Samenvatting

Effectbeoordeling van een nieuw voorstel tot wijziging van de bijlagen bij de richtlijn inzake carcinogene en mutagene agentia

A. Maatregelen zijn nodig

Waarom? Wat is het probleem?

Blootstelling aan bepaalde chemische stoffen op de werkplek kan leiden tot kanker, de belangrijkste oorzaak van arbeidsgerelateerde sterfgevallen in de EU. In de EU28 sterven ieder uur 7 à 12 personen aan kanker omdat ze op hun werk zijn blootgesteld aan kankerverwekkende stoffen. Om werknemers tegen dergelijke risico’s te beschermen, heeft de EU de richtlijn inzake carcinogene en mutagene agentia vastgesteld, waarin maatregelen worden uiteengezet die moeten worden genomen om blootstelling aan carcinogene chemische agentia te vermijden of te beperken, en die grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling ("de grenswaarden") bevat. De richtlijn inzake carcinogene en mutagene agentia moet echter worden geactualiseerd. De Commissie heeft een wetenschappelijke en economische beoordeling uitgevoerd van 25 prioritaire chemische stoffen waaraan ongeveer 20 miljoen werknemers in de EU worden blootgesteld. 13 van deze agentia zijn in een eerder Commissievoorstel (COM(2016) 248) en de bijbehorende effectbeoordeling (SWD(2016) 152) behandeld. In deze aanvullende effectbeoordeling wordt voor de overblijvende stoffen dezelfde methode toegepast.

Wat is het doel van dit initiatief?

Dit initiatief heeft drie specifieke doelstellingen:

een betere bescherming bieden tegen beroepsmatige blootstelling aan carcinogene chemische agentia in de Europese Unie;

de doeltreffendheid vergroten van het EU-kader door het te actualiseren op basis van wetenschappelijke deskundigheid;

meer duidelijkheid verschaffen, de uitvoering vergemakkelijken en bijdragen aan gelijkere mededingingsvoorwaarden voor marktdeelnemers door de verschillen tussen de nationale beschermingsniveaus te verkleinen.

Wat is de meerwaarde van maatregelen op EU-niveau? 

De naleving en handhaving van de bepalingen van de richtlijn inzake carcinogene en mutagene agentia, en dus van de bescherming van werknemers, kan worden bevorderd en verbeterd door kankerverwekkende stoffen te identificeren als bij procedés gegenereerde stoffen (PGS) en op te nemen in bijlage I bij de richtlijn, en door de bestaande grenswaarden te herzien of nieuwe grenswaarden vast te stellen in bijlage III bij de richtlijn. Via maatregelen op EU-niveau kan worden voorzien in adequate gemeenschappelijke definities van PGS en kunnen de hiaten met bestaande nationale grenswaarden worden verkleind en volledig worden weggewerkt indien geen nationale grenswaarden bestaan; deze maatregelen kunnen bijdragen aan de verdere verbetering van de minimum basisbescherming voor alle werknemers in de EU tegen de risico's van blootstelling aan kankerverwekkende stoffen op het werk. Door duidelijke, specifieke minimumvereisten vast te stellen voor de bescherming van werknemers in de vorm van grenswaarden voor die stoffen die gelden in de hele EU kunnen concurrentieverschillen tussen bedrijven die gevestigd zijn in lidstaten met uiteenlopende nationale grenswaarden worden verkleind. Om deze doelstelling te bewerkstelligen zijn maatregelen van de lidstaten alleen niet genoeg; daarvoor is optreden op EU-niveau nodig en in overeenstemming met artikel 5, lid 3, VEU.

B. Oplossingen

Welke wetgevende en niet-wetgevende beleidsmaatregelen worden overwogen? Heeft een bepaalde optie de voorkeur? Waarom?

Voor de kankerverwekkende stoffen in kwestie werden een aantal opties in kaart gebracht en verworpen. Een verbod op de stoffen werd als onevenredig beschouwd en niet-wetgevingsrichtsnoeren of zelfregulering zouden niet aanzienlijk kunnen bijdragen aan de oplossing van de vastgestelde problemen. De voorstellen voor wetgevende opties in verband met 7 van de 12 kankerverwekkende stoffen (grenswaarden in bijlage III en/of opneming in bijlage I) waren gebaseerd op de resultaten van besprekingen met wetenschappers, werkgevers, werknemers en vertegenwoordigers van de lidstaten. Voor de meeste kankerverwekkende stoffen zijn ook strengere en minder strenge opties onderzocht. De geselecteerde opties worden beschouwd als een aanvulling op de bestaande REACH-maatregelen en er wordt van verwacht dat zij in verscheidene gevallen een meerwaarde bieden aan die maatregelen. Rechtszekerheid voor de belanghebbenden wordt het best bereikt door een duidelijke lijst van chemische agentia vast te stellen in het kader van de richtlijn inzake carcinogene en mutagene agentia, alsook grenswaarden waarmee het risico op beroepsmatige blootstelling aan chemische kankerverwekkende stoffen kan worden beheerst.

Voor de vijf overblijvende kankerverwekkende stoffen (uitlaatgassen van dieselmotoren, stof en dampen van rubberverwerking, beryllium en anorganische verbindingen daarvan, 4,4'-methyleenbis(2 chlooraniline) (MOCA) en hexachloorbenzeen) worden in dit stadium geen maatregelen genomen via een wijziging van de richtlijn uit juridische overwegingen of omdat een gemeenschappelijk standpunt ontbreekt in het Raadgevend Comité voor veiligheid en gezondheid op de arbeidsplaats.

Wie steunt welke optie? 

De sociale partners en de lidstaten, die zijn vertegenwoordigd in het Raadgevend Comité voor veiligheid en gezondheid op de arbeidsplaats, steunen alle geselecteerde opties. Voorzover er verschillen van mening waren, bestonden deze er meestal in dat werknemers aandrongen op "betere bescherming" terwijl werkgevers liever "minder omslachtige maatregelen" wilden. Over de overwogen opneming van uitlaatgassen van dieselmotoren en stof en dampen van rubberverwerking als bij procedés gegenereerde kankerverwekkende stoffen werd geen volledige overeenstemming bereikt door de sociale partners; daarom worden in dit stadium voor die stoffen geen maatregelen voorgesteld.

C. Effecten van de voorkeursoptie

Wat zijn de voordelen van de voorkeursoptie (indien van toepassing, anders van de belangrijkste opties)?

De voordelen van de voorkeursbeleidsoptie zijn een betere bescherming voor ongeveer 4 miljoen werknemers en duidelijkheid voor werkgevers en handhavingsinstanties. Verder worden ook een vermindering van arbeidsgerelateerde gevallen van kanker en sterfgevallen verwacht, naast minder verlies van levenskwaliteit voor werknemers en hun gezinnen en directe en indirecte besparingen op de kosten van de individuele gezondheidszorg. De socialezekerheidsstelsels zullen profiteren van een vermindering van de kosten van de behandeling van kanker, inactiviteit/vervroegde pensionering en uitkeringen in verband met beroepsziekten. Voor werkgevers zal dit waarschijnlijk minder verzuim en productiviteitsverlies betekenen. Volgens een studie in opdracht van de Commissie worden de belangrijkste voordelen verwacht van de opneming van "minerale oliën in de vorm van gebruikte motoroliën" in de lijst van "bij procedés gegenereerde stoffen", met name 880 geredde mensenlevens, 90 000 minder gevallen van kanker en een in geld uitgedrukte gezondheidswinst van 0,3 tot 1,6 miljard euro dankzij kosten van gezondheidszorg die over een periode van 50 jaar worden bespaard. Door grenswaarden vast te stellen voor blootstelling aan trichloorethyleen (via inademing of via de huid) zullen naar verwachting 390 mensenlevens worden gered en zal een in geld uitgedrukte gezondheidswinst van 118 tot 430 miljoen euro worden bereikt.

Wat zijn de kosten van de voorkeursoptie (indien van toepassing, anders van de belangrijkste opties)?

Voor sommige kankerverwekkende stoffen zal de voorkeursoptie van invloed zijn op de exploitatiekosten van ondernemingen die aanvullende beschermende en preventieve maatregelen moeten treffen. Dat zal vooral het geval zijn voor trichloorethyleen en minerale oliën in de vorm van gebruikte motoroliën: de totale kosten van de gekozen optie voor de sector tot 2069 zijn geraamd op 154 tot 257 miljoen euro voor trichloorethyleen en op 46 tot 918 miljoen euro voor minerale oliën in de vorm van gebruikte motoroliën. Dit pakket van voorkeursopties legt geen extra informatieverplichtingen op, zal niet leiden tot een verhoging van de administratieve lasten voor ondernemingen en zal naar alle waarschijnlijkheid niet leiden tot milieukosten van betekenis.

Wat zijn de gevolgen voor bedrijven, kleine, middelgrote en micro-ondernemingen?

Ondernemingen zouden profiteren van grotere duidelijkheid. Er worden geen gevolgen verwacht voor bedrijven in de lidstaten waar de grenswaarden gelijk zijn aan of lager (strenger) dan de voorgestelde waarden. Er zijn geen versoepelde regelingen voorzien voor kleine en middelgrote ondernemingen omdat vrijstelling van de verplichtingen van de richtlijn inzake carcinogene en mutagene agentia zou betekenen dat de bescherming van de werknemers afhankelijk zou worden van de omvang van de onderneming, en dus ongelijk zou zijn.
De hoogste kosten in verband met de geselecteerde opties hebben te maken met investering in gesloten systemen voor het gebruik van trichloorethyleen, waarbij kleine en middelgrote bedrijven kwetsbaarder zijn in vergelijking met grotere bedrijven. Volgens de richtlijn emissies van oplosmiddelen (1999/13/EG), het vrijwillige ECSA-charter voor verantwoord gebruik en met name autorisatie in het kader van REACH wordt er echter van uitgegaan dat die investering in gesloten systemen al is gebeurd. Bedrijven kunnen een alternatieve stof gebruiken om de kosten van een gesloten systeem te vermijden, of hun prijzen verhogen. Tien lidstaten hebben momenteel gelijkwaardige nationale grenswaarden vastgesteld op of onder de voorgestelde waarde voor trichloorethyleen; daarmee geven zij aan dat het voor de betrokken sectoren haalbaar moet zijn de extra kosten voor eigen rekening te nemen.

Zijn er significante gevolgen voor de nationale begrotingen en overheden?

De huidige situatie betekent hoge economische kosten voor werknemers die aan gevaarlijke stoffen zijn blootgesteld, en dit heeft ook financiële gevolgen voor de socialezekerheidsstelsels van de lidstaten. Het pakket voorkeursopties zal dit "domino-effect" verminderen. De administratie- en handhavingskosten voor overheden zullen naar gelang de huidige status van elk chemisch agens per lidstaat verschillen, maar die verschillen zullen naar verwachting niet significant zijn. Bovendien zullen naar verwachting kosten bespaard kunnen worden aangezien minder afzonderlijke wetenschappelijke analyse door de lidstaten nodig zal zijn als EU-grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling worden vastgesteld.

Zijn er nog andere significante gevolgen?

Het pakket voorkeursopties uitvoeren zou een positief effect hebben op de mededinging op de interne markt aangezien het bijdraagt tot de vermindering van concurrentieverschillen tussen bedrijven in lidstaten met uiteenlopende nationale beschermingsniveaus. Naleving en handhaving worden ook vergemakkelijkt, wat leidt tot betere levens- en arbeidsomstandigheden en efficiëntieverhoging voor bedrijven en nationale socialezekerheidsstelsels. De geselecteerde optie zou geen noemenswaardig effect hebben op het externe concurrentievermogen van bedrijven in de EU. In de meeste gevallen sluiten de gekozen opties aan bij het ondersegment van gelijkwaardige maatregelen in niet-EU-landen; dat wijst erop dat die maatregelen haalbaar zijn, beschikbare goede praktijken weerspiegelen en tegelijkertijd de ambitie hebben op internationaal niveau hoge normen voor de bescherming van werknemers vast te stellen. Het effect op de grondrechten en met name wat betreft artikel 2 (het recht op leven) en artikel 31 (het recht van iedere werknemer op "gezonde, veilige en waardige arbeidsomstandigheden") is positief.

D. Follow-up

Wanneer wordt dit beleid geëvalueerd?

De doeltreffendheid van de voorgestelde herziening van de richtlijn inzake carcinogene en mutagene stoffen zal in het kader van de evaluatie van de veiligheid en gezondheid op het werk (OSH), als bedoeld in artikel 17 bis van Richtlijn 89/391/EEG, worden beoordeeld.

Bij de komende evaluatie achteraf (20122017) zouden de referentiewaarden (benchmarks) worden vastgesteld, en de evaluatie van de praktische uitvoering van de voorgestelde wijzigingen kan mogelijk op de volgende periode (20172022) worden gebaseerd.