17.12.2015   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 423/35

1.

doet aanbevelingen voor de toepassing van financiële instrumenten voor territoriale ontwikkeling op basis van een analyse van het regelgevingskader, het nut voor het regionaal ontwikkelingsbeleid en de gegarandeerde doeltreffendheid van de instrumenten en de mate waarin overheidsinstellingen daarvan gebruikmaken.

2.

Gelet op het belang van financiële instrumenten voor territoriale ontwikkeling zijn tijdens de voorbereiding van dit advies relevante ervaringen van de leden van de commissie Coter en de werkgroep BUDG verzameld en is overlegd met de Europese Commissie, de Europese Investeringsbank (EIB) en andere belanghebbenden met kennis en ervaring ter zake.

3.

Financiële instrumenten kunnen belangrijke instrumenten voor territoriale ontwikkeling zijn. Terugbetaalbare financiering kan, op sommige terreinen waar particuliere financiering overheidsfinanciering kan aanvullen en het rendement aantrekkelijk genoeg is, leiden tot een grotere hefboomwerking van het geïnvesteerde kapitaal.

4.

Ook subsidies spelen een belangrijke rol bij de stimulering van territoriale ontwikkeling, met name op terreinen waar de markt faalt en waar er wat territoriale samenhang betreft veel op het spel staat. Het CvdR benadrukt dat subsidies en financiële instrumenten elkaar aanvullen aangezien ze in verschillende situaties moeten worden gebruikt. Bevordering van het gebruik van financiële instrumenten mag niet leiden tot een te grote inperking van subsidies of tot een verdringingseffect op de EU-begroting voor het cohesiebeleid.

5.

Het CvdR onderschrijft de op 9 juni 2015 in Riga door de Raad goedgekeurde conclusies over de uitdagingen bij de uitvoering van het cohesiebeleid voor 2014-2020. In die conclusies wordt de Europese Commissie opgeroepen om „spoedig samenhangende, consistente en duidelijke sturing te geven over het gebruik van financieringsinstrumenten en over de synergieën tussen de verscheidene instrumenten, en alle mogelijkheden op meer duidelijkheid te onderzoeken, evenwel zonder daarbij de werkingssfeer van de door de medewetgevers overeengekomen wetgevingsbepalingen te overschrijden met nieuwe verplichtingen”.

6.

In het speciale verslag 05/2015 van de Europese Rekenkamer over het gebruik van financiële instrumenten in plattelandsgebieden (1) wordt gewezen op het risico van overkapitalisatie van de garantiefondsen in verhouding tot de vraag van particuliere investeerders, alsook op de gevolgen van het uitblijven van hefboomeffecten wanneer een beroep wordt gedaan op particuliere financiers om overheidsinvesteringen aan te vullen. De Europese Commissie zou uit dit verslag lering moeten trekken.

7.

Het doel van de inzet van publieke middelen uit de Structuurfondsen is om uitvoering te geven aan artikel 174 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. vindt dat de bevoegde Europese en nationale overheden bij de presentatie van standpunten en bij het nemen van besluiten over financiële instrumenten telkens moeten nagaan wat de gevolgen zijn voor de realisering van dit doel;

8.

Tekortschietende regelgeving voor het gebruik van financiële instrumenten is even schadelijk als overregulering. Het is met name nu, aan het begin van het nieuwe financiële kader 2014-2020, belangrijk zo snel mogelijk alle nodige juridische maatregelen te treffen, om niet dezelfde fouten te maken als bij de start van het onlangs verstreken financiële kader 2007-2013.

9.

Zodra de lidstaten met de toepassing van de uit de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF) gefinancierde instrumenten begonnen zijn, zouden alleen nog in uitzonderingsgevallen Europese regels mogen worden ingevoerd. Gegarandeerd moet worden dat de Europese overheden en instellingen en met name de Europese Commissie de vertegenwoordigers van de regio's raadplegen over elke verandering van regelgeving met gevolgen voor de programmering, uitvoering en financiële afwikkeling van voor de territoriale ontwikkeling relevante financiële instrumenten.

10.

Er moet een vorm van permanent overleg komen tussen de vertegenwoordigers van de regio's, Commissie, EIB en ondernemersorganisaties over de interpretatie van de geldende rechtsvoorschriften, de gevolgen van de invoering daarvan en de vastgestelde problemen, om maximaal van de uit het EFSI gefinancierde instrumenten te profiteren. Het CvdR roept de Commissie op een dergelijke samenwerking onverwijld te institutionaliseren.

11.

Ook moet alle relevante informatie transparant en zo gedetailleerd mogelijk zijn en op een eenvoudige manier worden verstrekt, zodat alle potentiële geïnteresseerden, ongeacht of dat fysieke personen of rechtspersonen zijn, over alle inhoudelijke gegevens kunnen beschikken die nodig zijn voor het nemen van ontwikkelings- of investeringsbeslissingen. Aldus worden verborgen risico's verkleind, kunnen administratieve stappen worden geanalyseerd en gepland, en zullen investeerders in het algemeen meer interesse krijgen.

12.

Er moet ervoor worden gezorgd dat de huidige problemen van de lokale en regionale overheden die in de periode 2007-2013 besloten terugbetaalbare instrumenten in te voeren en aan te wenden, hen er niet van weerhouden in de programmaperiode 2014-2020 voor dezelfde financieringsvormen te kiezen. Ook moeten maatregelen worden genomen om ervoor te zorgen dat de tekortschietende regelgeving voor het gebruik van financiële instrumenten uit de periode 2007-2013 geen belasting meer vormt voor de beheersautoriteiten, financiële intermediairs en met name de uiteindelijke begunstigden.

13.

Bij de doorvoering van eventuele correcties in het financiële kader 2007-2013 dient, overeenkomstig artikel 98 van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006, rekening te worden gehouden met de aard en de ernst van de onregelmatigheden alsmede met de omvang van de financiële verliezen voor de fondsen. De Commissie moet maatregelen treffen om te waarborgen dat deze bepaling zowel op EU-niveau als in de lidstaten wordt nageleefd.

14.

In punt 20 van de richtsnoeren inzake staatssteun ter bevordering van risicofinancieringsinvesteringen (2) is bepaald dat „risicofinancieringssteunmaatregelen via financiële intermediairs of alternatieve handelsplatforms ten uitvoer moeten worden gelegd, behalve in het geval van fiscale prikkels met betrekking tot directe investeringen in in aanmerking komende ondernemingen. Daarom valt een maatregel waarbij de lidstaat of een overheidsinstantie directe investeringen in ondernemingen doet zonder dat dit soort intermediaire structuren daarbij betrokken zijn, niet onder de regels voor risicofinancieringsteun van de algemene groepsvrijstellingsverordening en van deze richtsnoeren.”. Als een beheersautoriteit binnen een financiële constructie rechtstreeks steun verleent aan een kleine of middelgrote onderneming, kan die steun bijgevolg alleen worden aangemerkt als met het Verdrag verenigbare staatssteun indien het steunbedrag lager is dan de bedragen uit de-minimisverordening of indien de steun wordt verstrekt in het kader van andere horizontale steunregelingen (bijv. voor mkb, regionale cohesie of O&O). De Europese Commissie zou derhalve moeten nagaan of deze bepaling niet aanzet tot versnippering van de met financiële instrumenten gesteunde projecten en of voornoemde richtsnoeren niet in tegenspraak zijn met artikel 38 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake de Structuurfondsen met betrekking tot de uitvoering van financieringsinstrumenten.

15.

Op alle uitvoeringsniveaus moet worden gestreefd naar afschaffing van onnodige beperkende voorschriften, want die leiden tot kostenstijgingen en ontmoedigen het gebruik van financiële instrumenten.

16.

Mochten onregelmatigheden aan het licht komen bij het gebruik van middelen uit de Structuurfondsen in de periode 2007-2013, dan dient ervoor te worden gezorgd dat de desbetreffende uitgaven niet ter kwijting aan de Commissie worden voorgelegd. Bij de constatering van een onregelmatigheid zouden middelen echter alleen dan bij intermediairs of fondsen mogen worden ingehouden als niet meer zeker is dat ze nog efficiënt zullen worden benut. Dat stemt onder andere overeen met artikel 78, lid 6, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad van 11 juli 2006, waarin is bepaald dat bij de gedeeltelijke of definitieve afsluiting van het operationele programma de subsidiabele uitgaven worden vastgesteld. Het CvdR roept de Commissie op bovenstaande te garanderen of indien nodig alle vereiste veranderingen in de toepasselijke regelgeving door te voeren.

17.

Er moet voor worden gezorgd dat de begunstigden in het kader van de goedkeuring van de uitgaven geloofwaardige documenten overleggen. Het CvdR wijst erop dat de meeste van de gebruikte financiële instrumenten op de commerciële markt zijn ontwikkeld. Daarom moet tijdens het afwikkelingsproces rekening worden gehouden met de aard en werking ervan.

18.

De vereiste bewijsstukken ter staving van de subsidiabiliteit van de uitgaven moeten slechts noodzakelijk zijn voor de realisering van het beoogde doel. Overal waar dat mogelijk is, moeten bewijsstukken worden aanvaard die zo min mogelijk rompslomp met zich meebrengen voor de begunstigden en eindontvangers, zoals bijvoorbeeld verklaringen. Dit doet niets af aan de noodzaak controles uit te voeren, waarbij de ingediende bewijsstukken kunnen worden geverifieerd. Er moet een voorstel worden geformuleerd voor de benutting van openbare registers van de lidstaten. Het CvdR stelt ook voor om het systeem van bewijsstukken en controles vanaf de programmeringsfase zo op te zetten dat het geen negatieve invloed heeft op de besluitvorming van begunstigden en eindontvangers over de benutting van middelen.

19.

Net als op elke markt is er ook bij financiële instrumenten sprake van evenwicht tussen vraag en aanbod. De omvang van vraag en aanbod wordt beïnvloed door de prijs. Het CvdR benadrukt dat ook bij publieke financiële instrumenten de natuurlijke marktwerking maximaal benut moet kunnen worden.

20.

In dit verband zij erop gewezen dat een verlaging van de in de periode 2007-2013 gefinancierde subsidiabele uitgaven in het geval van aanrekening door intermediairs van vergoedingen en provisies aan kleine en middelgrote ondernemingen een negatieve prikkel kan zijn om op gepaste wijze met publieke middelen om te gaan, en de natuurlijke marktwerking te veel kan verstoren. De Commissie zou samen met de regio's actie moeten ondernemen om inefficiënties in kaart te brengen en onverwijld passende corrigerende maatregelen uit te werken.

21.

Besluiten om gebruik te maken van financiële instrumenten, dienen altijd gebaseerd te zijn op grondig onderzoek. Uitgangspunt moet het streven naar maximale maatschappelijke baten zijn. Met financiële instrumenten moeten dus zonder meer concrete sociaaleconomische en milieuproblemen worden opgelost. De middelen moeten in principe ten goede komen aan slimme, inclusieve en duurzame groei.

22.

Bij besluiten over de inzet van financiële instrumenten moet altijd worden gekeken naar de gevolgen voor de andere beschikbare vormen van steun, naar mogelijke synergie-effecten door combinatie van steuninstrumenten en naar eventuele overlappingen van instrumenten. De bevoegde autoriteiten moeten zorgen voor samenhang tussen Europese uitvoeringsinstrumenten (bijv. Cosme en Horizon 2020) en steun uit andere financieringsbronnen, zoals EIB, ESIF of nationale/lokale ontwikkelings- en stimuleringsbanken (promotional banks). Gelet op de voordelen die synergie oplevert, zouden Commissie en EIB hierover voortdurend de lokale en regionale partners moeten raadplegen.

23.

Er moeten dringend stappen worden gezet die het mogelijk maken om verschillende financieringsvormen of financiering uit verschillende bronnen flexibeler te combineren. In het geval van de ESIF moet worden toegestaan dat subsidiabele uitgaven elkaar overlappen teneinde subsidies en financiële instrumenten te kunnen combineren. Dat is vooral van belang voor spelers die geen toegang tot de bancaire sector hebben. De Commissie zou dan ook samen met de vertegenwoordigers van de regio's voorstellen moeten uitwerken voor wijziging van de regelgeving rekening houdende met de belangen van de zwakste economische actoren.

24.

Territoriale-ontwikkelingsinstrumenten zouden niet mogen worden aangewend om het financiële systeem te stabiliseren en als anticyclische maatregelen te fungeren. Dergelijke maatregelen moeten uit andere bronnen worden gefinancierd. Overheden en EU-instellingen zouden ervoor moeten zorgen dat voor ontwikkeling bestemde middelen in lijn met het doel ervan worden benut.

25.

Commissie en EIB zouden moeten waarborgen dat de regio's op gepaste wijze worden betrokken bij de inzet van financiële instrumenten in het kader van het „Investeringsplan voor Europa”. Het CvdR is dan ook verheugd dat in overweging 56 van de verordening inzake het Europees Fonds voor strategische investeringen (EFSI) staat dat regionale en lokale overheden een bijdrage moeten kunnen leveren aan de totstandbrenging en het beheer van het Europees investeringsprojectenportaal.

26.

Het is een goede zaak als financiële instrumenten particulier kapitaal aantrekken. De Commissie moet ervoor zorgen dat de hefboomwerking van uit Europese middelen gefinancierde instrumenten optimaal is en aansluit op het nagestreefde maatschappelijke doel.

27.

Het CvdR pleit voor vereenvoudiging van de financiële instrumenten van de EU en benadrukt dat instrumenten eenvoudig en gebruiksvriendelijk moeten zijn, met de nodige controlemechanismen.

28.

Financiële instrumenten moeten beter worden gepromoot onder potentiële gebruikers, zodat zij meer inzicht krijgen in de specifieke meerwaarde ervan en in de beste manier om ze te gebruiken.

29.

Er moet ook voor worden gezorgd dat financiële instrumenten in overeenstemming met de sociaaleconomische behoeften worden ingezet, waarbij een duidelijk territoriaal perspectief moet worden gehanteerd en rekening moet worden gehouden met de vaak verschillende omstandigheden in steden en op het platteland. In dit verband kunnen kleine projecten en kleinere regio's bijvoorbeeld worden geholpen om te profiteren van deze financieringsmogelijkheden. Belangrijk is aandacht voor mogelijke ongewenste effecten die de optimale benutting van financiële instrumenten in de weg kunnen staan.

30.

Veel lokale en regionale overheden hebben moeite om toegang te krijgen tot EU-fondsen omdat zij niet in staat zijn tot medefinanciering. Er moeten dan ook financiële instrumenten worden ontwikkeld om dit probleem te verhelpen.

31.

In het licht van de beperkingen t.a.v. externe financiering, met name voor micro-, kleine en middelgrote ondernemingen in de EU, dienen de financieringsmogelijkheden voor bedrijfskapitaal te worden versoepeld. Wat betalingsknelpunten dan wel seizoensgebonden productie betreft, moet de financiering van het daarvoor benodigde kapitaal niet aan onnodige beperkingen worden onderworpen. De Commissie moet samen met de vertegenwoordigers van de regio's de in dit verband noodzakelijke maatregelen nemen.

32.

In reactie op de economische crisis moet de financiering van bedrijfskapitaal in de periode 2007-2013 worden toegestaan, aangezien dat in het belang is van de Europese economie.

33.

Goede samenwerking tussen Commissie, EIB en lokale en regionale overheden is essentieel voor een succesvolle toepassing van financiële instrumenten ten gunste van de territoriale ontwikkeling en het cohesiebeleid als geheel.

34.

Gelet op de lessen die uit de crisis kunnen worden getrokken, mogen publieke financiële instrumenten geen buitensporig grote risico's voor het financiële systeem en met name niet voor het bancaire systeem met zich meebrengen.

35.

Voordat wordt besloten tot de inzet van instrumenten, moet worden nagegaan of de financiering van een investering, bijv. met een schuldinstrument, niet leidt tot te hoge lasten voor de consument ten gevolge van de kosten van de kredietverlening. Bovendien mogen de baten van de toepassing van met publieke middelen gefinancierde financiële instrumenten niet geheel of gedeeltelijk ten voordele komen van de financiële intermediairs (een garantie-instrument dient bijv. te leiden tot lagere kosten voor het bijeenbrengen van het benodigde kapitaal). Ook moet erop worden gelet dat de financiële instrumenten de intermediairs geen ongerechtvaardigde winsten opleveren, bijv. via bancassurance of koppelpraktijken. Commissie en nationale autoriteiten moeten daartoe gepaste maatregelen nemen.

36.

De uitwisseling van ervaringen en kennis tussen Commissie, EIB en lokale en regionale overheden moet worden opgevoerd. Ook is een gezamenlijke diagnose nodig van overheden en de instanties die verantwoordelijk zijn voor de al aangewende financiële instrumenten, om ervoor te zorgen dat die zo doeltreffendheid mogelijk zijn. Het CvdR erkent dat Commissie en EIB zich daarvoor inzetten, maar wijst erop dat ook méér alomvattende uitvoeringsoplossingen, zoals bijvoorbeeld het fi-compass-platform, moeten worden uitgewerkt, omdat de beginfase van de uitvoeringsperiode van cruciaal belang is.

37.

Om het gebruik van financiële instrumenten te bevorderen — niet alleen bij de uitvoering van de ESIF — moeten Commissie en EIB ervoor zorgen dat de regio's passende inhoudelijke ondersteuning kunnen krijgen. Dat moet per regio een op maat gesneden aanpak mogelijk maken, maar het betekent ook dat er een uitvoerige begeleiding moet zijn om lokale en regionale overheden te helpen financiële instrumenten, EIB-kredietlijnen en EFSI-leningen aan te vragen, teneinde ervoor te zorgen dat zij met kennis van zaken kunnen beslissen welk financieel instrument het meest geschikt is qua omvang, soort investering en mate van risico.

38.

Financiële instrumenten moeten tegen betere voorwaarden dan die welke voor normale commerciële leningen gelden toegankelijk zijn voor potentiële gebruikers.

39.

Het CvdR erkent de al door Commissie en EIB genomen maatregelen en roept hen op snel kennisprogramma's ten uitvoer te leggen, zoals cursussen en opleidingen (op verschillende niveaus en in de in de regio's gesproken talen), niet alleen voor overheidsdiensten die belast zijn met programmering, uitvoering en goedkeuring betreffende financiële instrumenten, maar ook voor regionale financiële spelers, met name uit de non-profitsector, die slechts in beperkte mate over kennis kunnen beschikken. Aangezien sommige regio's en groepen gemeenten in het verleden met succes gebruik hebben gemaakt van door de EU gefinancierde leningsinstrumenten, zou er ook steun moeten zijn voor de overdracht van hun modellen en opgedane ervaringen aan andere landen en regio's. E-learning is daarbij onontbeerlijk.

40.

De financiering van actoren die financiële instrumenten toepassen, moet een stimulans vormen om de beschikbaar gestelde middelen efficiënt te beheren.

41.

Bij onderzoek naar de noodzaak van harmonisatie van financiële instrumenten (op regionaal, nationaal en EU-niveau) moet vooral worden gelet op de doeltreffendheid ervan t.a.v. de beoogde doelstellingen en op de regionale verscheidenheid. Harmonisatie die alleen is ingegeven door de wens de beheerskosten van intermediairs te verminderen, moet van de hand worden gewezen.

42.

Hoewel de programmeringsfase bij financiële instrumenten langer kan duren dan bij subsidies, moet de snelheid waarmee deze instrumenten (leningen en garanties) kunnen worden ingezet ook in het nieuwe financiële kader de grootste troef ervan blijven in vergelijking met subsidies. Om het gebruik van financiële instrumenten efficiënter te maken, mogen administratieve procedures niet meer tijd in beslag nemen dan strikt noodzakelijk, zonder afbreuk te doen aan de kwaliteit en nauwkeurigheid van de voor de programmering vereiste voorafgaande analyses.

43.

De verantwoordelijke instanties moeten er rekening mee houden dat zich bij de toepassing van financiële instrumenten ongewenste effecten kunnen voordoen, met name de verdringing van particuliere middelen van de markt ten gevolge van overheidsoptreden. Tegen dit soort effecten moeten daarom gepaste maatregelen worden genomen. Daarbij is adequate samenwerking tussen Commissie, EIB en de regio's onmisbaar, met inbegrip van uitvoerige officiële begeleiding bij de verschillende financiële instrumenten waarover de lokale en regionale overheden kunnen beschikken.

44.

Het gebruik van financiële instrumenten, vooral in het geval van spelers die geen toegang tot de bancaire sector hebben, moet er uiteindelijk toe leiden dat die sector voor hen weer toegankelijk wordt en dat ze op langere termijn op de commerciële markt weer financiering kunnen vinden.

45.

Bij de toepassing van uit de ESIF gefinancierde instrumenten moet de aandacht niet zozeer uitgaan naar de goedkeuring van de verstrekte steun, maar veeleer naar het realiseren van positieve effecten voor de Europese economie op de lange termijn.

46.

Financiële instrumenten moeten zowel worden ingezet door grote financiële instellingen (met name omvangrijke en complexe producten) als door kleinere intermediairs (eenvoudigere instrumenten) die verschillende vormen van microfinanciering aanbieden.

47.

Als het overheidsoptreden ten einde loopt, moet er een doeltreffende structuur voor externe financiering zijn. Daarom moet de Commissie samen met de vertegenwoordigers van de regio's passende oplossingen uitwerken om op het bedrijfsleven gerichte instellingen sterker uit de steunperiode 2014-2020 te laten komen.

48.

De controles die op verschillende niveaus worden uitgevoerd, moeten beter worden gecoördineerd, om de lokale en regionale overheden niet onnodig te belasten. Anderzijds dienen de regeringen van de lidstaten met de lokale en regionale overheden samen te werken.

49.

Voor zover dit niet botst met andere doelstellingen, moeten financiële instrumenten ook worden gebruikt voor de ontwikkeling van financiële producten en bijvoorbeeld aangewend voor de bevordering van publiek-private partnerschappen of energiedienstenbedrijven (ESCO's). Commissie en EIB moeten ervoor zorgen dat de regio's daarvoor steun kunnen krijgen.

50.

Wijzigingen van regelgeving en de extra taken en risico's die verbonden zijn aan de inzet van de instrumenten, mogen de positie van de financiële intermediairs niet verzwakken doordat ze hen in financiële problemen brengen of hun geloofwaardigheid op de markt ondergraven.

51.

Inspanningen om financiële instrumenten te internationaliseren, moeten worden gesteund (activiteiten van instellingen, verkeer van particulieren middelen enz.). Daardoor kunnen deze instrumenten efficiënter en doeltreffender worden en wordt tegelijkertijd het concurrentievermogen van de Europese economie verbeterd.