52012SA0018

AFKORTINGEN

CONOPS : Operationeel concept

CPCC : Civiel plannings- en uitvoeringsvermogen

EDEO : Europese Dienst voor extern optreden

Eulex : Rechtsstaatmissie van de Europese Unie in Kosovo

GVDB : Gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid

ICB : Internationaal civiel bureau

IfS : Stabiliteitsinstrument

IPA : Instrument voor pretoetredingssteun

JRCB : Gemeenschappelijke coördinatieraad voor de rechtsstaat

KEU : Kantoor van de Europese Unie in Kosovo

KFOR : Vredesmacht voor Kosovo

mba : Monitoring, begeleiding en advies

MIPD : Meerjarig indicatief planningdocument

NAVO : Noord-Atlantische Verdragsorganisatie

OESO : Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling

OM : Openbaar Ministerie

OPDAT : Bureau voor de ontwikkeling van, bijstand aan en opleiding van het openbaar ministerie overzee

OPLAN : Operatieplan

PVC : Politiek en Veiligheidscomité van de Raad

SVEU : Speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie

Unmik : Missie van de Verenigde Naties voor interim-bestuur in Kosovo

SAMENVATTING

I. De Europese Unie (EU) verstrekt veel bijstand ten behoeve van de rechtsstaat in Kosovo [1]. Met name heeft zij sinds 2008 haar grootste missie ooit in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) ingezet: de rechtsstaatmissie van de Europese Unie in Kosovo ("Eulex"). Eulex heeft ongeveer 2500 personeelsleden die werken aan capaciteitsopbouw en bepaalde uitvoerende taken uitoefenen. Daarnaast beheerde de Europese Commissie uit hoofde van het instrument voor pretoetredingssteun gefinancierde projecten op het gebied van de rechtsstaat, die ook vooral gericht waren op capaciteitsopbouw. Tussen 2007 en 2011, de periode waarop de controle betrekking had, werd 680 miljoen euro aan steun voor de rechtsstaat uit de EU-begroting gefinancierd.

II. Bij de controle werd nagegaan of de EU-bijstand aan Kosovo op het gebied van de rechtsstaat doeltreffend is. Hiertoe beoordeelde de Rekenkamer of de bijstand tot de beoogde resultaten leidt en wat de impact ervan was op de algemene vooruitgang betreffende de verschillende aspecten van de rechtsstaat (politie, justitie, douane, corruptiebestrijding). Zij onderzocht ook het beheer van de bijstand, met name ten aanzien van de coördinatie en het beheer van Eulex. De controle omvatte een steekproef van 17 EU-interventies in Kosovo.

III. Uit de controle bleek dat de EU-bijstand aan Kosovo op het gebied van de rechtsstaat niet voldoende doeltreffend was. Een aantal van de doelstellingen van afzonderlijke interventies is bereikt, zij het vaak met vertraging en met twijfels over de duurzaamheid van de resultaten. In het algemeen vordert de verbetering van de rechtsstaat echter langzaam, met name wat betreft de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit en corruptie, zeker in het noorden van Kosovo.

IV. De beperkte doeltreffendheid van de EU-bijstand kan op de eerste plaats worden verklaard door de specifieke omstandigheden in Kosovo. Niettemin kwam uit de controle naar voren dat er belangrijke punten waren waarop een beter beheer door de EDEO en de Commissie de EU-bijstand doeltreffender had kunnen maken.

V. De doeltreffendheid van de EU-bijstand werd beperkt door niet voldoende duidelijk omschreven doelstellingen en door grote coördinatieproblemen voor de activiteiten van de Commissie en van Eulex. Daarnaast had Eulex te lijden onder de beperkte personele middelen. Hoewel de projecten van de Commissie in het algemeen naar behoren werden beheerd, hadden de EDEO en de Commissie de beleidsdialoog en voorwaarden beter kunnen benutten ter versterking van de rechtsstaat.

VI. De Rekenkamer doet de volgende aanbevelingen:

- De Raad en de Commissie dienen te verzekeren dat de doelstellingen op het gebied van de rechtsstaat voor Kosovo gekoppeld zijn aan concrete benchmarks waaraan de vorderingen kunnen worden afgemeten en dat ze zijn afgestemd op de doelstellingen inzake interne veiligheid van de EU.

- De EDEO en de Commissie dienen ter verbetering van de onderlinge coördinatie de programmerings- en aanbestedingsprocedures van de Commissie te herzien om te zorgen dat ze beantwoorden aan de operationele behoeften van Eulex, en een exitstrategie voor Eulex op te stellen die inhoudt dat de Commissie de taken van Eulex op het gebied van capaciteitsopbouw overneemt.

- De EDEO dient samen te werken met de lidstaten om te verzekeren dat toekomstige GVDB-missies met het volledige aantal toegelaten personeelsleden opereren en dat de personeelsleden lang genoeg worden ingezet en over de vereiste vaardigheden beschikken om doeltreffend te zijn.

- De Raad en de Commissie dienen te zorgen dat toekomstige GVDB-missies rechtspersoonlijkheid bezitten.

- De EDEO en de Commissie dienen te zorgen dat de hoge prioriteit die de EU toekent aan de versterking van de rechtsstaat tot uitdrukking komt in de toewijzing van personeel in het kantoor van de EU in Pristina voor het beheer van steun op dit gebied.

- De Raad, de EDEO en de Commissie dienen te verzekeren dat hun beleidsdialogen met Kosovo in het bijzonder zijn gericht op de versterking van de rechtsstaat en gekoppeld zijn aan stimulansen en aan prioritaire voorwaarden.

INLEIDING

ACHTERGROND

1. Binnen voormalig Joegoslavië was Kosovo een autonome provincie in de Republiek Servië, een van de zes republieken waaruit het land oorspronkelijk bestond [2]. Kosovo had een etnisch Albanese meerderheid, maar kende een aanzienlijke Servische minderheid. Na een constitutionele hervorming in 1974 kreeg Kosovo een grotere autonomie met een eigen bestuur, parlement en rechterlijke macht. Gedurende de jaren 80 namen de etnische spanningen toe en in 1989 werd de autonomie van Kosovo ingetrokken door de nationalistische Servische regering onder leiding van Slobodan Milošević.

2. In de jaren 90 viel Joegoslavië uiteen en in Kosovo leidde de toenemende onderdrukking door de Servische regering tot het uitbreken van een guerrillaoorlog onder leiding van het Kosovaarse Bevrijdingsleger en tot de complete instorting van de rechtsstaat. Tussen 1997 en juni 1999 werden naar schatting 10000 Kosovaarse Albanezen gedood. Als reactie op de snel verslechterende situatie bombardeerde de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) Servië en Servische strijdkrachten in Kosovo om laatstgenoemden uit Kosovo te verdrijven.

3. In juni 1999 nam de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (VN) Resolutie 1244/99 aan waarbij de missie van de Verenigde Naties voor interim-bestuur in Kosovo (Unmik) werd ingesteld in de plaats van de regering van Servië. Unmik kreeg de opdracht om alle aspecten van civiel bestuur uit te oefenen, democratische instellingen op te richten en de basis te leggen voor de uiteindelijke bepaling van de status van Kosovo [3]. De allereerste taak van Unmik was om samen met de door de NAVO geleide vredesmacht voor Kosovo (KFOR) de openbare orde te herstellen door het geweld en de onderdrukking te beëindigen en een veilige terugkeer van alle vluchtelingen mogelijk te maken.

4. Vanaf 2003 begonnen de structuren van de zogenoemde "voorlopige instellingen voor het zelfbestuur" zich langzaam te ontwikkelen binnen het door Unmik opgezette constitutionele kader. Terwijl Unmik het uiteindelijke gezag behield, werden bevoegdheden geleidelijk overgedragen van Unmik naar Kosovaarse instellingen.

5. Na onderhandeling in de periode 2005-2007 deed speciaal gezant van de VN, Martti Ahtisaari, het voorstel voor "onafhankelijkheid onder toezicht" voor Kosovo. Hoewel dit voorstel niet werd goedgekeurd door de VN-Veiligheidsraad, werden twee belangrijke onderdelen van het voorstel van Ahtisaari vervolgens toch ten uitvoer gelegd:

a) de Raad van ministers van de EU stelde een missie in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) in, de "rechtsstaatmissie van de Europese Unie in Kosovo" (Eulex), voor het monitoren en begeleiden van en adviseren over alle gebieden die verband houden met de rechtsstaat en om een aantal uitvoerende taken te verrichten;

b) een groep staten die de onafhankelijkheid van Kosovo steunt, de internationale stuurgroep, richtte het internationaal civiel bureau (ICB) op om toezicht te houden op de tenuitvoerlegging van het voorstel. Het hoofd van het ICB heeft de bevoegdheid, door Kosovaarse autoriteiten vastgestelde besluiten of wetten nietig te verklaren en overheidsfunctionarissen straffen op te leggen of te ontslaan.

6. In februari 2008 verklaarde Kosovo zich eenzijdig onafhankelijk van Servië, maar dit werd niet gevolgd door een universele erkenning van Kosovo [4]. Vijf EU-lidstaten hebben de onafhankelijkheid van Kosovo niet erkend [5], hetgeen ertoe heeft geleid dat de EU een zogenoemd "statusneutraal" standpunt inneemt [6]. Niettemin hebben alle lidstaten ermee ingestemd dat de Europese Unie aanzienlijke financiële middelen moet verstrekken aan Kosovo ter waarborging van de stabiliteit van Kosovo, de ruimere regio van de westelijke Balkan en Europa als geheel [7].

7. Kosovo geniet financiële bijstand uit het Instrument voor pretoetredingssteun (IPA) en wordt door de Commissie behandeld als een potentiële kandidaat-lidstaat met het oog op de verkrijging van deze bijstand [8]. Kosovo neemt sinds 2010 deel in hetzelfde mechanisme voor dialoog met de Commissie in het kader van het stabilisatie- en associatieproces (SAP) als de kandidaat-lidstaten en de andere potentiële kandidaat-lidstaten in de westelijke Balkan.

8. Servië erkent de onafhankelijkheid van Kosovo niet en veel etnische Serviërs in het noorden van Kosovo willen deel van Servië blijven [9]. De EU ondersteunt de rechtstreekse dialoog tussen Kosovo en Servië om de betrekkingen tussen beide te verbeteren (de zogeheten "dialoog tussen Pristina en Belgrado"). In maart 2012 kende de Europese Raad Servië de status van kandidaat-lidstaat van de EU toe; vervolgens diende de Commissie een voorstel tot wijziging van de IPA-verordening in om Servië te verplaatsen van de lijst met potentiële kandidaat-lidstaten naar de lijst met kandidaat-lidstaten.

9. Het verlangen naar onafhankelijkheid en de daaropvolgende internationale erkenning stonden hoog op de algemene agenda van de Kosovaarse autoriteiten. Maar Kosovo kent andere grote uitdagingen, met name armoede en criminaliteit. Het bnp per hoofd van de bevolking — slechts 2383 euro — is het laagste in Europa [10]. Het instorten van de rechtsstaat in de jaren 90 heeft een vacuüm gecreëerd waarvan de georganiseerde criminaliteit binnen en buiten Kosovo profiteert. Tegelijkertijd belemmeren het in de Kosovaarse maatschappij wijdverspreide cliëntelisme en het feit dat vanouds gebruik wordt gemaakt van een op stammen berustend gewoonterecht de opbouw van de rechtsstaat.

10. Algemeen wordt aangenomen dat versterking van de rechtsstaat in Kosovo een voorwaarde voor economische ontwikkeling is. Gelet op het internationale karakter van de georganiseerde criminaliteit is de versterking van de rechtsstaat in Kosovo ook van belang voor de interne veiligheid van de EU.

11. In januari 2012 gaven de Kosovaarse autoriteiten aan dat zij de onafhankelijkheid onder toezicht tegen het eind van het jaar wensen te beëindigen. Op 10 september nam het Kosovaarse parlement een grondwetswijziging aan die een einde maakt aan de toezichthoudende rol van het ICB. Tegelijkertijd hebben de Kosovaarse autoriteiten Eulex opnieuw uitgenodigd om haar uitvoerende taken te verrichten totdat haar huidige mandaat afloopt in juni 2014.

FINANCIËLE BIJSTAND VAN DE EU

12. Het afgelopen decennium heeft de internationale gemeenschap op grote schaal geïnvesteerd in vredeshandhaving, wederopbouw, institutionele opbouw, economische ontwikkeling en bijstand ter bevordering van de rechtsstaat in Kosovo. In de periode 1999-2007 ontving Kosovo van donoren 3,5 miljard euro aan bijstand, waarvan twee derde afkomstig was van de Europese Commissie en de EU-lidstaten. Op een donorconferentie in 2008 werd nog eens 1,2 miljard euro toegezegd voor de periode 2009-2011, waaronder 508 miljoen euro van de Commissie. In totaal ontvangt Kosovo per hoofd van de bevolking de meeste EU-bijstand ter wereld [11].

13. In de periode 2007-2011 was meer dan de helft van de EU-bijstand toegewezen aan de rechtsstaat in Kosovo, vooral via de GVDB-missie [12], maar ook via het IPA (zie tabel 1).

14. Eulex is de grootste crisisbeheersingsoperatie van de EU ooit. De hoofddoelstelling ervan is, de Kosovaarse autoriteiten te helpen de rechtsstaat te versterken, in het bijzonder op het gebied van de politie, rechterlijke macht en douane (zie ook paragraaf 68). Zij wordt gefinancierd uit de begroting voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) van de EU, waarbij de financiering ten uitvoer wordt gelegd aan de hand van een contract tussen de Europese Commissie en het hoofd van de Eulex-missie, die persoonlijk verantwoordelijk is voor de Eulex-begroting. Tot juni 2012 had de EU 614 miljoen euro van de algemene begroting van de EU vastgelegd ter ondersteuning van Eulex [13]. Eind 2011 had Eulex een personeelsbestand van 2539 personen, waaronder 1087 personeelsleden die — voornamelijk door lidstaten — gedetacheerd waren. Bij een strategische evaluatie van Eulex stelde de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO) voor om een aantal uitvoerende taken te behouden en het mandaat te verlengen tot juni 2014, waarmee de Raad heeft ingestemd [14].

15. Uit het IPA zijn in de periode 2007-2011 voor in totaal 92,47 miljoen euro projecten gefinancierd op het gebied van de politie, justitie en douane alsmede specifieke projecten ter bestrijding van corruptie.

TABEL 1

EU-BIJSTAND TEN BEHOEVE VAN DE RECHTSSTAAT 2007-2011 (VASTLEGGINGEN IN MILJOEN EURO [1111])

Bron: Europese Commissie (geanalyseerd door de Europese Rekenkamer).

Instrument | 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | Totaal |

Eulex (inclusief het planningsteam) (huidig begrotingsonderdeel: 19.03.01.02) | 76,50 | 120,00 | 121,22 | 120,75 | 144,00 | 582,47 |

IPA — rechtsstaat in ruimere zin [2222] (22.02.02 en 22.02.04.01) | 9,30 | 44,52 | 12,05 | 14,20 | 12,40 | 92,47 |

Stabiliteitsinstrument (19.06.01.01) | 0,00 | 5,00 | 0,00 | 0,00 | 0,00 | 5,00 |

Totale EU-bijstand voor de rechtsstaat in ruimere zin | 85,80 | 169,52 | 133,27 | 134,95 | 156,40 | 679,94 |

Totale EU-bijstand aan Kosovo | 231,70 | 331,10 | 238,22 | 198,95 | 212,70 | 1212,67 |

Totaal rechtsstaat als % van de totale EU-bijstand | 37 % | 51 % | 56 % | 68 % | 74 % | 56 % |

16. De dienst van de Commissie die primair verantwoordelijk is voor aangelegenheden betreffende Kosovo is het directoraat-generaal Uitbreiding. Het is verantwoordelijk voor het beheer van het IPA, de belangrijkste financieringsbron voor bijstandsprojecten in Kosovo. Eulex wordt beheerd door de civiele bevelhebber, die de directeur is van het civiele plannings- en uitvoeringsvermogen (CPCC), dat in Brussel is gevestigd en deel uitmaakt van de EDEO. Hij staat onder het politieke toezicht en de strategische leiding van het Politiek en Veiligheidscomité (PVC). Het kantoor van de Europese Unie (KEU) beheert de uitvoering van IPA-bijstand en sinds februari 2012 is het hoofd ervan ook de speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie (SVEU) in Kosovo (zie paragraaf 78).

REIKWIJDTE EN AANPAK VAN DE CONTROLE

17. Het verslag behandelt de volgende algemene vraag:

"Is de EU-bijstand aan Kosovo op het gebied van de rechtsstaat doeltreffend?"

Het eerste deel van het verslag gaat in op de vragen of de EU-bijstand tot de beoogde resultaten heeft geleid en wat de impact ervan was op de algemene vooruitgang betreffende verschillende aspecten van de rechtsstaat (politie, justitie, douane, corruptiebestrijding). In het tweede deel van het verslag wordt aangegeven waar verbeteringen in het beheer van de EU-bijstand tot een grotere doeltreffendheid van de EU-bijstand kunnen leiden, met name:

a) duidelijkheid van doelstellingen;

b) coördinatie tussen de EU-instellingen onderling en coördinatie met andere donoren en de Kosovaarse autoriteiten;

c) het beheer van Eulex;

d) het beheer van bijstandprojecten;

e) beleidsdialoog en voorwaarden.

18. De controle omvatte een controle van stukken, gesprekken en drie controlebezoeken ter plaatse aan Kosovo in 2011 en 2012. De Rekenkamer onderzocht een steekproef van acht IPA-projecten die werden geselecteerd uit de twintig IPA-projecten op het gebied van de rechtsstaat waarvoor de EU tussen 2007-2010 middelen vastlegde en die werden uitgevoerd in de periode 2008-2011. Zij onderzocht ook één project dat gefinancierd werd uit het stabiliteitsinstrument. De gecontroleerde projecten waren gezamenlijk goed voor 21 miljoen euro op het totaalbedrag van 85 miljoen euro dat werd uitgegeven aan projecten op het gebied van de rechtsstaat. Daarnaast onderzocht de Rekenkamer een steekproef van acht door Eulex uitgevoerde acties voor monitoring, begeleiding en advies (mba) van de 45 aanvankelijk ingestelde mba-acties [15]. Bijlage II bevat nadere gegevens over de controlesteekproef en bijlage III beschrijft de controlecriteria in detail.

19. Om de impact van de EU-bijstand op sectorniveau te beoordelen, gebruikte de Rekenkamer andere controle-informatie, waaronder documentatie over andere door de Commissie gefinancierde projecten op het gebied van de rechtsstaat in Kosovo en andere door Eulex geleide mba-acties. Zij onderzocht ook verslagen van de Kosovaarse autoriteiten en andere donoren en belanghebbenden in Kosovo, en verrichtte tevens een literatuuronderzoek (zie de bibliografie in bijlage V). Daarnaast voerde de Rekenkamer gesprekken met betrokken Kosovaarse autoriteiten alsmede met vertegenwoordigers van de internationale gemeenschap en van het maatschappelijk middenveld in Kosovo.

20. De Rekenkamer maakte gebruik van een adviesgroep van internationale deskundigen om achtergrondinformatie in te winnen over de situatie in Kosovo en de relevantie van de controlevragen na te gaan.

OPMERKINGEN

ONDANKS AANZIENLIJKE BIJSTAND VAN DE EU IS DE VOORUITGANG BIJ DE VERBETERING VAN DE RECHTSSTAAT BEPERKT EN BLIJVEN GEORGANISEERDE CRIMINALITEIT EN CORRUPTIE OP EEN HOOG NIVEAU

21. In dit deel worden de resultaten beschreven van de door de Rekenkamer gecontroleerde steekproef van IPA-projecten en mba-acties van Eulex. Ook wordt getracht de impact te beoordelen van de EU-bijstand op de algemene vooruitgang op het gebied van de rechtsstaat met betrekking tot de politie, rechterlijke macht, douane en corruptiebestrijding, mede in het noorden van Kosovo. Daarnaast wordt beoordeeld of de vooruitgang waarschijnlijk duurzaam is.

KOSOVAARSE POLITIE: DE DOOR DE REKENKAMER GECONTROLEERDE EU-INTERVENTIES KENDEN EEN BESCHEIDEN SUCCES MAAR ER BLIJVEN GROTE UITDAGINGEN BESTAAN, MET NAME IN DE STRIJD TEGEN DE GEORGANISEERDE CRIMINALITEIT

EU-BIJSTAND

22. De Commissie en Eulex hebben de Kosovaarse politie sinds 2007 op vele manieren bijgestaan (16 IPA-projecten ten belope van in totaal 33 miljoen euro en 36 mba-acties). De Rekenkamer controleerde twee IPA-projecten [16] en vier mba-acties [17].

23. Beide gecontroleerde IPA-projecten waren gericht op het ontwikkelen van het vermogen van de Kosovaarse politie om de nieuwe taak — het bewaken van de grenzen en begrenzingen [18] van Kosovo — uit te voeren. De steun van de Commissie voor een apart inlichtingensysteem voor de grenspolitie was in strijd met het doel van Eulex om één enkel inlichtingensysteem binnen de Kosovaarse politie te creëren; dit was te wijten aan onvoldoende coördinatie tijdens het ontwerp van het project. De uitvoering van beide projecten had aanzienlijke vertraging opgelopen, met name de levering van de uitrusting, die meer dan een jaar te laat plaatsvond.

24. Een belangrijk onderdeel van het project bestond in de vervanging van het bestaande, door de VS gefinancierde [19] systeem voor grensbeheer, door een nieuw systeem dat geheel voldeed aan de EU-normen. Het feit dat er aanvankelijk een systeem was geïnstalleerd dat niet verenigbaar was met dat van de EU, wijst op een gebrek aan coördinatie tussen de Commissie en de VS (zie ook paragraaf 86). Het was moeilijk het nieuwe systeem in te voeren omdat de Kosovaarse autoriteiten de voorkeur gaven aan voortzetting van het bestaande systeem.

25. Het twinningproject, dat werd uitgevoerd van mei 2009 tot november 2010, droeg ook bij tot de ontwikkeling van de grens- en begrenzingspolitie in Kosovo door middel van technisch advies en opleiding. De duur ervan (18 maanden) was echter niet lang genoeg om te verzekeren dat de nieuwe, met het project ingevoerde praktijken volledig werden overgenomen door de Kosovaarse politie.

26. De mba-actie "Grenspolitie — verbeterde planning" leidde inderdaad tot een vergrote planningscapaciteit bij de grenspolitie en vormde een aanvulling op de uit het IPA gefinancierde projecten voor dit onderdeel van de Kosovaarse politie.

27. De mba-actie "Op inlichtingen gebaseerd politiewerk" werd ernstig belemmerd door het gebrek aan financiële en personele middelen bij de Kosovaarse autoriteiten. De mba-actie van Eulex "Rationalisatie van de structuur van de Kosovaarse politie" droeg bij tot een nieuwe politiestructuur waarin de voorheen verspreide functies voor het verzamelen van inlichtingen centraal werden samengebracht. Ondanks de bijdragen van deze twee mba-acties schiet de algemene capaciteit van de Kosovaarse politie op het gebied van strategische planning en op inlichtingen gebaseerd politiewerk nog steeds tekort.

28. De mba-actie "Teambenadering — strafrechtelijk onderzoek" was gericht op de samenwerking tussen de politie en het openbaar ministerie (OM), maar moest worden opgeschort, aangezien het OM besloot voorrang te geven aan het onderzoek van lopende zaken, waardoor minder middelen beschikbaar waren voor acties voor capaciteitsopbouw (zie paragraaf 95).

29. Niettegenstaande enkele bescheiden successen, met name bij de overdracht van verantwoordelijkheden voor grens- en begrenzingscontrole van KFOR aan Kosovaarse autoriteiten, leidde de door de Rekenkamer gecontroleerde EU-bijstand aan de politie niet tot significante verbeteringen.

DE BESTRIJDING VAN DE GEORGANISEERDE CRIMINALITEIT

30. Ondanks bijstand van de EU en andere donoren heeft Kosovo weinig voortgang geboekt in de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Zo wordt in de strategische dreigingsevaluatie 2010 "Organised Crime in Kosovo" (georganiseerde criminaliteit in Kosovo) van het Bureau voor criminele inlichtingen van de EU (EUOCI, EU Office for Criminal Intelligence) geconcludeerd dat de situatie omtrent georganiseerde criminaliteit in Kosovo niet aanzienlijk is veranderd sinds de komst van de internationale gemeenschap in de zomer van 1999 [20]. Het onderzoek naar ernstige misdrijven is nog steeds ondoeltreffend vanwege de beperkte ervaring en politieke inmenging. De Kosovaarse autoriteiten zijn ook niet in staat financiële en economische criminaliteit en witwaspraktijken aan te pakken.

31. Een ernstige tekortkoming waar de samenwerking tussen de politie en het OM onder lijdt, is het ontbreken van een gemeenschappelijke database, waardoor het onmogelijk wordt hun onderzoek naar strafzaken te volgen en coördineren. Dit heeft ertoe geleid dat het OM soms niet op de hoogte is van politieonderzoek en omgekeerd, wat de bestrijding van georganiseerde criminaliteit ernstig belemmert. Het feit dat de politie en het OM eenvoudige maatregelen, zoals gemeenschappelijke zaaknummers, niet hebben doorgevoerd, wijst op onvoldoende politieke wil tot samenwerking.

32. Europol is de Europese rechtshandhavingsinstantie die ten doel heeft de doeltreffendheid en samenwerking van landen te verbeteren bij het voorkomen en bestrijden van georganiseerde criminaliteit. Europol kan geen operationele of strategische overeenkomsten [21] sluiten met de Kosovaarse autoriteiten, omdat sommige EU-lidstaten Kosovo niet hebben erkend. Kosovo staat dus niet op de door de Raad goedgekeurde lijst van derde landen waarmee Europol dergelijke overeenkomsten kan sluiten [22]. Daarnaast kan Europol ook geen rechtstreekse samenwerkingsovereenkomst sluiten met Eulex, omdat Eulex evenmin als andere GVDB-missies rechtspersoonlijkheid heeft (zie paragraaf 93). Om dit probleem te omzeilen, heeft Europol een specifiek ad-hocmechanisme opgezet om relevante informatie met Eulex uit te wisselen. Dit mechanisme is echter afhankelijk van de bereidheid van lidstaten om mee te werken. Momenteel nemen drie lidstaten deel aan dit mechanisme [23].

33. De beperkte capaciteit van de Kosovaarse autoriteiten om belangrijke getuigen in geruchtmakende zaken te beschermen en de moeilijkheden om getuigen in het buitenland te herhuisvesten, zijn belangrijke tekortkomingen, aangezien "gevallen van intimidatie van getuigen het behoorlijk functioneren van het gerechtelijk apparaat blijven belemmeren" [24]. Hoewel via een regionaal IPA-project voor de westelijke Balkan [25] EU-bijstand wordt verstrekt, is de impact daarvan in Kosovo waarschijnlijk beperkt vanwege het zwakke financiële en juridische kader van de Kosovaarse eenheid getuigenbescherming.

KOSOVAARSE RECHTERLIJKE MACHT: DE GECONTROLEERDE EU-INTERVENTIES DROEGEN BIJ TOT CAPACITEITSOPBOUW MAAR ER BLIJVEN FUNDAMENTELE TEKORTKOMINGEN BESTAAN IN HET RECHTSSYSTEEM

EU-BIJSTAND

34. De Commissie en Eulex hebben 15 IPA-projecten en één project in het kader van het stabiliteitsinstrument (IfS) gefinancierd voor in totaal 58 miljoen euro, alsmede zes mba-acties. De Rekenkamer controleerde twee projecten: "Ondersteuning van het doorlichtings- en herbenoemingsproces" (5,9 miljoen euro, gefinancierd uit het IfS en het IPA) en "Hervorming van het opleidingsstelsel op juridisch gebied" (3,6 miljoen euro). Zij controleerde ook twee mba-acties ("Rechters op het gebied van straf- en burgerlijk recht" en "Openbare aanklagers").

35. Het doorlichtings- en herbenoemingsproces diende om geschikte kandidaten voor posten in de rechterlijke macht te vinden en voor te dragen [26]. Dit proces was een belangrijke stap in het opbouwen van vertrouwen in de Kosovaarse rechterlijke macht. Aan het einde van het project was 28 % van de vacante posten echter nog steeds onbezet (127 van de 461). Dit was gedeeltelijk te wijten aan het feit dat 31 van de door de internationale commissarissen [27] voorgedragen kandidaten vervolgens niet werden benoemd door de Kosovaarse autoriteiten [28]. Slechts 33 % van de aan minderheden voorbehouden posten werden ingevuld. Over het geheel genomen blijft het aantal rechters en openbare aanklagers in Kosovo zeer laag [29].

36. De uitvoering van het IPA-project "Hervorming van het opleidingsstelsel op juridisch gebied" liep aanzienlijke vertraging op, onder meer vanwege moeilijkheden om cofinanciering van de Kosovaarse autoriteiten te verkrijgen. Hoewel de meeste projectdoelstellingen uiteindelijk werden bereikt, is de duurzaamheid van de resultaten twijfelachtig. In het noorden van Kosovo kon het project niet worden uitgevoerd (zie paragraaf 56).

37. Eulex-rechters en -aanklagers voeren als integraal onderdeel van de Kosovaarse rechterlijke macht uitvoerende taken uit. Dit beperkte de tijd die zij kunnen besteden aan capaciteitsopbouw. Terwijl sommige mba-acties bijna zijn afgerond, moet bij andere — met name die met betrekking tot het OM — nog veel werk worden verzet. Beide gedetailleerd gecontroleerde mba-acties hebben bijgedragen tot de ontwikkeling van de capaciteit van plaatselijke rechters en openbare aanklagers. De plaatselijke rechterlijke macht is echter nog steeds niet in staat bepaalde soorten ernstige zaken (georganiseerde criminaliteit, economische criminaliteit en corruptie, alsmede oorlogsmisdaden) aan te pakken vanwege een gebrek aan deskundigheid alsmede bedreigingen en intimidatie.

HET FUNCTIONEREN VAN HET RECHTSSYSTEEM

38. Hoewel de gecontroleerde EU-projecten in het algemeen hebben bijgedragen tot de opbouw van de capaciteit van de rechterlijke macht, blijven fundamentele tekortkomingen bestaan. Ondanks de aanwezigheid van Eulex-rechters en -aanklagers blijft politieke inmenging in de rechtspraak een probleem in Kosovo. De Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) heeft — bij monde van een jurist — opgemerkt dat "rechters niet geheel bereid zijn hun uitspraken puur op basis van de wet te doen, maar dat zij geneigd zijn te anticiperen op externe invloeden en daarnaar te handelen" [30]. In augustus 2011 hebben de Kosovaarse autoriteiten een wetgevingsinitiatief genomen om de uitvoerende taken van Eulex te beperken door de speciale kamer te hervormen, waardoor de Eulex-rechters in eerste aanleg geen meerderheid meer hebben in de speciale kamer van het hooggerechtshof [31].

39. De efficiëntie van rechters en openbare aanklagers blijft een kwestie van essentieel belang. De enorme achterstand in te behandelen zaken (211588 per 31 juli 2011) beperkt het vertrouwen in de rechterlijke macht en de mate waarin zaken aan de rechterlijke macht worden voorgelegd. Een nieuwe strategie die in november 2010 werd gelanceerd, heeft geleid tot een terugdringing met 46 % van de achterstand van voor 2008 [32], maar de Commissie en Eulex kunnen niet aangeven of er altijd een behoorlijke rechtsgang is gevolgd bij het bereiken van dit resultaat. De Commissie en andere donoren hebben ook aanvullende projecten gefinancierd die erop gericht waren het aantal gevallen te verminderen waarin een beroep op rechtbanken wordt gedaan, zoals het project "Alternatieve geschillenbeslechting" of de invoering van het beroep van notaris in Kosovo, maar het is nog te vroeg om de impact ervan op de werklast van de rechtbanken te beoordelen.

40. De toewijzing van zaken aan rechters en openbare aanklagers is niet voldoende transparant, aangezien de toewijzing niet altijd geschiedt op basis van vooraf vastgestelde objectieve criteria en procedurele waarborgen. Dit is een ernstige tekortkoming, omdat hierdoor politieke inmenging mogelijk is via de selectie van de verantwoordelijke rechter of de openbare aanklager. Het door de EU gefinancierde project "Informatiesysteem voor het beheer van rechtbanken" dat in 2004 van start ging om deze kwestie aan te pakken, functioneert nog niet.

41. Hoewel er enige vooruitgang is geboekt bij de juridische hervorming (zie paragraaf 62), blijft de werkelijke uitvoering en handhaving van wetten een groot probleem. De Commissie schatte in 2011 dat slechts 40 % van de vonnissen in Kosovo ten uitvoer werd gelegd [33].

KOSOVAARSE DOUANE: DE EU-INTERVENTIES ZORGDEN MET OVERWEGEND SUCCES VOOR DE CAPACITEITSOPBOUW VAN DE KOSOVAARSE DOUANE

42. De Commissie en Eulex hebben bijstand verleend aan de Kosovaarse douane via twee IPA-projecten met een waarde van 2,7 miljoen euro en vier mba-acties. Bij de controle werden de twee IPA-projecten, "Opstellen van een blauwdruk voor de belastingdienst en douane" en "Steun voor de douane en belastingdienst", onderzocht alsmede twee mba-acties, "Verbeterde interne communicatie en gegevensuitwisseling" en "Uitvoering van het actieplan voor geïntegreerd grensbeheer (ggb)".

43. Hoewel zich incidenteel problemen voordeden [34], heeft de door de Commissie en Eulex verleende bijstand de doelstelling van capaciteitsopbouw van de Kosovaarse douane grotendeels verwezenlijkt.

44. Meer in het algemeen is er vooruitgang geboekt op het gebied van de douane. De inning van rechten door de Kosovaarse douane steeg van 527 miljoen euro in 2007 tot 700 miljoen euro in 2010. De douane nam ook actief deel aan de bestrijding van witwaspraktijken, al moeten de controles nog systematischer worden verricht. Er is een nieuwe douaneregeling ingevoerd die in grote lijnen overeenkomt met de EU-wetgeving, hoewel er nog enkele leemten zijn in de uitvoering van de bestaande douaneregeling.

45. Ondanks de algemene verbeteringen blijft de coördinatie tussen de Kosovaarse douane en het OM slecht, hetgeen de doeltreffendheid beperkt van de onderzoeken naar en vervolging van gevallen van zware criminaliteit. Bovendien wordt de Kosovaarse douane door de burgers van Kosovo nog steeds gezien als een van de meest corrupte overheidsdiensten [35], hoewel weinig corruptiezaken aan de rechter worden voorgelegd.

CORRUPTIEBESTRIJDING: DE EU-INTERVENTIES KENDEN BEPERKTE RESULTATEN WAT BETREFT HET AANPAKKEN VAN DE CORRUPTIE, DIE EEN GROOT PROBLEEM BLIJFT

EU-BIJSTAND

46. De Commissie financierde zeven IPA-projecten met betrekking tot de bestrijding van corruptie. Deze projecten hebben een waarde van 8,5 miljoen euro. Eulex ondernam geen specifieke mba-acties omdat zij corruptie behandelt als een horizontale kwestie die al haar activiteiten raakt. De Rekenkamer controleerde twee IPA-projecten: "Steun voor de hervorming van de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten" (2 miljoen euro) en "Steun aan het agentschap voor corruptiebestrijding" (1 miljoen euro).

47. De uitvoering van het project "Steun voor de hervorming van de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten" werd belemmerd door de onenigheid tussen de Commissie en de Kosovaarse autoriteiten over de vraag of een onlangs aangenomen wet inzake het plaatsen van overheidsopdrachten in overeenstemming was met het EU-recht en de EU-procedures. Als gevolg daarvan richtte de Commissie het project op de ondersteuning bij het opstellen van een nieuwe wet inzake het plaatsen van overheidsopdrachten, die er volledig mee in overeenstemming was. Dat was de derde wet inzake het plaatsen van overheidsopdrachten in minder dan drie jaar. Doordat hieraan prioriteit werd gegeven, kon het werk aan de secundaire wetgeving en de opleiding om de nieuwe wet uit te voeren, waaraan veel behoefte bestond, niet doorgaan.

48. Bij het project voor technische bijstand "Steun aan het agentschap voor corruptiebestrijding" werden de relevante wetgevingsvoorstellen inzake corruptiebestrijding beoordeeld. Er vloeiden 35 aanbevelingen uit voort. De Kosovaarse autoriteiten aanvaardden echter maar 14 van deze aanbevelingen (40 %) [36]. Volgens het ontwerp omvatte het project een organisatorische evaluatie van het agentschap, maar dit werd vervangen door een nieuw mechanisme voor informatie-uitwisseling tussen de Kosovaarse instanties voor rechtshandhaving dat nog niet functioneert. Het project had tot doel de capaciteit van het agentschap te verbeteren, maar de nieuwe corruptiebestrijdingsstrategie voor de periode 2012-2016 werd volledig door een externe deskundige opgesteld. Ook werd een stijging beoogd van het aantal gevallen dat werd overgedragen aan het OM, maar dit aantal daalde van 68 in 2009 tot 29 in 2010 (zie paragraaf 55).

49. Hoewel de Eulex-rechters en -aanklagers voorrang hebben gegeven aan corruptiezaken, bleven de daadwerkelijke resultaten achter bij de hoge verwachtingen van de Kosovaarse bevolking [37]. Dit is hoofdzakelijk te wijten aan de moeilijkheden bij het afsluiten van ingewikkelde onderzoeken.

50. In het algemeen hebben de bijstand van de Commissie en de uitvoerende activiteiten van Eulex niet de verwachte resultaten opgeleverd, hoewel zij hebben bijgedragen tot enige vooruitgang bij de bestrijding van corruptie.

DE BESTRIJDING VAN CORRUPTIE

51. Corruptie blijft wijdverbreid en is een belangrijke kwestie voor de Kosovaarse bevolking [38]. De indicator van Kosovo op de corruptieperceptie-index (CPI) 2011 van Transparency International is 2.9, wat valt in de categorie "rampant corruption" (algemeen heersende corruptie). De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) heeft ook gerapporteerd dat Kosovo op alle niveaus nog steeds zeer toegeeflijk staat tegenover corruptie, hetgeen betekent dat er een groot risico bestaat dat het een "captured state" (gevangen staat) wordt (of zelfs al is) [39].

52. Hoewel de financiële en personele middelen beperkt zijn, hebben de Kosovaarse autoriteiten gekozen voor een ingewikkeld institutioneel kader om corruptie te bestrijden. Er zijn drie instanties opgericht met weinig bevoegdheden en overlappende verantwoordelijkheden [40]. Bovendien kan het Kosovaarse agentschap voor corruptiebestrijding geen criminele activiteiten onderzoeken en is het niet bevoegd om gevallen van vermeende corruptie te vervolgen.

53. Het toezicht op het plaatsen van overheidsopdrachten is al even ingewikkeld nu drie centrale organen er direct betrokken bij zijn [41]. Bovendien zijn er meer dan 150 aanbestedende diensten in Kosovo. Gezien de omvang van Kosovo (een bevolking van 1,7 miljoen) verhogen deze complexiteit en versnippering het risico van corruptie [42]. Deze kwestie is niet aangepakt met EU-bijstand en er is op politiek niveau (zie ook paragraaf 97) ook niet op ingegaan in de EU-beleidsdialoog.

54. Het Kosovaarse parlement heeft onlangs nieuwe wetten aangenomen ter bevordering van de transparantie en verantwoordingsplicht binnen overheidsinstanties [43]. De wetgeving heeft echter te lijden onder tekortkomingen (zie bijlage IV) en een slechte uitvoering [44], en er staat geen sanctie op de niet-naleving [45].

55. In het algemeen kregen activiteiten ter bestrijding van corruptie een lage prioriteit van de Kosovaarse autoriteiten. Deze hebben de resultaten en impact van de twee voorgaande corruptiebestrijdingsstrategieën (2004-2007 en 2009-2011) nog niet geëvalueerd, hoewel ze al een nieuwe strategie voor 2012-2016 hebben goedgekeurd (zie paragraaf 48). Het actieplan in het kader van het Europees partnerschap 2012 bevat vijf maatregelen op het gebied van corruptiebestrijding, maar het totale budget daarvoor is slechts 17000 euro. Ter vergelijking: de bevordering van milieubewust rijgedrag in Kosovo ontvangt uit de begroting van Kosovo 25000 euro aan financiering.

HET NOORDEN VAN KOSOVO: ER WAREN WEINIG EU-INTERVENTIES EN ER IS BIJNA GEEN VOORUITGANG GEBOEKT IN DE TOTSTANDBRENGING VAN DE RECHTSSTAAT

56. De EU-bijstand, die werd verleend in het kader IPA-projecten op het gebied van de rechtsstaat en mba-acties, was niet specifiek gericht op het noorden van Kosovo. IPA-projecten en mba-acties die bedoeld waren voor heel Kosovo, hadden in het algemeen een verwaarloosbare invloed in het noorden. Zo droeg het project "Steun voor de hervorming van de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten" bij aan de opleiding en certificering van voor overheidsopdrachten verantwoordelijke functionarissen, maar geen enkele functionaris van de noordelijke gemeenten met een Servische meerderheid profiteerde van het project. Evenzo droeg het project "Hervorming van het opleidingsstelsel op juridisch gebied" bij tot de verbetering van het rechtenonderwijsprogramma aan de universiteit van Pristina, maar de activiteiten ervan strekten zich niet uit tot de door Serviërs beheerde universiteit van Pristina-Kosovska Mitrovica (zie paragraaf 36).

57. Deze situatie is hoofdzakelijk het gevolg van het feit dat de in Pristina gevestigde Kosovaarse autoriteiten geen controle hebben over het noorden. Het geldt als een "veilige haven" voor de georganiseerde criminaliteit [46] vanwege het ontbreken van zowel een sterke politiemacht als een functionerend rechtssysteem.

58. De Eulex-politie heeft zich aanzienlijk ingespannen om haar activiteiten in het noorden voort te zetten. Eulex heeft — tot nu toe met weinig succes — gepleit voor het opzetten van een multi-etnische eenheid binnen de oproerpolitie. Politiebureaus in het noorden, waar vooral Kosovaarse Serviërs werken, vallen in beginsel binnen de hiërarchische structuur van de Kosovaarse politie, maar in werkelijkheid is hun communicatie met het hoofdkwartier in Pristina beperkt. De gespecialiseerde oproerpolitie van Kosovo bestaat grotendeels uit Kosovaarse Albanezen, hetgeen tot spanningen leidt als zij wordt ingezet in het noorden.

59. De Kosovaarse douane, een dienst waarbinnen minderheden ondervertegenwoordigd zijn, ondervindt ook moeilijkheden bij het verrichten van haar werk in het noorden. Het personeel kan bijvoorbeeld twee posten op de begrenzing tussen Servië en Kosovo [47] niet bereiken en moet worden ingevlogen. Beambten van de Eulex-douane en Kosovaarse douane verzamelen op deze posten informatie over commerciële doorvoer, maar innen geen douanerechten.

60. Plaatselijke rechters en openbare aanklagers zijn sinds 2008 niet in staat in het noorden te werken. Ook hebben wegversperringen de mobiliteit van Eulex-rechters en -aanklagers beperkt en konden die van juli 2011 tot februari 2012 geen rechtszaken behandelen in de rechtbank van Mitrovica. Parallelle rechtbanken passen de Servische wet toe, maar de Kosovaarse autoriteiten betwisten de rechtsgeldigheid van hun besluiten.

61. Eulex probeert sinds 2011 een grotere "voetafdruk" achter te laten in het noorden en heeft het aantal personeelsleden dat daar woont, verhoogd tot 40. Zij heeft ook een speciale taskforce Mitrovica in het leven geroepen om in samenwerking met het Bureau voor criminele inlichtingen van de EU strafrechtelijke onderzoeken in te stellen; deze taskforce put uit de middelen van de Kosovaarse politie en douane en de Eulex-politie en -douane. De moeilijkheden in het noorden hebben er echter toe geleid dat de functionarissen van de taskforce die in het noorden verbleven, moesten worden geherhuisvest ten zuiden van de rivier Ibar.

EEN TWIJFELACHTIGE LOKALE POLITIEKE WIL, DE GERINGE FINANCIËLE CAPACITEIT EN DE BEPERKTE INVLOED VAN HET MAATSCHAPPELIJK MIDDENVELD VERSLECHTEREN DE VOORUITZICHTEN OP DUURZAME EU-INTERVENTIES

62. Politieke steun van de Kosovaarse autoriteiten voor de versterking van de rechtsstaat is een essentiële voorwaarde voor de duurzaamheid van de resultaten van de EU-bijstand. Het is echter de vraag hoe betrokken de nationale autoriteiten zijn bij nieuwe wetten. Zo werden er vier fundamentele wetten [48] opgesteld met een minimale lokale deelname.

63. Er bestaat twijfel of de Kosovaarse autoriteiten financieel in staat zijn projectactiviteiten voort te zetten na beëindiging van de EU-financiering, en meer in het algemeen of zij de rechtsstaat kunnen financieren. Sinds 2008 hebben gestegen overheidsuitgaven geleid tot oplopende tekorten. Een in juli 2010 overeengekomen stand-by-overeenkomst met het Internationaal Monetair Fonds ontspoorde enkele maanden na de ondertekening vanwege hoge loonstijgingen in de overheidssector.

64. De impact van deze geringe financiële capaciteit is bijzonder groot bij justitie, aangezien voor de tenuitvoerlegging van de nieuwe wetten aanvullende middelen nodig zullen zijn. Zo heeft de Gemeenschappelijke coördinatieraad voor de rechtsstaat (JRCB) (zie paragraaf 76) zorgen geuit over de hoge begrotingskosten van de nieuwe wet inzake getuigenbescherming. Het onderzoek door de Rekenkamer van afzonderlijke IPA-projecten wees er ook op dat het budget van de Kosovaarse regering voor de werking van de extra beveiligde gevangenis en de hervorming van het jeugdrecht onvoldoende zou zijn.

65. De frequente, deels met politieke inmenging samenhangende wisselingen in het hogere management van de Kosovaarse politie kunnen de inspanningen ondermijnen om duurzame managementcapaciteit op te bouwen [49]. Het ondermijnt ook het vertrouwen in de rechtsstaat. Politieke inmenging in de rechterlijke macht ondermijnt de rechtsstaat en het vertrouwen in democratische instellingen evenzeer (zie de paragrafen 35, 37, 38 en 40). De Europese Commissie heeft haar zorgen geuit over de ruime mate waarin gebruik wordt gemaakt van het presidentieel pardon zonder behoorlijke rechtvaardiging [50].

66. Ook voor het maatschappelijk middenveld, de media daaronder begrepen, is een belangrijke rol weggelegd bij het waarborgen dat verbeteringen in de rechtsstaat duurzaam zijn: het houdt daar toezicht op en lobbyt ervoor bij de Kosovaarse autoriteiten. Het maatschappelijk middenveld blijft echter kwetsbaar en staat ook bloot aan politieke druk.

HOEWEL ER VERBETERINGEN OPTREDEN, BLIJVEN ER AANZIENLIJKE MOGELIJKHEDEN BESTAAN OM DE DOELMATIGHEID EN DOELTREFFENDHEID VAN DE EU-BIJSTAND TE VERGROTEN

67. Zoals in de inleiding is benadrukt, kent Kosovo een zeer moeilijke recente geschiedenis en heeft het weinig ervaring met zelfbestuur. Het is duidelijk dat de versterking van de rechtsstaat tot op EU-niveau onder deze omstandigheden een proces van middellange tot lange termijn is. Niettemin kwamen uit de controle punten naar voren waarop de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beheer van de EU-steun voor de rechtsstaat konden worden verbeterd. In dit deel worden die punten beschreven.

DE DOELSTELLINGEN WERDEN NIET VOLDOENDE DUIDELIJK OMSCHREVEN EN GECOÖRDINEERD

DE DOELSTELLINGEN EN ROLLEN BIJ DE CAPACITEITSOPBOUW ZIJN NIET DUIDELIJK OMSCHREVEN

68. De missieverklaring van Eulex luidt:

"Eulex Kosovo staat de overheid, de justitiële autoriteiten en de rechtshandhavingsinstanties van Kosovo bij in hun vorderingen op weg naar duurzaamheid en verantwoordingsplicht en bij de verdere ontwikkeling en versterking van een onafhankelijk multi-etnisch justitieel apparaat en een multi-etnisch politioneel en douaneapparaat; daarbij moet ervoor worden gezorgd dat deze instellingen vrij zijn van politieke inmenging en de internationaal erkende normen en Europese beste praktijken naleven" [51].

Het operationeel concept (CONOPS) en het operatieplan (OPLAN) van Eulex [52], de basisplanningdocumenten voor de uitvoering van de missie, bevatten echter geen duidelijke benchmarks en objectief controleerbare indicatoren om de vorderingen bij de verwezenlijking van die doelstellingen te beoordelen.

69. Eulex geeft invulling aan haar missie door bepaalde uitvoerende taken uit te oefenen, waarvoor voorheen Unmik verantwoordelijk was, alsook door middel van op mba-acties gebaseerde activiteiten voor capaciteitsopbouw. De relatieve prioriteit van deze twee gebieden is niet duidelijk bepaald.

70. De Europese Commissie verstrekt sinds 2000 steun voor capaciteitsopbouw op het gebied van de rechtsstaat aan Kosovo. Toen de Raad Eulex op hetzelfde gebied taken toebedeelde, werd niet vastgesteld welke voordelen Eulex had ten opzichte van de Commissie, en ook niet waar synergie met projecten van de Commissie mogelijk was (zie paragraaf 91).

DE DOELSTELLINGEN INZAKE INTERNE VEILIGHEID VAN DE EU ZIJN NIET VOLDOENDE GEÏNTEGREERD IN HAAR EXTERNE DOELSTELLINGEN VOOR KOSOVO EN DE WESTELIJKE BALKAN

71. Georganiseerde criminaliteit en corruptie in de westelijke Balkan zijn een bron van ernstige bezorgdheid voor de EU. De Raad heeft dan ook herhaaldelijk verzocht om een coherente en gecoördineerde aanpak waarin de interne veiligheid de centrale prioriteit is van de externe doelstellingen en acties van de EU. Desondanks wordt bij de programmering van bijstand van de EU aan Kosovo onvoldoende rekening gehouden met de doelstellingen inzake interne veiligheid van de EU.

72. De stijging van het aantal slachtoffers van mensenhandel uit de westelijke Balkan [53] heeft bijvoorbeeld niet geleid tot beleidswijzigingen door de Commissie of Eulex. Noch in het gemeenschappelijk optreden van de Raad tot instelling van Eulex, noch in de verscheidene meerjarige indicatieve planningdocumenten (MIPD) voor Kosovo in het kader van het IPA van de Commissie wordt expliciet verwezen naar de prioriteiten die zijn opgenomen in de verschillende EU-strategieën voor de externe dimensie van justitie en binnenlandse zaken.

73. De doelstellingen inzake interne veiligheid van de EU zijn ruim en actieplannen waren grotendeels gericht op activiteiten en output in plaats van op gekwantificeerde resultaten en impact. Door het ontbreken van specifieke en duidelijke doelstellingen is het moeilijker voor Eulex en het KEU om interventies op te zetten die zijn gericht op door de Raad vastgestelde prioriteiten (zie paragraaf 96). Zo is in de dreigingsevaluaties van Europol over georganiseerde misdaad herhaaldelijk melding gemaakt van het gevaar dat voor Europa uitgaat van de criminele centra in de westelijke Balkan, waaronder de Albanees sprekende georganiseerde criminele groepen, en van de heroïne- en mensensmokkel.

74. De Raad en de Commissie hebben de noodzaak onderkend, de externe en interne doelstellingen beter te integreren. Twee relevante, recente initiatieven die wellicht een oplossing vormen voor deze kwestie, zijn de instelling van een EU-beleidscyclus [54] en de ontwikkeling van een stappenplan voor het versterken van de banden tussen het GVDB en Vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid (VVR) [55]. Het is echter nog te vroeg om de impact daarvan te beoordelen.

DE COÖRDINATIE TUSSEN EU-INSTELLINGEN EN HUN COÖRDINATIE MET DE KOSOVAARSE AUTORITEITEN EN DE INTERNATIONALE GEMEENSCHAP IS OP SOMMIGE GEBIEDEN NOG STEEDS ONTOEREIKEND

DE COÖRDINATIE TUSSEN DE EU-INSTELLINGEN IS GESTAAG VERBETERD, MAAR ER SPELEN NOG KWESTIES, MET NAME ROND HET VERBETEREN VAN DE AFSTEMMING VAN PROCEDURES BIJ DE COMMISSIE OP DE BEHOEFTEN VAN DE GVDB-MISSIE

COÖRDINATIEMECHANISMEN

75. Aangezien er in Kosovo een omvangrijk door de Commissie gefinancierd programma voor financiële bijstand bestaat en het tegelijk de grootste GVDB-missie ooit kent, zijn er doeltreffende coördinatiemechanismen nodig. Het besluit van de Raad tot instelling van Eulex bepaalde: "De nodige coördinatieregelingen worden ingesteld in het gebied van Eulex Kosovo, voor zover van toepassing, alsmede in Brussel" [56].

76. In 2008 richtte Eulex met de Kosovaarse autoriteiten een Gemeenschappelijke coördinatieraad voor de rechtsstaat (JRCB) op, die door het hoofd van de Eulex-missie en de vicepremier van Kosovo gezamenlijk wordt voorgezeten [57]. Het KEU was ook vertegenwoordigd, maar door technisch personeel, en zijn input was naar verhouding beperkt. Het KEU kan echter meer invloed uitoefenen sinds het hoofd van het KEU begin 2011 de derde medevoorzitter werd. Dit heeft ertoe geleid dat de JRCB meer is gericht op het maken van vorderingen in het kader van het bredere stabilisatie- en associatieproces.

77. De Raad riep de functie van SVEU in Kosovo in het leven om te proberen de politieke coördinatie en aansturing binnen de EU te verzekeren [58]. De SVEU had tot voor kort echter weinig bijgedragen tot het versterken van de coördinatie tussen het KEU en Eulex, en hij nam niet deel aan de JRCB-bijeenkomsten, hoewel die plaatsvonden op hoog politiek niveau en hij het mandaat had, politiek advies te verstrekken aan Eulex. Hij was evenmin vertegenwoordigd bij de maandelijkse bijeenkomsten die het KEU organiseerde met de lidstaten en andere donoren (bekend als de "Member States Plus meetings", lidstaten-plus-bijeenkomsten), hoewel het nodig is te zorgen voor een koppeling tussen de politieke prioriteiten en de financiële bijstand.

78. De samenvoeging van de taak van SVEU en hoofd van het KEU in 2012 leidt waarschijnlijk tot een aanzienlijke verbetering van de coördinatie. Er blijft echter ruimte om de rol van de SVEU beter te integreren met Eulex [59].

COÖRDINATIE VAN PROJECTPROGRAMMERING EN -UITVOERING

79. IPA-projecten kunnen worden gebruikt om mba-activiteiten van Eulex te ondersteunen door de uitrusting en infrastructuur te financieren. De tijd die nodig is voor de goedkeuring van een IPA-project en aansluitend de voltooiing van een aanbestedingsprocedure, is echter vaak te lang om te voldoen aan de operationele behoeften van Eulex. IPA-projectvoorstellen moeten immers in het algemeen ruim vóór het jaar waarin zij zullen worden gefinancierd, zijn afgerond.

80. Hoewel Eulex zelf de uitrusting voor haar activiteiten mag aankopen, moet zij daarbij de in het Financieel Reglement vastgelegde aanbestedingsprocedures volgen. Deze zijn niet gericht op GVDB-missies zoals Eulex, waarbij het soms nodig is snel en flexibel te reageren.

81. Het CONOPS en het OPLAN van Eulex omvatten geen exitstrategie, hoewel het mandaat van Eulex telkens tot slechts twee jaar is beperkt, al is verlenging mogelijk. Voor de betrokkenheid van de Commissie bestaat daarentegen geen eindtermijn. Hoewel de Raad heeft erkend dat de doelstellingen van een GVDB-missie in principe na afloop ervan kunnen worden nagestreefd door middel van door de Commissie geleide projecten [60], hebben de Commissie en de EDEO nog niet afgesproken wanneer en hoe dit moet gebeuren in het specifieke geval van Kosovo.

DE CAPACITEIT VAN DE KOSOVAARSE AUTORITEITEN OM TE ZORGEN VOOR COÖRDINATIE IS BEPERKT, EN DE COÖRDINATIE MET ANDERE INTERNATIONALE DONOREN BLIJFT EEN UITDAGING

82. Eind 2011 hadden de Kosovaarse autoriteiten nog steeds geen doeltreffende coördinatiemechanismen ingesteld op het gebied van de rechtsstaat, hoewel de Commissie en andere donoren het belang hiervan hebben benadrukt [61]. Er had toen nog maar één bijeenkomst van de Werkgroep voor de sector rechtsstaat plaatsgevonden en de drie geplande werkgroepen voor deelsectoren (rechterlijke macht; corruptiebestrijding en georganiseerde criminaliteit; en visa, asiel, grensbeheer, douane en politie) waren nog niet operationeel.

83. Eulex en de Kosovaarse autoriteiten hebben deelname aan de JRCB-bijeenkomsten (zie paragraaf 76) beperkt tot enkele belangrijke belanghebbenden, zodat de mogelijkheden van dit gremium tot coördinatie van bijstand op het gebied van de rechtsstaat onbenut blijven [62]. Bovendien richt de JRCB zich op beleidskwesties op hoog niveau in plaats van op technische zaken. Hoewel de raad het opzetten van werkgroepen ter verbetering van de coördinatie op technisch niveau heeft besproken, zijn die nog niet ingesteld.

84. Het KEU deelde informatie over de programmering van zijn IPA-bijstand tijdens de maandelijkse "Member States Plus meetings" (zie paragraaf 77). De lidstaten deelden daarentegen relatief weinig informatie over hun programma’s, hoewel een gedetailleerde gegevensuitwisseling een eerste stap zou kunnen zijn op weg naar de gemeenschappelijke programmering van bijstand.

85. De door de NAVO geleide KFOR [63] is een belangrijke partner voor Eulex. Ondanks het ontbreken van een formele overeenkomst tussen de EU en de NAVO, werken Eulex en KFOR in het algemeen nauw samen op operationeel en tactisch niveau. Eulex ondervindt echter moeilijkheden bij het nakomen van haar verplichtingen jegens KFOR na een eenzijdige vermindering met 50 % van de door lidstaten aan Eulex toegewezen oproerpolitie (zie paragraaf 90). Als gevolg daarvan kon Eulex haar rol niet doeltreffend spelen tijdens de ernstige onlusten in het noorden van Kosovo in de zomer van 2011 en was zij afhankelijk van KFOR. Deze omstandigheden en gebeurtenissen ter plaatse hebben ervoor gezorgd dat KFOR niet kon overgaan tot de volgende fase in de troepenafbouw en dat zij vorig jaar haar operationele reservetroepen moest inzetten.

86. De EU-instellingen hebben aanzienlijke inspanningen geleverd om te zorgen voor coördinatie met de VS, de grootste bilaterale donor in Kosovo. Niettemin blijft het, gezien het grote aantal Amerikaanse actoren dat op het gebied van de rechtsstaat in Kosovo betrokken is [64], moeilijk om volledige coördinatie te bewerkstelligen. Coördinatie is met name een moeilijke opgave bij het opstellen van wetgeving, waarin de VS erg actief is, ondanks het belang van Kosovo bij het overnemen van het acquis communautaire van de EU en ondanks het feit dathet wettelijk kader van Kosovo gebaseerd is op het Europese continentale recht. Zo waren voor de nieuwe wet over rechtbanken ongeveer 50 ontwerpteksten nodig, waarvan de eerste in 2004 werd opgesteld, en werd de wet pas in augustus 2010 aangenomen door het parlement; de regering wijt de ernstige vertraging aan meningsverschillen tussen het KEU en USAID.

DE BEPERKTE MIDDELEN WAREN NADELIG VOOR DE DOELMATIGHEID EN DOELTREFFENDHEID VAN EULEX

87. Ten tijde van de controle kon Eulex slechts op ongeveer 75 % van de toegestane sterkte opereren vanwege problemen bij de werving van personeel, met name gedetacheerd personeel van de lidstaten [65], de wijze van werving waar de Raad de voorkeur aan geeft. De lidstaten hebben minder personeel toegezegd dan toegestaan was, en vervolgens detacheerden ze ook nog minder mensen dan ze aanvankelijk hadden toegezegd [66] (zie tabel 2). Bij zes in 2010 en 2011 gedane oproepen tot bijdragen droegen de lidstaten minder kandidaten voor detachering voor dan er vacatures waren. Als gevolg hiervan werd slechts 47 % van de vacatures door nieuw gedetacheerd personeel vervuld [67]. Met name de werving van gespecialiseerd personeel, zoals magistraten, verliep bijzonder moeilijk.

88. Een andere belemmering voor de Eulex-operaties is de korte duur van detacheringen. De gebruikelijke duur van één jaar is onvoldoende voor sleutelposities zoals die van hoge adviseur, magistraat of onderzoeker van georganiseerde criminaliteit. In bepaalde gevallen is personeel pas na twaalf maanden volledig inzetbaar. Deze frequente wisseling van belangrijke adviseurs is niet bevorderlijk voor de doeltreffende overdracht van kennis aan de Kosovaarse autoriteiten en ondermijnt de doeltreffendheid van de mba-acties.

TABEL 2

HET INTERNATIONALE PERSONEELSBESTAND VAN EULEX VERSUS DE INDICATIEVE TOEZEGGINGEN

Bron: CPCC en het operationele plan (OPLAN) van Eulex.

Herkomst personeel | Internationale posten krachtens het OPLAN [3333] | Aanvankelijke toezeggingen | Gemiddelde bezetting (2010) | Aangepaste toezeggingen (2011) | Gemiddelde bezetting (2011) | 31.12.2011 |

Gedetacheerd door lidstaten | Totaal 2042 | 1405 | 1203 | 1145 | 1137 | 939 |

Gedetacheerd door andere donoren | 142 | 166 | 183 | 184 | 148 |

Gedetacheerd Subtotaal | 1547 | 1369 | 1328 | 1321 | 1087 |

Internationale arbeidscontractanten | 310 | 330 | 360 | 327 | 302 |

Totaal internationaal personeel | 1857 | 1699 | 1688 | 1648 | 1389 |

89. De kwaliteit van het bij Eulex ingezette personeel geeft ook reden tot bezorgdheid. De Rekenkamer constateerde dat elf lidstaten niet-gekwalificeerde kandidaten voordroegen in ten minste een van de tien selectieprocedures die zij onderzocht. Daarnaast dient Eulex-personeel te beschikken over deskundigheid inzake projectbeheer en "zachte vaardigheden" [68] om hun mba-verantwoordelijkheden uit te voeren, maar in het algemeen beoordelen lidstaten kandidaten hier niet op tijdens de selectie en bieden ze ook niet voldoende opleiding op deze punten voordat zij worden gedetacheerd.

90. Het hoofd van de Eulex-missie kan het personeel niet herschikken wanneer de behoeften veranderen. Hiervoor is voorafgaande toestemming van het PVC of zelfs de lidstaten vereist [69]. Als gevolg hiervan waren er zowel tussen als binnen de componenten aanzienlijke onevenwichtigheden in de personele middelen. Terwijl Eulex personeel tekortkomt in de justitiecomponent, is er momenteel meer personeel dan nodig in de douanecomponent en — over het geheel genomen — in de politiecomponent. Anderzijds waren onderdelen van de politiecomponent aanzienlijk onderbezet, met name de oproerpolitie, als gevolg van een eenzijdige terugtrekking door een aantal lidstaten (zie paragraaf 85).

91. Eulex beschikt niet over een adequaat systeem voor toezicht op en analyse van de tijd die het personeel besteedt aan afzonderlijke mba-acties en uitvoerende taken. Daarnaast vergaart de EDEO geen informatie over de betalingen van de instanties van de lidstaten aan het bij Eulex gedetacheerde personeel en kan hij daarom de totale kosten van Eulex voor de EU, waaronder de lidstaten, niet bepalen. Het is derhalve niet mogelijk de kosteneffectiviteit van Eulex te vergelijken met die van andere vormen van EU-bijstand voor capaciteitsopbouw.

92. Eulex heeft evenmin als de andere GVDB-missies rechtspersoonlijkheid. Dit vormde een aanzienlijke belemmering, omdat het betekent dat de werking van de hele organisatie — met 2500 personeelsleden — afhankelijk is van het mandaat van één enkele persoon. Dit houdt in dat het hoofd van de missie zelf te maken kan krijgen met gerechtelijke procedures, aangezien Eulex geen procesbevoegdheid heeft.

93. Daarnaast kan Eulex geen overeenkomsten sluiten waaraan de missie gebonden is, omdat elke overeenkomst die door het hoofd van de missie wordt ondertekend, alleen hemzelf, en niet de entiteit Eulex bindt. Door deze beperking werd bijvoorbeeld de tenuitvoerlegging van een permanente gegevensuitwisselingsovereenkomst met Europol belemmerd [70] (zie paragraaf 32).

94. In juni 2012 heeft de Commissie een mededeling uitgebracht over het financieel beheer van GVDB-missies. Hierin was een verzoek aan de Raad opgenomen om ze rechtspersoonlijkheid te geven, hun status van door een handeling van de Raad gecreëerde entiteiten duidelijk vast te stellen en ze verantwoordelijk te maken jegens de Commissie voor de hun toevertrouwde middelen [71].

HOEWEL ER WEINIG PERSONEEL WAS OP HET KEU IN KOSOVO, WERDEN IPA-PROJECTEN IN HET ALGEMEEN NAAR BEHOREN BEHEERD

95. Het strategisch belang voor de EU van de rechtsstaat in Kosovo komt niet tot uitdrukking in het aantal personeelsleden dat belast is met het beheer van financiële bijstand op dit gebied in het KEU. Zo bestaat het team voor operaties maar uit vijf personen. Daardoor kunnen taakbeheerders zich niet specialiseren op verschillende gebieden zoals politie- of justitieaangelegenheden. Het betekent ook dat de capaciteit op essentiële gebieden zoals IT-toepassingen met betrekking tot de rechtsstaat beperkt is. Door de beperkte personele middelen maakt het KEU ook veelvuldig gebruik van externe consultants voor projecttoezicht.

96. Ondanks de beperkte personele middelen werden IPA-projecten op het gebied van de rechtsstaat in het algemeen naar behoren beheerd door de Commissie met gebruikmaking van duidelijk omschreven procedures. Als belangrijkste tekortkomingen kwamen tijdens de controle de volgende naar voren:

a) de gecontroleerde projecten waren vooral gericht op verdere hervormingen en nieuwe primaire wetgeving, en niet zozeer op de waarborging dat secundaire wetgeving werd opgesteld en gehandhaafd en dat de nieuwe systemen werkten (zie paragraaf 47);

b) de projecten waren niet doeltreffend gericht op de doelstellingen inzake interne veiligheid van de EU (zie paragraaf 73);

c) de meeste projecten omvatten geen SMART [72]-doelstellingen, referentiegegevens en objectief controleerbare indicatoren om de gemaakte vorderingen te beoordelen;

d) de voorbereidingsdocumenten voor IPA-projecten [73] omvatten geen adequate risicobeoordeling, inclusief de opstelling van strategieën ter beperking van de risico’s. Er werd met name onvoldoende aandacht besteed aan de risico’s van corruptie en politieke inmenging op het gebied van politie, rechterlijke macht en douane.

DE COMMISSIE EN DE EDEO HEBBEN DE BELEIDSDIALOOG EN DE VOORWAARDEN ONVOLDOENDE BENUT OM DE RECHTSSTAAT TE VERSTERKEN

97. Het formele kader voor de beleidsdialoog tussen de EU en Kosovo is het Stabilisatie- en associatieproces (SAP). Er vindt per jaar echter slechts één bijeenkomst op technisch niveau plaats [74]. De Commissie heeft dit probleem onlangs onderkend en is in mei 2012 begonnen met de zogenaamde "Structured Rule of Law Dialogue" (gestructureerde dialoog over de rechtsstaat), die op politiek niveau plaatsvindt. In het kader hiervan vinden jaarlijks twee extra bijeenkomsten tussen de EU en Kosovo over de rechtsstaat plaats, die zijn gericht op corruptie, georganiseerde criminaliteit en de rechterlijke macht.

98. De door de Commissie en de EDEO toegepaste stimulansen en voorwaarden zijn tot dusverre ook van weinig nut gebleken voor de bevordering van de rechtsstaat in Kosovo.

99. In tegenstelling tot de rest van de westelijke Balkan komt de stimulans van een mogelijke toetreding tot de EU in het geval van Kosovo in het gedrang door het ontbreken van een gemeenschappelijk EU-standpunt over de onafhankelijkheid ervan (zie paragraaf 6). Op kortere termijn kan de mogelijke visumliberalisering als stimulans dienen, aangezien het stappenplan voor visumliberalisering voorwaarden bevat die samenhangen met de rechtsstaat. Er zijn echter 95 eisen waaraan voldaan moet worden voor visumliberalisering, hetgeen het stimuleringseffect ervan kan ondermijnen [75].

100. De EU-bijstand aan Kosovo wordt in beginsel verleend op voorwaarde dat er verdere vooruitgang wordt geboekt met betrekking tot de prioriteiten die in het Europees partnerschap zijn opgenomen [76]. Het partnerschap kent echter alleen al op het gebied van de rechtsstaat wel 79 prioriteiten. Daarnaast is het partnerschap sinds 2008 niet meer geactualiseerd. Hoewel er specifieke voorwaarden zijn opgenomen in de jaarlijkse IPA-programma’s, zijn die meestal technisch van aard en houden ze geen verband met bredere beleidszaken.

101. De enige voorwaarde die Eulex formeel heeft vastgelegd in haar OPLAN is dat haar aanwezigheid in Kosovo afhangt van de voortzetting van de samenwerking met en steun van de Kosovaarse autoriteiten. De Kosovaarse autoriteiten trachten echter steeds meer de "onafhankelijkheid onder toezicht" te beëindigen (zie de paragrafen 5 en 11). Eulex stelt geen voorwaarden aan afzonderlijke mba’s.

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

CONCLUSIES

102. Uit de controle bleek dat de EU-bijstand aan Kosovo op het gebied van de rechtsstaat niet voldoende doeltreffend was. De bijstand leverde slechts een bescheiden bijdrage aan de opbouw van capaciteit bij de Kosovaarse politie en er is weinig vooruitgang geboekt bij de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. Voor justitie was de bijstand nuttig, maar de rechterlijke macht blijft lijden onder politieke inmenging, ondoelmatigheid en een gebrek aan transparantie en handhaving. De EU-interventies hebben slechts beperkte resultaten opgeleverd wat betreft het aanpakken van corruptie, die wijdverbreid blijft. De meeste vorderingen zijn gemaakt op douanegebied. Er was bijna geen vooruitgang wat betreft het vestigen van de rechtsstaat in het noorden van Kosovo. In het algemeen wordt de duurzaamheid van de met de bijstand bereikte resultaten bedreigd door een gebrek aan politieke wil, de beperkte financiële capaciteit en de beperkte invloed van het maatschappelijk middenveld.

103. De beperkte doeltreffendheid van de EU-bijstand kan op de eerste plaats worden verklaard door de specifieke omstandigheden in Kosovo: het lage uitgangspunt bij de onafhankelijkheid voor het opbouwen van de rechtsstaat en het feit dat de nieuwe Kosovaarse autoriteiten onvoldoende prioriteit gaven aan de doelstellingen op het gebied van de rechtsstaat. Daarnaast heeft het ontbreken van een gemeenschappelijk EU-standpunt over de erkenning van Kosovo de toetreding tot de EU als stimulans in het gedrang gebracht.

104. Niettemin kwam uit de controle naar voren dat er belangrijke punten waren waarop een beter beheer door de EDEO en de Commissie de EU-bijstand doeltreffender had kunnen maken. Dit ondanks de verbeteringen die zij hebben aangebracht tijdens de gecontroleerde periode.

105. De doelstellingen en rollen van, respectievelijk, de Commissie en Eulex bij hun activiteiten voor capaciteitsopbouw werden niet naar behoren beoordeeld en afgezet tegen een benchmark in de planningsfase van de Eulex-missie. De doelstellingen inzake interne veiligheid van de EU met betrekking tot Kosovo zijn niet voldoende gekoppeld aan de externe beleidsdoelstellingen van de EU voor Kosovo.

106. De coördinatie tussen de activiteiten van de Commissie en GVDB-activiteiten vormde een groot probleem. Programmerings- en aanbestedingsprocedures blijven een doeltreffende samenwerking belemmeren. De EU heeft geen exitstrategie opgesteld waarbij de Commissie de taken van Eulex op het gebied van capaciteitsopbouw overneemt. De SVEU speelt sinds 2012 een grotere rol bij de waarborging van de coördinatie, maar zou nog steeds beter geïntegreerd kunnen worden in het beheer van de GVDB-operaties. In het algemeen werd de donorcoördinatie in Kosovo belemmerd door de beperkte capaciteit van de Kosovaarse autoriteiten om het leiderschap op zich te nemen. De organen van de EU en de VS in Kosovo dienen hun coördinatie waar mogelijk te versterken.

107. Hoewel Eulex verreweg de grootste GVDB-missie ooit is, werd haar doeltreffendheid bij het versterken van de rechtsstaat beperkt door de beperkte personele middelen. De lidstaten hebben niet voldoende personeel gedetacheerd bij Eulex. Bovendien werd het personeel vaak voor een te korte periode gedetacheerd en beschikte het niet over de nodige vaardigheden voor capaciteitsopbouw. Het feit dat Eulex geen rechtspersoonlijkheid bezit, vormde eveneens een belemmering.

108. Het belang van dit gebied komt niet tot uitdrukking in het aantal personeelsleden van het KEU dat tot taak heeft om toezicht te houden op de steun van de Commissie voor de rechtsstaat. Desondanks werden IPA-projecten over het algemeen naar behoren beheerd.

109. De EDEO en de Commissie hebben de beleidsdialoog en de voorwaarden onvoldoende benut om, samen met de verstrekte bijstand, bij te dragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de EU inzake de rechtsstaat in Kosovo. De "Structured Rule of Law Dialogue" op politiek niveau die onlangs werd ingevoerd en het stappenplan voor visumliberalisatie kunnen in dit opzicht significante stappen voorwaarts zijn.

AANBEVELINGEN

AANBEVELING 1

De Raad en de Commissie dienen te verzekeren dat de doelstellingen op het gebied van de rechtsstaat voor Kosovo gekoppeld zijn aan concrete benchmarks waaraan de vorderingen kunnen worden afgemeten en dat ze zijn afgestemd op de doelstellingen inzake interne veiligheid van de EU.

AANBEVELING 2

De EDEO en de Commissie dienen ter verbetering van de onderlinge coördinatie de programmerings- en aanbestedingsprocedures van de Commissie te herzien om te zorgen dat ze beantwoorden aan de operationele behoeften van Eulex, en een exitstrategie voor Eulex op te stellen die inhoudt dat de Commissie de taken van Eulex op het gebied van capaciteitsopbouw overneemt.

AANBEVELING 3

De EDEO dient samen te werken met de lidstaten om te verzekeren dat toekomstige GVDB-missies met het volledige toegestane aantal personeelsleden opereren en dat de personeelsleden lang genoeg worden ingezet en over de vereiste vaardigheden beschikken om doeltreffend te zijn.

AANBEVELING 4

De Raad en de Commissie dienen ervoor te zorgen dat toekomstige GVDB-missies rechtspersoonlijkheid bezitten.

AANBEVELING 5

De EDEO en de Commissie dienen ervoor te zorgen dat de hoge prioriteit die de EU toekent aan de versterking van de rechtsstaat tot uitdrukking komt in de toewijzing van personeel aan het kantoor van de EU in Pristina voor het beheer van steun op dit gebied.

AANBEVELING 6

De Raad, de EDEO en de Commissie dienen te verzekeren dat hun beleidsdialogen met Kosovo in het bijzonder zijn gericht op de versterking van de rechtsstaat en gekoppeld zijn aan stimulansen en aan prioritaire voorwaarden.

Dit verslag werd door kamer III onder voorzitterschap van de heer Karel PINXTEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 16 oktober 2012.

Voor de Rekenkamer

+++++ TIFF +++++

Vítor Manuel da Silva Caldeira

President

[1] Deze benaming laat de standpunten over de status van Kosovo onverlet, en is in overeenstemming met Resolutie 1244/1999 van de VN-Veiligheidsraad en het advies van het Internationaal Gerechtshof over de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo.

[2] De andere deelrepublieken van voormalig Joegoslavië waren Bosnië en Herzegovina, Kroatië, Macedonië, Montenegro en Slovenië. Er was één andere autonome provincie, Vojvodina, ook in de Republiek Servië.

[3] Deze benaming laat de standpunten over de status van Kosovo onverlet, en is in overeenstemming met Resolutie 1244/1999 van de VN-Veiligheidsraad en het advies van het Internationaal Gerechtshof over de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo.

[4] Op 8 juni 2012 hadden 91 landen Kosovo erkend.

[5] Cyprus, Griekenland, Roemenië, Slowakije en Spanje.

[6] "Statusneutraal" houdt in dat de Europese Unie noch voor, noch tegen de onafhankelijkheid van Kosovo is.

[7] De Raad heeft verklaard "dat de Europese Unie bereid is Kosovo in zijn politieke en sociaal-economische ontwikkeling bij te staan door het land een helder Europees perspectief te bieden" (Conclusies van de Raad over het uitbreidings-, stabilisatie- en associatieproces 2011, 18195/11 van 5.12.2011).

[8] Bijlagen I en II van Verordening (EG) nr. 1085/2006 van de Raad van 17 juli 2006 tot invoering van een instrument voor pretoetredingssteun (IPA) (PB L 210 van 31.7.2006, blz. 82).

[9] Volgens een volkstellling in 2011 is naar schatting 5 % van de 1,7 miljoen tellende bevolking van Kosovo Servisch. Zij wonen vooral in het noorden van Kosovo.

[10] Bureau voor de statistiek van Kosovo, bnp 2010.

[11] Verklaring van Commissievoorzitter Barroso na zijn ontmoeting met Hashim Thaçi, premier van Kosovo, Pristina, 20 mei 2011. Volgens de gegevens van de Commissie heeft Kosovo sinds 1999 meer EU-bijstand per hoofd van de bevolking ontvangen dan enige andere ontvanger. Zie bijlage I voor de bedragen aan EU-bijstand per hoofd van de bevolking die in 2011 werden toegekend aan de betrokken landen van de westelijke Balkan.

[12] Het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid — GVDB (voorheen bekend als Europees veiligheids- en defensiebeleid — EVDB) werd op de Europese Raad van Keulen van juni 1999 ingesteld als integraal onderdeel van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) van de Unie.

[13] Zie Besluit 2012/291/GBVB van de Raad van 5 juni 2012 tot wijziging en verlenging van Gemeenschappelijk Optreden 2008/124/GBVB inzake de rechtsstaatmissie van de Europese Unie in Kosovo, EULEX KOSOVO (PB L 146 van 6.6.2012, blz. 46).

[14] Besluit 2012/291/GBVB van de Raad.

[1111] In de algemene EU-begroting worden pas sinds 2011 gedetailleerde gegevens over Eulex verschaft. De Rekenkamer heeft in deze tabel voor de jaren 2009, 2010 en 2011 gebruikgemaakt van de gegevens die in de EU-begroting 2011 werden verschaft, en voor voorgaande jaren van gegevens uit het interne boekhoudsysteem van de Commissie (ABAC).

[2222] Projecten in het kader van het IPA — "rechtsstaat in ruimere zin" — omvatten naast projecten op het gebied van politie en justitie projecten met betrekking tot corruptiebestrijding, de douane en de hervorming van het beheer van de overheidsfinanciën.

[15] Eulex voerde aanvankelijk 36 mba-acties uit in de politiecomponent, 5 in de justitiecomponent en 4 in de douanecomponent.

[16] "Uitrusting van de grens- en begrenzingspolitie" (verscheidene leveringscontracten ten belope van 3 miljoen euro) en "Grens- en begrenzingspolitie" (een twinningproject met deskundigen uit een lidstaat voor 2,6 miljoen euro).

[17] "Grenspolitie — verbeterde planning"; "Op inlichtingen gebaseerd politiewerk"; "Rationalisatie van de structuur van de Kosovaarse politie"; "Teambenadering — strafrechtelijk onderzoek".

[18] De term "begrenzing" verwijst naar waar Kosovo grenst aan Servië, terwijl de term "grens" verwijst naar waar Kosovo grenst aan Albanië, de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Montenegro. De vermelding van "grens" in dit verslag doet niets af aan de standpunten van de lidstaten betreffende de status.

[19] "Personal Identification, Secure Comparison, and Evaluation System" ofwel "PISCES", gefinancierd door het ministerie van Buitenlandse Zaken van de Verenigde Staten.

[20] "Strategic Threat Assessment — Organised Crime in Kosovo" van het Bureau voor criminele inlichtingen van de EU (EUOCI), november 2010.

[21] Overeenkomsten op basis waarvan de uitwisseling van informatie (strategisch), waaronder persoonsgegevens (operationeel), is toegestaan.

[22] Besluit 2009/934/JBZ van de Raad van 30 november 2009 tot vaststelling van de uitvoeringsregels voor de betrekkingen van Europol met partners, inclusief de uitwisseling van persoonsgegevens en gerubriceerde informatie (PB L 325 van 11.12.2009, blz. 6).

[23] In het Europees pact ter bestrijding van de internationale drugshandel wordt ook opgemerkt dat de informatie-uitwisseling tussen Europol en Eulex moet worden verbeterd, aangezien Kosovo een van de belangrijkste handelsroutes van drugs naar West-Europa is.

[24] Verslag van de Secretaris-Generaal over de missie van de Verenigde Naties voor interim-bestuur in Kosovo, 31 januari 2012, blz. 7.

[25] IPA-project van 2009 "Samenwerking op het gebied van het strafrecht: getuigenbescherming bij de bestrijding van ernstige criminaliteit en terrorisme (WINPRO)", 4 miljoen euro.

[26] Het herbenoemingsproces was een eenmalige, door internationale donoren gefinancierde, alomvattende beoordeling van de geschiktheid van alle kandidaten voor een permanente benoeming als rechter of openbare aanklager in Kosovo. Het maakte deel uit van het voorstel van Ahtisaari (artikel 3, bijlage IV).

[27] De onafhankelijke raad voor justitie en rechtsvervolging.

[28] Dit in tegenstelling tot een soortgelijke exercitie in Bosnië en Herzegovina waar de Hoge Raad voor Justitie en Rechtsvervolging, die de rechters en openbare aanklagers doorlichtte op integriteit en vakbekwaamheid, ook verantwoordelijk was voor hun benoeming om de volledige onafhankelijkheid in de herbenoemingsprocedure te waarborgen.

[29] Kosovo heeft 14 rechters per 100000 inwoners, terwijl de verhouding voor andere landen als volgt is: Montenegro 51, Kroatië 41, Hongarije 27. De verhouding voor aanklagers ligt nog lager: 3,7 voor Kosovo, tegen 13,4 in Montenegro, 7,3 in Bosnië en Herzegovina en 17,3 in Hongarije. Zie het verslag van het Eulex-programma 2011, blz. 34.

[30] "OSCE: Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions" (OVSE: Onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in Kosovo, institutionele en financiële dimensies), januari 2012, blz. 7.

[31] De secretaris-generaal van de Verenigde Naties heeft verklaard dat hij zeer bezorgd is dat deze wetgeving niet alleen de betrokkenheid van Eulex bij het juridisch toezicht op de privatisering zal beperken, maar ook de waarborgen met betrekking tot de besteding van de opbrengsten van de privatisering aanmerkelijk zal verzwakken (zie paragraaf 31 van het verslag van de secretaris-generaal over Unmik, 31 oktober 2011).

[32] Deze strategie is gericht op het terugdringen van het aantal zaken (161273) die voor 31 december 2008 waren aangevangen en eind 2010 nog steeds aanhangig waren. Per april 2012 waren 87914 van deze zaken nog aanhangig. Kosovaarse raad voor justitie, "Progress on the work achieved by Kosovo Judiciary in implementation of the National Backlog Reduction Strategy", 25 april 2012.

[33] Tweede voltallige zitting in het kader van de SAP-dialoog, 1 juli 2011.

[34] De uitzondering betrof de mba over het ggb-actieplan, waarvan de doelstelling om op EU-niveau te komen, niet realistisch was binnen het beperkte tijdsbestek. Hoewel deze mba-actie wel bijdroeg tot een betere samenwerking tussen de Kosovaarse douane en de Kosovaarse politie, is de kwaliteit van die samenwerking nog niet goed genoeg voor een doeltreffend geïntegreerd grensbeheer.

[35] "Public Pulse Poll report: Fast Facts III" van het ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties (UNDP), 11 december 2011, blz. 6.

[36] De Commissie en Eulex vonden alle aanbevelingen relevant. De Kosovaarse autoriteiten lichtten niet toe waarom de meeste niet werden aanvaard.

[37] De Kosovaarse bevolking verwachtte dat er met de komst van Eulex meer aandacht zou worden besteed aan de bestrijding van corruptie en georganiseerde criminaliteit. Dit idee werd gestimuleerd door een aantal openbare verklaringen van medewerkers van Eulex.

[38] Uit een door het Bureau van de Verenigde Naties voor drugs- en misdaadbestrijding (UNODC) in 2010 uitgevoerde enquête blijkt dat corruptie een belangrijke kwestie blijft voor de gewone burger in Kosovo. Uit de enquête bleek ook dat 11 % van de bevolking aangaf het voorgaande jaar een ambtenaar te hebben omgekocht. Verslag van UNODC: "Corruption in the Western Balkans, bribery as experienced by the population" (Corruptie in de westelijke Balkan – omkoping, zoals ervaren door de bevolking), 2010.

[39] SIGMA Assessment Report Kosovo 2011, OESO, 2011, blz. 15.

[40] Het Kosovaarse agentschap voor corruptiebestrijding, de raad voor corruptiebestrijding en het bureau voor goed bestuur.

[41] Het agentschap voor het plaatsen van overheidsopdrachten, de regelgevende commissie voor het plaatsen van overheidsopdrachten en het orgaan voor de toetsing van aanbestedingen.

[42] In 2011 beheerden 158 aanbestedende diensten een markt voor overheidsopdrachten van minder dan 800 miljoen euro. Een ongebruikelijk contract ter waarde van 236 miljoen euro niet meegerekend, bedroeg de gemiddelde waarde van een contract minder dan 45000 euro. Zie het jaarverslag 2011 van de regelgevende commissie voor het plaatsen van overheidsopdrachten, blz. 31.

[43] Onder meer de wet inzake vermogensverklaringen, de wet op het voorkomen van belangenconflicten bij de uitoefening van overheidstaken, en de wet inzake de toegang tot overheidsdocumenten.

[44] De OESO schreef ook dat Kosovo een opmerkelijke reeks wetten aannam die gericht zijn op het voorkomen en bestrijden van corruptie en georganiseerde misdaad, en dat tegelijkertijd het institutionele bestel werd opgezet. Het uitblijven van duidelijke resultaten op dit gebied doet echter twijfels rijzen over het vermogen om de wetgeving over te nemen, de werkelijke wil om deze uit te voeren en de capaciteiten van instellingen en personeel. "SIGMA Assessment Report Kosovo 2011", blz. 14.

[45] "EU anti-corruption requirements: measuring progress in Albania, Kosovo, FYR Macedonia and Turkey", Transparency International, blz. 6.

[46] Raad van de Europese Unie, "Regional report on Western Balkans 11791/11", 20 juni 2011, blz. 29.

[47] De twee posten bij overgang 1 (Jarinje) en 31 (Brnjak).

[48] De vier wetten hadden betrekking op rechtbanken, vervolging, en de Kosovaarse raden voor justitie en rechtsvervolging. Deze wetten werden in 2010 vastgesteld.

[49] In 2010 en 2011 waren er vier verschillende directeuren-generaal.

[50] De waarnemend president heeft in 2011 103 gevangenen (gedeeltelijk) pardon verleend. Velen van hen zaten straffen uit voor ernstige misdaden. SEC(2011) 1207 final — Kosovo 2011 Progress Report, blz. 13.

[51] Artikel 2 van Gemeenschappelijk Optreden 2008/124/GBVB van de Raad van 4 februari 2008 inzake de rechtsstaatmissie van de Europese Unie in Kosovo, (EULEX KOSOVO) (PB L 42 van 16.2.2008, blz. 92).

[52] Deze documenten zijn geheim en derhalve niet vrij beschikbaar.

[53] Document van de Raad 11678/11 van 4 juli 2011 "Fourth Implementation Report of the "Strategy for the External Dimension of JHA: Global Freedom, Security and Justice" by the Council Secretariat (JAIEX working party) — Period of Reference: January 2010 – June 2011".

[54] De onlangs ingestelde EU-beleidscyclus kan tot een grotere samenhang tussen het interne en externe veiligheidsbeleid leiden door middel van het getrapte systeem van dreigingsevaluatie (door Europol), prioriteiten, strategische doelen, operationele actieplannen (OAP’s) en prestatie-indicatoren (3043e zitting van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken, Brussel, 8 en 9 november 2010).

[55] Document van de Raad 18173/11 van 5 december 2011 "Strengthening Ties between CSDP and FSJ — Draft Road Map".

[56] Zie artikel 17 van Gemeenschappelijk Optreden 2008/124/GBVB van de Raad.

[57] Daarnaast wonen de ministers van Justitie, Binnenlandse Zaken en Financiën en Economie deze bijeenkomsten bij.

[58] Gemeenschappelijk Optreden 2008/123/GBVB van de Raad van 4 februari 2008 houdende benoeming van een speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie in Kosovo (PB L 42 van 16.2.2008, blz. 88).

[59] Het planningsteam van de Europese Unie (EUPT), dat was ingesteld om de Eulex-missie voor te bereiden, had in zijn beoordelingsverslag van september 2006 een "voorlopige structuur" voorgesteld waarin het hoofd van de GVDB (Eulex)-missie verantwoording zou afleggen tegenover de SVEU. De Raad keurde een CONOPS en een OPLAN goed waarin dit voorstel niet werd gevolgd.

[60] Concept paper on procedures for the termination, extension and refocusing of an EU civilian crisis management operation van de Raad van 9 januari 2006.

[61] Na de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo in februari 2008 organiseerde de Commissie in juli 2008 een donorconferentie voor Kosovo. In het vervolg daarop werd bevestigd dat Kosovo in overeenstemming met de beginselen van de in 2005 uitgebrachte Verklaring van Parijs over de doeltreffendheid van de steunverlening een leidende rol moet spelen bij het ontwikkelen van zijn beleid en de coördinatie van donorbijstand.

[62] De JRCB-bijeenkomsten werden bijgewoond door de VS, maar niet door andere belanghebbenden, zoals de EU-lidstaten of internationale organisaties die betrokken waren bij de ondersteuning van de rechtsstaat.

[63] Krachtens een resolutie van de Veiligheidsraad van de VN heeft KFOR de opdracht om vrij verkeer mogelijk te maken en te zorgen voor een veilige omgeving in Kosovo.

[64] Hiertoe behoren de ambassade van de VS, het Bureau voor internationale ontwikkeling van de VS (USAID), het programma voor ondersteuning van opleiding op het gebied van internationaal strafrechtelijk onderzoek (ICITAP) en het Bureau voor de ontwikkeling van, bijstand aan en opleiding van het openbaar ministerie overzee (OPDAT). De bestaande gremia voor coördinatie zijn niet doeltreffend voor de coördinatie met de VS, aangezien daar meestal slechts één vertegenwoordiger per donor mag deelnemen.

[65] Eind 2011 was ongeveer 78 % van het internationale personeel van Eulex gedetacheerd, hoofdzakelijk door lidstaten (94 %). Canada, Kroatië, Noorwegen, Zwitserland, Turkije en de Verenigde Staten hebben ook personeel gedetacheerd bij Eulex.

[66] Lidstaten informeren het CPCC aan de hand van zogenoemde "pledges" (toezeggingen) hoeveel personeelsleden zij zullen detacheren naar de missie. Indien er onvoldoende kandidaten voor detachering zijn, mogen arbeidscontractanten worden aangenomen, maar dit is duurder omdat Eulex dan hun salaris betaalt.

[67] De oproepen bevatten 2396 vacatures voor gedetacheerd personeel. 47 % werd vervuld door nieuw gedetacheerd personeel en 5 % door nieuwe arbeidscontractanten. 13 % werd vervuld door personeelsleden die reeds bij Eulex werkten, hetgeen betekende dat hun vorige post vrijkwam.

[3333] Tot oktober 2010 mocht Eulex een internationaal personeelsbestand hebben van 2042 personen, daarna werd dit aantal teruggebracht tot 1950.

[68] Voorbeelden van relevante "zachte vaardigheden" voor mba-adviseurs zijn communicatie-, onderhandelings- en beïnvloedingsvaardigheden, het kunnen optreden als gespreksleider en als mentor, het kunnen werken in een team en veerkracht.

[69] Veranderingen in functieomschrijvingen worden goedgekeurd door het PVC; lidstaten moeten instemmen met een herschikking van gedetacheerd personeel.

[70] De Raad is ervan op de hoogte dat het feit dat GVDB-missies geen rechtspersoonlijkheid bezitten, de uitwisseling van gegevens belemmert (document van de Raad 5620/11 van 25 januari 2011 "Tightening links between the external and internal aspects of EU security").

[71] C(2012) 4052 final van 26 juni 2012.

[72] SMART is een acroniem van: Specific, Measurable, Achievable, Realistic and Time-bound (specifiek, meetbaar, haalbaar, realistisch en tijdgebonden).

[73] Door de Commissie "projectfiches" genoemd.

[74] De bijeenkomst werd mede voorgezeten door het KEU en bijgewoond door vertegenwoordigers van DG Uitbreiding, DG Justitie, DG Binnenlandse Zaken, Eulex, SVEU en KEU. In 2010 en 2011 werden de bijeenkomsten mede voorgezeten door een gewone ambtenaar van de Commissie.

[75] In juni 2012 gaf de Commissie de Kosovaarse autoriteiten het stappenplan met hervormingen die Kosovo moest voltooien om visumliberalisering te verkrijgen; hiertoe behoren ook hervormingen in het kader van de rechtsstaat (referentie: Meeting doc 012-12 Rev 3 Origin CION).

[76] Artikel 5 van bijlage 1 van het Europees Partnerschap bepaalt: "De steun aan de landen van de westelijke Balkan wordt verleend op voorwaarde dat verdere vooruitgang wordt geboekt met betrekking tot de criteria van Kopenhagen en de specifieke prioriteiten van dit Europees partnerschap. Bij niet-naleving van deze voorwaarden kan de Raad passende maatregelen nemen."

--------------------------------------------------

BIJLAGE I

FINANCIËLE EU-BIJSTAND PER HOOFD VAN DE BEVOLKING (WESTELIJKE BALKAN)

Bron: Analyse door de Rekenkamer van gegevens van de Commissie.

Ontvanger | In 2011 verstrekte IPA-bijstand (euro) | In 2011 verstrekte GVDB-bijstand [1111] (euro) | Bevolking [2222] | EU-bijstand per hoofd (euro) |

Albanië | 94428286 | | 3069275 | 31 |

Bosnië en Herzegovina | 107428286 | 17600000 | 3843998 | 33 |

Kroatië | 156528286 | | 4290612 | 36 |

Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië | 98028286 | | 2048619 | 48 |

Kosovo | 68700000 | 132566667 | 1733872 | 116 |

Montenegro | 34153943 | | 625266 | 55 |

Servië | 201879600 | | 7120666 | 28 |

[1111] De GVDB-uitgaven voor Kosovo (Eulex) en Bosnië en Herzegovina (EUPM) zijn berekend op basis van een evenredige verdeling van de in gemeenschappelijke optredens van de Raad goedgekeurde uitgaven (voor Eulex 165 miljoen euro om uitgaven te dekken van 15 oktober 2010 tot en met 14 december 2011, en 72,8 miljoen euro voor de periode van 15 december 2011 tot en met 14 juni 2012).

[2222] De gegevens over de bevolkingsomvang zijn afkomstig van de resultaten van de volkstelling 2011, behalve voor Bosnië en Herzegovina en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, waarvoor DG Uitbreiding schattingen van 2009 verschafte.

--------------------------------------------------

BIJLAGE II

CONTROLESTEEKPROEF

Projecten in het kader van het Instrument voor pretoetredingssteun (IPA) |

Contract (CRIS Ref) | Naam van het project | Budget (euro) |

2009/209-712 | Grens- en begrenzingspolitie, twinning | 2000000 |

2008/172-158 | Uitrusting van de grens- en begrenzingspolitie | 412506 |

2008/172-282 | 635210 |

2010/250-987 | 480238 |

2010/248-943 | 1967353 |

2010/253-575 | 372948 |

2009/215-030 | Hervorming van het opleidingsstelsel op juridisch gebied | 3600000 |

2010/241-467 | Afronding van de herbenoeming van rechters en openbare aanklagers (IPA/IfS) | 876460 |

2008/169-890 | Steun voor de hervorming inzake het plaatsen van overheidsopdrachten | 1912373 |

2008/169-230 | Steun aan instellingen voor corruptiebestrijding in Kosovo | 997260 |

2009/202-640 | Opstellen van een blauwdruk voor de belastingdienst en douane bij deze diensten van Kosovo (Resolutie van de VN-veiligheidsraad nr. 1244) | 102876 |

2009/211-402 | Steun voor de douane en belastingdienst | 2639500 |

Projecten in het kader van het stabiliteitsinstrument |

Contract (CRIS Ref) | Naam van het project | Waarde (euro) |

2008/154-134 | Herbenoeming van rechters en openbare aanklagers in Kosovo | 5000000 |

Acties voor monitoring, begeleiding en advies (mba) |

Component | Eulex-referentie | Naam van de mba |

Politie | PSD05/2009 | Teambenadering — strafrechtelijk onderzoek |

Politie | PSD10/2009 | Inlichtingengestuurde politiezorg |

Politie | PSD19/2009 | Grenspolitie — verbeterde planning |

Politie | PSD24/2009 | Rationalisatie van de structuur van de Kosovaarse politie |

Justitie | — | Rechters op het gebied van straf- en burgerlijk recht |

Justitie | — | Openbare aanklagers |

Douane | CC/06/2009 | Verbeterde interne communicatie en gegevensuitwisseling, met name communicatie en verspreiding van inlichtingen |

Douane | CC/09/2009 | Uitvoering van het actieplan voor geïntegreerd grensbeheer, inclusief de verbetering van de infrastructuur en de uitrusting op douaneposten |

--------------------------------------------------

BIJLAGE III

GEDETAILLEERDE CONTROLEVRAGEN EN -CRITERIA

De Rekenkamer heeft de controlevraag beantwoord door deze op te splitsen in subvragen over de doeltreffendheid en impact van de interventies alsmede over beheerskwesties. Elk onderwerp werd beoordeeld door een antwoord te geven op de gedetailleerde vraag die in deze bijlage is beschreven samen met de door de Rekenkamer ter zake gehanteerde controlecriteria.

Was de EU-bijstand doeltreffend? Heeft de EU-bijstand voor de rechtsstaat in het algemeen de beoogde resultaten opgeleverd?

Bij het beoordelen van deze vragen werden de volgende criteria in aanmerking genomen:

a) in de EU-voortgangsverslagen wordt gemeld dat er voldoende vooruitgang is;

b) de in het Europees partnerschap opgenomen prioriteiten zijn verwezenlijkt;

c) de in de meerjarige indicatieve programmeringsdocumenten en in het gemeenschappelijk optreden van de Raad inzake Eulex opgenomen doelstellingen zijn bereikt;

d) de projectactiviteiten zijn tijdig en volgens plan uitgevoerd en de begunstigden maken zich het project eigen en zijn betrokken bij de uitvoering van projecten/acties;

e) de in de project- of mba-fiches opgenomen doelstellingen zijn bereikt.

Zijn de Kosovaarse autoriteiten in staat zonder donorinterventie de rechtsstaatsector duurzaam te beheren?

Bij het beoordelen van deze vraag werden de volgende criteria in aanmerking genomen:

a) de Commissie en de EDEO/Eulex oordelen dat de vooruitzichten zijn dat de Kosovaarse autoriteiten het rechtsstaatapparaat kunnen beheren zonder donorinterventie;

b) de Kosovaarse autoriteiten hebben zich het hervormingsproces in het rechtsstaatapparaat eigen gemaakt en beschikken over de technische en financiële capaciteit om het rechtsstaatapparaat duurzaam te beheren.

Bestaat er een welomschreven algemene EU-strategie voor de rechtsstaat in Kosovo en zijn de specifieke doelstellingen van de verschillende organen duidelijk vastgesteld?

Bij het beoordelen van deze vraag werden de volgende criteria in aanmerking genomen:

a) de EU-strategie voor de rechtsstaat in Kosovo is vastgesteld binnen het kader van een duidelijke algemene strategie voor Kosovo;

b) de EU-strategie voor de rechtsstaat in Kosovo past binnen het hiermee samenhangende EU-rechtsstaatbeleid;

c) de voor de uitvoering van de strategie verantwoordelijke EU-organen hebben een duidelijk mandaat en hun doelstellingen overlappen elkaar niet;

d) de doelstellingen zijn redelijk beperkt in aantal, de prioriteit ervan is aangegeven, en zijn SMART (specifiek, meetbaar, haalbaar, realistisch en tijdgebonden).

Wordt de EU-bijstand aan Kosovo op het gebied van de rechtsstaat goed gecoördineerd tussen de EU-organen?

Bij het beoordelen van deze vraag werden de volgende criteria gehanteerd:

a) de algemene coördinatie door middel van communicatie en rapportage tussen de EU-organen vindt tijdig plaats en is coherent;

b) de programmering en uitvoering door verschillende EU-organen wordt gecoördineerd;

c) de specifieke communicatie en rapportage tussen de EU-organen vinden tijdig plaats en zijn coherent.

Is de EU-bijstand goed gecoördineerd met die van andere belanghebbenden?

Bij het beoordelen van deze vraag werden de volgende criteria gehanteerd:

a) er bestaat een alomvattende beoordeling van de behoeften van Kosovo op het gebied van de rechtsstaat en een analyse van de benodigde middelen;

b) er is een taakverdeling binnen het land met regelingen inzake hoofddonoren op het gebied van de rechtsstaat;

c) de EU-bijstand is geprogrammeerd in coördinatie met andere donoren en er bestaan mechanismen die hebben gezorgd voor de gecoördineerde uitvoering van de bijstand.

Heeft de EU de risico’s waaraan de financiering blootstaat naar behoren beoordeeld en beperkt?

Bij het beoordelen van deze vraag werden de volgende criteria in aanmerking genomen:

a) de risico’s bij het uitgeven van EU-middelen zijn in kaart gebracht en beoordeeld;

b) er zijn adequate strategieën voor risicobeperking en -beheer ontwikkeld en ten uitvoer gelegd.

Zijn de financiële en personele middelen van de EU voor de rechtsstaat in Kosovo toegewezen overeenkomstig de prioriteiten voor de EU-bijstand op dit gebied en binnen een duidelijk tijdsbestek voor de uitvoering?

Bij het beoordelen van deze vraag werden de volgende criteria in aanmerking genomen:

a) er zijn duidelijke mijlpalen voor de uitvoering van de EU-strategie (van het begin tot het einde) en er is een beoordeling van de in iedere fase benodigde middelen;

b) de voor de interventies vastgelegde financiële middelen worden toegewezen overeenkomstig de EU-prioriteiten;

c) het personeel dat de interventies uitvoert, beschikt over de nodige deskundigheid en is tijdig beschikbaar.

Is andere input (dialoog, voorwaarden en toezicht) doeltreffend benut om de doelstellingen van de bijstand te helpen verwezenlijken?

Bij het beoordelen van deze vraag werden de volgende criteria in aanmerking genomen:

a) bij de EU-beleidsdialoog worden de belangrijkste tekortkomingen/noodzakelijke hervormingen met betrekking tot de rechtsstaat aan de orde gesteld en worden passende voorstellen gedaan;

b) de EU stelde passende voorwaarden om haar doelstellingen op het gebied van de rechtsstaat te helpen verwezenlijken;

c) de EU heeft een adequaat systeem voor toezicht op haar bijstand op het gebied van de rechtsstaat.

--------------------------------------------------

BIJLAGE IV

ANALYSE VAN LACUNES IN DE UITVOERING VAN RELEVANTE WETTEN BIJ DE BESTRIJDING VAN CORRUPTIE

Bron: Europese Rekenkamer.

Wettekst | Beoordeling en gebrek | Impact |

Wet inzake de bestrijding van corruptie en bestaande bepalingen van het wetboek van strafrecht (CCK) inzake corruptie | Het mandaat van het Kosovaarse agentschap voor corruptiebestrijding is beperkt tot het onderzoeken van niet-criminele activiteiten en het agentschap kan niet overgaan tot vervolging. De definitie van corruptie in de wet inzake corruptiebestrijding en die in het voorlopige wetboek van strafrecht lopen uiteen. | Op grond van het mandaat van het agentschap kan criminele corruptie niet worden onderzocht of vervolgd. |

Bestaande bepalingen van het wetboek van strafrecht (CCK) en het wetboek van strafvordering (CPCK) over de inbeslagname van uit criminele activiteiten verkregen voordelen | Weinig bezittingen zijn in beslag genomen en de wil lijkt te ontbreken om de toepasselijke wettelijke bepalingen te hanteren in zaken waarin het gaat om zeer complexe corruptieve gedragingen waarbij hoge ambtenaren zijn betrokken. | Veroordeelde criminelen behouden de eigendom van de voordelen voortvloeiend uit hun illegale activiteiten. |

Wet inzake het opgeven van de oorsprong van eigendom van en giften aan hoge ambtenaren (wet inzake vermogensverklaringen) | Het sanctiekader laat te wensen over en het doen van valse opgaven wordt niet beschouwd als strafbaar feit. | Er blijken nog steeds verschillen te bestaan tussen de in de vermogensverklaringen opgegeven bezittingen en de werkelijke inkomsten. |

Wet op het voorkomen van belangenconflicten bij de uitoefening van overheidstaken | In de wet inzake belangenconflicten ontbreken relevante meldingsplichten en er is alleen bepaald dat het Kosovaarse agentschap voor corruptiebestrijding de ambtenaar moet aansporen om het conflict te vermijden. | Er blijven belangenconflicten bestaan. |

De wet inzake de toegang tot overheidsdocumenten | Krachtens deze wet staat er een boete op overtreding ervan, maar het blijft onduidelijk of deze moet worden betaald door de instelling of door de verantwoordelijke ambtenaar. | Onvoldoende transparantie leidt tot minder zicht op overheidsactiviteiten en meer mogelijkheden tot corruptie. |

De wet inzake de financiering van politieke partijen | In de wet worden donaties van rechtspersonen die goederen of diensten leveren aan overheidsdiensten noch verboden, noch streng gereglementeerd. | De financieringspraktijken van politieke partijen zijn niet transparant. |

--------------------------------------------------

BIJLAGE V

BIBLIOGRAFIE

"Adapting the EU’s approach to today’s security challenges — The Review of the 2003 European Security Strategy", Comité betreffende de Europese Unie van het Britse Hogerhuis, Londen, 2008.

"Assessment Kosovo (under UNSCR 1244/99)", SIGMA Support for Improvement in Governance and Management, OESO, 2010, 2011.

Ball, N., Promoting security sector reform in fragile states, USAID, 2005.

Blockmans, S., Wouters, J., Ruys, T., The European Union and Peacebuilding, Policy and Legal Aspects, ISBN: 9789067043298, 2010.

Briscoe, I., Price, M., Kosovo’s new map of power: governance and crime in the wake of independence, Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael, 2011.

Chivvis, Ch-S., EU Civilian Crisis Management: the record so far, RAND Corporation, 2010.

"Communicate, Coordinate and Cooperate. A series of papers on the A-Z of cohering EU Crisis Management in the post-Lisbon Era", ISIS Europe, 2011.

"Corruption Cases Report Kosovo", Advocacy and Legal Advice Centre, Transparency International, 2009.

"Corruption in Kosovo, implications for USAID", USAID, 2006.

"Corruption in the Western Balkans: bribery as experienced by the population", UNODC Statistics and Surveys Section (SASS), Bureau van de Verenigde Naties voor drugs- en misdaadbestrijding, 2011.

Dari, E., Price, M., Van der Wal, J., Gottwald, M., Koenig, N., CSDP Missions and Operations: Lessons learned Processes, Europees Parlement, directoraat-generaal Extern Beleid, 2012.

Derks, M., More, S., The European Union and Internal Challenges for Effectively Supporting Security Sector Reform — An Overview of the EU’s set-up for SSR support anno spring 2009, Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael, 2009.

Derks, M., Price M., The EU and Rule of Law Reform in Kosovo, Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael, 2010.

"EU Anti-Corruption requirements: Measuring progress in Albania, Kosovo, FYR Macedonia and Turkey", Transparency International, CIMAP, ISBN: 9783935711777, 2011.

"EULEX — The first ten years (1999-2009) — The rule-of-law mission in Kosovo", Instituut voor veiligheidsstudies van de Europese Unie (IVSEU), Parijs, 2009.

"EULEX: Still in search of Identity", IPOL — Balkan Policy Institute, Pristina, 2010.

"European Security and Defence Policy: the first ten years (1999-2009)", Instituut voor veiligheidsstudies van de Europese Unie (IVSEU), 2009.

"Fighting corruption in security sector reform", Peacebrief no 32, United States Institute of Peace, 2010.

Hobbing, P., CEPS — Customs cooperation in the Area of Freedom, Security and Justice: the Role of Customs in the Management of the EU’s external border, 2011.

"Indicators of the spread of corruption in Kosovo’s Judicial System", Kosovo Democratic Institute, Transparency International, Pristina, 2009.

Jones, S-G., Wilson, J-M., Rathmell, A., Riley, K-J., Establishing Law and Order after conflict, RAND Corporation, 2005.

King, I., Mason, W., Peace at any Price. How the world failed Kosovo, ISBN 9780801445392, 2006.

Korski, D., and Gowan, R., Can the EU Rebuild Failing States? A Review of Europe’s Civilian Capacities, European Council on Foreign Relations, 2009.

"Kosovo and Serbia: A little goodwill could go a long way", International Crisis Group, Pristina, Belgrado, Brussel, 2012.

"Kosovo Justice Support Program QR, October-December 2009", USAID.

"Kosovo: Time for EULEX to prioritize War Crimes", Amnesty International, 2012.

Lehne, S., Kosovo and Serbia: Toward a normal relationship, Carnegie Endowment for International Peace, 2012.

Malešič, M., Crisis Management in the EU: International Coordination and Civil-Military Cooperation, Faculteit der sociale wetenschappen, Universiteit van Ljubljana.

"Mission in Kosovo — 6 years onwards: putting the Helsinki Final Act into action", OVSE, 2005.

"Mission in Kosovo: Independence of the Judiciary in Kosovo, Institutional and Functional Dimensions", OVSE, 2012.

Montanaro, L., The Kosovo Statebuilding Conundrum: Addressing Fragility in a Contested State, FRIDE, 2009.

"Nato presence in Kosovo, Implications of KFOR troop reduction and essential political processes", NATO, Open Society Foundations, Friedrich Ebert Stiftung, Foreign Policy Club, Pristina, 2011.

"North Kosovo: Dual Sovereignity in Practice", Europe Report no 211, International Crisis Group, Pristina, Mitrovica, Brussel, 2011.

Philips, D-L., Realizing Kosovo’s Independence, National Committee on American Foreign Policy, 2010.

Poston, M., UK assessment and proposed support in the RoL sector in Kosovo, Department for International Development (DFID), 2008.

"Public perceptions of safety and security in Kosovo: Time to act", Saferworld, Londen, 2011.

Qosaj, A., Mustafa, Strengthening Rule of Law in Kosovo: the Fight against corruption and organised crime, Kosovar Institute for Policy Research and Development (KIPRED), Policy Paper 2010/8, Pristina, 2010.

Rathmell, A., Oliker, O., Kelly T-K., Brannan, D., Crane, K., Developing Iraq’s security sector, RAND Corporation, 2005.

Rehrl, J. Weisserth, H-B., Handbook on CSDP — The Common Security and Defence Policy of the European Union, Europese Veiligheids- en Defensieacademie.

"Rule of Law tools for post-conflict states: monitoring legal systems", United Nations Rule of Law, 2006.

Sadiku, L., Civil Society against Corruption: Report Kosovo, Hertie School of Governance, 2010.

"Securing peace and development: the role of the UN in supporting security sector reform: Report of the SG", Algemene vergadering van de VN, 2008.

"Security Reform and Governance", DAC reference document, OESO, 2005.

Simonen, K., The state versus the Individual, the Unresolved Dilemma of Humanitarian Intervention, ISBN13: 9789004202917, 2011.

"Situation in Kosovo. Information note from Mr. Von Sydow", Parlementaire vergadering van de Raad van Europa, 2010.

"Special Report: The EU’s experience with Security Sector Governance", United States Institute of Peace, 2011.

Summers, J., Kosovo: A precedent? The declaration of Independence, the Advisory Opinion and Implications for Statehood, Self-Determination and Minority Rights, ISBN13: 9789004175990, 2011.

"Rule of Law in Independent Kosovo", Europe Report no 204, International Crisis Group, Pristina, Brussel, 2010.

"The Corruption Monitor: Monitoring Report on Institutional Activities in the Fight Against Corruption September-October 2011", FOL, 2011.

"The Fragile Triangle — Police, judges and prosecutors coordination during criminal proceedings response in Kosovo", Kosovar Institute for Policy Research and Development (KIPRED), Pristina, 2010.

"The UK approach to stabilisation", Department for International Development (DFID), 2008.

"Trust Me, I’m an International: on the Relationship between Civil Society and the International Community in Kosovo", FOL discussion paper.

"US Army — Security Sector Reform: a case study approach to transition and capacity building", Strategic Studies Institute, 2010.

Weiler, Q., The EU and Security Sector Reform in Africa: a leader in theory, a laggard in reality?, Universiteit van de Verenigde Naties/Europacollege, 2009.

Youngs, R., The European Union and the Promotion of Democracy, ISBN13: 9780199249794, 2002.

Zogiani, A., Pula, B., Bërxulli, D., Mulaj, I., USAID — Early Warning Report Kosovo, January-June 2006, Evaluation Report, ABA-Roli Activities in Kosovo, USAID, Kosovo, 2010.

--------------------------------------------------