EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0230
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S betreffende de ex-postevaluatie van het Europees Terugkeerfonds voor de periode 2008-2010 (verslag ingediend overeenkomstig artikel 50, lid 3, onder c), van Beschikking nr. 575/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007)
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S betreffende de ex-postevaluatie van het Europees Terugkeerfonds voor de periode 2008-2010 (verslag ingediend overeenkomstig artikel 50, lid 3, onder c), van Beschikking nr. 575/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007)
/* COM/2014/0230 final */
VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S betreffende de ex-postevaluatie van het Europees Terugkeerfonds voor de periode 2008-2010 (verslag ingediend overeenkomstig artikel 50, lid 3, onder c), van Beschikking nr. 575/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007) /* COM/2014/0230 final */
VERSLAG
VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH
EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S betreffende
de ex-postevaluatie van het Europees Terugkeerfonds voor de periode 2008-2010 (verslag ingediend overeenkomstig
artikel 50, lid 3, onder c), van Beschikking nr. 575/2007/EG van het Europees
Parlement en de Raad van 23 mei 2007) 1.
OMVANG EN DOEL VAN HET VERSLAG[1] Het Europees
Terugkeerfonds werd in 2007 opgericht voor de periode 2008-2013 als onderdeel
van het algemene programma "Solidariteit en beheer van de
migratiestromen"[2].
Het is één van de vier fondsen die werden opgericht in het kader van het
algemene programma[3]. De doelstelling
van het Fonds is het ondersteunen van de inspanningen van de lidstaten om alle
aspecten van het beheer van het terugkeerproces ("geïntegreerd
terugkeerbeheer") te verbeteren, onder meer door samenwerking tussen de
lidstaten ter verwezenlijking van schaalvoordelen. Het Fonds beschikt over een totale
begroting van 676 miljoen EUR. De middelen worden verdeeld over 26
lidstaten[4]. De Beschikking
tot oprichting van het Fonds schrijft voor dat de Commissie een
ex-postevaluatie indient voor de periode 2008-2010[5]
op basis van nationale evaluatieverslagen over de resultaten en de impact van
acties die uit het Fonds worden medegefinancierd[6]. Er vindt een
evaluatie van het Fonds plaats, waarbij de Commissie in samenwerking met de
lidstaten "de relevantie, de doeltreffendheid en het effect van de
uitgevoerde maatregelen [van het Fonds] toetst aan de […] algemene doelstelling"[7].
De evaluatie van de Commissie heeft tevens betrekking op "de
complementariteit van de acties die in het kader van het Fonds worden
uitgevoerd en acties uit hoofde van andere relevante communautaire
beleidsterreinen, instrumenten en initiatieven"[8]. Dit verslag
bevat de bevindingen van de ex-postevaluatie van de tenuitvoerlegging van de
jaarprogramma's 2008-2010 die toewijzingen aan de lidstaten ten belope
van meer dan 199 miljoen EUR bestrijken. De lidstaten moesten
hun nationale verslagen indienen tegen eind juni 2012. Aangezien de subsidiabiliteitsperiode
voor de acties in het kader van het jaarprogramma 2010 liep tot 30 juni 2012 en
om alle resultaten van dit jaarprogramma in het verslag te kunnen opnemen, werd
de uiterste datum echter uitgesteld tot 31 oktober 2012. De hieronder
volgende hoofdstukken bevatten de belangrijkste bevindingen wat betreft
relevantie, efficiëntie, doeltreffendheid, complementariteit en toegevoegde
waarde voor de financiering uit hoofde van het Terugkeerfonds 2008-2010. RELEVANTIE VAN
HET FONDS IN EUROPEES EN NATIONAAL VERBAND Relevantie van het Fonds voor de EU-context die aan
de oprichting ervan ten grondslag lag De terugkeer van
onderdanen van derde landen die niet of niet meer aan de voorwaarden voor
binnenkomst, aanwezigheid of verblijf op het grondgebied van de lidstaten van
de Europese Unie voldoen, is van essentieel belang om te garanderen dat het
toelatingsbeleid niet wordt ondermijnd en de beginselen van de rechtsstaat
worden nageleefd, wat een wezenlijk kenmerk is van een ruimte van vrijheid,
veiligheid en recht. In de praktijk is de tenuitvoerlegging van een
terugkeerbeleid echter een zware opgave, vooral voor lidstaten met een relatief
laag bbp of weinig ervaring, of voor lidstaten die vanwege hun geografische
ligging of aantrekkelijk economisch profiel worden geconfronteerd met
onevenredige migratiestromen. Het terugkeerbeheer is een complex proces. Het
vereist de ontwikkeling van goede werkrelaties met de landen van terugkeer,
terwijl individuele rechten en humanitaire overwegingen moeten worden afgewogen
tegen het belang van de staat bij rechtshandhaving. Alle lidstaten
hebben belang bij het terugdringen van de illegale immigratie door een
doeltreffend terugkeerbeleid. In een gebied zonder binnengrenzen kunnen
personen zich in beginsel vrij verplaatsen. Het gedogen van illegaal verblijf
in een lidstaat zou een negatieve invloed kunnen hebben op de strijd tegen
illegale tewerkstelling in de hele EU, die op haar beurt meer illegale
immigratie naar de EU aantrekt. Omgekeerd zou een doeltreffend terugkeerbeleid
in de hele EU bevorderlijk kunnen zijn voor de geloofwaardigheid van het
gemeenschappelijke immigratiebeleid en het legale verblijf van onderdanen van
derde landen in de lidstaten meer aanvaardbaar kunnen maken. Het Europees
Terugkeerfonds is gebaseerd op voorbereidende acties die werden uitgevoerd voor
de begrotingsjaren 2005-2007 en die de lidstaten hielpen zich voor te bereiden
op de lancering van het Terugkeerfonds in 2008. Om de strijd tegen illegale
migratie op nationaal niveau doeltreffender te maken, werd het Europees
Terugkeerfonds opgericht ter ondersteuning van de vrijwillige en, waar nodig,
gedwongen terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen
binnen een gemeenschappelijk kader van "geïntegreerd terugkeerbeheer"
en in overeenstemming met gemeenschappelijke normen. In de hierboven beschreven
migratiecontext, waarbij de lidstaten op verschillende manieren de gevolgen van
migratiestromen ondervinden, was het Fonds bedoeld om ervoor te zorgen dat
de beginselen van solidariteit en het eerlijk delen van verantwoordelijkheid
tussen de lidstaten worden nageleefd, door via financiële
bijstand de inspanningen van de lidstaten ter verbetering van de organisatie
van het terugkeerproces in al zijn aspecten, te ondersteunen. Bij de toewijzing
van beschikbare middelen van de EU aan de lidstaten wordt uitgegaan van twee
criteria die de situatie van de lidstaat weergeven wat betreft de
verplichtingen die deze voor het beleidsgebied in kwestie is aangegaan uit naam
van, of in algemene zin ten behoeve van de Unie: het aantal
uitzettingsbesluiten betreffende onderdanen van derde landen en het aantal
personen dat terugkeert naar derde landen. Het Fonds werd uitgevoerd op basis
van strategische meerjarenprogramma's die betrekking hebben op de volledige
programmaperiode 2008-2013 en jaarprogramma's waarover elk jaar wordt
onderhandeld met lidstaten teneinde de jaarlijkse financiële toewijzingen uit
te voeren. Het Fonds is
gericht op vier prioriteiten: –
Prioriteit
1: steun voor de ontwikkeling van een strategische aanpak van de organisatie
van het terugkeerproces door de lidstaten; Prioriteit
2: steun voor samenwerking tussen lidstaten op het gebied van de organisatie
van het terugkeerproces; Prioriteit
3: steun voor specifieke innovatieve (inter)nationale instrumenten voor de organisatie
van het terugkeerproces; Prioriteit
4: steun voor communautaire normen en goede praktijken op het gebied van de
organisatie van het terugkeerproces. Naast de
nationale programma's is jaarlijks maximaal 7 % van de beschikbare
EU-middelen door de Commissie rechtstreeks gebruikt ter financiering van
transnationale projecten, studies of andersoortige acties van EU-belang door
middel van "communautaire acties" met betrekking tot het
terugkeerbeleid en maatregelen ten aanzien van de doelgroepen. Voor de periode 2005-2007
werden voorbereidende acties gelanceerd, met name de "Voorbereidende
acties inzake terugkeer" 2005-2006 en de "Voorbereidende actie —
migratiebeheer, solidariteit in actie 2007 — terugkeer en re-integratie van
repatrianten". Door de instrumenten is rechtstreeks praktische ervaring
opgedaan met transnationale projecten, waardoor de lidstaten, ngo's en andere
belanghebbenden zich beter hebben kunnen voorbereiden op de start van het
Europees Terugkeerfonds in 2008[9].
Van 2008 tot het einde van de programmaperiode bestonden de acties van het
Europees Terugkeerfonds in de medefinanciering (tot 90 % van de totale
subsidiabele kosten van de actie) van transnationale projecten, voornamelijk op
het gebied van begeleide vrijwillige terugkeer door de specifieke oproepen tot
het indienen van voorstellen die jaarlijks werden gepubliceerd. De projecten
vormden een aanvulling op de nationale programma's en moedigden samenwerking en
uitwisseling van ervaring binnen de EU aan op het gebied van verschillende
aspecten van de procedure van begeleide vrijwillige terugkeer. Opgemerkt zij dat
dit ex-postevaluatieverslag betrekking heeft op het leeuwendeel van de middelen
van het Europees Terugkeerfonds, dat onder gedeeld beheer via nationale
programma's ten uitvoer is gelegd. Relevantie van het Fonds in EU- en nationaal verband
tijdens de eerste jaren van de tenuitvoerlegging ervan De periode die
door de jaarprogramma's 2008-2010 wordt bestreken, van begin tot voltooiing,
loopt van 2008 tot midden 2012. Tijdens deze periode brachten de meeste
lidstaten aanzienlijke wijzigingen aan in hun respectieve beleidsmaatregelen,
wetten en institutionele organisatie teneinde het beheer van (gedwongen en
vrijwillige) terugkeer te versterken en te verbeteren. Door de
omzetting van de Terugkeerrichtlijn[10] werd
de procedure van het terugkeerbeheer gestroomlijnd. Zo kregen onderdanen van
derde landen de mogelijkheid te kiezen voor vrijwillige terugkeer en werden er
normen opgenomen voor bewaring van mensen die moeten terugkeren. Een aantal
lidstaten introduceerde alternatieve maatregelen voor de bewaring van kwetsbare
onderdanen van derde landen. In de betrokken periode werden acties soms aangevuld
door aanvullende wetgeving die tot doel had illegale migratie tegen te gaan en
illegale migranten te repatriëren. De opstanden in Noord-Afrika van 2011
droegen aanzienlijk bij tot de toename van de migratiedruk op de landen
rond de Middellandse Zee en bijgevolg tot de algemene nationale inspanningen op
het gebied van terugkeer. Tussen januari 2008 en 30 juni 2012 werden in totaal 630 475
onderdanen van derde landen door lidstaten teruggestuurd naar derde landen
via acties voor gedwongen of vrijwillige terugkeer[11].
60 % van deze mensen werd gedwongen teruggestuurd en 40 % keerde
vrijwillig terug. Negen lidstaten[12]
slaagden erin meer mensen via vrijwillige programma's terug te sturen dan via
gedwongen verwijdering, terwijl daartegenover 16 lidstaten[13]
meer mensen terugstuurden via gedwongen terugkeer dan via vrijwillige acties[14].
Meer dan de helft van deze acties voor vrijwillige terugkeer werden uitgevoerd
door slechts twee lidstaten (SE, UK). Het aantal
illegale migranten (met inbegrip van personen die hun toegestane verblijfsduur
overschrijden en geweigerde asielzoekers) was veel groter dan het aantal
asielzoekers en vluchtelingen dat vrijwillig terugkeerde naar hun land van
herkomst. Het totale
aantal bewaringscentra (voor onderdanen van derde landen die wachten op
uitzetting) in de Unie bedroeg 179, volgens gegevens van eind juni 2012, met
een totale capaciteit van 17 519 plaatsen. In de periode
waarop de evaluatie betrekking heeft, stuurden 21 lidstaten 15 563
onderdanen van derde landen terug via gezamenlijke vluchten[15]
(op een totaal van 379 381 onderdanen van derde landen die werden
teruggestuurd via gedwongen terugkeer). Bijna 75 % van het totale aantal
mensen dat werd teruggestuurd met dergelijke vluchten, werd teruggestuurd door
slechts twee lidstaten (ES, NL). Gelet op de
hierboven beschreven algemene context waren de lidstaten in het algemeen gezien
positief over de relevantie van het Fonds voor hun nationale behoeften. Hoewel
de meeste lidstaten van mening waren dat de doelstellingen van de programma's
relevant waren, rapporteerde Frankrijk dat aan een aantal specifieke behoeften
(zoals het rekening houden met de bevolking van illegale migranten in het
overzeese departement Mayotte) niet kon worden tegemoetgekomen vanwege de subsidiabiliteitsvoorschriften.
Frankrijk vond ook dat prioriteit 2 minder relevant was op het gebied van
gezamenlijke terugkeervluchten aangezien Frontex ook gezamenlijke
terugkeervluchten financiert. Sommige
lidstaten waren dan weer van mening dat de behoeften en de overeenstemmende
doelstellingen van de programma's niet waren gewijzigd tijdens de periode
waarop het verslag betrekking heeft, d.w.z. vanaf het ogenblik waarop de
doelstellingen in het meerjarenprogramma werden vastgelegd tot de
tenuitvoerlegging van de jaarprogramma's. Anderen voegden eraan toe dat de vastgestelde
doelstellingen ook relevant bleven voor toekomstige interventies die worden
gefinancierd uit nationale begrotingen of uit het Fonds. HET AANVULLENDE
KARAKTER VAN HET FONDS TEN AANZIEN VAN NATIONALE BEGROTINGEN OP HET GEBIED VAN
TERUGKEER EN TEN AANZIEN VAN ANDERE FINANCIËLE INSTRUMENTEN Een aantal
lidstaten meldde dat de medefinanciering uit het Terugkeerfonds een
aanvulling vormde op andere financiële instrumenten van de EU. Voor
verschillende lidstaten was de rol van het Terugkeerfonds bij migratiebeheer
complementair ten opzichte van de andere drie fondsen[16]
die deel uitmaken van het algemene EU-programma "Solidariteit en beheer
van de migratiestromen" (2007-2013). Andere EU-financiering die als
complementair ten opzichte van het Terugkeerfonds werd vermeld, betrof het
Europees Sociaal Fonds en de voorbereidende acties van het Terugkeerfonds vóór
de huidige programmaperiode. Wat de
complementariteit van het Fonds ten opzichte van nationale investeringen op het
gebied van terugkeer betreft, loopt de bijdrage van het Fonds aan nationale
begrotingen uiteen van 100 % (BG, CY, LV, PT) tot minder dan 1 %
(CZ). De totale uitgaven op dit gebied bestaan voor 25 % in Spanje en 21 %
in het Verenigd Koninkrijk uit de toewijzing uit het Fonds. Dit zijn
aanzienlijke bijdragen, gezien het bedrag van de nationale investeringen in
terugkeerbeheer van deze lidstaten. Frankrijk daarentegen deelt mee dat de
financiering uit het Terugkeerfonds een relatief geringe financiële impact heeft
op de nationale uitgaven op dit gebied. Slechts 4,9 % van de uitgaven voor
gedwongen terugkeer komt voor rekening van het Fonds. Bij de uitgaven voor
vrijwillige terugkeer (2009-2011) gaat het echter om 15,3 %. De bijdragen uit
het Fonds mogen maximaal 50 % bedragen van de totale kosten van een actie
en maximaal 75 % voor lidstaten die onder het Cohesiefonds vallen en voor
acties die met specifieke prioriteiten in overeenstemming zijn. In dit verband
toont de evaluatie aan dat het Fonds de grootste bijdrage levert op gebieden
waarop lidstaten minder geneigd zijn nationale middelen te investeren, d.w.z. de
bijstand aan kwetsbare personen en de tenuitvoerlegging van EU-regels en
-normen. Dit is aannemelijk omdat dergelijke activiteiten niet als nationale prioriteiten
worden beschouwd of omdat ze deel uitmaken van EU-prioriteiten die voor 75 %
worden ondersteund. EFFICIËNTIE VAN
HET FONDS Toewijzing en uitgaven In totaal
bedroeg de bijdrage uit het Fonds aan de lidstaten in het kader van de
jaarprogramma's 2008 tot en met 2010 meer dan 199 miljoen EUR.
De financiering loopt uiteen van iets meer dan 1 miljoen EUR voor
Luxemburg tot meer dan 29 miljoen EUR voor het Verenigd Koninkrijk en meer
dan 27 miljoen EUR voor Griekenland. De grootste bedragen werden toegewezen
aan de lidstaten met de grootste instroom van illegale migranten en het hoogste
aantal repatrianten. Het gaat om het Verenigd Koninkrijk, Griekenland,
Frankrijk, Spanje en Italië, die samen 59 % kregen van de totale
EU-bijdrage die in die periode aan de lidstaten werd toegewezen. Grafiek 1:
Verdeling van financiering uit het Terugkeerfonds per lidstaat in duizend EUR Het
uitvoeringspercentage[17]
van de medefinanciering door de EU van jaarprogramma 2008 bedroeg gemiddeld 66 %
(36,6 miljoen EUR van de toegewezen 55,5 miljoen EUR werd
uitgegeven). Het uitvoeringspercentage van de medefinanciering door de EU van
dat jaarprogramma varieerde van 16 % (NL) tot 100 % (ES). De
gemiddelde uitvoeringspercentages van de medefinanciering door de EU van de jaarprogramma's
2009 en 2010 varieerden van 27 % in Tsjechië tot 99 % in Spanje. In
totaal hadden 16 lidstaten een uitvoeringspercentage van meer dan 75 %[18];
in 6 van deze lidstaten was het hoger dan 90 %[19].
In zes lidstaten bedroeg het gemiddeld uitvoeringspercentage van de medefinanciering
door de EU van de jaarprogramma's 2009-2010 50 % of lager[20].
Lidstaten met een hoog uitvoeringspercentage zijn vaak landen die hoge
toewijzingen genieten, terwijl lidstaten met een laag uitvoeringspercentage
vaak landen met lagere toewijzingen zijn. Dit zou kunnen worden verklaard
door het feit dat in lidstaten met hoge toewijzingen de bijdrage van het Fonds
een klein gedeelte vertegenwoordigt van het deel van hun nationale begroting dat
bestemd is voor terugkeer, en doordat deze landen het gewend zijn acties op dit
gebied ten uitvoer te leggen op basis van prefinanciering. Daar staat tegenover
dat lidstaten met lagere toewijzingen vaak minder ervaren zijn en minder actoren
hebben die actief zijn op het gebied van terugkeer. In totaal
slaagden de lidstaten erin 76 % van het hun in het kader van de
jaarprogramma's 2008 tot en met 2010 toegewezen bedrag, uit te geven (ongeveer 151 miljoen
EUR uitgegeven van een toegewezen bedrag van ongeveer 199 miljoen EUR). De meeste acties
werden ten uitvoer gelegd uit hoofde van prioriteit 1, gevolgd door de prioriteiten
3, 4 en 2. Wat uitgaven betreft, lag de nadruk op prioriteit 1, gevolgd door de
prioriteiten 3, 4 en 2. Grafiek 2:
Terugkeerfonds 2008-2010 per prioriteit: aantal acties, uitgave in miljoen EUR
en aantal lidstaten die de prioriteit ten uitvoer leggen De meeste
uitgaven in het kader van de jaarprogramma's 2008-2010 gingen naar acties voor
de tenuitvoerlegging van prioriteit 1 (steun voor de ontwikkeling van een
strategische aanpak van de organisatie van het terugkeerproces – 114 miljoen
EUR, d.w.z. 82 % van de totale financiering werd uitgegeven). De lidstaten
met de hoogste uitgaven in deze categorie waren Frankrijk, Italië, Spanje en
het Verenigd Koninkrijk. Nog eens 12 % van de EU-middelen werd uitgegeven
aan acties voor de tenuitvoerlegging van prioriteit 3 (steun voor specifieke
innovatieve instrumenten voor de organisatie van het terugkeerproces).
Oostenrijk, België, Griekenland, Duitsland en Zweden gaven de grootste bedragen
uit aan deze prioriteit. Slechts 4,8 miljoen EUR werd uitgegeven ten
behoeve van prioriteit 4 (steun voor communautaire normen en goede praktijken),
waarbij Frankrijk, Letland en de Slowakije de grootste bedragen uitgaven. Van
die drie nam Frankrijk 46 % van de totale EU-uitgaven voor activiteiten in
het kader van prioriteit 4 voor zijn rekening. Slechts 4 miljoen EUR werd
uitgegeven voor prioriteit 2 (steun voor de samenwerking tussen lidstaten),
waarbij Italië, het Verenigd Koninkrijk en Ierland de hoogste uitgaven hadden
voor deze prioriteit. Wanneer wordt
gekeken naar de uitgaven per actiecategorie, blijkt dat de grootste bedragen
werden toegewezen aan de categorie gedwongen terugkeer (38 % van de totale
uitgaven), gevolgd door vrijwillige terugkeer (36 % van de totale
uitgaven). Het Verenigd Koninkrijk gaf veruit het grootste bedrag uit aan
vrijwillige terugkeer (61 % van de totale uitgaven werd besteed aan de
categorie vrijwillige terugkeer). Herzieningen In totaal
twintig lidstaten[21]
hebben gemeld dat minstens één van hun jaarprogramma's een formele herziening
vereiste.
De meeste lidstaten[22]
moesten herzieningen uitvoeren die meer dan 10 % van de begroting bedroegen
van een of meer van hun jaarprogramma's. De herzieningen werden ingevoerd om
ervoor te zorgen dat de overblijvende financiële middelen volledig werden
gebruikt en om de uitgavenprognoses bij te stellen ter verbetering van de
doeltreffendheid en efficiëntie. Achttien[23] lidstaten
meldden dat ze de herziening nuttig vonden. Diverse lidstaten meldden
dat ze de begrotingsmiddelen dankzij de herziening konden herverdelen en
overdragen van gebieden waar ze niet volledig zouden zijn gebruikt naar
gebieden met mogelijke tekorten. Andere lidstaten meldden dat de herzieningen
hielpen om te zorgen voor de efficiënte tenuitvoerlegging van projecten en zo
de algemene efficiëntie ervan verhoogden, of hen in staat stelden
oorspronkelijk geplande acties aan te passen aan nieuwe of gewijzigde behoeften
of onvoorziene gebeurtenissen. Een aantal lidstaten meldde evenwel dat de
jaarprogramma's niet flexibel genoeg waren om de doelstellingen aan te passen
aan gewijzigde behoeften. Programmabeheerkosten De belangrijkste
bron van financiële steun voor beheerkosten was de technische bijstand die uit het
Fonds werd verstrekt. De lidstaten gaven meer dan 12 miljoen EUR uit aan
technische bijstand op een totaalbedrag van 139 miljoen EUR dat in de
geëvalueerde periode aan projecten werd uitgegeven (ongeveer 9 %). De
meeste lidstaten gebruikten technische bijstand hoofdzakelijk voor
personeelskosten binnen het bureau van de verantwoordelijke instantie of de
instantie waaraan taken zijn gedelegeerd, gevolgd door IT-uitrusting, terwijl
de laagste bedragen werden uitgegeven aan reizen en/of evenementen. De
meeste lidstaten meldden dat technische bijstand erg nuttig was, met name ter
ondersteuning van de administratie van het Fonds, en bijgevolg bijdroeg tot
een meer efficiënt en doeltreffend beheer van het Fonds. Sommige lidstaten (LU,
RO) hadden evenwel problemen met de aanwending van de toegewezen bedragen vanwege
de beperkingen qua subsidiabiliteit en gebruik. Algemene beoordeling van efficiëntie De meeste
lidstaten beoordeelden de tenuitvoerlegging van de programma's als
efficiënt[24].
Enkelen beschouwden de tenuitvoerlegging als inefficiënt, voornamelijk
vanwege problemen bij het verkrijgen van medefinanciering, de complexe en
administratief omslachtige uitvoeringsmechanismen en de in verhouding tot de
totale toewijzing hoge administratieve kosten (AT, CZ, CY, NL). De voornaamste
problemen bij de tenuitvoerlegging die werden gemeld[25],
waren:
vertragingen bij de goedkeuring van
documenten, zowel aan de kant van de lidstaten als die van de Commissie;
problemen met het verkrijgen van
medefinanciering;
omslachtige uitvoeringsmechanismen
en -procedures, die tot vertragingen in de projectuitvoering hebben geleid;
gebrek aan efficiënte communicatie
en samenwerking met vertegenwoordigers van derde landen;
onvoldoende informatie over de omvang
van de begunstigde doelgroep of problemen bij de repatriëring daarvan.
De meeste
lidstaten[26]
meldden dat ze zowel wettelijk als financieel afhankelijk waren van de
goedkeuring van de beschikking van de Commissie om te kunnen beginnen met de
uitvoering van hun jaarprogramma's. Sommige lidstaten (FR, LU, SI, SE, UK)
meldden dat ze niet financieel afhankelijk waren van de goedkeuring van de
beschikkingen van de Commissie om met de uitvoering van hun jaarprogramma's te
kunnen beginnen, omdat de financiering werd vrijgemaakt via hun nationale
begroting. DOELTREFFENDHEID
VAN ACTIES DIE WERDEN UITGEVOERD VIA HET FONDS Dit gedeelte
geeft een overzicht van de in het kader van elk van de vier prioriteiten van
het Fonds met de jaarprogramma's 2008-2010 behaalde outputs en resultaten[27]. Algemene resultaten en belangrijkste
verwezenlijkingen Drieëntwintig
lidstaten[28]
beoordeelden de algemene via het Fonds behaalde resultaten en prestaties als
positief of zeer positief, terwijl slechts drie lidstaten een
neutrale beoordeling gaven[29].
Deze laatste kwamen daartoe omdat de verwachte resultaten niet werden behaald,
er slechts enkele acties werden uitgevoerd (CZ), er geen of geen meetbare
resultaten werden behaald (LU) of slechts een klein aantal acties werd
uitgevoerd, waardoor het moeilijk was een algemene beoordeling op te stellen
(SE). In de tabel
hieronder worden de gecumuleerde outputs en resultaten van het Fonds
weergegeven. Tabel 1
Overzicht van de gecumuleerde outputs en resultaten van de uitgevoerde acties Actiecategorie || Gecumuleerde OUTPUTS op EU-niveau die met de JP's 2008-2010 zijn gerealiseerd || RESULTATEN op EU-niveau die met JP's 2008-2010 zijn gerealiseerd || Priori-teit 1. Meer vrijwillige terugkeer-operaties || 51 341 aanvragen/intentie-verklaringen inzake vrijwillige terugkeer || 9 788 vrijwillige terugkeer-operaties uitgevoerd || 39 115 mensen keerden terug || 20 568 mensen kregen re-integratiesteun (waar van toepassing) || Priori-teiten 1, 3 & 4 2. Meer gedwongen terugkeer-operaties || 2 404 nationale vluchten voor gedwongen terugkeer uitgevoerd || || 97 962 mensen keerden terug via unilaterale gedwongen terugkeeroperaties || || Priori-teiten 1 & 2 3. Meer/betere informatie/bege-leiding || Er werden 397 informatieactiviteiten/ -campagnes georganiseerd || 83 235 mensen begeleid || 17 699 mensen keerden vrijwillig terug als resultaat van de begeleiding || || Priori-teiten 1 & 3 4. Meer/betere bijstand aan kwetsbare personen || 10 255 kwetsbare personen werden bijgestaan || || 7 804 mensen die bijstand kregen, keerden vrijwillig terug || 232 mensen die bijstand kregen, werden gedwongen tot terugkeer || Priori-teiten 1 & 3 5. Meer/betere bijstand bij re-integratie || Er werden 691 re-integratieactiviteiten georganiseerd || 7 636 mensen werden bij re-integratie bijgestaan || 4 541 mensen keerden terug na of anticiperend op re-integratieactiviteiten || || Priori-teiten 1 & 3 6. Nieuwe instrumenten /initiatieven getest of geïntroduceerd || Er werden 3 081 nieuwe instrumenten/ initiatieven geïntroduceerd || || 6 230 gevallen van terugkeer gestuurd/beïnvloed door gebruik van nieuwe initiatieven || 2 041 mensen keerden effectief terug dankzij nieuwe middelen/ initiatieven die werden geïntroduceerd || Priori-teiten 1 & 3 7. Verbeterde kennisbasis in de lidstaten || 14 112 personeelsleden van openbare overheden verwierven nieuwe kennis || 3 091 personeels-leden van ngo's/andere betrokken spelers verwierven nieuwe kennis || 310 samenwerkings-partnerschappen werden ontwikkeld || 46 wettelijke bepalingen of administratieve praktijken in verband met terugkeer werden gewijzigd of geïntroduceerd || Priori-teiten 1 & 3 8. Meer/betere samenwerking met andere lidstaten || Er werden 5 nieuwe samenwerkings-partnerschappen[30] ontwikkeld || 41 gezamenlijke terugkeer-operaties werden uitgevoerd met andere lidstaten || 820 mensen keerden terug via gezamenlijke terugkeeroperaties || 7 praktijken werden omgezet en toegepast || Priori-teiten 2 & 4 9. Verbeterde toepassing van EU-regels en -normen || 11 voorbereidende maatregelen werden genomen voor de omzetting van de richtlijn || 17 organisaties pasten de maatregelen toe || Er werden 2 184 terugkeeroperaties uitgevoerd na de invoering van de maatregelen || || Priori-teit 4 10. Meer/betere samenwerking op nationaal niveau || Er werden 77 nieuwe partnerschappen ontwikkeld (ngo's, ngo's en overheidsinstellingen, enz.) || Er werden 15 gezamenlijke activiteiten ontwikkeld en uitgevoerd || || 27 mensen keerden vrijwillig terug als gevolg van de samen-werkings-/gezamenlijke activiteiten || Priori-teiten 1 & 4 11. Meer/betere samenwerking met derde landen || Er werden 269 nieuwe partnerschappen werden ontwikkeld || 3 415 gedocu-menteerde gevallen dankzij betere samen-werking met derde landen || 25 007 mensen keerden gedwongen terug als gevolg van de samenwerking || 39 687 mensen keerden vrijwillig terug als gevolg van de samen-werkings-/gezamenlijke activiteiten || Priori-teit 3 In het kader van prioriteit 1 gerealiseerde outputs
en resultaten (steun voor een strategische aanpak van de organisatie van het
terugkeerproces) Op het gebied
van gedwongen terugkeer werd het grootste deel (97 %) van de gedwongen
terugkeeroperaties die werden medegefinancierd uit het Fonds, uitgevoerd ter
ondersteuning van prioriteit 1 (andere werden uitgevoerd in het kader van
prioriteit 2). Spanje stuurde het grootste aantal onderdanen van derde
landen terug (48 550), gevolgd door Griekenland (17 338),
Italië (8 321) en Cyprus (6 947). Op het gebied
van vrijwillige terugkeer was in totaal 88 % van alle vrijwillige
terugkeeroperaties het resultaat van acties die werden uitgevoerd in het kader
van prioriteit 1. Het Verenigd Koninkrijk stuurde het grootste aantal
onderdanen van derde landen terug (14 110). Andere lidstaten die grote
aantallen onderdanen van derde landen terugstuurden in het kader van prioriteit
1, waren Duitsland (4 903), Frankrijk (3 900), Polen
(2 616) en Nederland (2 613). Het Verenigd Koninkrijk
verleende aan het grootste aantal onderdanen van derde landen (14 288)
hulp bij re-integratie, wat neerkomt op 70 % van alle mensen die hulp bij
re-integratie kregen. Andere lidstaten die hulp bij re-integratie verleenden
aan een groot aantal onderdanen van derde landen, waren Polen (3 510),
Nederland (835) en Italië (782). In het kader van
prioriteit 1 voerden twaalf lidstaten[31]
informatiecampagnes uit en voerden twaalf[32]
lidstaten acties uit die rechtstreeks gericht waren op het verstrekken van
begeleiding aan mogelijke repatrianten. Spanje, Finland en Ierland waren
van mening dat de productie en bredere verspreiding van informatie over
terugkeer één van de belangrijkste verwezenlijkingen was van de acties die in
het kader van deze prioriteit werden uitgevoerd. Oostenrijk (26 687),
Nederland (24 634) en Duitsland (10 476) bereikten het grootste
aantal mensen via begeleidingsacties, terwijl Oostenrijk (10 144),
Duitsland (2 705) en Portugal (1 871) het grootste aantal mensen als
gevolg van deze acties zagen terugkeren. Vijftien
lidstaten[33]
boden hulp aan kwetsbare personen om hun terugkeer mogelijk te maken. Spanje
bood hulp aan het grootste aantal mensen (6 178), die allemaal vrijwillig
terugkeerden. Vier lidstaten (BE, HU, LT, EE) meldden de gedwongen
terugkeer van kwetsbare personen, nadat er bijstand was verleend. Tien lidstaten[34]
ontwikkelden nieuwe instrumenten of initiatieven in het kader van prioriteit 1, variërend
van instrumenten voor bewustmaking en capaciteitsopbouw voor begeleide
vrijwillige terugkeer, de publicatie van gidsen over terugkeer en de ontwikkeling
van beleidsinstrumenten voor beheer en financieel toezicht op hulp bij
terugkeer, tot het verzamelen van biometrische informatie van mensen die hulp
bij terugkeer aanvragen. Sommige lidstaten[35] gaven
informatie/opleiding aan overheden en/of ngo's die actief zijn op het gebied
van terugkeer. Wat de
resultaten van acties in het kader van prioriteit 1 betreft, in het bijzonder
de resultaten in verband met informatie/opleiding voor overheden en/of ngo's
die op het gebied van terugkeer actief zijn, werd melding gemaakt van de
oprichting van nieuwe samenwerkingspartnerschappen in Duitsland,
Ierland, Malta, Portugal en Roemenië. Nog eens zes lidstaten (BE, EL, LV, MT,
NL, PT) beschrijven verbeteringen in de samenwerking met derde landen
als gevolg van acties die in het kader van prioriteit 1 werden uitgevoerd. Deze
droegen naar verluidt bij tot de uitvoering van extra operaties inzake
gedwongen terugkeer (428 uit BE, 301 uit EL) en vrijwillige terugkeer (120 uit
BE, 9 uit MT, 168 uit NL en 55 uit SE). Over de effecten
op langere termijn van de activiteiten die in het kader van deze prioriteit
werden gefinancierd, meldden de lidstaten het volgende: Drie
lidstaten[36]
meldden dat de financiering uit het Terugkeerfonds leidde tot activiteiten
inzake vrijwillige terugkeer en re-integratie in hun landen, terwijl dergelijke
maatregelen vroeger niet bestonden. Zeven
lidstaten[37]
meldden dat ondersteunde acties leidden tot systemische verbeteringen in het
terugkeerbeheer, wat bijdroeg tot de ontwikkeling van gestandaardiseerde
benaderingen. Achttien
lidstaten[38]
waren van mening dat acties die in het kader van prioriteit 1 werden uitgevoerd
een grote bijdrage leverden aan de verbetering van het algehele terugkeerbeheer
op nationaal niveau. Er werd
ook melding gemaakt van verbeteringen in de kwaliteit van de procedures voor
vrijwillige en gedwongen terugkeer, bv. de ontwikkeling van nieuwe
instrumenten[39],
de verstrekking van hulp aan kwetsbare personen bij gedwongen terugkeer[40],
de ontwikkeling van partnerschappen met ngo's en andere belanghebbenden[41]
of verbeterde samenwerking met derde landen[42]. Outputs en resultaten die werden gerealiseerd in het
kader van prioriteit 2 (steun voor de samenwerking tussen lidstaten) Zeven lidstaten[43] voerden
gezamenlijke terugkeeroperaties uit in samenwerking met andere lidstaten.
In totaal werden 820 mensen teruggestuurd via gezamenlijke terugkeeroperaties
die werden uitgevoerd in het kader van prioriteit 2. Zeven lidstaten[44] meldden
dat acties die werden uitgevoerd in het kader van prioriteit 2 dienden om
partnerschappen te ontwikkelen met andere lidstaten. Er kwamen in totaal 16
nieuwe partnerschappen tot stand. Hierdoor kon informatie worden uitgewisseld
over de moeilijkheden bij het verzamelen van documentatie over repatrianten uit
bepaalde landen van herkomst, over werkgroepvergaderingen die met andere
lidstaten moeten worden georganiseerd over onderwerpen als het afsluiten van
overnameovereenkomsten, en over te ontwikkelen partnerschappen voor terugkeer
bij de gemeenschappelijke grens (UK met FR). Voor 12[45]
van de 15 uitvoerende lidstaten droegen de resultaten van de in het kader van
prioriteit 2 uitgevoerde acties op positieve wijze bij tot de verbetering
van het algemene terugkeerbeheer op nationaal niveau. Over het effect op
langere termijn meldden de lidstaten: de totstandkoming
van langdurige synergieën en netwerkeffecten via gezamenlijke terugkeervluchten
en andere uitwisselingen; positieve
effecten van de bekendmaking en toepassing van Europese normen en gemeenschappelijke
opleidingscriteria voor gezamenlijke terugkeeroperaties; verbeterde
communicatie en samenwerking met derde landen inzake de opbouw van ervaring van
ambtenaren op het gebied van terugkeerbeheer. Slechts drie
lidstaten[46]
meldden dat de resultaten van de acties die in het kader van prioriteit 2
werden uitgevoerd een beperkte bijdrage leverden tot de verbetering van het algehele
terugkeerbeheer op nationaal niveau. Outputs en resultaten die werden behaald in het
kader van prioriteit 3 (steun voor innovatieve instrumenten) Hetgeen met de
acties tot tenuitvoerlegging van prioriteit 3 werd bereikt, varieerde van de
ontwikkeling en/of invoering van nieuwe instrumenten en initiatieven (gegevensbanken
over landen van herkomst, hotline met informatie over (begeleide) vrijwillige
terugkeer, website in meerdere talen enz.) tot het aanbieden van opleiding
of informatie aan overheden en ngo's over instrumenten en initiatieven.
Lidstaten voerden ook operaties voor vrijwillige terugkeer uit,
verleenden bijstand aan kwetsbare personen, verstrekten
begeleiding/informatie aan onderdanen van derde landen en verleenden
anderen bijstand bij re-integratie. Tot slot kwam een aantal
samenwerkingspartnerschappen met derde landen tot stand, bv. partnerschappen
voor re-integratieprojecten (AT, MT, ES). Zo organiseerde Spanje
opleidingsseminars over samenwerking en duurzame terugkeer voor ambtenaren uit
derde landen. Andere lidstaten (BG, HU, PL, RO, SI) ontwikkelden samenwerking binnen
consulaire en diplomatieke diensten over het documenteren van de identiteit van
repatrianten. De beoordeling
door de lidstaten van deze uitkomsten was gemengd. Dertien lidstaten
(BE, BG, ES, FI, HU, IE, IT, LT, NL, PL, RO, SI, UK) waren van mening dat de
resultaten van de acties die in het kader van deze prioriteit werden uitgevoerd
strookten met de oorspronkelijke doelstellingen. Andere lidstaten (AT, DE, EL,
FR, LU, MT, SE, SK) waren dan weer van mening dat de resultaten niet of slechts
ten dele consistent waren, omdat de doelstellingen van bepaalde acties niet
volledig werden behaald of omdat sommige projecten niet werden uitgevoerd. Over de effecten
van de activiteiten op langere termijn werden in 17 lidstaten[47]
de resultaten positief bevonden en geacht bij te dragen tot een duurzaam
terugkeerbeheer, terwijl andere lidstaten (MT, SE) van mening waren dat er te
weinig acties waren uitgevoerd om een merkbare invloed te hebben op het
terugkeerbeheer of dat de geëvalueerde periode te kort was om de impact van
deze projecten te beoordelen (DE). Outputs en resultaten die werden gerealiseerd in het
kader van prioriteit 4 (steun voor communautaire normen en beste praktijken) De acties die
werden uitgevoerd in het kader van prioriteit 4 leidden het vaakst tot het
verwerven van kennis over communautaire normen en beste praktijken inzake terugkeerbeheer
door overheidspersoneel en/of personeel bij ngo's of andere betrokken actoren.
Veertien lidstaten[48]
meldden dat ze opleiding hadden geboden over communautaire normen en beste
praktijken op het gebied van de organisatie van het terugkeerproces. Italië
leidde het grootste aantal mensen op (3 390), gevolgd door Polen (2 666)
en Griekenland (2 234). Vijf lidstaten
(BE, BG, HU, LT, SK) voerden acties uit die verband hielden met de
tenuitvoerlegging van de Terugkeerrichtlijn. In de Slowakije leidde dit ertoe
dat 273 repatrianten juridische hulp kregen en dat 647 kwetsbare personen
bijstand kregen. De resultaten
werden over het algemeen als erg positief beoordeeld — aangezien ze zowel
strookten met de oorspronkelijke doelstellingen als het algemene terugkeerbeheer
verbeterden. Wanneer resultaten als minder positief werden beoordeeld, was dit
meestal omdat er weinig acties werden uitgevoerd (FI). TOEGEVOEGDE
WAARDE VAN HET FONDS Toegevoegde waarde van het Fonds Volume-effecten (praktijkeffecten): mate waarin de
interventie via het Fonds heeft bijgedragen tot de algemene activiteiten
betreffende terugkeer Over het
algemeen meldden lidstaten dat de steun uit het Fonds bijdroeg tot een toename
van de omvang, duur en duurzaamheid van nationale terugkeeractiviteiten. Volgens de
verslagen van de lidstaten lijkt de toegevoegde waarde van het Fonds het
grootst te zijn op het gebied van de vrijwillige terugkeer. Steun voor
vrijwillige terugkeer werd namelijk genoemd als een belangrijke toegevoegde
waarde in een aantal lidstaten, om de volgende redenen: De steun
van het Fonds maakte het mogelijk programma's voor vrijwillige terugkeer in te
voeren in drie lidstaten waar deze nog niet bestonden (CY, LV, SI). De
financiering uit het Terugkeerfonds zorgde voor bevordering of uitbreiding van
toegang tot programma's voor vrijwillige terugkeer (CZ, EE, ES, FI, MT, PL,
PT). Door de
financiering uit het Terugkeerfonds nam de bereidheid om vrijwillig terug te
keren duidelijk toe omdat daarmee de invoering van terugkeerbegeleiding en
bijstand bij re-integratie mogelijk werd, financiële stimulansen tot terugkeer
konden worden gegeven (CZ, ES, FR, MT, PT, SK), uitgebreide informatie
beschikbaar kon worden gesteld (bv. over initiële bijstand in het land van
terugkeer) en bekendheid kon worden gegeven aan de mogelijkheden voor
vrijwillige terugkeer en mensen van die mogelijkheden meer bewust konden worden
gemaakt (BE, DE, FR, HU, IE, MT, PT). In verband hiermee schreef België:
"Het Fonds droeg aanzienlijk bij tot de toename van het aantal operaties
voor vrijwillige terugkeer, niet alleen door meer bijstand te bieden, maar ook
[…] door alle betrokken actoren actuele informatie te verstrekken over
vrijwillige terugkeer en instrumenten te bieden om een mogelijke terugkeer te
bespreken, waardoor een groter bewustzijn van de optie van vrijwillige
terugkeer werd gecreëerd". De
financiering uit het Terugkeerfonds bevorderde de betrokkenheid van ngo's bij
activiteiten inzake begeleide vrijwillige terugkeer (CZ, NL). Verschillende
lidstaten meldden dat het Fonds ook een aanzienlijke meerwaarde had op het
gebied van gedwongen terugkeer, met name wat betreft: de deelname
aan gezamenlijke vluchten (BE, EL); een verbeterde
samenwerking tussen lidstaten en derde landen (EE, EL, IT, MT, SI, SE, PL), meer
bepaald in verband met: –
de
bevordering van identificatie door middel van juridische documenten, waardoor
de periode van inbewaringstelling verkort en de terugkeerprocedure versneld
wordt, het
leggen van contacten in derde landen, vooral de landen die geen consulaire
vertegenwoordiging hebben in de lidstaten, wat het sluiten en de tenuitvoerlegging
van overnameovereenkomsten bevordert; de
verbetering van politie-uitrusting en de opleiding van politiefunctionarissen inzake
EU-normen, wat leidde tot verbeterde politiediensten voor repatrianten en tot
een beter begrip van hun rechten, de redenen waarom ze in bewaring werden
gehouden en de procedures voor hun terugkeer (BE, DE, EL, LT, PL, SI, SK). Waar het gaat om
de manier waarop de toegevoegde waarde van de programma's wordt waargenomen in
vergelijking met bestaande nationale programma's en beleidsmaatregelen en in
verhouding tot de nationale begroting, is het zo dat de meeste lidstaten[49]
de toegevoegde waarde van het Fonds associeerden met een toename van financiële
middelen — vooral in een periode van beperkingen van
overheidsfinancieringen — zowel voor gedwongen als voor vrijwillige terugkeer.
Bepaalde lidstaten wezen evenwel op de beperkte toegevoegde waarde van het
Fonds vanwege de relatief kleine omvang van de bijdrage van het Fonds aan
nationale begrotingsmiddelen die aan terugkeerbeheer worden toegewezen (LU,
FR). Effecten qua rol: mate waarin het Fonds bijdroeg tot
de voorbereiding van de lidstaat op de juiste tenuitvoerlegging van de
Terugkeerrichtlijn Wat de
tenuitvoerlegging van de Terugkeerrichtlijn betreft, waren 17[50]
van de 24[51]
lidstaten van mening dat het Fonds een positieve bijdrage leverde aan
de oprichting van de in de Terugkeerrichtlijn voorziene systemen voor zowel
gedwongen als vrijwillige terugkeer. In Hongarije droeg het Fonds
aanzienlijk bij tot de tenuitvoerlegging van programma's voor begeleide
vrijwillige terugkeer en tot de verbetering van bewaringsomstandigheden en de
kwaliteit van operaties voor gedwongen terugkeer via de lucht. Voor Slovenië
was de belangrijkste bijdrage van het Fonds de steun voor de lancering, voor
het eerst in dat land, van programma's voor vrijwillige terugkeer en
re-integratie. Een van de belangrijkste interventies via het Fonds in Estland
was de ondertekening van een samenwerkingsovereenkomst tussen het Estse
Ministerie van Binnenlandse Zaken en het Estse Rode Kruis, waardoor werd
voldaan aan het vereiste van de Terugkeerrichtlijn om toezicht te houden op
operaties voor gedwongen terugkeer. Andere lidstaten gaven aan dat hun
nationale normen op het gebied van terugkeer al voldeden aan de
Terugkeerrichtlijn, of dat de tenuitvoerlegging van de Terugkeerrichtlijn tijdens
de periode waarop het verslag betrekking heeft, werd ondersteund via de
nationale begroting en niet via het Terugkeerfonds, of dat de
Terugkeerrichtlijn ten uitvoer werd gelegd na de periode waarop de evaluatie
betrekking heeft. Het dient te
worden benadrukt dat het Europees Parlement een politiek verband legde tussen
het Terugkeerfonds en het aannemen van de Terugkeerrichtlijn. De gedachte
achter dit politieke verband was dat geld van de EU voor de medefinanciering
van terugkeeractiviteiten van lidstaten alleen mag worden vrijgemaakt als de
lidstaten er eerst mee hebben ingestemd gemeenschappelijk normen te aanvaarden die
waarborgen dat repatrianten een humane en waardige behandeling krijgen. Dankzij
deze aanpak werden vastgelopen onderhandelingen in de Raad gedeblokkeerd, wat
uiteindelijk leidde tot het aannemen van de Terugkeerrichtlijn eind 2008. Het
feit dat het VK nog steeds niet heeft beslist om ook de Terugkeerrichtlijn te onderschrijven
terwijl het toch de grootste begunstigde is van het Terugkeerfonds, blijft de
Commissie evenwel zorgen baren. Effecten qua omvang: mate waarin de activiteiten die
uit het Fonds worden medegefinancierd zonder de financiële steun van de EU niet
zouden hebben plaatsgevonden De meeste
lidstaten (AT, BE, CY, CZ, DE, EL, ES, HU, IT, LV, LT, MT, PL, PT, RO, SE, SK,
UK) waren van mening dat bepaalde activiteiten die uit het Fonds werden
medegefinancierd in beperkte mate hadden kunnen worden uitgevoerd zonder de
financiële steun van de EU. Ze meldden dat de omvang van activiteiten, in
het bijzonder van activiteiten voor vrijwillige terugkeer (informatie,
financiële stimulansen voor terugkeer, steun bij re-integratie, begeleiding),
beperkter zou zijn geweest. Deze bevinding benadrukt nogmaals de toegevoegde
waarde van het Fonds op het gebied van vrijwillige terugkeer. In verband
hiermee schreef Duitsland: "Zonder het […] fonds hadden we veel
terugkeermaatregelen niet of slechts in beperkte mate kunnen uitvoeren. Dankzij
de Europese financiering werden meer intensieve en tijdrovende
begeleidingssessies over terugkeer gehouden waarbij individuele oplossingen
werden aangereikt. Dit had duidelijk een positieve impact op de bereidheid om
terug te keren. Zo konden we begeleidingssessies aanbieden voor specifieke
groepen zoals getraumatiseerde vrouwen […] Op basis van de uitgebreide aanpak waarbij
begeleiding en bijstand wordt geboden, is er nu een verschuiving gaande richting
terugkeermaatregelen op het gebied van duurzame re-integratie." Sommige
lidstaten meldden ook dat kwetsbare repatrianten (repatrianten met speciale
behoeften of gezinnen) ook minder ondersteund zouden zijn geweest (EE, BE,
LT). Sommige
lidstaten (BE, BG, CZ, EE, FI, HU, IE, LV, NL, PT, RO, SI, SK) meldden dat bepaalde
activiteiten die door het Fonds werden medegefinancierd, met name op het
gebied van vrijwillige terugkeer en activiteiten van ngo's, zonder de financiële
steun van de EU helemaal niet hadden kunnen worden uitgevoerd, Zo gaf
Estland aan dat er waarschijnlijk geen re-integratieactiviteiten zouden zijn
gelanceerd. Tsjechië meldde dat activiteiten in verband met financiële
stimulansen voor terugkeer, evenals activiteiten in verband met de
re-integratie van repatrianten, zonder de steun van het Fonds niet hadden
kunnen worden uitgevoerd. Griekenland meldde ook dat samenwerking met andere
lidstaten of bilaterale ontmoetingen met overheden in derde landen erg moeilijk
zouden zijn geweest zonder de hulp van het Fonds. Een aantal
lidstaten (EE, PT, RO, ES, BE) meldde evenwel dat zonder het Fonds
activiteiten in verband met gedwongen terugkeer hadden kunnen worden uitgevoerd
in het kader van de nationale begroting. Zo merkte Spanje op dat er elk
jaar uitsluitend op basis van de nationale begroting aanzienlijke investeringen
hebben plaatsgevonden ter ondersteuning van repatrianten,
identificatiecommissies en terugkeervluchten. Sommige lidstaten (CZ, FI, FR, LU)
meldden dat bepaalde activiteiten die uit het Fonds werden medegefinancierd
in aanzienlijke mate hadden kunnen worden uitgevoerd. Het gaat dan
hoofdzakelijk om verwijdering, aangezien daarvoor in de meeste lidstaten een
wettelijke basis bestaat. Beste praktijken en lering die is getrokken Sommige
lidstaten meldden dat de volgende administratieve praktijken aanzienlijk
hadden bijgedragen tot een doeltreffend terugkeerbeheer:
het aangaan van goede relaties met
begunstigden;
het opstellen van programmamaatregelen
om te voorkomen dat de toegewezen middelen niet volledig werden benut;
de tenuitvoerlegging van langere en
meerjarige projecten;
het zorgen voor wederzijds begrip
tussen verschillende belanghebbenden.
De volgende succesvolle
praktijken inzake terugkeerbeheer werden gemeld:
programma's voor vrijwillige
terugkeer (UK);
nauwe contacten met
terugkeerlanden (LT, NL, PL, PT);
bieden van begeleidingsactiviteiten
aan potentiële repatrianten in het kader van terugkeerprogramma's (DE, HU,
IE, IT, MT);
opstelling van een geïntegreerde
terugkeeraanpak — van voorbereidingen vóór het vertrek tot en met bijstand
bij re-integratie (BE, EE, PT);
medewerking van ngo's bij
het uitvoeren van programma's voor vrijwillige terugkeer en het in kaart
brengen van migrantengemeenschappen (IT, PT);
de deelname van bewarings- en
opvangcentra bij het verstrekken van informatie aan mogelijke
begunstigden van programma's voor vrijwillige terugkeer (FI, RO).
Daarnaast
meldden een aantal lidstaten de ontwikkeling van de volgende beste praktijken
op het gebied van samenwerking met terugkeerlanden: ·
een
conferentie om relaties te ontwikkelen tussen lidstaten en derde landen,
gevolgd door de ondertekening van overnameovereenkomsten; ·
contacten
met consulaire autoriteiten van derde landen die verantwoordelijk zijn voor de
bevestiging van de identiteit van repatrianten; ·
samenwerking
tussen nationale ngo's en zusterorganisaties in ontvangstlanden op het gebied
van operaties voor vrijwillige terugkeer. Tot slot
benadrukten een aantal lidstaten de lering die zij hadden getrokken op
het gebied van het beheer van het Fonds, waaronder:
verbeterde planning;
vereenvoudiging van de procedure;
efficiëntere
financieringsprocedures;
verbeterde overheidsopdrachten;
de ontwikkeling van behoeftebeoordelingen
en praktijken om duurzamere resultaten te behalen.
Dit laatste
heeft betrekking op het zorgvuldig afstemmen van bijstand bij re-integratie op
de behoeften van individuele onderdanen van derde landen. Hierbij moet worden
gezorgd voor kennisoverdracht tussen projectmanagers, het verbinden van
re-integratieactiviteiten aan plaatselijke ontwikkelingsbeleidsmaatregelen in
de terugkeerlanden, het inzetten van autochtone consulenten die potentiële
repatrianten op de hoogte brengen van programma's voor vrijwillige terugkeer en
het regelmatig afleggen van controlebezoeken aan landen van herkomst waar
dergelijke programma's worden uitgevoerd. CONCLUSIES Na bestudering
van de evaluatieverslagen van de lidstaten en rekening houdend met andere
informatie is de Commissie van mening dat de tenuitvoerlegging van de
programma's 2008-2010 van het Europees Terugkeerfonds een tamelijk
bevredigend beeld laat zien. De organisaties en de nationale overheden die
de projecten uitvoerden, slaagden erin goede resultaten te behalen, hoewel het
eerste jaar van de tenuitvoerlegging van het Fonds voor sommige lidstaten een
hele uitdaging vormde. Daarnaast kan
worden geconcludeerd dat het Fonds de belofte om de tenuitvoerlegging van
geïntegreerd terugkeerbeheer in de lidstaten te bevorderen, heeft verwezenlijkt.
Het Fonds ondersteunde de tenuitvoerlegging van informatiecampagnes en de brede
verspreiding van informatie over terugkeer in verschillende talen en via
doelgerichte communicatiekanalen, de invoering of ontwikkeling van
begeleidingsactiviteiten voor potentiële repatrianten (bv. uitbreiding tot
nieuwe categorieën van migranten zoals in bewaring gestelde personen, gezinnen,
slachtoffers van mensenhandel), de invoering of ontwikkeling van hulp bij
re-integratie in het land van herkomst en de ontwikkeling van landspecifieke
databanken. Wat de resultaten betreft, meldden lidstaten dat acties die uit het
Fonds werden medegefinancierd — voor sommige lidstaten in aanzienlijke mate —
bijdroegen tot de algemene ontwikkeling van een geïntegreerde aanpak van
terugkeerbeheer, tot een toename van het aantal repatrianten en tot een
verbetering van de kwaliteit van de terugkeerprocedure. Het Fonds droeg
er bovendien toe bij dat er vaker sprake was van vrijwillige terugkeer dan van
gedwongen terugkeer en maakte het in sommige lidstaten zelfs mogelijk om voor
het eerst activiteiten met betrekking tot vrijwillige terugkeer en
re-integratie in te voeren. Al met al sturen lidstaten evenwel nog steeds meer
migranten gedwongen dan vrijwillig terug. In de toekomst zou er nog meer nadruk
moeten liggen op vrijwillige terugkeer in overeenstemming met het beginsel dat
aan vrijwillige terugkeer overeenkomstig de EU-normen de voorkeur moet worden
gegeven. Hoewel een aantal resultaten werd
gemeld op het gebied van samenwerking tussen lidstaten (bv. gezamenlijke
terugkeervluchten, uitwisseling van beste praktijken), wijst het kleine aandeel
van de toewijzingen voor deze doelstelling (minder dan 3 % van het totale
bedrag dat lidstaten tijdens de geëvalueerde periode hebben uitgegeven) ofwel op
problemen bij het opzetten van samenwerkingsnetwerken ofwel op een voorkeur
voor de gezamenlijke vluchten die worden georganiseerd door Frontex. In de
toekomst zou er meer nadruk moeten komen te liggen op de bevordering van
praktische samenwerking teneinde dubbele inspanningen te verminderen,
bijvoorbeeld door samenwerking met derde landen, opleidingsactiviteiten en het
verzamelen van informatie over de situatie in terugkeerlanden. Wanneer wordt
gekeken naar het aan het Fonds ten grondslag liggende solidariteitsbeginsel
presteerden het Verenigd Koninkrijk, Griekenland, Frankrijk, Spanje en Italië —
die samen 59 % kregen van de totale EU-bijdrage die tijdens de periode 2008-2010
werd toegewezen — vrij goed bij het beheer van het Fonds en de uitvoering van
de programma's, met een gemiddeld uitvoeringspercentage van 83 %. Op
één na beoordeelden ze de algemene resultaten en prestaties van het Fonds als
erg positief. Griekenland beoordeelde ze als positief, vanwege de juridische en
administratieve problemen waarmee de tenuitvoerlegging van het Fonds gepaard
ging. De procedures en
systemen van de nieuwe fondsen voor de periode 2014-2020 bieden een antwoord op
de kritiek van de lidstaten, die de nadruk legden op de behoefte aan vereenvoudiging
en vermindering van de administratieve last. De eerste generatie
solidariteitsfinanciering (Solid-fondsen — waaronder het Europees
Terugkeerfonds valt) combineert een meerjarenkader met jaarprogramma's, wat dit
systeem complex, tijdrovend en vrij moeilijk te beheren maakt. Bij toekomstige
fondsen zal worden overgegaan naar een meerjarenprogrammering. Dit moet leiden
tot meer flexibiliteit, een aanzienlijke vermindering van de werkbelasting voor
de Commissie, de lidstaten en de begunstigden en een meer resultaatgestuurd
beheer van de fondsen. Waar er momenteel vier verschillende fondsen zijn
met vier verschillende basisbesluiten in het kader van het algemene programma
"Solidariteit en beheer van de migratiestromen", zal de structuur van
de volgende fondsen bovendien worden vereenvoudigd door het aantal programma's
te beperken tot een structuur met twee fondsen: een Fonds voor interne
veiligheid en een Fonds voor asiel en migratie (een samensmelting van het
huidige Europees Terugkeerfonds, het Europees Vluchtelingenfonds en het
Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen). [1] Dit verslag werd opgesteld door de Commissie,
hoofdzakelijk op basis van gegevens die werden verstrekt door de deelnemende
lidstaten. Ondanks de kwaliteitscontrole die de Commissie heeft uitgevoerd,
kunnen inconsistenties of onnauwkeurigheden niet worden uitgesloten. De
Commissie is evenwel van mening dat zij de betekenis en de betrouwbaarheid van
de besluiten in het verslag niet zullen beïnvloeden. [2] Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees
Parlement tot vaststelling van een kaderprogramma voor solidariteit en beheer
van de migratiestromen voor de periode 2007-2013, COM(2005) 123
definitief. [3] De andere fondsen van het algemene programma zijn: het
Buitengrenzenfonds, het Europees Vluchtelingenfonds en het Europees Fonds voor
de integratie van onderdanen van derde landen. [4] Denemarken neemt in overeenstemming met het aan het
Verdrag gehechte Protocol betreffende zijn positie niet deel aan het Fonds. [5] Beschikking nr. 575/2007/EG van het Europees Parlement
en de Raad van 23 mei 2007 tot oprichting van het Europees Terugkeerfonds voor
de periode 2008-2013 als onderdeel van het algemene programma
"Solidariteit en beheer van de migratiestromen", artikel 50, lid 3. [6] Beschikking nr. 575/2007/EG, artikel 50, lid 2. [7] Beschikking nr. 575/2007/EG, artikel 49, lid 2. [8] Beschikking nr. 575/2007/EG, artikel 49, lid 3. [9] De evaluatie van de voorbereidende acties is beschikbaar
op http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/2004_2007/solidarity/funding_solidarity_en.htm [10] Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de
Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de
lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun
grondgebied verblijven. De richtlijn is van toepassing op alle lidstaten met
uitzondering van Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk. De uiterste
termijn voor omzetting was 24 december 2010. [11] Algemene nationale programma's, met inbegrip van het
Terugkeerfonds. [12] AT, BE, CZ, IE, LU, PL, PT, SE, UK. [13] BG, EE, FI, FR, DE, EL, HU, IT, LV, LT, MT, NL, RO, SK,
SI, ES. [14] Voor Cyprus zijn geen gegevens met betrekking tot
vrijwillige terugkeer beschikbaar. [15] Algemene nationale programma's, met inbegrip van het
Terugkeerfonds. [16] Het Buitengrenzenfonds, het Europees Vluchtelingenfonds en
het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen. [17] Het uitvoeringspercentage meet in hoeverre lidstaten de
middelen die hen oorspronkelijk werden toegewezen ook werkelijk hebben
uitgegeven. [18] AT, BE, DE, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LV, MT, PL, PT, SE,
SK, UK. [19] AT, DE, ES, FR, IT, PT. [20] BG, CZ, EE, LT, LU, SI. [21] De volgende lidstaten hebben geen van hun jaarprogramma's 2008
tot en met 2010 gewijzigd: AT, BG, CZ, LU, MT, SI. [22] DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, PL, PT, RO, SE, SK,
UK. [23] BE, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LT, LV, NL, PL, PT,
RO, SE, SK, UK. Cyprus gaf geen beoordeling van de herziening van zijn
programma van 2009. [24] AT, BE, BG, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, LT, LV, MT, NL,
PL, PT, SE, SI, SK, UK. [25] AT, BG, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, LT, LU, MT,
NL, PL, PT, SE, SI, SK, UK. [26] AT, BE, BG, CY, CZ, EE, EL, ES, FI, IT, LT, LV, MT, PL, PT, RO, SK. [27] De voorstelling van outputs en resultaten per prioriteit
geeft aan hoe de lidstaten deze prioriteiten opvatten en vervolgens hun
projecten classificeren. Het is mogelijk dat soortgelijke projecten in
verschillende lidstaten onder verschillende prioriteiten vallen. Bij elke
prioriteit is sprake van een zekere overlapping qua resultaten en outputs — bv.
vrijwillige terugkeer vond plaats als resultaat van acties die zowel onder
prioriteit 1 als prioriteit 3 vielen, of kwetsbare personen werden bijgestaan
via acties die onder de prioriteiten 1, 3 en 4 vielen. [28] Zeer positief: AT, BE, CY, ES, FI, FR, IT, LV, LT, PL, PT, SK, UK (13). Positief: BG, DE, EE, EL, HU, IE, MT,
NL, RO, SI (10). [29] CZ, LU, SE. [30] In de context van
actiecategorieën 10 en 11 betekent partnerschap een nieuwe vorm van
samenwerking op nationaal niveau of met derde landen, waarvoor de aanzet werd
gegeven door het Terugkeerfonds, d.w.z. de ontwikkeling van nieuwe
samenwerkingsinitiatieven met relevante belanghebbenden. [31] BG, CZ, DE, ES, FI, FR, IE, LT, PL, PT, RO, SK. [32] AT, BG, CZ, DE, FI, IE, LV, LT, NL PL, PT, RO. [33] AT, BE, BG, DE, EE, ES, FI, FR, HU, IT, LT, NL, PL, PT,
SE. [34] BE, CY, FI, FR, LV, LT, NL, PT, RO, SE. [35] DE, FI, IE, LT, MT, PT, RO. [36] CY, SI, LV. [37] EE, ES, FI, FR, IT, MT, SE. [38] BE, BG, CY, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LT, LV, MT,
PL, PT, SE, SI. [39] BE, CY, FI, FR, LV, LT, NL, PT, RO, SE. [40] BE, HU, LT, EE. [41] DE, IE, PT, SE. [42] BE, EL, LV, MT, NL, PT. [43] BE, CY, EL, IE, PL, RO, UK. [44] BG, CZ, DE, EE, EL, PL, UK. [45] BE, CY, CZ, EE, EL, FR, IE, IT, LV, PL, RO, UK. [46] BG, EE, LU. [47] AT, BE, BG, EL, ES, FI, HU, IE, IT, LT, LU, NL, PL, RO,
SI, SK, UK. [48] BE, BG, CY, EE, EL, HU, IT, LT, LV, PL, RO, SE, SI, SK. [49] BE, CZ, ES, EE, IE, MT, NL, PL, PT, SE, UK. [50] BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LT, LV, MT, PL, PT, RO, SI. [51] Het Verenigd Koninkrijk en Ierland verkozen niet mee te
doen aan de Terugkeerrichtlijn.