afnemers van Oekraïense en Russische tarwe nog genoeg voorraden voor enkele maanden zouden hebben, zijn de prijsstijgingen reeds voelbaar in landen die in een precaire situatie verkeren, zoals Syrië en Libanon, en ook Algerije.

In 2021 bereikte de wereldwijde voedselonzekerheid ongekende niveaus. Meer dan 161 miljoen mensen hadden dringend voedselhulp nodig en bijna 600 000 mensen verkeerden in hongersnood. Deze situatie kan verder verslechteren als de voedselprijzen blijven stijgen.

Bijlage 2

Follow-up van de mededeling van de Commissie van 2008 aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s — Voedselprijzen in Europa (COM(2008) 821 definitief)

(1)      EU-balans voor eiwithoudende diervoeders, DG AGRI.

(2)      COM(2008) 821 definitief.

(3)       https://www.fooddrinkeurope.eu/wp-content/uploads/2022/03/Economic-Bulletin-on-Input-Costs-NovDec-2021-FINAL-public-version.pdf

(4)      Geharmoniseerd indexcijfer van de consumptieprijzen.

(5)    Voor een uitgebreide analyse, zie de information note van de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties “The importance of Ukraine and the Russian Federation for global agricultural markets and the risks associated with the current conflict”, 11 maart 2022,  https://www.fao.org/3/cb9013en/cb9013en.pdf , of “The Ukraine Conflict and Global Food Price Scares”, R. Vos, J. Glauber, M. Hernandez en D. Laborde, 1 maart 2022, https://www.foodsecurityportal.org/node/1921.

(6)     https://www.ipcc.ch/srccl/chapter/chapter-5/ , https://www.fao.org/documents/card/en/c/ca3129en/ .

(I)

     https://ec.europa.eu/competition/sectors/agriculture/retail_study_report_en.pdf

(II)

     https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/food-farming-fisheries/farming/documents/amtf-report-improving-markets-outcomes_en.pdf

(III)

     Verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten.

(IV)   https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/farming/facts-and-figures/markets/overviews/market-observatories_nl  

(V)

      https://ec.europa.eu/info/food-farming-fisheries/farming/facts-and-figures/markets/outlook/short-term_nl  

(VI)

      https://ec.europa.eu/growth/sectors/food-and-drink-industry/competitiveness-european-food-industry/european-food-prices-monitoring-tool_en