EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013SC0204
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Damages actions for breach of the EU antitrust rules Accompanying the proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on certain rules governing actions for damages under national law for infringements of the competition law provisions of the Member States and of the European Union
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING Schadevorderingen wegens inbreuken op de mededingingsregels van de Unie bij het voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende bepaalde regels voor schadevorderingen volgens nationaal recht wegens inbreuken op de bepalingen van het mededingingsrecht van de lidstaten en van de Europese Unie
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING Schadevorderingen wegens inbreuken op de mededingingsregels van de Unie bij het voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende bepaalde regels voor schadevorderingen volgens nationaal recht wegens inbreuken op de bepalingen van het mededingingsrecht van de lidstaten en van de Europese Unie
/* SWD/2013/0204 final */
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING Schadevorderingen wegens inbreuken op de mededingingsregels van de Unie bij het voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD betreffende bepaalde regels voor schadevorderingen volgens nationaal recht wegens inbreuken op de bepalingen van het mededingingsrecht van de lidstaten en van de Europese Unie /* SWD/2013/0204 final */
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE
COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING
Schadevorderingen wegens inbreuken op de mededingingsregels van de Unie bij het voorstel voor een RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT
EN DE RAAD
betreffende bepaalde regels voor
schadevorderingen volgens nationaal recht wegens inbreuken op de bepalingen van
het mededingingsrecht van de lidstaten en van de Europese Unie
1. Inleiding 1. Het
EU-recht op schadevergoedingen wegens inbreuk op de mededingingsregels.
In de artikelen 101 en 102 van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie (VWEU) worden mededingingsbeperkende overeenkomsten en het
misbruik van een machtspositie verboden. De Europese Commissie is samen met de nationale
mededingingsautoriteiten verantwoordelijk voor de handhaving van dit verbod (publieke
handhaving). De Verdragsbepalingen roepen eveneens rechten en
verplichtingen voor individuen in het leven die de nationale rechter moet
handhaven (civiele handhaving). Eén daarvan is het recht om een
schadevergoeding te eisen voor schade door een inbreuk op de mededingingsregels
van de Unie. Het Hof van Justitie heeft sinds 2001 herhaaldelijk verklaard
dat, vanuit het oogpunt van het Unierecht, eenieder vergoeding voor dergelijke
schade moet kunnen vorderen (Courage, C-453/99 en Manfredi,
C-295-298/04). Meer dan tien jaar later hebben de meeste slachtoffers van
een inbreuk op het mededingingsrecht nog steeds niet de mogelijkheid om,
individueel of collectief, dit EU-recht op schadevergoeding daadwerkelijk uit
te oefenen. Dit is grotendeels te wijten aan een gebrek aan passende
nationale regels voor schadevorderingen. In de gevallen waar dergelijke regels
voorhanden zijn, zijn deze bovendien vaak zo verschillend tussen de lidstaten
dat hierdoor een ongelijk speelveld ontstaat voor zowel de inbreukmakers als de
slachtoffers van het onwettige gedrag. 2. Publieke tegenover
civiele handhaving. In recente jurisprudentie op nationaal niveau en op
EU-niveau werd eveneens beklemtoond dat het EU-recht op schadevergoeding soms
kan botsen met de doeltreffendheid van de publieke handhaving van de
mededingingsregels van de Unie door de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten.
Dit is het geval wanneer het slachtoffer van een inbreuk op het
mededingingsrecht om toegang verzoekt tot informatie die een
mededingingsautoriteit in het kader van een clementieregeling heeft verkregen
(zie punt 11). In een arrest van het Europees Hof van Justitie van
juni 2011 (Pfleiderer, C-360/09) is verklaard dat zonder EU-regels
op dit gebied mogelijke indieners van clementieverzoeken niet weten of de
inlichtingen die zij aan een mededingingsautoriteit verstrekken uiteindelijk
aan een slachtoffer van de inbreuk op het mededingingsrecht zullen worden
bekendgemaakt. Hierdoor kunnen zij in vergelijking met andere ondernemingen,
die niet met de autoriteit hebben samengewerkt, in een zwakkere positie
terechtkomen wat mogelijke schadeclaims betreft. Rechtsonzekerheid kan dus de
doeltreffendheid van de clementieregelingen op EU-niveau of op nationaal niveau
en bijgevolg de doeltreffendheid van publiekehandhavingsmaatregelen om geheime
kartels aan te pakken, in het gedrang brengen. 3. Doelstellingen van
het initiatief. Dit initiatief inzake inbreuken op de mededingingsregels
heeft twee belangrijke doelstellingen: i) het garanderen van de daadwerkelijke uitoefening
van het EU-recht op schadevergoeding; en ii) het regelen van bepaalde belangrijke
aspecten van de wisselwerking tussen de publieke en de civiele handhaving
van het mededingingsrecht van de Unie, met als doel een evenwicht te
bereiken tussen handhaving door de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten
en schadevorderingen voor de nationale rechter, en zo te komen tot een effectieve
algehele handhaving van de mededingingsregels van de Unie. 2. Aan te pakken problemen 2.1. Garanderen van de
daadwerkelijke uitoefening van het EU-recht op schadevergoeding 4. Wegnemen van
obstakels voor een daadwerkelijke schadevergoeding. De meeste
slachtoffers van inbreuken op het mededingingsrecht van de Unie krijgen nog
steeds geen schadevergoeding. Naast het feit dat vele slachtoffers niet van hun
recht op de hoogte zijn, is de kosten/baten-verhouding voor de
slachtoffers die een schadevergoeding willen eisen zeer ongunstig door
procedurele belemmeringen en de kosten om een schadevordering in te stellen.
Dit verzwakt de werking van de mededingingsregels van de Unie en kan moeilijk
worden verzoend met het grondrecht op een effectieve rechterlijke bescherming dat
in het Handvest van de grondrechten is vastgelegd. In haar groenboek
"Schadevorderingen wegens schending van de communautaire
antitrustregels" uit 2005 heeft de Commissie aangegeven welke de
belangrijkste obstakels zijn voor een daadwerkelijke schadevergoeding. In 2008
heeft zij een witboek betreffende schadevergoedingsacties wegens inbreuk op
de mededingingsregels aangenomen waarin een aantal suggesties worden
gegeven over hoe deze obstakels kunnen worden weggenomen en een doeltreffende
civiele handhaving in de lidstaten kan worden gegarandeerd. 5. Publieke
raadplegingen. Tijdens de publieke raadpleging over het
witboek en twee daaropvolgende publieke raadplegingen hebben het
maatschappelijk middenveld en institutionele belanghebbenden zoals het
Europees Parlement en het Europees Economisch en Sociaal Comité, de
voorgestelde maatregelen positief onthaald. Het Europees Parlement heeft
bovendien uitdrukkelijk aangedrongen op EU-wetgeving voor schadevorderingen
wegens inbreuk op de mededingingsregels. 6. Bijdragen van
belanghebbenden. Tijdens de bovengenoemde publieke
raadplegingen sloten de belanghebbenden zich aan bij de analyse van de
Commissie over een aantal belangrijke obstakels voor een betere daadwerkelijke
schadevergoeding: ·
Potentiële eisers wezen
op de moeilijkheden die zij ondervinden om toegang te krijgen tot het
bewijsmateriaal dat zij nodig hebben om hun gelijk aan te tonen. Schadevorderingen
wegens inbreuk op de mededingingsregels vereisen vanwege hun aard vaak een
ongewoon omvangrijke en dure feitelijke en economische analyse. Het is voor
eisers moeilijk toegang te krijgen tot cruciale bewijsstukken, omdat verweerders
die vaak geheimhouden. Belanghebbenden wezen ook op het gebrek aan duidelijke
regels inzake het doorberekeningsverweer (passing-on defence),
d.w.z. of een verweerder de mogelijkheid moet hebben aan te tonen dat een
directe afnemer de door een kartel veroorzaakte prijsverhoging heeft
doorberekend aan zijn eigen afnemers verderop in de distributieketen. Andere
kwesties die een negatief effect kunnen hebben op de slaagkansen van een vordering
zijn onder meer verjaringstermijnen, deze zijn bijvoorbeeld van belang
wanneer er onvoldoende tijd is om een schadevordering in te stellen nadat een
inbreuk is vastgesteld. De kosten van een schadevordering kunnen significant
stijgen wanneer de partijen de inbreuk moeten aantonen, zelfs wanneer deze al
door een nationale mededingingsautoriteit is vastgesteld, omdat er geen
uniforme regels inzake de bewijskracht van dergelijke inbreukbesluiten
van toepassing zijn. Het begroten van de geleden schade is bovendien
vaak complex en duur, en kan een negatieve invloed hebben op de kans dat een vordering
wordt ingesteld. ·
Consumenten en kmo's
hebben te lijden onder een gebrek aan effectieve mechanismen voor collectief
verhaal, waardoor vele consumenten of ondernemingen hun vorderingen gezamenlijk
zouden kunnen instellen en de kosten en lasten van een rechtszaak zouden
kunnen delen. ·
Ondernemersorganisaties
stonden achter de door de Commissie nagestreefde doelstellingen, maar
waarschuwden voor de risico's van overdreven bereidheid tot procederen zoals die
in andere jurisdicties bestaat, en benadrukten dat het nodig is te voorzien
in garanties tegen het misbruik van ongegronde procesvoering, in het
bijzonder wanneer vorderingen gezamenlijk worden ingesteld. 7. Ongelijk speelveld op
de interne markt. Naast de specifieke obstakels voor de daadwerkelijke uitoefening
van het EU-recht op schadevergoeding bestaan er zeer diverse nationale regels
voor schadevorderingen wegens inbreuk op de mededingingsregels. Deze
verscheidenheid is de laatste jaren toegenomen; hierdoor ontstaat rechtsonzekerheid
voor alle betrokken partijen en kan de daadwerkelijke civiele handhaving van de
mededingingsregels worden belemmerd, in het bijzonder in grensoverschrijdende
zaken. Dit leidt eveneens tot merkbare verstoringen van de mededinging op de
interne markt, omdat de mogelijkheid voor slachtoffers om een schadevergoeding
te krijgen en de kans voor inbreukmakers om aansprakelijk te worden gesteld
verschillend zijn, afhankelijk van waar zij gevestigd zijn en waar zij hun
vordering kunnen instellen. Dit wordt geïllustreerd door de huidige
concentratie van schadevorderingen wegens inbreuk op de mededingingsregels in
drie EU-jurisdicties: het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Nederland. Dit
toont aan dat eisers de in die landen toepasselijke regels beter geschikt achten
voor hun doelstellingen dan de regels in andere landen. Omgekeerd blijkt het in
de andere lidstaten moeilijker te zijn voor slachtoffers van inbreuken op het
mededingingsrecht om hun EU-recht op schadevergoeding daadwerkelijk uit te
oefenen. Deze ongelijke handhaving kan zelfs leiden tot een
concurrentievoordeel voor ondernemingen die in strijd met de artikelen 101
en 102 VWEU hebben gehandeld, en kan de uitoefening van het recht om zich te
vestigen en goederen of diensten te leveren ontmoedigen in de lidstaten waar
het recht op schadevergoeding beter wordt gehandhaafd. 8. Te verwachten kosten
van de huidige situatie. De kosten van een ondoeltreffende civiele
handhaving van het mededingingsrecht bedragen naar schatting tot 23 miljard EUR
of 0,18% van het bbp van de EU in 2012; daarbij gaat het om schadevergoedingen
die slachtoffers in de hele EU jaarlijks niet krijgen. Door dit probleem op te
lossen, zouden de kosten van inbreuken op de mededingingsregels van de
slachtoffers naar de inbreukmakers verschuiven en zouden verstoringen van de
mededinging eenvoudiger kunnen worden opgespoord. Wat betreft de algehele
handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU zou de grotere kans om
aansprakelijk te worden gesteld voor onwettige handelingen
mededingingsverstorend gedrag ontmoedigen (grotere afschrikkende werking), wat
gunstig is voor het consumentenwelzijn. 2.2. Wisselwerking tussen de
publieke en de civiele handhaving van het mededingingsrecht van de Unie 9. Definities.
Publieke handhaving van het mededingingsrecht van de Unie is de
verantwoordelijkheid van de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten,
die bevoegd zijn om inbreuken op het mededingingsrecht van de Unie vast te
stellen, te bestraffen en te voorkomen. Publieke
handhaving is eveneens de verantwoordelijkheid van de rechter die in beroep
kennis neemt van besluiten van mededingingsautoriteiten. Civiele handhaving heeft betrekking op de
handhaving van dezelfde regels door middel van vorderingen voor de nationale
rechter. Bij gebrek aan EU-recht ter zake valt civiele handhaving bijna
exclusief onder het nationale burgerlijke recht. Civiele
handhaving kan in grote lijnen in drie soorten zaken worden onderverdeeld: i) schadevergoeding voor schade door een
inbreuk op het mededingingsrecht van de Unie (schadevorderingen); ii) verzoeken om inbreuken op het
mededingingsrecht van de Unie te beëindigen (stakingsbevelen); en iii) nietigverklaring van contractuele
bepalingen die in strijd zijn met de mededingingsregels van de Unie. 10. Complementariteit en wisselwerking van publieke en civiele
handhaving. Publieke en civiele handhaving zijn
complementaire middelen voor de daadwerkelijke toepassing van de
artikelen 101 en 102 VWEU. Een particuliere vordering
kan zonder voorafgaand besluit van een mededingingsautoriteit voor de rechter
worden gebracht ("zelfstandige vorderingen"). Schadevorderingen
wegens inbreuk op de mededingingsregels worden echter meestal ingesteld nadat
een mededingingsautoriteit een inbreuk op de mededingingsregels van de Unie
heeft vastgesteld ("vervolgvorderingen"). De belangrijkste
aspecten van de daaruit voortvloeiende wisselwerking tussen publieke en
civiele handhaving zijn de volgende: i) toegang tot informatie die in het
bezit van de mededingingsautoriteiten is; ii) de bindende kracht van inbreukbesluiten; en iii) verjaringstermijnen voor het instellen
van een schadevordering. 11. Een
belangrijke kwestie: de openbaarmaking van clementiestukken. Om geheime kartels op te sporen en te
bestraffen, verlenen de mededingingsautoriteiten immuniteit voor of een
vermindering van de geldboete aan inbreukmakers in ruil voor hun medewerking. Met deze "clementieregelingen" hebben de publieke handhavingsinstanties
een zeer doeltreffend middel in handen. Slachtoffers
van dezelfde inbreuk kunnen de vrijwillig door inbreukmakers verstrekte
informatie nodig hebben als bewijsmateriaal om een schadevergoeding te krijgen.
In het recente arrest-Pfleiderer hebben de partijen
die een schadevordering tegen het kartel wilden instellen om toegang tot het
clementiedossier van de Duitse mededingingsautoriteit verzocht. De Duitse
nationale rechter vroeg het Hof van Justitie of de openbaarmaking van
informatie die in het kader van clementieregelingen is verkregen, strijdig is
met het EU-recht. In zijn arrest van 2011 oordeelde het Hof van Justitie dat,
bij gebrek aan EU-recht ter zake, de nationale rechter per geval en
overeenkomstig het nationaal recht de voorwaarden moet vaststellen waarop de
openbaarmaking van informatie die in het kader van clementieregelingen is
verkregen aan slachtoffers van een inbreuk op het mededingingsrecht moet worden
toegestaan of verboden. Na dit arrest ontstond grote
onzekerheid over welke categorieën documenten openbaar mochten worden gemaakt. Dergelijke onzekerheid is niet enkel nadelig voor de bij schadevorderingen
betrokken partijen, maar kan meer in het bijzonder deelnemers aan een kartel
afschrikken om met de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten samen
te werken in het kader van hun clementieregelingen en zo nadelig zijn voor de
strijd tegen kartels, die grotendeels afhankelijk is van clementieverzoeken. Een
verzwakt handhavingsbeleid inzake kartels zou afbreuk doen aan het afschrikkend
effect van de publieke handhaving van het mededingingsrecht. 12. Soortgelijke problemen bestaan
bij schikkingsprocedures, waar de partijen hun deelname aan een kartel
toegeven in ruil voor een vereenvoudigde procedure en een vermindering van de
geldboete. Door de onzekerheid over de openbaarmaking van documenten in het
dossier van een mededingingsautoriteit in dergelijke procedures, kunnen
ondernemingen afgeschrikt worden om in het kader van de schikkingsprocedure met
de mededingingsautoriteiten samen te werken. Tot slot kan de openbaarmaking van
documenten in het dossier van een mededingingsautoriteit tijdens een lopend
onderzoek dit onderzoek en zo ook de bevoegdheid van de
mededingingsautoriteiten om inbreuken op het mededingingsrecht van de Unie te
bestraffen, in gevaar brengen. 3. Beschikbare opties 13. Bepalen van de opties. Om de hierboven beschreven problemen op te
lossen, de slachtoffers van inbreuken op de artikelen 101 en 102 VWEU een
effectief recht op schadevergoeding te bieden en een optimale wisselwerking
tussen publieke en civiele handhaving te bereiken, werden vier beleidsopties
bestudeerd. Deze werden geselecteerd op basis van de beoordeling die
voor het witboek werd uitgevoerd, en die in een bijlage bij het
effectbeoordelingsverslag is samengevat. De maatregelen die reeds in het
witboek werden uitgesloten vanwege van een onevenwichtige
kosten-batenverhouding werden niet opnieuw onderzocht. Twee voorbeelden van deze uitgesloten opties zijn meervoudige
(sanctionerende) schadevergoedingen en een ruim stelsel voor pre-trial
openbaarmaking van bewijsmateriaal. Voorts omvatten alle
opties waarbij de EU actie onderneemt (de opties 2, 3 en 4) een
niet-bindend rechtskader voor het begroten van de schade. Zowel tijdens de publieke raadpleging over het witboek als tijdens een
raadpleging na de publicatie van een ontwerpbeleidsnota in 2011, waren bijna
alle belanghebbenden voorstander van deze niet-bindende richtsnoeren voor één
van de meest complexe en duurste kwesties voor alle partijen bij procedures
inzake schade wegens inbreuk op de mededingingsregels. 14. Optie
1 – Geen EU-actie (minimumscenario). De eerste optie
in het verslag is het minimumscenario, waarbij helemaal geen actie wordt
ondernomen op EU-niveau. Hierbij werden de status quo en
mogelijke ontwikkelingen zonder EU-actie onderzocht (prospectieve analyse). 15. Optie
2 – Bindend besluit op basis van het witboek (met inbegrip van een specifiek
stelsel voor collectief verhaal). In de tweede beleidsoptie wordt een wettelijk bindend instrument
overwogen dat de door de Commissie in het witboek voorgestelde maatregelen
omvat, met inbegrip van een stelsel voor collectief verhaal dat specifiek
betrekking heeft op mededinging waardoor consumenten en kmo's gezamenlijk hun vorderingen
zouden kunnen instellen. Dit instrument omvat regels voor
de evenredige openbaarmaking van gespecificeerde categorieën bewijsmateriaal,
beperkte aansprakelijkheid voor clementieverzoekers die daadwerkelijk
immuniteit tegen geldboeten hebben gekregen, de bindende kracht van de in kracht
van gewijsde gegane besluiten van nationale mededingingsautoriteiten, een doorberekeningsverweer
waarmee de inbreukmaker kan aantonen dat de eiser van een schadevergoeding de
onrechtmatige prijsverhoging aan zijn eigen klanten heeft doorberekend, verlichting
van de bewijslast voor een indirecte afnemer overeenkomstig de omvang van de
doorberekening, en een specifieke verjaringstermijn voor schadevorderingen
wegens inbreuk op de mededingingsregels. 16. Optie 3 – Regelen van de wisselwerking tussen publieke en civiele
handhaving. De derde optie bestaat uit een bindend
instrument waarmee de opties die in het witboek werden voorgesteld gedeeltelijk
worden herzien, om recente ontwikkelingen op nationaal niveau en op EU-niveau
op twee manieren te weerspiegelen: enerzijds wordt er verwezen naar een aparte horizontale
EU-benadering van collectief verhaal in plaats van een sectorspecifiek
mechanisme te regelen, en anderzijds wordt de toegang tot bewijsmateriaal
beperkt om de doeltreffendheid van de instrumenten voor publieke handhaving
te behouden. Deze twee brede wijzigingen hebben als gemeenschappelijk kenmerk
dat beide de in optie 2 tot stand gebrachte voordelen met betrekking tot effectieve
schadevergoeding in zekere mate verminderen om aanvullende beleidsdoelstellingen
na te streven, namelijk een horizontale benadering van collectief verhaal zoals
gesuggereerd door een aantal belanghebbenden en het Europees Parlement, en in
het bijzonder een betere bescherming van de publieke handhaving na het arrest
van het Hof van Justitie. Deze optie werd derhalve speciaal ontworpen om te
onderzoeken of het verlies van voordelen met betrekking tot effectieve
schadevergoeding wordt gecompenseerd door lagere proceskosten en/of een
geoptimaliseerd evenwicht tussen publieke en civiele handhaving. Optie 3 wijkt meer bepaald van optie 2 af op de volgende
punten: ·
Wat betreft de bescherming van de instrumenten
voor publieke handhaving worden in optie 2 enkel
ondernemingsverklaringen met betrekking tot clementie tegen openbaarmaking in
schadevorderingen beschermd. In optie 3 wordt
hieraan bescherming tegen openbaarmaking van verklaringen met het oog op een
schikking toegevoegd en wordt de openbaarmaking door mededingingsautoriteiten
tijdens een onderzoek beperkt. Door de beoogde bescherming van de instrumenten
voor publieke handhaving wordt het voor slachtoffers van een inbreuk op het
mededingingsrecht niet buitensporig moeilijk om een vergoeding te krijgen voor
de door hen geleden schade, omdat de omvang van deze bescherming beperkt is. De bescherming is dus verenigbaar met het recht op een effectieve
rechterlijke bescherming dat in het Handvest van de grondrechten van de
Europese Unie is vastgelegd. ·
Wat betreft het begroten van de schade door
inbreuken op de mededinging voorziet optie 3 – in tegenstelling tot
optie 2 – in een weerlegbaar vermoeden met betrekking tot door de
meerprijs geleden schade in kartelzaken. Dit vermoeden is gebaseerd op de
bevindingen van een externe studie, waarin werd geconcludeerd dat 93% van de
onderzochte kartels schade veroorzaken. Deze maatregel werd ingevoerd om de
gevolgen te beperken voor eisers die beperktere toegang hebben tot bepaalde
soorten bewijsmateriaal dat toch nuttig was geweest om de door een kartel
veroorzaakte schade aan te tonen. Om dezelfde reden bevat optie 3 de regel
dat het door het vereiste niveau van bewijs niet praktisch onmogelijk of
buitensporig moeilijk mag worden voor de eiser om zijn recht op
schadevergoeding uit te oefenen. In deze optie wordt
voorgesteld dat de lidstaten de rechter de bevoegdheid geven om de omvang van
de schade te begroten. ·
Wat collectief verhaal betreft, bevat
optie 3 geen maatregelen die specifiek betrekking hebben op mededinging. Hoewel
de bijzonderheden van de handhaving van het mededingingsrecht van de Unie en de
mogelijke speciale regels worden erkend, berust deze optie op een aparte, maar horizontale
benadering van collectief verhaal, via initiatieven met een breder
toepassingsgebied. ·
Ten slotte bevat optie 3 maatregelen inzake consensuele
geschillenbeslechting, waarbij als tegenwicht voor het ontbreken van
specifieke mechanismen voor collectief verhaal de partijen andere
kostenefficiënte procedurele middelen ter beschikking worden gesteld. Met deze
maatregelen worden bestaande hindernissen weggenomen om buitengerechtelijke
schikkingen te treffen om schade veroorzaakt door een inbreuk op het
mededingingsrecht van de Unie te vergoeden. 17. Optie 4 –
Niet-bindend EU-initiatief. De vierde
beleidsoptie (optie 4) bestaat uit een niet-bindend instrument waarmee
lidstaten wordt aanbevolen de in optie 3 voorgestelde maatregelen ten
uitvoer te leggen. 4. Beleidsoptie die de voorkeur
geniet 18. De effecten van de vier
beleidsopties werden met betrekking tot de volgende kosten en baten beoordeeld: –
Beleidsopties scoren beter indien zij (1)
volledige vergoeding voor alle geleden schade
garanderen; (2)
effectief de publieke handhaving beschermen en een
evenwicht tot stand te brengen met de schadevorderingen bij de algehele
effectieve handhaving van de artikelen 101 en 102 VWEU; (3)
de kennis, de handhaving, het afschrikkende effect
en de rechtszekerheid vergroten; (4)
een betere toegang tot de rechter mogelijk maken; (5)
leiden tot een doelmatiger gebruik van het
rechtssysteem, bijvoorbeeld door misbruik van procedures en ongegronde procesvoering
te voorkomen; (6)
bijdragen tot een gelijker speelveld voor zowel
consumenten als ondernemingen in Europa; (7)
een positief effect hebben op het
consumentenwelzijn en op kmo's; en (8)
economische groei en innovatie stimuleren. –
Aan de kostenzijde wordt in het verslag gekeken
naar de gevolgen voor (1)
proceskosten; (2)
administratieve lasten; (3)
kosten van fouten (d.w.z. de mogelijkheid dat de
nationale rechter een fout besluit vaststelt); en (4)
de kosten om de voorgestelde maatregelen in het
nationale rechtsstelsel op te nemen. 19. Na de kosten en baten van de
vier beleidsopties te hebben beoordeeld, wordt in het verslag geconcludeerd dat
met beleidsoptie 3 het best de gestelde doelen tegen de laagst mogelijke
kosten kunnen worden bereikt. Een gestroomlijnd overzicht van de beoordeling
wordt hieronder weergegeven, evenals de belangrijkste bevindingen die in het
verslag zijn opgenomen. Tabel (effectbeoordelingsverslag): samenvatting van de effecten van beleidsopties 1-4 Behaalde voordelen / aangepakt probleem || Effect in vergelijking met het minimumscenario (0 tot +++) Optie 1 || Optie 2 || Optie 3 || Optie 4 1. Volledige vergoeding || 0 || + + + || + + || 0 / + 2. Bescherming van effectieve publieke handhaving || 0 || + + || + + + || 0 / + 3. Meer kennis, betere handhaving, groter afschrikkend effect en meer rechtszekerheid || 0 || + + + || + + + || 0 / + 4. Toegang tot de rechter || 0 || + + + || + + + || 0 / + 5. Doelmatig gebruik van rechtssysteem || 0 || + + + || + + || 0 / + 6. Gelijker speelveld || 0 || + + + || + + + || 0 / + 7. Positief effect op kmo's en consumenten || 0 || + + + || + + || 0 / + 8. Stimuleren van economische groei en innovatie || 0 || + + || + + || 0 Kosten || Effect in vergelijking met het minimumscenario (0 tot ---) Optie 1 || Optie 2 || Optie 3 || Optie 4 1. Proceskosten || 0 || - - || - || 0 / — - 2. Administratieve lasten || 0 || - - || - || 0 / - 3. Kosten van fouten || 0 || - || 0 / - || 0 / - 4. Kosten voor tenuitvoerlegging || 0 || - - || - || 0 / - 20. Voorkeur voor
bindende EU-actie. De voorkeur ging uit naar opties die een
optreden op EU-niveau beoogden. De redenen hiervoor zijn: –
wat betreft het optimaliseren van de wisselwerking
tussen de publieke en de civiele handhaving van de mededingingsregels van de
Unie, groeit consensus dat dit beter op EU-niveau kan worden geregeld, in het
bijzonder vanwege de nauwe band tussen de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten; –
wat betreft het verbeteren van de procedurele
voorwaarden voor slachtoffers van een inbreuk op het mededingingsrecht van de
Unie om een schadevergoeding te krijgen, hebben ervaringen de laatste jaren
aangetoond dat zonder EU-regels maar weinig lidstaten wetgevingsinitiatieven op
dit gebied nemen. Daar waar initiatieven worden genomen, nemen deze maar een
paar van de obstakels weg die de Commissie in haar groenboek en witboek heeft
aangegeven en hierdoor worden de verschillen in het juridische landschap nog
groter. 21. Zonder EU-actie zouden de
huidige verschillen tussen de nationale wetgevingen inzake schadevorderingen
wegens inbreuk op de mededingingsregels blijven bestaan. Dit zou een probleem
vormen voor de doeltreffendheid van schadevorderingen. Dit zou ook betekenen dat
de interne markt versnipperd zou blijven qua niveau van rechtsbescherming, wat
forumshopping in de hand werkt (waardoor gewoonlijk de kmo's en consumenten
benadeeld worden omdat zij minder mobiel zijn). Dit kan eveneens tot complexere
en dus duurdere procedures leiden, in het bijzonder in grensoverschrijdende
gevallen. De minimale optie 1 (geen EU-actie) werd daarom uitgesloten.
Door de voorkeur voor bindende EU-actie in plaats van zachte wetgeving werd ook
optie 4 uitgesloten. 22. Voorkeur voor een aparte,
maar horizontale benadering van collectief verhaal. In het licht
van de publieke raadpleging en in het bijzonder de resolutie van het Europees
Parlement van 2 februari 2012, lijkt een horizontale aanpak momenteel
beter geschikt dan een oplossing die specifiek betrekking heeft op mededinging.
Dit is hoofdzakelijk terug te voeren op het feit dat het mededingingsrecht niet
het enige EU-rechtsgebied is waar verbrokkelde schade vaak voorkomt en waar het
voor consumenten en kmo's moeilijk is om een vergoeding te krijgen voor de
schade die zij hebben geleden. Soortgelijke problemen (hoge proceskosten in
verhouding tot de individuele schade) komen voor op andere rechtsgebieden,
bijvoorbeeld consumentenrecht en milieurecht. Voor al deze rechtsgebieden
kunnen in grote mate dezelfde basisbeginselen inzake collectief verhaal gelden.
Een horizontaal initiatief kan ook de coherentie bevorderen tussen de gebieden
waarop collectief verhaal noodzakelijk wordt geacht. Voor zover specifieke
bepalingen met betrekking tot het mededingingsrecht echter nodig worden geacht,
kunnen deze in een apart hoofdstuk van het horizontale instrument of in daaruit
voortvloeiende aparte rechtsinstrumenten worden opgenomen. 23. Voorkeur voor een
evenwichtiger stelsel van publieke en civiele handhaving. Zowel met
optie 2 als met optie 3 worden de beleidsdoelstellingen van het
initiatief inzake inbreuken op de mededingingsregels grotendeels verwezenlijkt,
omdat beide opties de belangrijkste obstakels aanpakken die momenteel een
belemmering vormen voor een op Europese rechtstradities gebaseerd effectief
schadeherstel voor slachtoffers van inbreuken op het mededingingsrecht. Beide
opties voorzien eveneens in garanties om misbruik van procedures en ongegronde
procesvoering te voorkomen. Als dusdanig hebben zij een positief effect op het
grondrecht op een effectieve rechterlijke bescherming dat in het Handvest van
de grondrechten is vastgelegd. 24. Optie 2 is iets
krachtiger wat betreft het garanderen van een volledige vergoeding voor alle
geleden schade. De regeling van optie 3 is over het algemeen echter
evenwichtiger. Deze vormt een algemene verbetering van de mogelijkheid om
toegang tot bewijsmateriaal te krijgen en biedt tegelijk een betere bescherming
van effectieve publieke handhaving, doordat meer documenten in de dossiers van
de mededingingsautoriteiten worden beschermd. Door de invoering van garanties
wordt dit doel verwezenlijkt en vormt deze optie nog steeds een verbetering van
de aanpak van de informatieasymmetrie waarop de belanghebbenden tijdens de
publieke raadplegingen hebben gewezen. Door een weerlegbaar vermoeden met
betrekking tot door de meerprijs geleden schade in kartelzaken en door de
mogelijkheid om de omvang van de schade te begroten, wordt de kans groter dat
er een schadevergoeding zal worden verkregen. 25. Met betrekking tot andere
maatregelen, zoals het doorberekeningsverweer, verjaringstermijnen en de
bindende kracht van besluiten van de nationale mededingingsautoriteiten, zijn
er geen verschillen tussen optie 2 en optie 3. In landen waar soortgelijke
bepalingen gelden, vormen deze een belangrijke stimulans voor eisers. Indien
deze bepalingen in de hele EU zouden worden toegepast, zouden de kansen op
effectieve schadeloosstelling voor slachtoffers van inbreuken op het mededingingsrecht
toenemen en zouden de doelstellingen van het huidige initiatief
(schadevergoeding, toegang tot de rechter en het garanderen van een gelijker
speelveld) makkelijker kunnen worden bereikt. In het bijzonder de bindende
kracht van besluiten van de nationale mededingingsautoriteiten garandeert een
doelmatiger gebruik van het rechtssysteem. 26. Kosten.
Wat de kosten betreft, scoort optie 3 beter dan optie 2. De
proceskosten nemen af door de introductie van het weerlegbaar vermoeden met
betrekking tot de schadebegroting en door het bevorderen van consensuele
geschillenbeslechting. Daarnaast zijn de kosten van fouten en voor
tenuitvoerlegging lager bij optie 3, vooral omdat niet in een
sectorspecifiek kader voor collectief verhaal is voorzien. Tot slot zou de
betere bescherming van de publieke handhaving bij optie 3 de
administratieve lasten verlagen. 5. Conclusie 27. Optie 3 is de optie die
de voorkeur geniet om de doelstellingen van het initiatief inzake inbreuken op de
mededingingsregels te bereiken. Samenvatting van de inhoud van de
beleidsoptie die de voorkeur geniet Volledige vergoeding || Iedere benadeelde partij (zowel de directe als de indirecte afnemer) kan een volledige vergoeding eisen voor de geleden schade als gevolg van een inbreuk op artikel 101 of 102 VWEU. Een volledige vergoeding omvat een vergoeding voor het reële verlies en voor de gederfde winst, plus rente. Openbaarmaking van bewijsmateriaal || In de beleidsoptie die de voorkeur geniet, wordt voorzien in een regeling voor de openbaarmaking van gespecificeerde categorieën bewijsmateriaal onder de partijen bij een schadevordering. Daarnaast worden ook garanties gegeven inzake de openbaarmaking van documenten uit het dossier van een mededingingsautoriteit. Beperkte aansprakelijkheid voor de partij die immuniteit heeft gekregen || Om de aantrekkelijkheid van de clementieregelingen van de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten te behouden, wordt de aansprakelijkheid van de partij die de immuniteit heeft gekregen, beperkt tot haar aandeel in de veroorzaakte schade. De partij die immuniteit heeft gekregen blijft volledig aansprakelijk indien benadeelde partijen geen volledige vergoeding van de andere inbreukmakers kunnen krijgen. Bindende kracht van besluiten van nationale mededingingsautoriteiten || De nationale rechter die een schadevordering behandelt, is gebonden door besluiten van de nationale mededingingsautoriteit waarin een inbreuk op het mededingingsrecht van de Unie wordt vastgesteld. Verjaringstermijnen || Verjaringstermijnen mogen het recht op een volledige vergoeding niet in het gedrang brengen. Slachtoffers moeten bovendien de mogelijkheid hebben effectief een schadevordering in te stellen na een definitief besluit van een mededingingsautoriteit. Doorberekening van prijsverhogingen || De verweerder kan een doorberekeningsverweer aanvoeren tegen een vordering van een directe afnemer. Omgekeerd kunnen indirecte afnemers makkelijker een vordering instellen omdat het voor hen eenvoudiger is geworden om aan te tonen dat een prijsverhoging aan hun niveau werd doorberekend. Vermoeden van schade || Slachtoffers van kartels kunnen zich beroepen op een weerlegbaar vermoeden dat de door het kartel aangerekende meerprijs schade veroorzaakt. Voorts mag het door nationale vereisten inzake de begroting van de geleden schade voor een eiser niet praktisch onmogelijk of buitensporig moeilijk worden om een schadevergoeding te krijgen. Consensuele geschillenbeslechting || Consensuele geschillenbeslechting wordt aangemoedigd omdat dit een sneller en minder duur alternatief is voor een gerechtelijke procedure.