22.5.2012

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 143/10

---

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het thema „Groei en staatsschulden in de EU: twee innovatieve oplossingen” (initiatiefadvies)

2012/C 143/03

Rapporteur: de heer CEDRONE

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 14 juli 2011 besloten om overeenkomstig artikel 29, lid 2, van zijn reglement van orde een initiatiefadvies op te stellen over het thema:

Groei en staatsschulden in de EU: twee innovatieve oplossingen (initiatiefadvies).

De afdeling Economische en Monetaire Unie, Economische en Sociale Samenhang, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 2 februari 2012 goedgekeurd.

Het Comité heeft tijdens zijn op 22 en 23 februari 2012 gehouden 478e zitting (vergadering van 23 februari) onderstaand advies uitgebracht, dat met 121 stemmen vóór en 46 tegen, bij 11 onthoudingen, werd goedgekeurd.

1.   Voornaamste aanbevelingen

Jean Monnet: "Europa kan zich alleen verder ontwikkelen en een eenheid worden als het door crises tot actie wordt aangespoord."

1.1   Het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) is van mening dat het voornaamste probleem van de euro veeleer van politieke dan van economische aard is. De geloofwaardigheid van de euro is ondermijnd doordat ratingbureaus er geen vertrouwen meer in hebben dat regeringen daadkrachtig zullen optreden om te voorkomen dat door schulden geplaagde landen niet meer aan hun verplichtingen kunnen voldoen. Recente reacties, zoals het voorstel van de Commissie om stabiliteitsobligaties in te voeren, zijn alleen op stabiliteit, maar niet op groei gericht (1), terwijl het ontwerp van de Raad voor een verdrag inzake coördinatie en bestuur (2) een groot democratisch tekort kent omdat het voorziet in besluitvorming buiten het Europees Parlement en andere instellingen van de Unie om.

1.2   Volgens het EESC vormen een terugkeer naar nationaal egoïsme of minder rechten geen oplossing voor de crisis - die een systeemcrisis van de eurozone is - maar kan die, juist in tijden zoals de huidige, te boven worden gekomen door verandering van het economisch beleid, herstel van concurrentievermogen en consolidatie van rechtvaardigheid, solidariteit en cohesie. Dit zou het vertrouwen van de burgers in het Europese project en in de haalbaarheid van een vernieuwing van het Europees sociaal model herstellen, in plaats van het risico in de hand te werken dat de crisis niet wordt opgelost, wat gevolgen zou hebben voor iedereen, aangezien dat zou kunnen leiden tot het verval en uiteindelijk het failliet van het Europese ideaal.

1.3   De instellingen van de EU moeten niet de fout maken alleen te reageren op ratingbureaus, hoewel die soms de vinger op zwakke plekken van de markt leggen. De instellingen hebben de plicht hun burgers te laten zien hoe de EU een doeltreffende uitweg uit de crisis kan vinden, en daarbij tegelijkertijd een plan te ontvouwen voor de toekomst van de EU waarmee vertrouwen en optimisme kunnen worden gevoed en het gevoel betrokken te zijn bij en deel te nemen aan de verwezenlijking van de gemeenschappelijk idealen van sociale vooruitgang en een hoog werkgelegenheidspeil kan worden versterkt. Met name moeten de kiezers de indruk krijgen dat stabiliteit hand in hand gaat met groei, en niet alleen met bezuinigingen, terwijl een robuuste economische groei het vertrouwen in en de geloofwaardigheid van de eurozone op de financiële markten zou kunnen herstellen.

1.4   Het EESC is dan ook tevreden dat de Europese instellingen stappen hebben gezet in de richting van een gemeenschappelijk begrotings- en fiscaal beleid, hoewel de tot dusver genomen maatregelen onvolledig en beperkt zijn. Ondanks dat de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (EFSF) en vervolgens het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM) onmiddellijk zijn geactiveerd en gebruikt, vindt het EESC het dringend noodzakelijk dat er twee concrete voorstellen worden gedaan om resp. een oplossing voor de groeiproblematiek te bieden (euro-obligaties) en staatsschulden te stabiliseren (unieobligaties) (3). Met deze voorstellen zou worden voorkomen dat de euro door sommige landen en de EU uitsluitend middels bezuinigingsmaatregelen zou worden beschermd, een aanpak waardoor sociale rechten zouden worden aangetast en groei zou worden gesmoord en die het risico inhoudt dat een recessie op gang wordt gebracht.

1.5   Om snel groei te stimuleren is het in het bijzonder noodzakelijk om een economisch, sociaal en cultureel herstelplan op te stellen, een soort "nieuw pact voor Europa", naar het voorbeeld van de "New Deal" in de VS, teneinde de lidstaten mogelijkheden aan de hand te doen voor een solide en duurzame ontwikkeling op basis van concurrentievermogen, productiviteit, werkgelegenheid, welzijn, welvaart en, bovenal, democratische consensus. Hierdoor zouden tevens de voorwaarden worden geschapen voor de verwezenlijking van een doeltreffend gemeenschappelijk bestuur op economisch en begrotingsgebied.

1.6   Als mogelijke oplossing voor de huidige crisis zijn verschillende soorten obligaties voorgesteld, in combinatie met de nodige structurele maatregelen (4), waartoe de lidstaten zouden moeten worden aangemoedigd en gemotiveerd. Een zwak punt in deze voorstellen, ook in die van het groenboek van de Commissie, is dat zij in ofwel gezamenlijke of individuele garanties van de lidstaten voorzien, waardoor zij voor de regeringen van sommige belangrijke landen, niet in de laatste plaats Duitsland, onaanvaardbaar zijn.

1.7   Het EESC stelt daarentegen dat dergelijke garanties en overdrachten niet nodig zijn om een deel van de staatsobligaties van lidstaten om te zetten in unieobligaties of voor een netto-uitgifte van euro-obligaties. Tevens is het van mening dat obligatiefinanciering niet tot een laks beheer van overheidsmiddelen leidt indien de omzetting van nationale schulden in unieobligaties op een schuldrekening, en niet op een tegoedrekening plaatsvindt. De netto-uitgifte van obligaties is geen manier om begrotingstekorten te financieren maar betekent dat spaargelden, met inbegrip van mondiale overschotten, voor investeringen worden gebruikt die de cohesie en het concurrentievermogen kunnen verhogen.

1.8   Het EESC stelt de invoering voor van twee complementaire, maar verschillende obligaties (bonds) van de Europese Unie: unieobligaties om schulden te stabiliseren en euro-obligaties om herstel en groei te stimuleren. Het EESC beveelt tevens aan met een deel van de netto-inkomsten van de euro-obligaties een Europees risicokapitaalfonds te financieren, een van de oorspronkelijke doelstellingen van het Europees Investeringsfonds (EIF) (5).

1.9   Unieobligaties: een deel van de nationale schulden (maximaal 60 % van het BBP) wordt (eventueel geleidelijk) in unieobligaties omgezet, die op een geconsolideerde maar niet verhandelbare schuldrekening zouden kunnen worden ondergebracht. (6) Omdat deze obligaties niet worden verhandeld, zouden ze beschermd zijn tegen speculaties naar aanleiding van beoordelingen van kredietbeoordelaars (ratingbureaus). Begrotingsoverdrachten zouden echter niet nodig zijn. De lidstaten waarvan schuld is omgezet in unieobligaties, zouden verantwoordelijk blijven voor de schuldendienst van hun deel daarvan. Door deze omzetting zou de staatsschuld van de meeste betrokken lidstaten zodanig verminderen dat ze weer aan de criteria van Maastricht zouden voldoen. De financiële situatie van Griekenland zou niettemin een specifiek probleem blijven, maar wel één dat beperkt en daarom beheersbaar is.

1.10   Om dit te bereiken zou het stabiliteits- en groeipact niet hoeven te worden herzien. De geloofwaardigheid ervan - waaraan het momenteel bij markten en kiezers zozeer ontbreekt - zou veeleer toenemen aangezien zonder bezuinigingen stabiliteit zou worden gerealiseerd. Bovendien zou de omzetting van een significant deel (maximaal 60 %) van de schulden van lidstaten in een schuld van de Unie kunnen worden uitgevoerd volgens een procedure van "nauwere samenwerking". Lidstaten die dat wensen kunnen hun eigen obligaties behouden (7).

1.11   Euro-obligaties, uitgegeven om herstel en groei te financieren, zullen in tegenstelling tot unieobligaties wel worden verhandeld en zouden kapitaal van buiten de EU kunnen aantrekken. In september 2011 hebben de Brics-landen (Brazilië, Rusland, India, China en Zuid-Afrika) verklaard bereid te zijn een reserve in euro aan te houden om de eurozone te helpen stabiliseren. Door daarvoor euro-obligaties te gebruiken in plaats van nationale obligaties zou de euro als mondiale reservemunt worden versterkt en zouden de opkomende landen tevens voor een deel hun ambitie kunnen verwezenlijken om een pluralistischer mondiaal systeem van valutareserves te creëren.

1.12   Euro-obligaties zouden niet bij de staatschuld van Duitsland of welke lidstaat dan ook moeten worden opgeteld, noch vereisen zij gezamenlijke of individuele overheidsgaranties. De Europese Investeringsbank geeft sinds 50 jaar op succesvolle wijze obligaties uit zonder dat zij daarvoor op nationale garanties is aangewezen. Dat is zelfs zo'n groot succes dat zij inmiddels twee keer zo groot is als de Wereldbank.

1.13   Euro-obligaties zouden leiden tot de toestroom van mondiale liquiditeitsoverschotten naar de EU. Daardoor zou de groei worden hersteld, wat de meest doeltreffende manier is om schulden af te bouwen en tekorten terug te dringen, zoals is gebleken tijdens de tweede ambtstermijn van president Clinton, toen de federale begroting elk jaar een overschot vertoonde. Met euro-obligaties zouden investeringen van de EIB kunnen worden gecofinancierd. De schuldendienst ervan zou moeten worden gedekt met de inkomsten van de lidstaten die daarvan profiteren en niet via begrotingsoverdrachten tussen lidstaten.

1.14   Dankzij een groei die wordt gefinancierd met obligaties en aangestuurd door investeringen in het kader van de bevoegdheden op het vlak van convergentie en cohesie van de EIB-groep (die bestaan sinds de vaststelling van het Speciale Actieprogramma Amsterdam in 1997), zou het macro-economische niveau van begrotingsoverdrachten kunnen worden bereikt.

1.15   De cohesie zou worden vergroot: met euro-obligaties zouden investeringsprojecten van de EIB kunnen worden gecofinancierd. Deze bank beschikt wat dit betreft al sinds 1997 over de nodige bevoegdheden om op de volgende gebieden de cohesie en convergentie te bevorderen: gezondheid, onderwijs, stadsvernieuwing, milieu, groene technologieën en mkb- en startersondersteuning in de sector nieuwe technologie.

1.16   Het concurrentievermogen zou worden verbeterd als met een deel van het door middel van de uitgifte van euro-obligaties verzamelde kapitaal een risicokapitaalfonds voor kleine en middelgrote ondernemingen zou worden gefinancierd. Daarmee zou de mogelijkheid worden geboden voor een Europees middenstandsbeleid – een van de doelen waarvoor het EIF (dat inmiddels in de EIB-groep is opgegaan) oorspronkelijk was opgezet.

1.17   De Europese centrale bank moet stabiliteit garanderen. De EIB-groep kan zorgen voor groei wanneer haar investeringsprojecten worden gecofinancierd door middel van euro-obligaties. Na de financiële crisis van 2008 werd de EIB verzocht om obligaties aan te houden en uit te geven met het oog op schuldstabilisatie. De EIB wees dit verzoek echter af, wat toentertijd begrijpelijk was. Bij de oprichting van het EIF was het echter de bedoeling dat dat, volgens een voorstel van Jacques Delors in het witboek "Groei, Concurrentievermogen, Werkgelegenheid" van de Commissie van 1993, unieobligaties zou uitgeven. Als onderdeel van de EIB-groep en gebruikmakend van de ervaring van de EIB met de succesvolle uitgifte van obligaties zou het EIF voor de netto-uitgifte van euro-obligaties kunnen zorgen (zie de paragrafen 5.2 tot en met 5.8 van dit advies).

1.18   Euro-obligaties zouden kunnen worden benut om te helpen een Europees groeiplan te financieren, een "Europees groeipact" waarbij Europa's beste krachten zijn betrokken: bedrijfsleven, vakbonden en verenigingen. Dit pact zou concrete oplossingen moeten bieden voor de huidige crisis. Het zou een Europese "New Deal" moeten vormen naar Amerikaans voorbeeld, dat herstel van groei en werkgelegenheid stimuleert, schulden vermindert, vertrouwen en hoop geeft in de toekomst van de EU en met name de werkloosheid onder jongeren terugdringt.

1.19   Tegelijkertijd zou er een proces op gang moeten worden gebracht om onverwijld enkele fundamentele Europese kwesties aan te pakken: economische en fiscale kwesties, zoals besproken tijdens de top van 8 en 9 december 2011 te Brussel, in het kader waarvan ook de versterking van de ECB als hoeder van de financiële stabiliteit aan bod moet komen, en sociale en politieke kwesties, om het huidige democratische tekort te bestrijden en de besluitvorming te versnellen. In de praktijk betekent dit het uit de weg ruimen van alle beperkingen (met name de beperkingen van het besluitvormingsproces en het politieke onvermogen) die de EU hebben belemmerd en nog steeds belemmeren om snel en efficiënt op te treden, niet alleen om de euro te ondersteunen, maar ook om haar eigen toekomst en bestaansreden niet op het spel te zetten, wat tot haar verval zou leiden.

2.   Achtergrond

2.1   De belangrijkste doelstelling van dit advies is een reeks maatregelen te presenteren die onmiddellijk uitvoerbaar zijn, zonder dat daarvoor nieuwe instellingen of Verdragswijzigingen vereist zijn en waarmee de grondslagen kunnen worden gelegd voor een gemeenschappelijk beheer van de schuld van de eurozone. Het EESC erkent de noodzaak om onhoudbare nationale schuldniveaus terug te dringen, en als zodanig sluit dit advies aan bij andere reeds opgestelde of nog in voorbereiding zijnde adviezen van het EESC over groei, industrie- en financieel beleid, productiviteit en concurrentievermogen.

2.2   Na de financiële crisis van 2007/2008 werd gehoopt dat het ergste achter de rug was. De aanpak van deze crisis kostte de Europese burgers veel geld en leidde tot hogere staatsschulden. Maar twee jaar later kwamen – ondanks het feit dat er slechts sprake was van een kortstondige verhoging van nationale schulden in verband met de kosten voor de redding van banken – niet particuliere maar overheidsschulden onder vuur te liggen.

2.3   De aanval op de zwakste landen heeft de kwetsbaarheid van de eurozone laten zien, ook al bedraagt de totale overheidsschuld in de eurozone – die evenwel verminderd en onder controle moet worden gebracht – minder dan die van de VS. De, zij het te laat, genomen maatregelen vormen een grote stap vooruit, maar zijn onvoldoende omdat er sprake is van een systeemcrisis, die niet meer wordt veroorzaakt door de schuld van één land in het bijzonder.

2.4   De huidige crisis heeft een voor het voortbestaan van de eurozone en voor de toekomst van de Europese integratie zelf essentieel probleem klip en klaar aan het licht gebracht, dat als volgt kan worden samengevat: "wie schrijft de wet voor en wie heeft het laatste woord?". Het Europese maatschappelijk middenveld heeft inmiddels goed begrepen dat niet langer door gekozen regeringen wordt bepaald wat er gebeurt, maar door niet-verkozen entiteiten. Daardoor loopt niet alleen de legitimiteit van afzonderlijke regeringen, maar ook het voortbestaan van de democratische besluitvorming op Europees niveau gevaar.

2.5   De euro had tot 2008 geen last van wisselkoersschommelingen, steeg in waarde ten opzichte van de dollar en werd mondiaal gezien de op één na grootste reservevaluta. Een van de redenen waarom hier verandering in is gekomen en de euro onder druk is komen te staan, is dat de ratingbureaus er tot de Griekse crisis vanuit gingen dat de Unie geen lidstaat van de eurozone ten onder zou laten gaan. Toen er geen snelle oplossing voor de Griekse crisis kwam, rees de risico-opslag op nieuwe staatsobligaties de pan uit. Doordat het twee jaar lang aan de politieke wil ontbrak om een oplossing voor de staatsschuldencrisis in Europa te vinden, werden de ratingbureaus ertoe aangezet de rating voor de obligaties van een aantal eurolanden te verlagen, wat inmiddels niet alleen voor de periferie, maar ook voor de kern van de eurozone gevolgen heeft.

2.6   Los van de noodzaak schulden te verminderen (hetgeen geleidelijk moet gebeuren om te voorkomen dat de "schuldige" zieke sterft in plaats van geneest), moet de EU krachtdadiger optreden. De lidstaten, en niet alleen die met de meeste schulden, staan nu met de rug tegen de muur, omdat ze hun tekorten niet mogen laten oplopen, en zijn door de geringe groei verzwakt, waardoor zij en de EU murw zijn geworden, of toch op zijn minst slechts zeer langzaam besluiten nemen. Noch heeft de politiek de obligatiemarkten gerust weten te stellen met haar beleid van discipline, bezuinigingen en besparingen, aangezien hierdoor een lage of negatieve groei dreigt.

2.7   Eén aspect hiervan is dat wordt vergeten dat de overschotten van het ene land de tekorten van andere landen zijn. Een ander aspect is een verkeerde opvatting over de veronderstelde verdringing van investeringen ("crowding out") en de bijbehorende misvatting dat het terugbrengen van overheidsinvesteringen en –uitgaven particuliere investeringen en uitgaven zou aantrekken ("crowding in"). Hierbij wordt over het hoofd gezien dat een bezuinigingsbeleid in kleinere lidstaten in het verleden weliswaar tot economisch herstel heeft geleid, maar dat de EU als geheel in die tijd profiteerde van een stijgende exportvraag en dat het herstel in sommige gevallen gepaard ging met een devaluatie, wat momenteel geen optie is voor de lidstaten van de eurozone.

2.8   De EU dient de Europese burgers weer het vertrouwen te geven dat zij baat hebben bij de eenheidsmunt. Hiervoor is een economisch, sociaal en cultureel actieplan nodig en een "nieuw Europees pact", geënt op de Amerikaanse "New Deal". Op grond van het succes van de New Deal steunde president Truman destijds het Marshallplan, dat niet alleen de naoorlogse wederopbouw heeft bespoedigd, maar tevens in alle Europese landen een bestendige ontwikkeling mogelijk heeft gemaakt op basis van concurrentievermogen, productiviteit, werkgelegenheid, verzorgingsstaat, welvaart en niet te vergeten consensus (inspraak en sociaal partnerschap).

2.9   Met een dergelijk vooruitzicht op stabiliteit én groei zou de politieke consensus kunnen worden verkregen voor de invoering van nieuwe instrumenten voor een gemeenschappelijk bestuur op economisch en begrotingsgebied. Het is niet logisch om een gemeenschappelijke munt te hebben en tegelijkertijd zeventien verschillende nationale benaderingen met betrekking tot het schuldenbeheer. Echter, een streng begrotingsbeleid dat op bezuinigingen is gebaseerd, volstaat niet om dit probleem op te lossen. Er zijn samenhangende strategieën voor het schuldenbeheer en gemeenschappelijke financiële instrumenten nodig om in Europa tegelijkertijd groei te kunnen financieren en te hoge nationale schulden te verminderen.

2.10   Het antwoord van de EU op de crisis mag niet alleen maar luiden in termen van "strengheid, bezuinigingen, besnoeiingen en offers", afgezien nog van de consequenties van zo'n antwoord. En er zou al helemaal niet moeten worden geoordeeld over en een onderscheid moeten worden gemaakt tussen "voorbeeldige leerlingen" en "kneusjes", hetgeen vaak geen recht doet aan de werkelijkheid en aan daadwerkelijke verantwoordelijkheden. Een dergelijke benadering veroorzaakt rancune, egoïsme, wrok en verbittering - ook in cultureel opzicht – en zal leiden tot bekrompenheid, arrogantie en een voor Europa gevaarlijk populisme. Ten grondslag aan dit alles ligt een verkeerde diagnose, een morele visie op de crisis die de zogenaamde "voorbeeldige leerlingen" belemmert om de andere te helpen.

2.11   De gelijkstelling van bezuinigingen met groei vormt een dilemma dat de EU moet oplossen, mét instemming van haar burgers. Daartoe dient zij tegelijkertijd op twee fronten actie te ondernemen. Dit wordt in de volgende twee paragrafen toegelicht.

2.12   Enerzijds dient een nieuw, verdergaander voorstel inzake de staatsschulden te worden geformuleerd, dat voorziet in een vermindering van die schulden op basis van gezamenlijke solidariteit en de beginselen uit het Verdrag, waarbij de lidstaten even verantwoordelijk blijven als vroeger en dat speculanten afschrikt. Het verdedigen van de euro, wat bovenal een politieke kwestie is, zou alle landen ten goede komen, met name de rijkere, en zou voorkomen dat de paradoxale situatie ontstaat waarin de oorspronkelijke droom van een gemeenschappelijke munt een nachtmerrie voor de burgers is geworden.

2.13   Het tweede voorstel moet de Europese burgers weer vertrouwen geven. Daarom moet er, teneinde de doelstellingen van het Europees economisch herstelplan 2020 te verwezenlijken, een economisch, sociaal en cultureel actieplan worden gelanceerd, waarvoor voldoende middelen moeten worden uitgetrokken. Bovendien zou er een groots idee, een soort van "nieuw Europees pact" moeten worden uitgewerkt, bijvoorbeeld geënt op de Amerikaanse "New Deal". Zoals bekend heeft ook het Marshallplan niet alleen de naoorlogse wederopbouw bespoedigd, maar tevens in alle Europese landen een bestendige ontwikkeling mogelijk gemaakt op basis van concurrentievermogen, productiviteit, werkgelegenheid, verzorgingsstaat, welvaart en niet te vergeten consensus (inspraak en sociaal partnerschap).

2.14   De EU moet dus alles in het werk stellen om met één stem antwoorden te geven op de vragen van de markten, die tegen hun eigen grenzen zijn aangelopen doordat ze zonder regels en ongecontroleerd hun gang zijn gegaan. Hiervoor is echter geen unanieme goedkeuring van nieuwe financiële instrumenten door alle lidstaten vereist. Wel kan hiervoor gebruik worden gemaakt van de mogelijkheid van "nauwere samenwerking". In plaats van de eurozone te verkleinen tot een "harde kern" van enkele lidstaten – waarvoor dat nadelig zou kunnen uitpakken – zou het voor de landen die onder druk van speculanten staan, mogelijk moeten worden om een significant deel van hun staatsschuld op een Europese schuldrekening onder te brengen. Daarvan zouden alle lidstaten de vruchten plukken.

3.   Unieobligaties om nationale schulden te stabiliseren

3.1   In Europa kunnen staatsschulden inmiddels niet meer puur beschouwd worden als schulden van staten. De beperkte mogelijkheden en de fouten van de EU en haar lidstaten hebben, samen met het gebrek aan een doeltreffend kader voor toezicht op en controle van financiële instellingen, roofzuchtig gedrag met betrekking tot nationale valuta in de hand gewerkt. (8) Daardoor, maar ook doordat overheidsmiddelen slecht werden beheerd, is de soevereiniteit van sommige kwetsbare lidstaten aangetast.

3.2   Het EESC acht het absoluut noodzakelijk om de begrotingen van enkele landen te saneren en hun begrotingsdiscipline te verbeteren, met in de laatste plaats via rechtvaardige en onderling overeengekomen hervormingen. Op langere termijn zou een begrotingsunie met een minister van Economische Zaken en Financiën van de eurozone kunnen worden gecreëerd. Het is niet logisch dat in de eurozone één monetair (en begrotings)beleid wordt gevoerd, terwijl er sprake is van zeventien verschillende soorten schuldbeleid. Nu zijn echter dringend maatregelen nodig om de staatsschulden te stabiliseren, alsmede een gemeenschappelijk beheer van de begrotingen van de lidstaten d.m.v. toezicht op EU-niveau.

3.3   In politiek opzicht moet sterker worden benadrukt dat de Unie zelf - hoewel enkele van haar lidstaten diep in het rood staan - nog altijd vrijwel geen schulden heeft, en vóór mei 2010 en het opkopen van de schulden van sommige lidstaten helemaal geen schulden had. Ook na het opkopen van die schulden en de uitgevoerde reddingen van banken bedraagt de schuld van de EU nauwelijks 1 % van haar BBP. Daarmee kent ze een verhouding tussen schuld en BBP die minder is dan een tiende van die verhouding in de VS in de jaren dertig, toen de regering Roosevelt begon met het mobiliseren van spaargelden voor investeringen door de uitgifte van federaal schatkistpapier op te voeren. (9) In tegenstelling tot de VS destijds kan de EU nu haar voordeel doen van de eerder in Amerika opgedane ervaringen met obligaties.

3.4   De verloren soevereiniteit kan door de EU worden hersteld. Zij zou de nationale regeringen de macht moeten teruggeven die de financiële markten momenteel uitoefenen, en in dit verband het toezicht op en de verantwoordelijkheid van de spelers op de financiële markten (waaronder ratingbureaus) moeten vergroten. Daarvoor echter zijn het opkopen van schulden, gemeenschappelijke staatsgaranties en begrotingsoverdrachten niet noodzakelijk. Voor de financiering van de New Deal bijvoorbeeld heeft de regering Roosevelt geen schulden van Amerikaanse staten opgekocht en heeft ze die staten evenmin verplicht om garant te staan voor de door haar uitgegeven obligaties of om begrotingsoverdrachten uit te voeren. De VS geven schatkistpapier uit waarvan de schuldendienst met de inkomsten van federale belastingen wordt gedekt. In de EU bestaat er echter in tegenstelling tot de VS geen gemeenschappelijk fiscaal beleid. Maar de lidstaten kunnen perfect het deel van hun obligaties dat in unieobligaties is omgezet financieren. Daarvoor zijn geen onderlinge begrotingsoverdrachten nodig.

3.5   Met de goedkeuring van een bezuinigingsstrategie in reactie op de ontwikkelingen op de financiële markten is het Europees economisch herstelprogramma op de achtergrond geraakt. De meeste kiezers beseffen niet welke verplichtingen de EU in dit verband is aangegaan, maar zijn zich wel terdege bewust van de offers die hun worden gevraagd voor de redding van banken en hedgefondsen. De burgers zijn in het algemeen zelfs nauwelijks op de hoogte van het bestaan van dit programma.

3.6   De omzetting van een deel van de schulden van de lidstaten in een schuld van de Unie zou ook de vorm kunnen krijgen van een "nauwere samenwerking", waarbij belangrijke lidstaten zoals Duitsland hun eigen obligaties zouden kunnen behouden. Volgens het Verdrag van Lissabon is bij een nauwere samenwerking een minderheid van de lidstaten betrokken. Maar de invoering van de euro zelf vormde feitelijk een nauwere samenwerking tussen een meerderheid van de lidstaten. Het Brueghel-instituut heeft voorgesteld een nieuwe instelling op te richten om de in unieobligaties omgezette nationale schulden te beheren (10). Een nieuwe instelling is echter niet nodig.

3.7   De unieobligaties waarin een deel van de schulden van de lidstaten worden omgezet, zouden door de EFSF (en daarna het ESM) op een speciale conversierekening kunnen worden aangehouden in plaats van te worden verhandeld. (11) Zo zouden deze obligaties zijn beschermd tegen speculatie. De beleggers zouden de activa tegen de geldende rente aanhouden tot het einde van de looptijd van de obligaties. Hierdoor zou ook onvoorzichtig gedrag worden vermeden, aangezien obligaties op een schuldrekening niet kunnen worden gebruikt om nettokrediet te creëren. Het voordeel voor zowel de regeringen als obligatiehouders is dat het risico van wanbetaling door sommige lidstaten hierdoor aanzienlijk zou worden verminderd.

4.   Euro-obligaties om herstel en duurzame groei te stimuleren

4.1   De recente ontwikkelingen hebben de noodzaak duidelijk gemaakt van een gemeenschappelijk Europees sociaaleconomisch bestuur, in navolging van de na de invoering van de euro ontstane monetaire eenheid. Dankzij zo'n bestuur zouden de groeiende macro-economische onevenwichtigheden adequater kunnen worden aangepakt. Tot dusver hebben de Commissie en de Europese Raad echter alleen aandacht besteed aan stabiliteit, waardoor de noodzaak om de groei weer op gang te brengen op de achtergrond is geraakt.

4.2   Hierbij wordt voorbijgegaan aan de sociale dimensie van een langdurig bezuinigingsbeleid en tevens aan de mondiale gevolgen daarvan, gezien het belang voor groeilanden van een duurzame Europese vraag naar hun exportproducten. Tevens wordt zo voorbijgegaan aan het feit dat de financiering van het herstel van groei niet moet gebeuren via begrotingsoverdrachten tussen lidstaten, maar via het in omloop brengen van de overschotten van opkomende economieën.

4.3   In de pers bijvoorbeeld zijn al diverse voorstellen ter zake verschenen. Deze zijn geënt op het voorstel van het Brueghel-instituut en dat uit 1993 van Delors voor unieobligaties. Er wordt met klem in op gewezen dat de netto-uitgifte van euro-obligaties de overschotten van centrale banken uit groeilanden en van staatsinvesteringsfondsen zou aantrekken, hetgeen tot een multipliereffect zal leiden.

4.4   Met het aldus binnengehaalde verse kapitaal zou invulling kunnen worden gegeven aan de al in eind 2008 door de lidstaten en het Europees Parlement aangegane verplichtingen in het kader van het eerder genoemde Europees Economisch Herstelprogramma. Ook als de uitgifte van euro-obligaties in het begin geleidelijk zou gebeuren, dan dit zou leiden tot een aanzienlijke cumulatieve toestroom van een gedeelte van de circa 3 biljoen dollar aan overschotten van centrale banken uit groeilanden en van staatsinvesteringsfondsen.

4.5   De omvang van deze kapitaaltoestroom zou zelfs evenveel of meer kunnen bedragen dan die van de eigen middelen van de Commissie, zonder dat hiervoor begrotingsoverdrachten – waartegen Duitsland en andere lidstaten zich verzetten – nodig zijn. Met dit kapitaal zouden ook investeringen van de EIB-groep op de voor cohesie relevante gebieden gezondheid, onderwijs, stadsvernieuwing en milieu kunnen worden gecofinancierd.

4.6   In het kader van het Speciale Actieprogramma Amsterdam van 1997 zijn aan de EIB bevoegdheden verleend met betrekking tot de doelstellingen cohesie en convergentie, en sindsdien is het volume van EIB-leningen ter financiering van investeringen verviervoudigd. Met een verdere verviervoudiging van de investeringen zou de EIB hetzelfde effect bereiken als het naoorlogse Marshallplan. (12) Anders dan bij het Marshallplan of de Structuurfondsen zou de financiering echter niet op subsidies berusten, maar op het mobiliseren van spaargelden voor investeringen. Door economische multipliereffecten zouden deze investeringen voor een duurzame vraag in de particuliere sector en voor een groei van de werkgelegenheid zorgen. Hierdoor zou op de markten en onder de burgers het vertrouwen terugkeren dat een hogere levensstandaard en meer welzijn in de plaats kunnen komen van bezuinigingen. Verder zouden de groei en de toename van de werkgelegenheid in directe en indirecte belastingsinkomsten resulteren die kunnen helpen staatsschulden en tekorten op de begroting te verminderen.

5.   Wettelijke en institutionele context van het voorstel

5.1   Unieobligaties en de Europese Faciliteit voor financiële stabiliteit (EFSF)

5.1.1

De EFSF zou de in unieobligaties omgezette nationale schulden op een speciale conversierekening kunnen aanhouden. Dit zou in overeenstemming zijn met de taakstelling van de EFSF, die voor stabiliteit moet zorgen. De EFSF biedt deze mogelijkheid, hoewel ze in juli 2012 wordt vervangen door het ESM. Na die datum zou de omgezette schuld kunnen worden aangehouden door het ESM.

5.1.2

Het beginsel dat in unieobligaties omgezette schulden niet worden verhandeld zou de EFSF hebben beschermd tegen een afwaardering door ratingbureaus en obligatiemarkten. Door de obligaties op een schuldrekening aan te houden zou Duitsland en andere lidstaten de verzekering worden gegeven dat de in unieobligaties omgezette nationale obligaties niet kunnen worden gebruikt om krediet te creëren.

5.2   Opzet van het EIF en euro-obligaties

5.2.1

De ECB hoeft niet voor de netto-uitgifte van obligaties te zorgen. Oorspronkelijk was het de bedoeling dat de Unie de mogelijkheid van de uitgifte van eigen obligaties zou krijgen via het EIF, dat in 1994 werd opgericht en sinds 2000 deel uitmaakt van de EIB-groep. In de eerste plaats werd het EIF destijds opgezet als instelling voor de uitgifte van gemeenschappelijke obligaties als aanvulling op de gemeenschappelijke munt. In de tweede plaats diende het EIF financiële steun te verlenen aan kleine en middelgrote ondernemingen en startende high-techbedrijven, wat sinds 1994 de enige rol is van het fonds (13).

5.2.2

Bij de oorspronkelijke opzet van het EIF werd erkend dat een gemeenschappelijke munt de lidstaten het middel van devaluatie zou ontnemen om hun betalingsbalans aan te passen en dat er geen politieke steun was voor grootschalige begrotingsoverdrachten zoals aanbevolen in het verslag MacDougall (14). Echter, in het licht van de New Deal, werd eveneens erkend dat Europese obligaties zouden kunnen worden gebruikt om maatregelen op het gebied van het structuur-, het sociaal en het regionaal beleid te financieren, zoals reeds werd beoogd in het verslag Spaak van 1956 (15). Deze visie stemt tevens overeen met de doelstellingen van het verslag MacDougall van een structureel en cyclisch werkgelegenheids- en regionaal beleid gericht op de vermindering van interregionale ongelijkheden op het vlak van investeringen en productiviteit.

5.3   Opzet van het EIF met betrekking tot risicokapitaal

5.3.1

In de aanbeveling van 1993 dat het EIF kleine en middelgrote ondernemingen diende te steunen, werden niet alleen garanties voor participaties in of leningen aan dit soort ondernemingen voorgesteld, maar ook een Europees fonds voor risicokapitaal met een begroting van maximaal 60 miljard ecu, speciaal gericht op de financiering van startende bedrijven op high-techgebied.

5.3.2

Dit bedrag had door EU-obligaties moeten worden verkregen en uitgesmeerd over verschillende jaren moeten worden geïnvesteerd, maar zou macro-economisch potentieel hebben gehad. Een degelijk beheer van het fonds, in samenwerking met nationale kredietinstellingen en regionale ontwikkelingsagentschappen met deskundigheid op het gebied van het mkb, diende ervoor te zorgen dat de obligaties zouden kunnen worden gefinancierd door de winst op het aandelenkapitaal, zodra de economische prestaties van de betrokken ondernemingen die toelieten.

5.3.3

Met deze aanpak diende het feit dat particulier risicokapitaal in Europa in vergelijking met de VS slechts mondjesmaat beschikbaar was te worden opgevangen en moesten kleine en middelgrote ondernemingen minder afhankelijk worden gemaakt van leningen tegen een vaste rentevoet, waardoor startende bedrijven, die nog geen marktaandeel hadden verworven, werden benadeeld. Op die manier dienden micro-innovatie en het concurrentievermogen te worden versterkt, waarvan tevens positieve effecten in macro-economisch en sociaal opzicht werden verwacht.

5.3.4

Toen het EIF in 1994 werd opgericht, werd de rol van het EIF als risicokapitaalverstrekker veronachtzaamd ten gunste van de rol van verstrekker van garanties voor leningen, met het gevolg dat het fonds bij de integratie in de EIB-groep in 2000 slechts voor 1 miljard ecu aan garanties had verleend voor kleine en middelgrote ondernemingen. De oorspronkelijke opzet om een micro-instrument te creëren dat een macro-effect sorteert, werd pas in september 2008 in ere hersteld toen de Raad Ecofin in Nice besloot om 30 miljard euro te reserveren voor steun aan het mkb, dat echter nog steeds alleen uit leningen in plaats van participaties bestond.

5.3.5

Het idee om het EIF ook risicokapitaal en niet alleen leningen te laten verstrekken, dient te worden heroverwogen in het kader van de netto-uitgifte van euro-obligaties, die de omzetting van een deel van de nationale schulden in unieobligaties dient te vergezellen.

5.4   De EIB

5.4.1

De EIB heeft van begin af aan eigen obligaties uitgegeven en heeft zich er duidelijk voor uitgesproken aparte EIB-obligaties te behouden die moeten worden onderscheiden van EU-obligaties. Hier zijn gegronde redenen voor. Ten eerste worden de eigen obligaties van de EIB voornamelijk voor projectfinancieringen uitgegeven, en de EIB wenst aan dit specifieke kenmerk vast te houden. Ten tweede werd aangenomen dat voor de schuldendienst van euro-obligaties begrotingsoverdrachten noodzakelijk zouden zijn, terwijl de EIB de rentebetalingen voor haar eigen obligaties dekt met de inkomsten uit haar projectfinancieringen. Ten derde zouden de begrotingsoverdrachten tot een verhoging van de eigen middelen van de Commissie kunnen nopen, wat waarschijnlijk niet haalbaar zou zijn. De EIB maakte zich bovendien zorgen over het risico dat haar eigen kredietrating zou worden verlaagd, indien zij betrokken zou worden bij de stabilisatie van staatsschulden.

5.5   Complementariteit van de EIB en het EIF

5.5.1

Deze bedenkingen zijn evenwel niet van toepassing op de netto-uitgifte van euro-obligaties door het EIF. Hoewel zij deel uitmaken van dezelfde groep, zijn de EIB en het EIF aparte instellingen. Als zodanig zouden de door het EIF uitgegeven euro-obligaties duidelijk te onderscheiden zijn van de EIB-obligaties en van de door de EFSF aangehouden unieobligaties voor de stabilisatie van staatsschulden.

5.5.2

De uitgifte van euro-obligaties door het EIF zou in het kader van gezamenlijke projectfinanciering een aanvulling kunnen vormen op de EIB-obligaties. De schuldendienst van de obligaties zou kunnen worden gedekt met de inkomsten uit investeringsprojecten, in plaats van met begrotingsoverdrachten. De EIB zou haar zeggenschap behouden, doordat de projecten afhankelijk blijven van haar goedkeuring en door haar worden beheerd, zodat een deugdelijk projectbeheer gewaarborgd is.

5.5.3

In gevallen waarin het engagement van lokale partners vereist is, iets waaraan de EIB groot belang hecht, kan zij hiervoor zorgen door in het projectbeheer samen te werken met nationale kredietinstellingen zoals Caisse des Depôts et Consignations, de Cassa Depositi e Prestiti of de Kreditanstalt für Wiederaufbau.

5.6   Obligatiebeheer door het EIF

5.6.1

Voor het EIF zou een nieuw bedrijfsplan moeten worden opgesteld voor het beheer conform de "open markt"-benadering die aan de uitgifte van obligaties verbonden is en die een centraal onderdeel vormde van de oorspronkelijk opzet van het fonds. Hiervoor is een zeer bekwaam team nodig, dat uit medewerkers van de EIB zou kunnen worden gerekruteerd en contacten zou kunnen onderhouden met nationale schuldinstellingen. Aangezien de uitgifte van euro-obligaties stapsgewijs zou plaatsvinden, zou dit nieuwe team ook geleidelijk opgebouwd kunnen worden.

5.6.2

De Raad Ecofin beheert de EIB-groep. Er is geen Verdragswijziging nodig voor het besluit om het EIF euro-obligaties te laten uitgeven. Dit geldt al sinds de oprichting van het EIF in 1994.

5.7   Voor de vaststelling van de criteria voor een Europees economisch herstelprogramma is geen besluit van de Raad Ecofin of een voorstel van de Commissie nodig. In het kader van het Speciale Actieprogramma Amsterdam van 1997 en tijdens de bijeenkomsten van de Europese Raad van 1997 in Luxemburg en van 2000 in Lissabon zijn de EIB de nodige bevoegdheden op het vlak van convergentie en cohesie verleend om investeringen te kunnen doen in gezondheidzorg, onderwijs, stadsvernieuwing, het stedelijk milieu, groene technologie, financiële steun voor kleine en middelgrote ondernemingen en voor startende bedrijven op high-techgebied alsook in trans-Europese vervoers- en communicatienetwerken.

5.8   Sinds 1997 heeft de EIB het jaarlijkse volume van haar financieringen van investeringen verviervoudigd tot een bedrag dat overeenkomt met twee derde van de eigen middelen van de Commissie. Wanneer dit bedrag vóór 2020 nog eens zou worden verviervoudigd, m.b.v. cofinancieringen middels investeringen in euro-obligaties door de centrale banken en staatsinvesteringsfondsen van groeilanden, zou het Europees economisch herstelplan werkelijkheid kunnen worden. Dit kan vooral ook worden verwacht op grond van het feit dat dergelijke investeringen voor een drievoudig multipliereffect zouden zorgen en daarmee het effect van investeringen met begrotingsmiddelen met een factor twee of drie zouden overtreffen (16).

---

(1)  Europese Commissie. Groenboek over de haalbaarheid van de invoering van stabiliteitsobligaties, COM(2011) 818 final van 23 november 2011.

(2)  Europese Raad, ontwerp van een international verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur in de Economische en Monetaire Unie van 10 januari 2012.

(3)  Er zij op gewezen dat de definitie van euro-obligaties zoals die in dit advies wordt gehanteerd, niet exact overeenstemt met die welke door sommige anderen wordt gebruikt. De stabiliteitsobligaties waarvan de haalbaarheid in het groenboek van de Europese Commissie wordt geanalyseerd, zijn in zeker opzicht vergelijkbaar met de "unieobligaties" die in dit advies worden voorgesteld, waarbij het verschil echter is gelegen in de vraag of voor deze obligaties gezamenlijke of individuele garanties nodig zijn. In andere voorstellen, zoals van Lorenzo Bini Smaghi, wordt de term euro-obligaties gebruikt in dezelfde context van stabilisering, terwijl met euro-obligaties in dit advies de netto-uitgifte van obligaties met het oog op het aanzwengelen en duurzaam maken van economisch herstel wordt bedoeld. Zie verder: Von Weizäcker, J. en Delpla, J., The Blue Bond Proposal, The Brueghel Institute. Policy Brief 2010:3; Schmidt, C. M et al, Proposal for a European Redemption Pact, 9 november 2011, Sachverständigenrat zu Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung.

(4)  In de eerste plaats de voltooiing van de interne markt, zoals voorgesteld in het verslag-Monti.

(5)  Holland, Stuart, The European Imperative: Economic and Social Cohesion in the 1990s. Voorwoord Jacques Delors. Nottingham: Spokesman Press, 1993.

(6)  Daarmee zouden particuliere obligatiehouders veel beter af zijn in vergelijking met het risico op een bankroet, omdat de nationale obligaties één op één en tegen de bestaande rentevoet in unieobligaties zouden worden omgezet.

(7)  De lidstaten die onderling een nauwere samenwerking wensen aan te gaan in het kader van de niet-exclusieve bevoegdheden van de Unie, kunnen gebruik maken van de instellingen van de Unie en die bevoegdheden uitoefenen op grond van de ter zake geldende bepalingen van de Verdragen, binnen de grenzen van en overeenkomstig het bepaalde in artikel 20 VWEU en in de artikelen 326-334 VWEU. Met nauwere samenwerking wordt beoogd de verwezenlijking van de doelstellingen van de Unie te bevorderen, haar belangen te beschermen en haar integratieproces te versterken. Nauwere samenwerking staat te allen tijde open voor alle lidstaten. Het besluit houdende machtiging om nauwere samenwerking aan te gaan wordt in laatste instantie vastgesteld door de Raad, wanneer deze constateert dat de met de nauwere samenwerking nagestreefde doelstellingen niet binnen een redelijke termijn door de Unie in haar geheel kunnen worden verwezenlijkt en mits ten minste negen lidstaten aan de nauwere samenwerking deelnemen. De in het kader van een nauwere samenwerking vastgestelde handelingen zijn alleen verbindend voor de lidstaten die aan de nauwere samenwerking deelnemen en worden niet beschouwd als een acquis dat door de kandidaat-lidstaten van de Unie moet worden aanvaard (art. 20 VWEU). Alle leden van de Raad kunnen aan de beraadslagingen over een procedure van nauwere samenwerking deelnemen, maar alleen de leden van de Raad die de aan een nauwere samenwerking deelnemende lidstaten vertegenwoordigen, nemen deel aan de stemming (art. 330 VWEU).

(8)  Zie het EESC-advies over het Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1060/2009 inzake ratingbureaus, PB C 54 van 19.02.2011, blz. 37.

(9)  De VS kozen pas in de tweede ambtstermijn van president Roosevelt voor het financieren van tekorten. Toch waren zowel in diens eerste als tweede ambtstermijn met obligaties gefinancierde sociale en milieu-investeringen de voornaamste stuwende kracht achter het herstel na de grote crisis van de jaren dertig. Europa zou dit voorbeeld kunnen volgen om economisch herstel te realiseren.

(10)  Von Weizäcker, J. and Delpla, J. (2010), The Blue Bond Proposal, Brueghel Policy Brief 2010/03.

(11)  Particuliere houders van niet op de markt verhandelbare obligaties zouden deze indien nodig aan het ESM tegen nominale waarde kunnen verkopen totdat het vastgestelde plafond is bereikt.

(12)  Halverwege 1950 werden in een enquête 2 000 personen uit Frankrijk, Noorwegen, Denemarken, Nederland, Oostenrijk en Italië geïnterviewd. In alle landen had 80 % ooit van Marshallhulp gehoord en wist tussen de 25 % en 40 % hoe deze hulp functioneerde.

(13)  Stuart Holland, The European Imperative: Economic and Social Cohesion in the 1990s, 1993, op. cit.

(14)  Tussen 5 % en 7 % van het BBP - Europese Commissie, Report of the Study Group on the Role of Public Finance in European Integration, 1977.

(15)  Intergovernmental Committee on European Integration (1956), Report on the General Common Market (Spaak Report).

(16)  J. Creel, P. Monperrus-Veroni & F. Saraceno, Has the Golden Rule of public finance made a difference in the United Kingdom? Observatoire Français des Conjonctures Économiques, Working Papers 2007-13.

---