EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 27.11.2015

COM(2015) 584 final

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

inzake de vooruitgang die is geboekt met de EU-drugsstrategie 2013-2020 en het
EU-actieplan inzake drugs 2013-2016

{SWD(2015) 257 final}

1.Inleiding en achtergrond

Illegale drugs vormen een complex maatschappelijk probleem, dat invloed heeft op het leven van miljoenen mensen. Het gebruik van drugs zoals heroïne en cocaïne is de afgelopen jaren gedaald, maar het wordt steeds makkelijker om op de open markt en online aan nieuwe psychoactieve stoffen te geraken, een ontwikkeling die ernstige gezondheidsrisico's inhoudt.

De menselijke en maatschappelijke kosten van drugsverslaving zijn enorm. Drugsverslaving brengt kosten met zich mee op het gebied van volksgezondheid (drugspreventie en behandeling van drugsverslaving, gezondheidszorg en ziekenhuisopname), openbare veiligheid, milieu en arbeidsproductiviteit.

Minstens 78,9 miljoen Europeanen hebben naar eigen zeggen al minstens éénmaal in hun leven cannabis gebruikt, en respectievelijk 15,6 en 12 miljoen mensen hebben al cocaïne en amfetamines geprobeerd. Voorts zijn er 1,3 miljoen probleemgebruikers van opioïden en is 3,4 % van de sterfgevallen in de leeftijdscategorie 15 tot 39 jaar aan een overdosis drugs toe te schrijven. Volgens de meest recente ramingen zijn in 2010 in de EU 1 700 mensen overleden aan hiv/aids ten gevolge van drugsgebruik 1 . In 2013 werden 1 446 nieuwe gevallen van hiv ten gevolge van intraveneus drugsgebruik gemeld in de EU 2 . Tot slot werden in 2014 101 nieuwe psychoactieve stoffen aangetroffen, een stijging van 22 % tegenover 2013.

In de Europese veiligheidsagenda 3 wordt, overeenkomstig de opvatting van Europol, bevestigd dat de markt voor illegale drugs de meest dynamische criminele markt is. Drugshandel en -productie behoren nog steeds tot de meest lucratieve criminele activiteiten voor georganiseerde criminele groepen in de EU. De waarde van de Europese opiatenmarkt wordt op ongeveer 12 miljard euro 4 geschat en het gebruik van cannabis, de populairste drug in de EU, op zo'n 2 000 ton. Cocaïne is de op een na meest gebruikte drug in de EU: in 2013 werd in de EU-lidstaten meer dan 61 ton cocaïne in beslag genomen 5 . De afgelopen jaren was te zien dat drugs steeds vaker op het internet worden verhandeld 6 .

In 2013 heeft het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (EWDD) zijn verslaglegging over de drugssituatie in Europa verbeterd. Eveneens in 2013 hebben het EWDD en Europol op verzoek van de Europese Commissie het eerste "EU Drug Markets Report" gepresenteerd. Begin 2016 zullen deze EU-agentschappen een tweede verslag uitbrengen.

Drugs zijn een mondiaal probleem. Naar schatting 264 miljoen mensen in de leeftijdscategorie 15 tot 64 jaar zouden in 2013 illegale drugs hebben gebruikt. Zo'n 27 miljoen mensen lijden aan een drugsgerelateerde aandoening of zijn verslaafd. Bijna de helft van deze groep (12,19 miljoen) is intraveneuze druggebruiker en in 2013 waren circa 1,65 miljoen intraveneuze druggebruikers besmet met hiv 7 .

In april 2016 organiseert de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties een speciale zitting over drugs. Daarbij zal worden onderzocht hoe het wereldwijde drugsbeleid kan worden bevorderd en de aspecten van volksgezondheid en mensenrechten kunnen worden versterkt als onderdeel van de VN-Verdragen inzake verdovende middelen 8 . Dit werk zal bepalend zijn voor het internationale drugsbeleid in de toekomst en de EU zal daarop zijn stempel drukken.

Het beleidskader en de prioriteiten van de EU op het gebied van drugs zijn vastgelegd in de EU-drugsstrategie 2013-2020 9 en het EU-actieplan inzake drugs 2013-2016 10 . De strategie creëert een enkelvoudig, empirisch onderbouwd kader om het drugsprobleem binnen en buiten de EU aan te pakken. Het doel van de strategie bestaat erin het aanbod van drugs in de EU terug te dringen en de uit drugs voortvloeiende risico's en schade op het gebied van gezondheid en maatschappij te beperken. De strategie is opgebouwd rond drie transversale pijlers: a) coördinatie, b) internationale samenwerking en c) onderzoek, informatie, monitoring en evaluatie.

In dit verslag wordt de belangrijkste vooruitgang gepresenteerd die de EU in 2013 en 2014 heeft geboekt met de uitvoering van de drugsstrategie 2013-2020 en het actieplan inzake drugs 2013-2016. De gedetailleerde bevindingen zijn opgenomen in het begeleidende werkdocument van de diensten van de Commissie.

2.Methode

In het EU-actieplan inzake drugs is vastgelegd wie verantwoordelijk is voor de uitvoering van de acties, en welke termijnen daarvoor gelden. Deze evaluatie, die betrekking heeft op 2013 en 2014, is gebaseerd op bijdragen van het EWDD, Europol, Eurojust (de Europese Eenheid voor de versterking van de justitiële samenwerking) en Cepol (Europese Politieacademie). Voorts werden ook bijdragen ontvangen van de Europese Dienst voor extern optreden en het voorzitterschap van de Raad 11 . Tot slot hield de Commissie ook een enquête bij de EU-lidstaten 12 en bij maatschappelijke organisaties die bij het drugsbeleid betrokken zijn 13 . Dit verslag spitst zich toe op de resultaten van de drugsstrategie en het actieplan inzake drugs.

3.Terugdringen van de vraag naar drugs

Preventie

Volgens een Eurobarometer-enquête van 2014 over jongeren en drugs 14 vindt de eerste ervaring met drugs vaak tijdens de schooljaren plaats. Naar schatting een kwart van de jongeren van 15 en 16 jaar zou al illegale drugs hebben gebruikt 15 . Bewustmaking en begeleiding blijven de meest frequente preventieactiviteiten ten aanzien van jongeren die een groter risico lopen op drugsmisbruik, zoals jongeren met sociale of leerproblemen 16 . Minder dan de helft van alle EU-lidstaten deelde het EWDD mee in 2013 een volwaardig beleid inzake drugs op school te hebben uitgevoerd. Naar verluidt worden wel op grote schaal in scholen in de EU algemene informatiecampagnes over problematisch gebruik van middelen 17 georganiseerd. De meeste EU-lidstaten geven aan dat zij in de periode 2013-2014 specifieke programma's en/of maatregelen hebben uitgevoerd om ervoor te zorgen dat personen op minder vroege leeftijd voor het eerst drugs proberen. 

De meeste EU-lidstaten geven aan dat in hun land onder meer door maatschappelijke organisaties bewustmakingsinitiatieven zijn georganiseerd inzake de risico's en gevolgen van het gebruik van illegale drugs en andere nieuwe psychoactieve stoffen.

Alle EU-lidstaten hebben naar eigen zeggen preventiemaatregelen uitgevoerd. Een groot aantal EU-lidstaten voert algemene preventiemaatregelen uit, terwijl enkele EU-lidstaten programma's voor selectieve 18 en geïndiceerde 19 preventie uitvoeren. De helft van de EU-lidstaten geeft aan drugsbestrijdingscampagnes uit te voeren bij recreatieve gelegenheden zoals op muziekfestivals, op evenementen en in het uitgaansleven. De meeste EU-lidstaten geven aan dat het aantal preventiemaatregelen in de periode 2013-2014 stabiel is gebleven of is toegenomen. Een aantal maatschappelijke organisaties wijst er evenwel op dat door budgettaire beperkingen minder overheidsmiddelen voor drugspreventie beschikbaar zijn.

Misbruik en afhankelijkheid van voorgeschreven geneesmiddelen

Er zijn verdere inspanningen en analyse nodig op het gebied van misbruik van voorgeschreven geneesmiddelen en afhankelijkheid van dergelijke geneesmiddelen in de EU. Probleemgebruikers van opioïden maken vaak misbruik van benzodiazepinen 20 en dit veroorzaakt ziekte en sterfte onder deze groep 21 . Er wordt aangenomen dat het risico van misbruik van pijnstillers met opioïden en narcosemiddelen 22 , die voornamelijk worden voorgeschreven voor hun psychoactieve werking en als vervangmiddel om verslaving te behandelen, reëel is. Aangezien de EU-lidstaten over slechts weinig gegevens beschikken, is het echter moeilijk om een schatting te geven van de omvang van het misbruik dat in verschillende contexten in de EU plaatsvindt. Met het oog op toekomstige maatregelen is het dan ook nodig de omvang van het probleem nader te bepalen en de respons in de EU verder te verfijnen.

Behandeling

In 2013 en 2014 waren in alle EU-lidstaten op grote schaal geïntegreerde behandelingsdiensten 23 beschikbaar. De helft van de EU-lidstaten geeft aan dat de beschikbaarheid van behandelingsdiensten in de periode 2013-2014 in hun land weinig is veranderd. Van de overige EU-lidstaten meldt het merendeel dat de beschikbaarheid verbeterd is. Tegelijkertijd geven maatschappelijke vertegenwoordigers aan dat door bezuinigingen de beschikbaarheid van deze diensten is gedaald.

In de periode 2013-2014 bestonden er veel verschillende integrale en geïntegreerde behandelingsdiensten in de EU-lidstaten. De helft van de EU-lidstaten geeft aan dat deze diensten in de periode 2013-2014 niet gewijzigd zijn ten opzichte van de voorgaande jaren.

In Europa vindt vooral ambulante behandeling plaats 24 . Een tiende van de patiënten wordt in een ziekenhuis of een gespecialiseerd centrum opgenomen 25 .

De rehabilitatie-/hersteldiensten hebben zich in 2013 en 2014 verder ontwikkeld, maar bijna de helft van de EU-lidstaten geeft aan dat de diensten niet zijn uitgebreid. Dat wordt ook bevestigd door tal van vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld.

Beperking van schade en risico

Tegen 2013 hadden alle EU-lidstaten al beleidsdoelstellingen op het gebied van de volksgezondheid vastgesteld om gezondheidsschade ten gevolge van drugsverslaving te voorkomen en te beperken 26 . De meeste EU-lidstaten hebben aangegeven dat zij in 2013 en 2014 specifieke actie hebben ondernomen om de beschikbaarheid van en toegang tot op feiten gebaseerde maatregelen ter beperking van risico en schade te garanderen.

In alle EU-lidstaten vormen opioïdensubstitutietherapie en programma's voor naalden en injectiespuiten de kernmaatregelen om infecties bij intraveneuze druggebruikers te voorkomen en te beperken. De therapie en programma's worden inmiddels op veel grotere schaal uitgevoerd. In 2013 werden echter in lang niet alle lidstaten en met name gevangenissen programma's voor naalden en injectiespuiten uitgevoerd 28 . Verschillende lidstaten melden ook dat de diensten ter beperking van schade de afgelopen jaren zijn teruggeschroefd en in een aantal lidstaten zijn deze diensten slechts beperkt aanwezig 29 .

Een aantal lidstaten voorziet in gecontroleerde ruimtes voor drugsgebruik 30  en enkele andere lidstaten voorzien ook in thuis toe te passen naloxon-programma's 31 .

Hoewel er de afgelopen jaren veel vooruitgang is geboekt, behoren overdoses of drugsgerelateerde ziekten, ongevallen, gewelddaden en zelfdodingen nog altijd tot de belangrijkste oorzaken van vermijdbare sterfgevallen bij jonge mensen in de EU. Overdoses alleen al waren de oorzaak van meer dan 5 800 sterfgevallen in de EU in 2013 32 . Maar enkele lidstaten zijn er sinds 2003 in geslaagd het aantal sterfgevallen ten gevolge van een overdosis terug te dringen. Wel dient te worden opgemerkt dat het bereik en de beschikbaarheid van maatregelen ter beperking van schade in de EU het aantal gemelde sterfgevallen door overdoses kennelijk doet dalen. Het aantal hiv-besmettingen bij intraveneuze druggebruikers is in 2013 gedaald. Het aantal besmettingen met hepatitis C blijft evenwel in een groot aantal landen hoog 33 .

Drugsgebruik in gevangenissen

Het drugsgebruik is groter onder gedetineerden dan onder de algemene bevolking. In 2013 en 2014 was in de meeste EU-lidstaten een gezondheidsbeleid van kracht voor druggebruikers in de gevangenis. Meer dan de helft van deze EU-lidstaten is van plan om de bestaande maatregelen tegen eind 2016 uit te breiden. Voorts is het merendeel van de landen die nog geen maatregelen nemen, van plan om daar eveneens tegen eind 2016 verandering in te brengen.

In 2013 en 2014 is in ruim de helft van de EU-lidstaten voorzien in continuïteit van zorg aan druggebruikers in gevangenissen en in de maatschappij, met name om drugsoverdoses te voorkomen 34 .

In 2013 werd in een ruime meerderheid van de EU-lidstaten opioïdensubstitutietherapie toegepast in gevangenissen 35 . In een aantal lidstaten werden gevangenen echter enkel behandeld als hun al vóór opsluiting behandeling was voorgeschreven.

Slechts enkele lidstaten maakten in de periode 2013-2014 specifieke financiële middelen vrij voor maatregelen om de vraag naar drugs terug te dringen. Vaak wordt deze middelen geïntegreerd in het budget voor andere, daarmee verband houdende terreinen, zoals gezondheidszorg, onderwijs en welzijn.

4.Terugdringen van het aanbod van drugs

Volgens Europol was drugshandel de belangrijkste vorm van criminaliteit in 2013 en 2014 in termen van het aantal nieuwe zaken en de informatiestromen. Er werd in 2013 melding gemaakt van circa 230 000 misdrijven in verband met het aanbieden van drugs. Daarvan hield 57 % verband met cannabis 36 . In 2014 werden in de EU meer dan 1 600 nieuwe drugsgerelateerde zaken geopend tegen georganiseerde criminele groepen die handelen in cocaïne, heroïne, synthetische drugs en cannabis 37 .

In 2014 werden 101 nieuwe psychoactieve stoffen opgemerkt in de EU, tegenover 41 in 2010. Het EWDD houdt nu toezicht op meer dan 450 psychoactieve stoffen. In 2013 waren er 33 000 inbeslagnamen van nieuwe psychoactieve stoffen, goed voor meer dan 2,3 ton. De productie van dergelijke stoffen, met inbegrip van het tabletteren, verpakken en etiketteren, vindt steeds vaker plaats in de EU 38 , al worden deze stoffen ook uit derde landen naar de EU gebracht. De EU-lidstaten hebben aangegeven dat China in 2014 de belangrijkste bron was van nieuwe psychoactieve stoffen in Europa.

In de periode 2013-2014 heeft het EWDD in het kader van het systeem voor vroegtijdige waarschuwing 182 formele kennisgevingen over nieuwe psychoactieve stoffen uitgebracht, evenals 32 waarschuwingen en adviezen voor de volksgezondheid. Een groot deel daarvan had betrekking op ernstige ongewenste voorvallen, zoals sterfte, en/of risico's die aanzienlijke schade kunnen veroorzaken. Het EWDD en Europol hebben in de betrokken periode zeven risicobeoordelingen uitgevoerd van nieuwe psychoactieve stoffen die gezondheidsproblemen veroorzaken. Op basis daarvan 39 heeft de Commissie de Raad in 2013 voorstellen gedaan om twee stoffen aan EU-brede controle te onderwerpen. In 2014 volgden nog voorstellen inzake zes andere stoffen 40 . De Raad heeft, na een positief advies van het Europees Parlement 41 , alle voorstellen van de Commissie goedgekeurd.

Aangezien nieuwe psychoactieve stoffen een grote bedreiging vormen, moesten de Raad en het Europees Parlement een nieuw, sneller en doeltreffender systeem overeenkomen om de bedreigingen aan te pakken. In het licht daarvan heeft de Commissie in september 2013 een wetgevingspakket 42 aangenomen. De medewetgevers onderhandelen momenteel nog over het pakket.

In 2013 en 2014 heeft het EWDD samengewerkt met de EU-lidstaten om precieze, betrouwbare, vergelijkbare en hoogwaardige EU-brede gegevens te verzamelen over het aanbod van drugs. Op basis daarvan kan de situatie worden beoordeeld en kan worden nagegaan of het beleid voor het terugdringen van het aanbod van drugs zijn doel bereikt. In 2015 zullen op basis van een proefproject gegevens worden verzameld.

Het aantal gevallen van drugshandel dat naar Eurojust werd doorverwezen, nam in 2014 slechts licht toe in vergelijking met het jaar daarvoor. Eurojust voerde in 2014 een project uit dat aantoonde dat de verschillen in materiële en procedureregels in de EU-lidstaten een grote belemmering vormen voor het onderzoek naar drugshandel en voor het identificeren, opsporen en terugvorderen van vermogensbestanddelen die voortkomen uit grensoverschrijdende georganiseerde criminele activiteiten. Uit het project bleek ook dat in zaken van drugshandel maar zelden beslissingen tot bevriezing en confiscatie worden genomen 43 . In de periode 2013-2014 heeft het merendeel van de EU-lidstaten initiatieven opgezet om samen met de andere lidstaten de grensoverschrijdende drugshandel aan te pakken en de veiligheid te bevorderen.

In 2013 en 2014 heeft Cepol opleidingen inzake drugs en drugsgerelateerde kwesties georganiseerd voor bijna 1 300 deelnemers uit EU-lidstaten, geassocieerde landen, kandidaat-lidstaten en EU-agentschappen. Iets meer dan de helft van de EU-lidstaten geeft aan dat de samenwerking inzake drugsgerelateerde kwesties tussen rechtshandhavingsinstanties en betrokken organisaties 44 goed verloopt, hoewel niet alle instanties en organisaties over een memorandum van overeenstemming beschikken die de samenwerking formaliseert.

In 2013 werden in totaal in 846 zendingen van drugsprecursoren die bestemd waren voor illegaal gebruik onderschept of in beslag genomen. In 2014 waren dat er 628 45 .

Verschillende EU-lidstaten bundelen hun handhavingscapaciteit in het Maritiem Analyse- en Operatiecentrum op het gebied van verdovende middelen (MAOC-N), met name om drugszendingen via de Atlantische Oceaan te onderscheppen. Het centrum heeft sinds zijn oprichting al het verbod van meer dan 120 vaartuigen gecoördineerd evenals de inbeslagname van ruim 100 ton cocaïne en 300 ton cannabis met een straatwaarde in de EU van 8 miljard euro. De activiteiten van het centrum worden ook ondersteund met EU-middelen.

In 2013 en 2014 voorzagen de meeste EU-lidstaten in hun rechtsstelsel in alternatieven voor repressieve straffen voor druggebruikers die de wet overtreden. Bijna al deze EU-lidstaten voorzagen in behandeling en rehabilitatie, en de helft voorzag in onderwijs, nazorg en sociale integratie.

Een ander probleem is de opkomst van het internet als medium voor drugshandel. Meer dan de helft van de EU-lidstaten heeft specifiek werk gemaakt van het bestrijden van drugsgerelateerde criminaliteit via internet. Een aantal lidstaten gaat de strijd aan met websites waarop synthetische drugs worden verkocht. Ook Eurojust en Europol hebben aangegeven dat zij verschillende maatregelen nemen ter bestrijding van drugsgerelateerde criminaliteit op het internet.

Slechts enkele lidstaten hebben in de periode 2013-2014 specifieke financiële middelen vrijgemaakt voor maatregelen om het aanbod van drugs terug te dringen. Het budget voor dergelijke maatregelen wordt doorgaans geïntegreerd in het budget voor gerelateerde activiteiten, bijvoorbeeld in het budget van de algemene gerechtelijke politie.

5.Coördinatie

Gelet op de sectoroverschrijdende aard van het drugsprobleem is het voor een doeltreffend antwoord van cruciaal belang dat de diverse beleidsgebieden op EU-niveau en op nationaal niveau in de EU-lidstaten worden gecoördineerd.

Bij de Raad is er een specifieke werkgroep die zich bezighoudt met drugskwesties in de brede zin. De voorzitterschappen van de Raad hebben binnen deze groep een agenda gevolgd die nauw aansluit bij het EU-actieplan inzake drugs. Een aantal EU-lidstaten was echter van mening dat niet alle acties op systematische wijze werden aangepakt. Het roulerende voorzitterschap van de Raad heeft ook inspanningen gedaan om nauwere banden te smeden en beter informatie te delen met andere werkgroepen die actief zijn op het gebied van rechtshandhaving.

Bijna alle EU-lidstaten geven aan dat zij hun standpunten binnen de werkgroep van de Raad van de EU inzake drugsgerelateerde kwesties coördineren met alle relevante actoren op nationaal niveau.

In 2013 was in alle EU-lidstaten een nationale drugsstrategie van kracht, behalve in één lidstaat, die een regionale aanpak hanteert. Hoewel het merendeel van de strategieën specifiek op illegale drugs was toegespitst, maken in een aantal EU-lidstaten drugskwesties deel uit van een ruimer verslavingsbeleid dat ook betrekking heeft op tabak, alcohol en soms ook andere verslavende middelen. De afgelopen jaren hebben steeds meer lidstaten een eindevaluatie verricht van hun drugsstrategie of -actieplan 46 . Alle EU-lidstaten geven aan dat maatschappelijke organisaties 47 zijn betrokken bij de ontwikkeling, monitoring en/of evaluatie van hun nationaal drugsbeleid in 2013-2014.

De meeste vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld hebben bevestigd dat zij betrokken zijn geweest bij de ontwikkeling, monitoring en/of evaluatie van het drugsbeleid in hun land in de periode 2013-2014, al werd er volgens sommige vertegenwoordigers geen gestructureerde dialoog gevoerd. Veel vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld geven aan dat de samenwerking op nationaal niveau nuttig was, maar sommige melden dat het maatschappelijk middenveld geen invloed heeft kunnen uitoefenen op het drugsbeleid. Op EU-niveau vindt er een structurele dialoog tussen de Commissie en maatschappelijke organisaties plaats via het EU-drugsforum van het maatschappelijk middenveld, dat advies verstrekt ter ondersteuning van de beleidsformulering en -uitvoering.

Vertegenwoordigers van het maatschappelijk middenveld zijn van mening dat er in de periode 2013-2014 op nationaal niveau onvoldoende middelen zijn toegewezen om de prioriteiten van de EU-strategie inzake drugs uit te voeren. Een groot aantal ngo's maakt ook melding van bezuinigingen.

Concrete gegevens over de nationale drugsgerelateerde overheidsuitgaven blijven schaars. Negentien EU-lidstaten hebben de afgelopen tien jaar ramingen gedaan, waaruit blijkt dat zij 0,01 % tot 0,5 % van hun bbp aan het drugsbeleid zouden hebben besteed. Daarvan ging 24 % tot 73 % naar gezondheidszorg 48 .

6.Internationale samenwerking

In de EU-strategie inzake drugs is vastgelegd dat de EU ervoor moet zorgen dat zij op internationaal niveau en met partnerlanden met één stem spreekt. In 2013 en 2014 is de EU er grotendeels in geslaagd een gecoördineerd standpunt in te nemen op internationale bijeenkomsten. Er zijn stappen genomen voor een gecoördineerder standpunt van de EU binnen de instellingen van de Verenigde Naties, maar de coördinatie tussen de delegaties bij de VN in Genève en de Horizontale drugsgroep van de Raad in Brussel moet nog beter.

Er werden EU-standpunten voorbereid voor vergaderingen bij de VN en voor andere internationale fora die verband houden met drugs. Ook wordt aan een gemeenschappelijk EU-standpunt gewerkt voor de speciale zitting van de Algemene Vergadering van de VN in 2016.

De EU werkt al lang samen met derde landen uit onder meer Zuid-Amerika, het Caribisch gebied, Centraal-Azië en de Westelijke Balkan en met de Verenigde Staten, Rusland en de Europese nabuurschapslanden. De EU organiseert met deze landen regelmatig deskundigenvergaderingen inzake drugs. Voorts heeft de EU met elf landen, waaronder China, de Verenigde Staten en Mexico, specifieke overeenkomsten gesloten inzake samenwerking bij de controle op drugsprecursoren. In het kader van deze overeenkomsten vinden op regelmatige basis deskundigenvergaderingen plaats, in de meeste gevallen een keer per jaar.

In de periode 2013-2014 is de samenwerking met de Europese nabuurschapslanden en Rusland toegespitst op het terugdringen van het aanbod van drugs, maar de samenwerking is minder dynamisch verlopen dan in het verleden. Dit heeft wellicht te maken met de moeilijke veiligheidssituatie langs de oostelijke grens van Europa. De uitbreidingslanden hebben nationale drugstrategieën ontwikkeld die in overeenstemming zijn met de EU-strategie inzake drugs en de actieplannen, hetgeen een belangrijke vooruitgang betekent 49 . Het coördinatie- en samenwerkingsmechanisme inzake drugs van de EU en de Celac 50 en de gemengde follow-upgroep inzake precursoren 51 hebben vergaderingen gehouden over het mondiale drugsprobleem. Het EU-beleid inzake drugs in Latijns-Amerika wordt ook ondersteund door een aantal regionale en bilaterale samenwerkingsprojecten 52 . Bij de dialoog tussen de EU en de Verenigde Staten kwamen thema's aan bod zoals het omgaan met nieuwe psychoactieve stoffen, misbruik van voorgeschreven geneesmiddelen en de voorbereiding van de speciale zitting van de Algemene Vergadering van de VN in 2016.

De externe EU-samenwerkingsprogramma's inzake drugs zijn erop gericht het aanbod van en de vraag naar drugs op een evenwichtige manier aan te pakken en daarbij tegelijkertijd de mensenrechten te bevorderen en te beschermen.

De EU financierde in 2013 en 2014 een aantal belangrijke projecten in verband met drugs, waaronder

COPOLAD, een regionaal samenwerkingsprogramma inzake het drugsbeleid, met Latijns-Amerika 53 ;

het programma betreffende de cocaïneroute 54 , dat actief is in 38 landen in West-Afrika, Latijns-Amerika en het Caribisch gebied;

het programma betreffende de heroïneroute 55 ;

het drugsactieprogramma voor Centraal-Azië (CADAP) 56 ;

BOMCA 8 57 , dat eveneens actief is in Centraal-Azië.

De EU werkt ook aan de verdere ontwikkeling van de samenwerking met West-Afrika, om de uitvoering te ondersteunen van het regionale actieplan van Ecowas 58 inzake drugshandel, daarmee verband houdende georganiseerde misdaad en drugsmisbruik.

De EU ondersteunt al geruime tijd projecten en programma's van het Bureau van de Verenigde Naties voor drugs- en misdaadbestrijding (UNODC). De EU besteedt ruim 73 miljoen euro aan verschillende projecten en programma's om de drugshandel wereldwijd te bestrijden.

Via alternatieve ontwikkeling wordt geprobeerd landbouwers een economisch leefbaar en legaal alternatief te bieden voor de drugsteelt. Slechts enkele EU-lidstaten hebben aangegeven dat zij in 2013 en 2014 dergelijke programma's hebben gefinancierd in regio's waar daadwerkelijk of waarschijnlijk illegale drugs worden geteeld 59 .

In de periode 2013-2014 heeft minder dan de helft van de EU-lidstaten derde landen en maatschappelijke organisaties in deze landen steun verleend voor het ontwikkelen en uitvoeren van initiatieven voor risico- en schadebeperking 60 .

Een aantal EU-lidstaten heeft in de periode 2013-2014 projecten en/of programma's gefinancierd om met drugs verband houdende georganiseerde criminaliteit in derde landen aan te pakken 61 .

In de periode 2013-2014 heeft de helft van de EU-lidstaten zich verbonden tot bilaterale overeenkomsten, samenwerkingsstrategieën en/of actieplannen die samenwerking inzake drugs met derde landen omvatten (met name met Rusland, de Westelijke Balkan, het Midden-Oosten en Latijns-Amerika). De meest courante bilaterale samenwerkingsovereenkomsten waren die welke coördinatie, terugdringing van de vraag naar en het aanbod van drugs, informatieverstrekking, evaluatie, onderzoek en monitoring omvatten en die welke uitsluitend betrekking hebben op het terugdringen van het aanbod van drugs.

7.Informatie, onderzoek, monitoring en evaluatie

In 2013 en 2014 heeft de Commissie bijna 10 miljoen euro toegekend voor twee met drugs verband houdende projecten in het kader van het programma inzake sociaaleconomische wetenschappen en geesteswetenschappen van het zevende kaderprogramma voor onderzoek (KP7). Het ging om ALICE RAP, een project over verslaving en levensstijlen in het hedendaagse Europa, en ERANID, het netwerk van de Europese onderzoeksruimte inzake illegale drugs. De totale KP7-steun voor onderzoek inzake illegale drugs bedraagt circa 60 miljoen euro. Met deze middelen is onder meer onderzoek gevoerd naar intraveneuze druggebruikers met hepatitis en zwangere vrouwen met hiv, innovatieve behandelingsmogelijkheden en betere technologieën voor de detectie van illegale drugs.

Tot slot heeft de Commissie uit andere financiële programma's 62 meer dan 1,5 miljoen euro toegekend voor met onderzoek verband houdende projecten op het gebied van drugs.

In de periode 2013-2014 is in de EU-lidstaten nieuw belangrijk onderzoek uitgevoerd naar met name het terugdringen van de vraag naar drugs en via het bloed overdraagbare ziekten die met drugs worden geassocieerd. Andere onderzoeksthema's die in minder mate aan bod kwamen, waren polydruggebruik en het misbruik van voorgeschreven gecontroleerde geneesmiddelen, de drugsproblematiek van gevangenen en de beschikbaarheid en het bereik van maatregelen en diensten voor het terugdringen van de vraag naar drugs in gevangenissen. In enkele landen werd onderzoek gevoerd naar het terugdringen van het aanbod van drugs en psychiatrische en lichamelijke comorbiditeit.

In 2013 en 2014 hebben bijna alle EU-lidstaten initiatieven gelanceerd of uitgevoerd om professionals 63  op te leiden met betrekking tot het terugdringen van de vraag naar en het aanbod van drugs. De helft van de lidstaten heeft ook initiatieven gelanceerd of uitgevoerd om professionals op te leiden op het gebied van gegevensverzameling en rapportage inzake het terugdringen van de vraag naar en het aanbod van drugs. Een aantal maatschappelijke organisaties heeft deelgenomen aan opleidingen op nationaal of EU-niveau.

8.Conclusies

Illegale drugs vormen een complex maatschappelijk probleem, waarvan de menselijke en maatschappelijke kosten zeer hoog zijn. Drugshandel is een van de meest winstgevende activiteiten van georganiseerde criminaliteit. Op EU-niveau is al enkele jaren een beleid van kracht waarbij een evenwicht wordt gezocht tussen het terugdringen van de vraag naar drugs en het terugdringen van het aanbod van drugs. Het model van de EU wordt door veel belanghebbenden en derde landen als deugdelijk beschouwd.

De EU zou moeten voortbouwen op de bestaande betrekkingen en dialoog met derde landen om de samenwerking inzake drugsbestrijding een nieuwe impuls te geven. Wil de EU dat haar gebalanceerde aanpak van het drugsprobleem wereldwijd wordt overgenomen, dan moet zij de samenwerking met derde landen en met regionale en internationale organisaties opvoeren en beter focussen. De betrokkenheid en steun van de EU zal derde landen hun drugsprobleem helpen aanpakken, waardoor ook de drugstoevoer naar de EU zal dalen.

Regelmatig duiken nieuwe gevaren op, zoals nieuwe psychoactieve stoffen. Het is van essentieel belang dat het Europees Parlement en de Raad tot een akkoord komen over de instelling van een solide en doeltreffend systeem voor het aanpakken van de gevaren van nieuwe psychoactieve stoffen in de EU. Tegelijkertijd moeten, in samenwerking met de Wereldgezondheidsorganisatie, inspanningen worden geleverd om gevaarlijke stoffen hoger op de internationale agenda te plaatsen.

Een andere verontrustende ontwikkeling is de opkomst van drugshandel via internet. De EU en de internationale gemeenschap moeten dit aspect van het drugsprobleem proactief aanpakken, in samenwerking met rechtshandhavingsinstanties, de industrie, het maatschappelijk middenveld en andere partners, om het doeltreffend in de kiem te smoren.

Cannabis wordt op grote schaal gebruikt en verhandeld in de EU en de recente opkomst van synthetische cannabinoïdeproducten heeft een nieuwe dimensie toegevoegd aan deze markt. In sommige derde landen wordt nieuwe wetgeving vastgesteld die recreatief gebruik van cannabis toestaat, hetgeen tot intense discussie leidt op Europees en internationaal niveau. Deze discussie zal waarschijnlijk nog enige tijd aanhouden en nog meer aandacht krijgen in de toekomst.

De informatie over overheidsuitgaven voor het drugsbeleid in de EU is schaars, maar er bestaat weinig twijfel over dat de economische crisis een impact heeft gehad op de wijze waarop de EU-lidstaten het drugsprobleem aanpakken. Volgens het EWDD hebben verschillende EU-lidstaten aangegeven dat zij hun diensten voor schadebeperking hebben teruggeschroefd en/of enkel kleinschalige maatregelen toepassen. Maatschappelijke organisaties melden dat de nationale budgetten voor drugsbehandeling en -preventie zijn teruggeschroefd.

Op EU-niveau zal verder onderzoek worden gedaan op het gebied van drugs. De belangrijkste instrumenten daarvoor zijn Horizon 2020, het EU-kaderprogramma voor onderzoek en innovatie (2014-2020) en het programma Justitie (2014-2020).

De speciale zitting van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties over drugs in 2016 zal een mijlpaal zijn voor de verdere ontwikkeling van een beleid dat het leven van miljoenen mensen wereldwijd beïnvloedt. De EU zal op de speciale zitting een geïntegreerde en evenwichtige aanpak verdedigen, die op wetenschappelijk bewijs is gebaseerd. Daarnaast zal de EU ook van de gelegenheid gebruikmaken om een oproep te lanceren voor een meer menselijk en op de volksgezondheid gericht internationaal drugsbeleid. Het is van het allergrootste belang dat de EU op de speciale zitting met één stem spreekt.

Zoals bepaald in de EU-strategie inzake drugs zal de Commissie in 2016 een uitgebreide evaluatie verrichten van de strategie en het actieplan van de EU inzake drugs. Daarbij zal worden onderzocht welke impact de uitvoering van de EU-drugsstrategie heeft binnen de EU en daarbuiten. Op basis van de resultaten zal de Commissie besluiten of zij al dan niet een voorstel voor een nieuw actieplan voor 2017-2020 zal presenteren.

(1)

European Drug Report 2015 van het EWDD.

(2)

Informatie afkomstig van het EWDD.

(3)

COM(2015) 185.

(4)

Algemeen verslag over de activiteiten van Europol in 2014.

(5)

Tussentijdse SOCTA 2015: An Update on Serious and Organised Crime in the EU, Europol, maart 2015.

(6)

Gezamenlijk verslag van het EWDD en Europol: EU Drug Markets Report: a strategic analysis, 2013.

(7)

Bureau van de Verenigde Naties voor drugs- en misdaadbestrijding (UNODC), World Drug Report 2015.

(8)

Het Enkelvoudig Verdrag van de Verenigde Naties inzake verdovende middelen van 1961; het Verdrag inzake psychotrope stoffen van 1971 en het Verdrag tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen van 1988.

(9)

PB C 402 van 29.12.2012, blz. 1.

(10)

PB C 351 van 30.11.2013, blz. 1.

(11)

Deze bijdragen omvatten de resultaten van een enquête die het voorzitterschap van de Raad in april 2015 bij de lidstaten hield over misbruik van geneesmiddelen en geneesmiddelenverslaving. Hoewel de enquête buiten de periode 2013-2014 valt, worden de resultaten ervan toch in dit verslag opgenomen, omdat zij informatie geven over de stand van zaken in de lidstaten met betrekking tot de acties 4 en 50 van het EU-actieplan inzake drugs. Deze stand van zaken is ook relevant voor de periode 2013-2014.

(12)

Alle lidstaten hebben op de enquête gereageerd.

(13)

De reagerende organisaties kwamen uit Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Italië, Litouwen, Luxemburg, Nederland, Portugal, Slovenië, Spanje en Zweden. Sommige organisaties zijn netwerken of overkoepelende organisaties die verschillende andere op dit gebied actieve organisaties uit eenzelfde land of uit verschillende landen vertegenwoordigen.

(14)

Flash Eurobarometer 401 over jongeren en drugs, uitgevoerd in 2014.

(15)

http://www.emcdda.europa.eu/data/2014

(16)

Informatie afkomstig van het EWDD.

(17)

Daaronder worden alcohol, tabak en drugs verstaan. Deze informatie is afkomstig van het EWDD.

(18)

"Selectieve preventiestrategieën" richten zich op subgroepen van de totale bevolking waarvan op grond van hun toebehoren tot een specifiek bevolkingssegment wordt vermoed dat zij risico lopen op drugsmisbruik, bijvoorbeeld jonge delinquenten, voortijdige schoolverlaters en studenten die mislukken op school. Risicogroepen kunnen worden geïdentificeerd op basis van sociale, demografische of milieurisicofactoren die worden geassocieerd met drugsmisbruik, en subgroepen kunnen worden geïdentificeerd op basis van leeftijd, geslacht, familiale voorgeschiedenis of woonplaats, zoals achtergestelde buurten of buurten waar veel drugs worden gebruikt of verhandeld.

(19)

"Geïndiceerde preventie" is gericht op kwetsbare personen en helpt hun beter om te gaan met persoonlijkheidskenmerken die tot gevolg hebben dat zij een groter risico lopen op het ontwikkelen van een drugsprobleem.

(20)

Benzodiazepinen worden op grote schaal voorgeschreven voor verschillende klinische toepassingen, waaronder de behandeling van angststoornissen en slapeloosheid en alcoholontwenning. Enkele voorbeelden zijn diazepam, clonazepam, alprazolam en oxazepam.

(21)

  The misuse of benzodiazepines among high-risk opioid users in Europe. Verslag van het EWDD, 2015.

(22)

Op recept of receptvrij.

(23)

Zie actie 5 van het EU-actieplan inzake drugs. Meer details zijn opgenomen in het bijgevoegde werkdocument van de diensten van de Commissie.

(24)

De patiënten worden niet voor 24 uur of langer in het ziekenhuis opgenomen, maar begeven zich voor diagnose of behandeling overdag naar een ziekenhuis, verpleeginrichting of geassocieerde faciliteit. Deze gegevens zijn afkomstig van het EWDD.

(25)

Reden daarvoor is dat in vele landen gespecialiseerde centra opioïdensubstitutietherapie mogen voorschrijven. Deze informatie is afkomstig van het EWDD.

(26)

Zie "Report on the current state of play of the 2003 Council Recommendation on the prevention and reduction of health-related harm, associated with drug dependence, in the EU and candidate countries" , Gesundheit Österreich & Sogeti, 2013.

(27)

Bij laagdrempelige programma's worden zo weinig mogelijk voorwaarden gesteld aan de patiënten. Er worden hun diensten aangeboden zonder dat geprobeerd wordt hun drugsinname te beïnvloeden en ze krijgen enkel begeleiding indien zij daar zelf om verzoeken.

(28)

Zie voetnoot 26.

(29)

Informatie afkomstig van het EWDD.

(30)

Deze gegevens werden verzameld via een vragenlijst en zijn aangevuld met gegevens uit het EWDD-verslag " Perspectives on drugs. Drug consumption rooms: an overview of provision and evidence ", 2015.

(31)

Naloxon wordt gebruikt om de effecten van opioïden tegen te gaan, met name bij overdoses. Volgens het EWDD zijn naloxon-programma's soms beperkt in omvang en in tijd. In één lidstaat worden programma's uitgevoerd voor het verstrekken van naloxon aan probleemgebruikers in de maatschappij en aan gevangenen bij vrijlating.

(32)

Informatie afkomstig van het EWDD.

(33)

European Drugs Report 2015 van het EWDD.

(34)

In een aantal lidstaten was deze zorg echter maar in een aantal gevangenissen beschikbaar.

(35)

Gegevens afkomstig van het EWDD.

(36)

 Informatie afkomstig van het EWDD.

(37)

 Informatie afkomstig van Europol.

(38)

Zie voetnoot 4.

(39)

Een achtste risicobeoordeling (inzake 4-methylamfetamine) werd door het EWDD en Europol in 2012 uitgevoerd.

(40)

Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/1876 van de Raad van 8 oktober 2015 betreffende het onderwerpen van 5-(2-aminopropyl)indool aan controlemaatregelen; Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/1874 van de Raad van 8 oktober 2015 betreffende het onderwerpen van 4-methylamfetamine aan controlemaatregelen; Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/1875 van de Raad van 8 oktober 2015 betreffende het onderwerpen van 4-jood-2,5-dimethoxy-N-(2-methoxybenzyl)fenethylamine (25I-NBOMe), 3,4-dichloor-N-[[1-(dimethylamino)cyclohexyl]methyl]benzamide (AH-7921), 3,4-methyleendioxypyrovaleron (MDPV) en 2-(3-methoxyfenyl)-2-(ethylamino)cyclohexanon (methoxetamine) aan controlemaatregelen; Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/1873 van de Raad van 8 oktober 2015 betreffende het onderwerpen van 4-methyl-5-(4-methylfenyl)-4,5-dihydrooxazol-2-amine (4,4′-DMAR) en 1-cyclohexyl-4-(1,2-difenylethyl)piperazine (MT-45) aan controlemaatregelen.

(41)

Het Europees Hof van Justitie oordeelde op 16 april 2015 in zijn arrest in de gevoegde zaken C-317/13 en C-679/13 dat het Europees Parlement moet worden geraadpleegd voordat de Raad een besluit goedkeurt voor het verbieden van nieuwe psychoactieve stoffen. Bijgevolg moesten alle besluiten die vóór het arrest van het Europees Hof van Justitie waren goedgekeurd of waarvoor het goedkeuringsproces aan de gang was, opnieuw door de Raad worden behandeld en goedgekeurd, na raadpleging van het Europees Parlement. Dit is gebeurd in oktober 2015.

(42)

Het pakket omvat het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende nieuwe psychoactieve stoffen en het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad van 25 oktober 2004 betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel, wat de definitie van drug betreft.

(43)

Op grond van Kaderbesluit 2006/783/JBZ van de Raad van 6 oktober 2006 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen tot confiscatie (PB L 328 van 24 november 2006, blz. 59) en Kaderbesluit 2003/577/JBZ van 22 juli 2003 inzake de tenuitvoerlegging in de Europese Unie van beslissingen tot bevriezing van voorwerpen of bewijsstukken (PB L 196 van 2 augustus 2003, blz. 45).

(44)

Bijvoorbeeld luchtvaartmaatschappijen, luchtvervoerdiensten, rederijen, havenautoriteiten en chemische bedrijven.

(45)

Volgens de EU-databank inzake drugsprecursoren.

(46)

Informatie afkomstig van het EWDD.

(47)

Het gaat met name om professionele dienstverleners op het gebied van drugs, niet-gouvernementele organisaties die betrokken zijn bij het drugsbeleid, niet-gouvernementele organisaties die individuele belanghebbenden op het gebied van drugs vertegenwoordigen (bv. druggebruikers en hun gezinsleden) en de wetenschappelijke wereld.

(48)

Informatie afkomstig van het EWDD.

(49)

In 2013-2014 zijn nieuwe/geactualiseerde strategieën aangenomen in Turkije, Montenegro, de voormalige Joegoslavische republiek Macedonië en Servië.

(50)

De Gemeenschap van Latijns-Amerikaanse en Caribische landen.

(51)

De EU heeft met zeven Latijns-Amerikaanse landen overeenkomsten inzake de controle op drugsprecursoren gesloten, namelijk Bolivia, Chili, Colombia, Ecuador, Mexico, Peru en Venezuela.

(52)

In Bolivia, Peru, Brazilië, Ecuador en Colombia.

(53)

COPOLAD werd in 2010 gestart en heeft een budget van 6,5 miljoen euro, dat volledig door de EU is gefinancierd. Het programma is in 2014 verlengd om ook van 2016 tot 2019 verder te worden uitgevoerd. In de tweede fase zal de EU 10 miljoen euro bijdragen. Het subsidiecontract voor de uitvoering van COPOLAD werd toegekend aan een door een Spaanse stichting gestuurd consortium, met partners uit Europa, Latijns-Amerika, geassocieerde entiteiten uit Costa Rica, Polen, Ecuador, Mexico en Roemenië, en de Inter-Amerikaanse Commissie voor de bestrijding van misbruik van verdovende middelen CICAD, het internationaal drugsbeleidconsortium IDPC, het Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (EWDD), de pan-Amerikaanse gezondheidsorganisatie PAHO en Red Iberoamericana de ONGs que trabajan en Drogodependencias (RIOD) https://ec.europa.eu/europeaid/regions/latin-america/copolad-cooperation-programme-between-latin-america-and-european-union-drugs_en  

(54)

  http://www.cocaineroute.eu/  

(55)

  https://www.fight-trafficking.eu/  

(56)

Het EU-consortium wordt geleid door Duitsland. De gedekte landen in Centraal-Azië zijn Kazachstan, Kirgizië, Tadzjikistan, Turkmenistan en Oezbekistan. De EU heeft aan het programma 20,7 miljoen euro toegekend voor de periode 2001-2013.

(57)

Een grensbeheerprogramma in Centraal-Azië. De EU heeft aan BOMCA 33,6 miljoen euro toegekend voor de periode 2003-2014. Een deel van het programma was erop gericht de drugsbestrijdingscapaciteit van de agentschappen aan de grenzen te versterken.

(58)

De Economische Gemeenschap van West-Afrikaanse Staten.

(59)

De belangrijkste begunstigden waren Afghanistan, Myanmar, Laos, Bolivia, Colombia, Peru en Ecuador.

(60)

De belangrijkste begunstigden waren Latijns-Amerika, Centraal- en Zuidoost-Azië, Afrikaanse landen, de Westelijke Balkan, het zuidelijke Middellandse Zeegebied en de Oost-Europese landen.

(61)

De belangrijkste begunstigden waren Afrikaanse landen, het Caribisch gebied, Zuid-Amerika, de Westelijke Balkan, Centraal-Azië en Oost-Europa.

(62)

Via het programma Preventie en bestrijding van criminaliteit (ISEC), het programma Drugspreventie en -voorlichting (DPIP) en het programma Justitie werden de volgende projecten gefinancierd: LEADER – een project voor het bevorderen van de economische analyse van illegale drugs (Clinic Biomedical Research Foundation, Barcelona), onderzoek naar de behandeling en preventie van hepatitis C (University of Bristol), CASSANDRA – onderzoek inzake de toeleveringsketen en spreiding van nieuwe psychoactieve stoffen (King's College London) en PREDICT – over het voorspellen van het risico van nieuwe drugs met in-silico-techniek en klinische toxicologie (Maastricht University).

(63)

Waaronder mensen uit de gezondheidssector, ngo's, politiebeambten, diplomaten, leraren en opvoeders, maatschappelijk werkers, onderzoekers en beleidsvormers, risicoanalisten, beheerders van psychosociale rehabilitatiecentra, douanebeambten en douanehonden, rechters, advocaten en mensen van het gevangeniswezen.