EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 18.10.2017

COM(2017) 612 final

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

Actieplan ter ondersteuning van de bescherming van openbare ruimten

I.    INLEIDING    

Bij recente aanslagen werden herhaaldelijk openbare ruimten als doelwit gekozen, die door hun open karakter en als zacht doelwit ("soft target") van nature kwetsbaar zijn. Het gaat onder meer om voetgangerszones, toeristische trekpleisters, vervoersknooppunten, winkelcentra, gebedsplaatsen, niet-overdekte markten, concertzalen en stadspleinen. Onder meer de aanslagen in Barcelona, Berlijn, Brussel, Londen, Manchester, Nice en Stockholm waren tegen dergelijke doelwitten gericht. Naast hoogintensieve aanslagen met vuurwapens en explosieven wordt Europa ook getroffen door een groeiend aantal aanslagen in openbare ruimten waarbij niet zozeer gebruik wordt gemaakt van technologie, maar wel van alledaagse objecten zoals voertuigen en steekwapens. De plaatsen worden vaak uitgekozen met het doel zo veel mogelijk slachtoffers te maken. De dreigingsbeoordeling door Europol en het EU-Centrum voor de analyse van inlichtingen (EU INTCEN) bevestigt de focus op openbare ruimten als doelwit en in terroristische berichten op het internet wordt openlijk tot dergelijke aanslagen opgeroepen 1 .

De bescherming van openbare ruimten vormt een bijzondere uitdaging voor de lidstaten. Dit komt door de veelheid aan openbare ruimten die een doelwit zijn geweest of zouden kunnen worden. Openbare ruimten kunnen volledig open of toch in enige mate beschermd zijn, verschillende actoren spelen een rol bij hun bescherming, er kunnen veel slachtoffers worden gemaakt en er moet bovenal een evenwicht worden gevonden tussen betere beveiliging en behoud van het open karakter van openbare ruimten, zodat burgers niet gehinderd worden in hun dagelijkse leven.

In eerste instantie zijn de lidstaten verantwoordelijk voor de bescherming van openbare ruimten, maar de EU kan en moet meer doen om de lidstaten te helpen. Zoals aangekondigd in de intentieverklaring 2 aan het Europees Parlement en het voorzitterschap van de Raad en de bijgevoegde Routekaart naar een meer verenigde, sterkere en democratischer Unie, worden in dit actieplan maatregelen uiteengezet om de lidstaten op nationaal, regionaal en lokaal niveau te begeleiden en te ondersteunen bij de bescherming van openbare ruimten. Het actieplan maakt deel uit van een pakket terrorismebestrijdingsmaatregelen die de komende zestien maanden moeten worden genomen 3 . Deze operationele maatregelen kunnen de risico’s nooit helemaal wegnemen, maar zullen de lidstaten helpen dreigingen te detecteren, hun openbare ruimten minder kwetsbaar te maken, de gevolgen van een terreuraanslag in te perken en de samenwerking te bevorderen.

De EU kan de bescherming van openbare ruimten op twee manieren ondersteunen. Ten eerste kan de EU de grensoverschrijdende uitwisseling van beste praktijken bevorderen via gerichte financiering (hoofdstuk II), netwerken van beroepsbeoefenaars, en richtsnoeren (hoofdstuk III). Ten tweede kan zij een groot aantal belanghebbenden van het lokale niveau en de particuliere sector hierbij betrekken (hoofdstuk IV). Dit actieplan vertrekt vanuit een gemeenschappelijke benadering met focus op netwerken en brengt een aantal fora tot stand om op een meer systematische en gestructureerde wijze informatie uit te wisselen en beste praktijken te delen met betrekking tot de bescherming van openbare ruimten. Waar zinvol wordt voor de bescherming van openbare ruimten voortgebouwd op bestaande maatregelen en reeds opgedane ervaringen, bijvoorbeeld met betrekking tot de bescherming van kritieke infrastructuur en de paraatheid bij veiligheidsrisico's op chemisch, biologisch, radiologisch en nucleair gebied 4 . Dit moet zorgen voor synergie tussen deze met elkaar verband houdende gebieden.

II.    EU-FINANCIERING VOOR DE BESCHERMING VAN OPENBARE RUIMTEN

De lidstaten kunnen ook door middel van EU-financiering worden ondersteund bij de bescherming van hun openbare ruimte, waarbij kennis en beste praktijken uit andere lidstaten worden ingezet en grensoverschrijdende samenwerking wordt bevorderd. Er kunnen bijvoorbeeld maatregelen worden genomen ter bevordering en ondersteuning van de ontwikkeling van innovatieve infrastructuur die openbare ruimten beter beschermt zonder aan hun open karakter te raken. De Commissie maakt hiervoor extra middelen vrij, zowel voor de korte als voor de middellange termijn.

Met het oog op de kortetermijnbehoeften publiceert de Commissie vandaag, samen met dit actieplan, een oproep tot het indienen van projectvoorstellen in het kader van het Fonds voor interne veiligheid (Politie) voor een totaalbedrag van 18,5 miljoen EUR. Hiermee zullen transnationale projecten worden ondersteund om openbare ruimten beter te beschermen.

De steun van de EU kan ook worden gebruikt ter bevordering van de praktische operationele samenwerking. Om de samenwerking tussen hulpverleners bij terreuraanslagen te verbeteren, zal de EU bij deze oproep middelen vrijmaken voor samenwerkingsprojecten die de coördinatie tussen de rechtshandhavingsautoriteiten, civiele bescherming en medische diensten in de acute fase na een aanslag bevorderen.

Deze kortetermijnfinanciering zal in 2018 worden aangevuld met middelen in het kader van het initiatief "Stedelijke Innovatieve Acties", dat onder het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling valt. Maatregelen die in aanmerking komen voor financiering zijn bijvoorbeeld maatregelen die de fysieke weerbaarheid van gebouwen en de fysieke bescherming van drukke plaatsen verbeteren en die voor een betere beveiliging vanaf het ontwerp zorgen. Het kan onder meer gaan om maatregelen waarbij in het kader van stedelijke heroplevingsmaatregelen via een specifiek ontwerp van openbare ruimten, specifieke verlichting van deze ruimten en voorlichtingscampagnes de openbare orde en een beter beveiligingsniveau worden gegarandeerd. Om een idee te krijgen van de belangstelling en ideeën van de steden met betrekking tot het testen van innovatieve oplossingen voor de beveiliging van openbare ruimten, heeft de Commissie op 15 september 2017 een uitnodiging gepubliceerd tot het indienen van blijken van belangstelling voor het initiatief "Stedelijke Innovatieve Acties". Dit zal nuttig zijn voor de Commissie bij het opstellen van toekomstige oproepen op dit gebied. Daarop voortbouwend zal de Commissie in oktober 2018 in het kader van het bovengenoemde initiatief een open oproep voor projecten rond beveiliging lanceren voor een totaalbedrag dat kan oplopen tot 100 miljoen EUR.

Het is belangrijk de beheersautoriteiten, lokale autoriteiten en begunstigden die bevoegd zijn voor het beheer van deze fondsen beter voor te lichten over de kwetsbaarheid van openbare ruimten en de beste praktijken om via slim ontwerp voor een hoger beveiligingsniveau te zorgen. De Commissie roept de lidstaten, steden en regio's op om bij hun investeringen in infrastructuur in het kader van het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en het Cohesiefonds meer aandacht te besteden aan de bescherming van openbare ruimten.

Stedelijke planning en ontwerpen kunnen bijdragen tot een betere beveiliging van openbare ruimten. Met het Pact van Amsterdam dat de EU-ministers voor stedelijke aangelegenheden in 2016 zijn overeengekomen, is de stedelijke agenda voor de EU vastgelegd. De agenda volgt een geïntegreerde en gecoördineerde aanpak voor de stedelijke dimensie van het beleid en de wetgeving op nationaal en EU-niveau 5 . Het omvat momenteel twaalf prioriteiten. In oktober 2017 zal de Commissie voorstellen om voortaan ook met de lidstaten samen te werken inzake de beveiliging van openbare ruimten, met focus op meer kennis, betere regelgeving en meer financiering. De Commissie vraagt de lidstaten en lokale autoriteiten om hun steun hiervoor toe te zeggen.

Gezien de veranderende aard van de dreiging ten aanzien van openbare ruimten is het van belang beter inzicht te krijgen in de tendensen, risico's en mogelijke risicobeperkende maatregelen. Daartoe moeten de onderzoeksmogelijkheden op dit gebied beter worden benut. De EU heeft tot op heden 48 onderzoeksprojecten in verband met de bescherming van openbare ruimten gefinancierd in het kader van het zevende kamerprogramma en Horizon 2020, voor een totaalbedrag van 195 miljoen EUR 6 . Veel van deze projecten leveren inmiddels resultaten op. Deze moeten nu worden gedeeld en, indien van toepassing, met de nodige financiering in praktische maatregelen worden omgezet. Om ervoor te zorgen dat de onderzoeksresultaten met betrekking tot de bescherming van openbare ruimten goed worden benut, zal de Commissie een uitwisseling organiseren tussen het forum van beroepsbeoefenaars en het Europees netwerk van technologische diensten voor wetshandhaving (ENLETS), en met het netwerk van beroepsbeoefenaars in het kader van Horizon 2020.

Verder onderzoek is nodig om te komen tot een hogere capaciteit voor het opsporen van explosieven, vuurwapens en andere wapens, of van chemische, biologische, radiologische en nucleaire materialen in openbare ruimten. Voorts moet ook worden onderzocht of de verschillende risicobeperkende maatregelen hun doel bereiken en met welke strategieën kwetsbare punten kunnen worden aangepakt en mogelijke doelwitten weerbaarder kunnen worden gemaakt. In dit verband speelt toetsing een belangrijke rol. Er zullen inspanningen worden geleverd om de onderzoeksprojecten in het kader van Horizon 2020 op deze behoeften af te stemmen.

III.    NETWERKEN VAN BEROEPSBEOEFENAARS EN EU-RICHTSNOEREN INZAKE DE BESCHERMING VAN OPENBARE RUIMTEN

Als het gaat om de bescherming van openbare ruimten, houden de lidstaten er uiteenlopende werkwijzen en ervaringen op na. De EU kan de lidstaten helpen de toenemende problemen bij de bescherming van openbare ruimten aan te pakken door te voorzien in fora voor de uitwisseling van kennis en beste praktijken. Deze uitwisseling moet plaatsvinden op alle relevante niveaus: op beleidsniveau, op het niveau van de rechtshandhavingsinstanties en op het meer operationele niveau van gespecialiseerde rechtshandhavingseenheden die de openbare ruimten beveiligen. Zoals aangekondigd in het negende verslag over de totstandbrenging van een echte en doeltreffende Veiligheidsunie 7 en zoals benadrukt in de brede beoordeling van het veiligheidsbeleid van de EU, moet deze uitwisseling op netwerken steunen. Dit zal ervoor zorgen dat beste praktijken op een meer gestructureerde wijze worden gedeeld, zodat lessen worden getrokken uit het verleden, richtsnoeren worden ontwikkeld en innovatieve oplossingen worden gedeeld voor een betere bescherming van openbare ruimten.

Op beleidsniveau heeft de Commissie onlangs een EU-beleidsgroep inzake de bescherming van zachte doelwitten ingesteld die de samenwerking en coördinatie tussen lidstaten moet verbeteren. De groep brengt nationale beleidsmakers bijeen en zal beste praktijken verzamelen, uitwisselen en verspreiden en de Commissie advies verlenen over verder te nemen maatregelen voor de bescherming van openbare ruimten. De werkzaamheden van de groep zullen volgens twee werkstromen verlopen: Het forum van beroepsbeoefenaars en het forum van belanghebbenden (dat in hoofdstuk IV aan bod komt).

Het forum van beroepsbeoefenaars brengt rechtshandhavingsinstanties van de lidstaten en rechtshandhavingsnetwerken zoals Airpol 8 , Atlas 9 , Enlets 10 en Railpol 11 bijeen om kennis uit te wisselen op het gebied van de bescherming van openbare ruimten. Als aanvulling hierop zullen in het nieuwe netwerk voor beveiliging tegen hoge risico’s vertegenwoordigers bijeenkomen van gespecialiseerde rechtshandhavingseenheden die bevoegd zijn voor de bescherming van openbare ruimten met een hoog risico. Het netwerk biedt een platform voor gezamenlijke opleidingen en oefeningen die de lidstaten in staat zullen stellen zich beter voor te bereiden op aanslagen en hun responscapaciteit bij aanslagen te verbeteren.

Aangezien de bescherming van openbare ruimten een mondiale uitdaging is, is het belangrijk beste praktijken op dit gebied te delen in multilaterale fora en met partnerlanden buiten de EU. Het Mondiaal Forum Terrorismebestrijding (GCTF) heeft de kwestie van bescherming van openbare ruimten reeds behandeld en heeft handboeken met goede praktijken opgesteld om ervaringen te delen. Om deze werkzaamheden naar een hoger niveau te tillen, moet intensiever worden samengewerkt op internationaal niveau, in het bijzonder met belangrijke partners zoals de Verenigde Staten. De EU zou met de Verenigde Staten onder meer intensiever moeten samenwerken op gebieden zoals het opsporen van explosieven.

Samenwerking op EU-niveau kan ook een toegevoegde waarde zijn voor de bescherming van openbare ruimten dankzij het ontwikkelen van gemeenschappelijke richtsnoeren, het testen van uitrusting, het aanmoedigen van de harmonisatie van normen en het uitwisselen van goede praktijken. Voortbouwend op beste praktijken in de lidstaten zouden op EU-niveau richtsnoeren kunnen worden opgesteld voor een hele reeks kwesties die verband houdend met de bescherming van openbare ruimten, bijvoorbeeld voor de fysieke bescherming van gebouwen en plaatsen, voor bijzondere evenementen (van sportieve en culturele aard) en plaatsen (de landzijde van luchthavens) en voor het bevorderen van kwetsbaarheidsbeoordelingen en de detectie- en responscapaciteit. De EU-richtsnoeren kunnen de lidstaten ook helpen het publieke bewustzijn te verhogen, zodat verdacht gedrag snel wordt gemeld. Een aantal lidstaten heeft doeltreffend voorlichtingsmateriaal ontwikkeld, zoals video’s, brochures en posters. Deze beste praktijken moeten met andere lidstaten worden gedeeld.

Openbare ruimten kunnen ook beter worden beveiligd met behulp van technische oplossingen, waarbij niet aan hun open karakter wordt geraakt. Ingebouwde beveiliging zou al in een zeer vroeg stadium van het ontwerp van een openbare ruimte als essentieel beginsel in aanmerking moeten worden genomen. Een specifiek ontwerp van de ingang van een gebouw (bv. een zone voor toegangscontrole) kan er bijvoorbeeld voor zorgen dat terroristen het gebouw niet kunnen binnendringen en voertuigen niet tot de perimeter rond het gebouw kunnen doordringen. Het praktische onderzoek, de toetsing en de richtsnoeren moeten verder worden ontwikkeld om tot een goed evenwicht te komen tussen het open karakter van openbare ruimten en een goed beschermingsniveau. Beschermende maatregelen zoals blokkades en detectieapparatuur moeten zo discreet mogelijk zijn, zodat de impact op de maatschappij zo klein mogelijk blijft en er geen bijkomende kwetsbare punten ontstaan.

De vervoersector is al enige tijd doelwit van terreuraanslagen, maar wordt ook als middel gebruikt om aanslagen te plegen (bv. vliegtuigkapingen en opzettelijke aanrijdingen met vrachtwagens). De Commissie werkt voor de sector van het commercieel wegvervoer aan een toolkit met beste praktijken inzake beveiliging. Daarbij zal bijzondere aandacht gaan naar de beveiliging van vrachtwagens tegen individuen die deze voertuigen willen kapen of stelen om er een terreuraanslag mee te plegen. De toolkit zal nog dit jaar beschikbaar worden gesteld en zal richtsnoeren bevatten voor de nationale wegvervoersectoren. Ook moeten nieuwe technologische oplossingen worden onderzocht, zoals systemen ter voorkoming van botsingen, automatische noodremming en mogelijkheden voor rechtshandhavingsbeambten om voertuigen vanop afstand tot stilstand te brengen.

De EU kan de lidstaten zeer praktische steun bieden om hun capaciteit voor de bescherming van openbare ruimten te verbeteren. Met steun van de Commissie is een EU-instrument voor de beoordeling van plaatsen die zachte doelwitten zijn, ontwikkeld. Het instrument wordt momenteel getest voor de bescherming van openbare ruimten en omvat een kwetsbaarheidsbeoordeling van alle verschillende soorten openbare ruimten. De Commissie is bereid om de lidstaten te steunen bij vrijwillige beoordelingen die ter plaatse worden uitgevoerd. Er zal een elektronische applicatie worden ontwikkeld om de kwetsbaarheidsbeoordelingen te vergemakkelijken.

Omdat terroristische groepen hun technieken en methoden voortdurend proberen te vernieuwen, moet ook de EU innovatief zijn in haar respons, gebruikmaken van technologie en de expertise in de EU bundelen om opkomende dreigingen op te sporen en de risico's ervan te beperken. Dat is bijvoorbeeld relevant met betrekking tot de mogelijke dreiging van onbemande luchtvaartuigen waar terroristen gebruik van kunnen maken. De EU werkt in dat verband aan een regelgevingskader om de veiligheid en beveiliging van civiele operaties met onbemande luchtvaartuigen te garanderen. Daarbij gaat het onder meer om maatregelen die het makkelijker moeten maken vijandige onbemande luchtvaartuigen te detecteren.

IV.    BETROKKENHEID VAN LOKALE ACTOREN EN DE PARTICULIERE SECTOR

Uiteenlopende actoren kunnen een rol spelen bij de bescherming van openbare ruimten. Het is van essentieel belang dat de EU de samenwerking met een groot aantal belanghebbenden opvoert om tot een betere bescherming van openbare ruimten te komen.

Openbare ruimten zoals winkelcentra en concertzalen zijn vaak eigendom van of worden uitgebaat door private entiteiten. Deze moeten dan ook betrokken worden bij beschermingsmaatregelen. De Commissie zal een forum van belanghebbenden in het leven roepen om de betrokkenheid van private en andere relevante belanghebbenden, zoals autoverhuurbedrijven, te bevorderen. Dit zal ervoor zorgen dat mensen zich beter bewust zijn van de huidige uitdagingen op het gebied van beveiliging en zal publiek-private samenwerking voor betere beveiliging en bescherming stimuleren.

Lokale en regionale autoriteiten zijn ook belangrijke belanghebbenden bij de bescherming van openbare ruimten. De Commissie zal de belanghebbenden nauwer bij haar activiteiten betrekken en een dialoog aanknopen met zowel lokale als regionale autoriteiten (bv. met de burgemeesters van grote steden) om informatie en beste praktijken voor de bescherming van openbare ruimten te delen. Om gevolg te geven aan de Verklaring van Nice 12 van 29 september 2017 zal de Commissie begin volgend jaar samen met het Comité van de Regio's een bijeenkomst op hoog niveau organiseren met de burgemeesters die de verklaring hebben ondertekend en met andere geïnteresseerde vertegenwoordigers van lokale en regionale autoriteiten, met de bedoeling beste praktijken te blijven uitwisselen met betrekking tot de bescherming van openbare ruimten.

V.    CONCLUSIES

In het licht van de veranderende dreigingen moet Europa eensgezind optreden en de krachten bundelen om tot innovatieve, duurzame en doeltreffende oplossingen te komen voor een betere bescherming van openbare ruimten. Er zal altijd enig risico blijven bestaan, maar met de operationele maatregelen, coördinatiemaatregelen en richtsnoeren van dit actieplan kunnen de lidstaten de belangrijke kwetsbare punten die door recente terreuraanslagen zijn blootgelegd, aanpakken, zodat openbare ruimten voortaan veel beter beschermd zijn.

De maatregelen in deze mededeling moeten het pad effenen voor een doeltreffende EU-samenwerking bij de bescherming van openbare ruimten. De Commissie vraagt dat de lidstaten de diverse in dit actieplan genoemde mogelijkheden benutten, onder meer door gebruik te maken van de beschikbare EU-financiering. Zij verzoekt ook het Europees Parlement en de Raad om dit actieplan te onderschrijven en zich actief in te zetten voor de uitvoering ervan, in nauwe samenwerking met alle betrokken partijen. De Commissie zal voor het einde van 2018 nagaan hoe de uitvoering van het actieplan vordert.

(1) Europol, Changes in Modus Operandi of IS revisited (2.12.2016): https://www.europol.europa.eu/ newsroom/news/islamic-state-changing-terror-tactics-to-maintain-threat-in-europe en Terrorism Situation and Trend report 2017 (15.6.2017): https://www.europol.europa.eu/tesat/2017/index.html .

(2) https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/letter-of-intent-2017_nl.pdf .

(3) Zie het elfde voortgangsverslag over de totstandbrenging van een echte en doeltreffende Veiligheidsunie (COM(2017) 608 final van 18.10.2017).

(4) Zie het Actieplan ter verbetering van de paraatheid bij veiligheidsrisico's op chemisch, biologisch, radiologisch en nucleair gebied (COM (2017) 610 final van 18.10.2017).

(5) Stedelijke agenda voor de EU - Pact van Amsterdam: http://ec.europa.eu/regional_policy/en/policy/themes/urban-development/portal/ .

(6) Enkele projecten: SECUR-ED (Secured Urban Transportation) – een demonstratieproject met een budget van bijna 40 miljoen EUR, waarbij belangrijke vervoersondernemingen, het bedrijfsleven en de academische wereld bijeen zijn gebracht om een consistent en interoperabel samenspel van gevalideerde technologieën en processen te ontwikkelen die een hogere beveiliging van massatransport garanderen; DESURBS (Designing safer urban spaces) – een tweejarig project met een budget van 3,2 miljoen EUR waarbij nieuwe methoden, databanken en softwaretools zijn ontwikkeld, zoals een besluitvormingsportaal dat stadsplanners, ontwerpers en ingenieurs helpt zwakke punten in de stedelijke vormgeving te identificeren en te verhelpen; SURVEIRON (Advance surveillance system for the protection of urban soft targets and urban critical infrastructure) – een project met een budget van 2,5 miljoen EUR dat voorziet in een innovatieve oplossing voor de bescherming van openbare ruimten, en dat personen die instaan voor publieke en particuliere beveiliging intelligente diensten biedt op het gebied van bewaking en besluitvorming in kritieke situaties. Een volledige lijst van beveiligingsgerelateerde onderzoeksprojecten in het kader van het zevende kaderprogramma en Horizon 2020 is beschikbaar op: http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/policies/industry -for-security/index_en.htm.

(7) COM(2017) 407 final van 26.7.2017.

(8) Het door de EU gefinancierde Airpol-netwerk is de coördinerende instantie voor rechtshandhavingseenheden op Europese luchthavens.

(9) Het door de EU-gefinancierde Atlas-netwerk brengt de speciale interventie-eenheden van de lidstaten bijeen.

(10) Het Europees netwerk van technologische diensten voor wetshandhaving (zie ook hoofdstuk V).

(11) Het door de EU gefinancierde netwerk van de spoorwegpolitie spitst zich toe op de beveiliging van het spoorvervoer in de context van de toenemende internationalisering van het spoorvervoer in Europa.

(12) De Verklaring van Nice werd aangenomen op de conferentie van burgemeesters van het Euro-mediterrane gebied die op 29 september 2017 heeft plaatsgevonden in Nice. De conferentie was een initiatief van de burgemeester van Nice en kwam tot stand in samenwerking met de Commissie. Doel ervan was beste praktijken uit te wisselen tussen steden en lokale en regionale autoriteiten inzake het voorkomen van radicalisering en de bescherming van openbare ruimten.