52008SC0055

[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 23.1.2008

SEC(2008) 55

WERKDOCUMENT VAN DE COMMISSIE

Begeleidend document bij het

voorstel voor een

RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD

betreffende de geologische opslag van kooldioxide

SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING {COM(2008) 18 definitief}{SEC(2008) 54}

Samenvatting

Probleem en doelstellingen

1. Het centrale probleem is de verzoening van de noodzaak van spoedeisende actie om het klimaatveranderingsprobleem aan te pakken met het waarborgen van de continuïteit van de energievoorziening. In de context van een wereldwijde vermindering van de CO2-uitstoot met 50% tegen 2050 - vereist om de 2°C-doelstelling te behalen - is een vermindering van de emissies met 30 % in 2020 in de ontwikkelde wereld vereist, wat moet oplopen tot 60-80% in 2050. Deze vermindering is technisch mogelijk en de baten zijn veel groter dan de kosten, maar om de doelstelling te bereiken moeten alle reductieopties open worden gehouden, ook koolstofafvang en -opslag (Carbon Capture and Storage - CCS).

2. Om het gebruik van CCS mogelijk te maken, moeten twee problemen worden opgelost. In de eerste plaats moeten de milieurisico's van de technologie worden beheerst teneinde te waarborgen dat de het opgeslagen CO2 geïsoleerd blijft van atmosfeer en biosfeer en dat afvang en opslag op die manier een veilig en doeltreffend hulpmiddel wordt voor de strijd tegen de klimaatverandering.

3. Een tweede probleem is dat de commerciële belemmeringen voor een bredere invoering van CCS moeten worden aangepakt. Als de ontwikkeling van de CCS-technologie aan marktinvesteringen wordt overgelaten, kan die ontwikkeling ontoereikend blijken, en wel om zes redenen:

4. In de eerste plaats wordt de vermindering van de CO2-uitstoot dankzij CCS momenteel niet beloond aangezien CCS geen plaats heeft gekregen in de EU-systeem voor emissiehandel, noch in het mechanisme voor schone ontwikkeling. Als CCS daarin wordt geïntegreerd, wordt de uitstootreductie van CO2 met behulp van CCS gewaardeerd tegen de koolstofprijs.

5. Ten tweede worden de positieve effecten van ontwikkeling van de technologie op de kosten en doeltreffendheid ervan (het effect om "al doende te leren") niet geëxploiteerd door de markt (positieve externe effecten).

6. Ten derde worden potentiële positieve externe effecten met betrekking tot de veiligheid van de energievoorziening niet geëxploiteerd door de markt.

7. Ten vierde worden eventuele positieve externe effecten met betrekking tot het exportpotentieel niet geëxploiteerd door de markt.

8. Ten vijfde worden potentiële positieve effecten op het bereiken van de wereldwijde klimaatdoelstellingen door de ontwikkeling van CCS binnen de EU niet geïnternaliseerd.

9. Ten zesde worden de positieve effecten van verlaagde emissies van traditionele luchtverontreinigende stoffen ten gevolge van de ontwikkeling van CCS niet geïnternaliseerd.

Effectbeoordeling van een kader om de milieurisico's te beheren

10. De drie onderdelen van CCS – afvang, transport en opslag – werden afzonderlijk bekeken. Er werd uitgegaan van behoedzame aannamen, in die zin dat als defaultoptie voor regulering van een CCS-component het bestaande wettelijke kader werd genomen waarbij activiteiten met vergelijkbaar risico worden gereguleerd (als een dergelijk kader bestaat).

11. Het afvangen van CO2 gaat gepaard met soortgelijke risico's als in de chemische en elektriciteitsproductiesector en derhalve werd geconcludeerd dat het geschikte regelgevingskader ervoor eveneens Richtlijn 96/61/EG is (de IPPC-richtlijn). CO2-transport kent risico's die gelijk lopen met die van het transport van aardgas en moet dus op eenzelfde wijze worden gereguleerd. Pijpleidingen met een diameter van meer dan 800 mm en een lengte van meer dan 40 km vergen een milieueffectbeoordeling overeenkomstig Richtlijn 85/337/EG; verdere regulering wordt aan de lidstaten overgelaten.

12. Ook voor opslag werden de bestaande wetgevingskaders bestudeerd (IPPC en de afvalstoffenwetgeving) maar die bleken niet te volstaan om de risico's op afdoende wijze te beheren. Het soort vereiste controles en toezicht verschilt van wat vereist is overeenkomstig de IPPC-richtlijn, die voornamelijk betrekking heeft op emissiegrenswaarden voor industriële installaties. Vele onderdelen van de wetgeving op afvalstoffen kunnen eventueel op CO2-opslag worden toegepast, maar dat zou dan gebeuren op een versnipperde wijze en bedoelde wetgeving is niet ontworpen om de specifieke risico's in kwestie te beheren. Geen van beide kaders kan worden aangepast met het oog op regulering van CO2-opslag zonder een omslachtige en vrij ingewikkelde amendering. Daarom werd besloten om een afzonderlijk wettelijk kader voor CO2-opslag in de vorm van een ontwerp-richtlijn uit te werken en CCS uit de werkingssfeer van de afvalstoffenwetgeving te halen.

13. Voor bepaalde problemen in verband met de inhoud van de ontwerp-richtlijn werd een aanvullende analyse gemaakt. Een eerste probleem is hoe een degelijke tenuitvoerlegging van het risicobeheerskader in de eerste fasen van opslag kan worden gewaarborgd. Daarbij werd besloten voor te stellen dat de Commissie telkens een evaluatie maakt van ontwerp-opslagvergunningen, terwijl de uiteindelijke beslissingen om opslag al dan niet toe te staan bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaten blijft te liggen. Een tweede kwestie is hoe het probleem van de aansprakelijkheid aan te pakken, wat met name een analyse heeft gevergd van het effect van de financiële zekerheid die wordt geëist teneinde bij insolvabiliteit van de exploitant de verplichtingen te dekken, alsmede een analyse van de vereiste corrigerende maatregelen en van de verantwoordelijkheid voor het teruggeven van emissierechten (in het kader van de emissiehandelsregeling) wanneer CO2 weglekt. Op basis van ervaring uit het verleden en na raadpleging van verzekeraars werd geconcludeerd dat het redelijk is om een dergelijke financiële zekerheid te eisen. Andere behandelde kwesties waren de samenstelling van de CO2-stroom, de toegang tot transport- en opslagnetwerken en de bestuursrechtelijke gevolgen van het tot stand brengen van een wettelijk lader voor CO2-opslag.

Effectbeoordeling van opties om de externe effecten te internaliseren

14. Er werden vier opties tegenover elkaar afgewogen:

15. Optie 0: geen beleid ter bevordering van CCS op EU-niveau, en dus geen opname van CCS in de emissiehandelsregeling van de EU (dit houdt in: bereiken van de klimaatdoelstellingen zonder CCS).

16. Optie 1: CCS invoeren in het kader van EU-regeling voor handel in emissierechten.

17. Optie 2: bovenop een EU-regeling voor CCS in het kader van de EU-emissiehandelsregeling, opleggen van een verplichting tot CCS vanaf 2020, en evaluatie van de potentiële positieve externe effecten die niet tot hun recht komen als er louter en alleen een koolstofmarkt is. Er werden vier belangrijke sub-opties in overweging genomen:

18. CCS verplicht maken voor nieuwe kolengestookte centrales vanaf 2020;

19. CCS verplicht maken voor nieuwe kolen- en gasgestookte centrales vanaf 2020;

20. CCS verplicht maken voor nieuwe kolengestookte centrales vanaf 2020, samen met de CCS-aanpassing ('retrofitting') van bestaande centrales (gebouwd tussen 2015 en 2020) vanaf 2020;

21. CCS verplicht maken voor nieuwe kolen- en gasgestookte centrales vanaf 2020, samen met de CCS-aanpassing van bestaande centrales (gebouwd tussen 2015 and 2020) vanaf 2020.

22. Optie 3: bovenop een EU-regeling voor CCS in het kader van de emissiehandelsregeling, invoering van een subsidie om de positieve externe effecten die niet worden geëxploiteerd door de markt te internaliseren.

23. Deze opties werden geëvalueerd met gebruikmaking van het PRIMES[1]-model dat het Europese energiesysteem en de Europese energiemarkten land per land simuleert en dat gedetailleerde resultaten oplevert inzake energiebalans, CO2-emissies, investeringen, marktpenetratie van energietechnologie, tarieven en kosten, en dit in tijdsintervallen van vijf jaar, van 2000 tot 2030. Hoewel deze modellering nuttige kwantitatieve aanwijzigingen geeft wat de schaal van de potentiële effecten betreft, rijzen er bij voorspellingen over decennia van het gedrag van een complex system aanzienlijke onzekerheden. De voornaamste onzekerheden en de gevoeligheid van het model werden daarom bepaald. De effecten op de werkgelegenheid werden bepaald met behulp van PRIMES en de effecten op de luchtkwaliteit aan de hand van IIASA. TNO heeft bovendien een source-sink-matching uitgevoerd om een beeld te krijgen van het transport- en opslagnetwerk dat zou resulteren uit de voornaamste scenario's voor de uitrol van CCS (zowel via marktmechanismen als op verplichte basis). Milieueffecten die geen effecten op de luchtkwaliteit waren, werden geëvalueerd door ECN en ERM.

24. Uit de analyse van optie 0 is gebleken dat de kosten om tegen 2030 in de EU een emissiereductie van 30% te bewerkstelligen, zonder CCS tot 40% hoger kunnen liggen dan mét CCS[2]. Wanneer CCS niet wordt ingevoerd, zal dit een aanzienlijke negatieve invloed hebben op het vermogen van de EU om de 2°C-doelstelling te bereiken, alsook op de concurrentiekracht en de werkgelegenheid, en een licht negatief effect op de continuïteit van de energievoorziening.

25. Ervan uitgaande dat het EU-emissiehandelssysteem ten uitvoer wordt gelegd teneinde de klimaatdoelstellingen van de EU te bereiken, internaliseert optie 1 (uitrol van CCS via de markt) de positieve externe effecten van benutting van CCS op het klimaat. Met een koolstofprijs die de inspanningen reflecteert welke vereist zijn om de 20%-reductiedoelstelling van 2020 te behalen, wordt CCS een belangrijk onderdeel van de energiemix, maar niet vóór 2030. Aangezien deze optie resulteert in een aanzienlijke vermindering van het gebruik van fossiele brandstoffen, worden alle negatieve milieueffecten van fossiele brandstoffen ten opzichte van het baseline-scenario teruggedrongen. Door de vereiste transport- en opslaginfrastructuur ontstaan er nieuwe negatieve effecten, maar bij een bescheiden introductie van CCS zijn deze effecten verwaarloosbaar. Bovendien ligt de CO2-opslageis volkomen binnen de voorspelde capaciteit voor opslag van de EU: de aanzienlijke onzekerheden qua voorspelde capaciteit hebben bij dit opslagniveau dan ook geen enkele invloed.

26. De extra kosten van optie 2 (CCS verplicht maken) ten opzichte van optie 1 (ongeveer 6 miljard €/jaar in 2030) moeten gerechtvaardigd worden door extra baten die niet op het gebied van de strijd tegen de klimaatverandering gelegen zijn. Het extra effect op het leerproces in vergelijking met optie 1 kan resulteren in een vermindering met ongeveer 10% van de extra kosten die de invoering van CCS met zich brengt. Het is moeilijk om te kwantificeren welk verschil dit zou maken voor het exportpotentieel van de EU en voor het vermogen van de Unie om de wereldwijde klimaatdoelstellingen te behalen, en het is dus moeilijk om op die basis een onderscheid te maken tussen optie 2 en optie 1. De variant waarbij CCS verplicht wordt gemaakt voor kolen- en gascentrales heeft een positief effect op de continuïteit van de energievoorziening, maar de overige opties hebben een negatief effect (door het niveau van gasgebruik en dus van invoer te verhogen).

27. In het geval van de extreem verplichtende optie (kolen plus gas, plus aanpassing van nieuwe installaties aan CCS) wordt het maatschappelijke risico, van verstikking als gevolg van het weglekken van CO2, geschat op ongeveer 5 mensen per jaar in 2030 waarbij is uitgegaan van een fatale concentratie van 10% CO2. Merk in dat verband op dat in de Thematische Strategie met betrekking tot luchtverontreiniging werd geraamd dat de jaarlijkse premature sterfte ten gevolge van luchtverontreiniging in 2005 opliep tot 390 000[3]. Aangezien er een verdere vermindering is qua verbruik van fossiele brandstoffen ten opzichte van het baseline-scenario, is er een verdere vermindering van de daarmee verband houdende milieubelasting. Daartegenover moet de grotere belasting van het milieu door het transportnetwerk, geraamd op iets meer dan 30 000 km, worden geplaatst. (Ter vergelijking kan worden opgemerkt dat het aardgastransportnet in 2001 een lengte had van 110 000 km). De uitbouw van een CO2-transportnet vergt dus weliswaar vrij weinig land, maar de biodiversiteit wordt vooral aangetast door de verdere versnippering van de habitats. Dit effect moet worden afgewogen in de milieueffectrapportage die, overeenkomstig het voorstel, bij de aanleg van CO2-pijpleidingen moet plaatsvinden, en er moeten in dat kader passende maatregelen worden getroffen, bijvoorbeeld gebruikmaking waar mogelijk van bestaande pijpleidingstrajecten.

28. Door het afvangen van CO2 wordt een grotere druk gelegd op de EU-opslagcapaciteit, maar er zijn aanwijzingen dat dit probleem kan worden opgevangen. Hoewel de gegeven opslagscenario's louter indicatief zijn en geen realistische beeld opleveren van hoe een praktisch CO2-transport en -opslagnetwerk eruit zal zien, doen die scenario's toch concluderen dat er in elke lidstaat waarschijnlijk voldoende opslagcapaciteit voorradig is voor de opslag van de eigen emissies, op voorwaarde tenminste dat de optimistische ramingen met betrekking tot het opslagpotentieel van waterhoudende grondlagen op waarheid blijken te berusten. Het is echter duidelijk dat zelfs zonder dit potentieel van waterhoudende lagen, de emissies, zelfs in het meest extreme CCS-scenario, in zeer veilige opslaglocaties kunnen worden opgeslagen. Er is een grote opslagcapaciteit onder de Noordzee en de transportinfrastructuur zou de transport- en opslagkosten met 5 tot 10 €/ton vermeden CO2 doen toenemen. Deze kosten zijn nog steeds redelijk (de aannamen die zijn gebruikt bij de evaluatie van de CCS-invoeringskosten, gaan uit van een toename van de marginale kosten, in sommige gevallen, met 20 €/ton).

29. Het effect van verplichte CCS zal vooral worden gevoeld in een klein aantal lidstaten. In het geval van het extreem verplichtende scenario (optie 2d) zal drie vierde van het CO2 worden afgevangen in vier lidstaten (in dalende orde: Duitsland, Polen, het VK en België) met 35% van de inspanning in Duistland alleen. Het effect op de werkgelegenheid is negatief aangezien een toename van de werkgelegenheid in de kolenindustrie wordt teniet gedaan door de negatieve effecten ten gevolge van de toename van de energiekosten.

30. Wat optie 3 betreft (subsidie voor CCS na de demonstratiefase) is uit de resultaten gebleken dat tegen 2030 een investeringssubsidie van 10% resulteert in 50% meer gebruik van (en dus totale investering voor) CCS dan het geval zou zijn wanneer voor optie 1 wordt gekozen, en dit tegen geringe kosten (d.w.z. een subsidie van 5,5 miljard € geeft de aanzet tot 27 miljard € extra investeringen). Het effect van de bredere introductie van CCS op het leerproces is echter klein en het effect op het bereiken van de wereldwijde klimaatdoelstellingen en het exportpotentieel zal dan ook gering zijn. Het effect op de luchtkwaliteit, de werkgelegenheid en de veiligheid van de energievoorziening in vergelijking met de marktgebaseerde optie is ook vrij klein.

31. Gezien dit alles lijkt weinig ertoe aan te sporen verder te gaan dan de koolstofmarkt. Bij verplichte CCS compenseert de extra ervaring die door de bredere introductie van CCS wordt opgedaan niet voor de kosten van het beleid en is de invloed op de andere externe effecten eveneens verwaarloosbaar. Wanneer een subsidiebeleid wordt ontwikkeld, lijkt de impact op de positieve externe effecten - hoewel subsidies de aanzet kunnen geven tot aanzienlijke extra investeringen - niet evenredig te zijn met het subsidieniveau. Om deze reden beveelt de Commissie aan om CCS in te voeren in het kader van het Europese emissiehandelssysteem, maar niet om CCS verplicht te maken of subsidies te geven voor de technologie in de post-demonstratiefase. Subsidie in de demonstratiefase zelf is een heel andere zaak en wordt meer specifiek behandeld in het kader van de Mededeling betreffende de steun voor demonstratie in een vroeg stadium van duurzame elektriciteitsproductie met gebruikmaking van fossiele brandstoffen.

Raadpleging

32. De raadpleging is vooral gebeurd via vergaderingen met belanghebbenden. Werkgroep III betreffende CCS van het Europese Klimaatveranderingsprogramma is vier keer bijeengekomen in de eerste helft van 2006. Voorts werd een internetraadpleging opgezet "Afvangen en ondergronds opslaan van CO2 - Moeten we er een begin mee maken?", die 787 antwoorden heeft opgeleverd. Op 8 mei 2007 werd een brede vergadering met alle betrokken partijen gehouden waarop de Commissie een eerste schets heeft gegeven van het regelgevingskader dat zij wil opzetten en heeft verzocht daarop reacties in te dienen. Voorts werden vergaderingen ad hoc met kleinere groepen belegd om specifieke aspecten van het voorstel te bespreken. De gesprekken met het Technologieplatform inzake Zero-emissie-elektriciteitsproductie met gebruikmaking van fossiele brandstoffen (TP-ZEP) zijn bijzonder nuttig gebleken.

[1] P. Capros et al (2007) Energy systems analysis of CCS Technology; PRIMES model scenarios, E3ME-lab/ICCS/Nationale Technische Universiteit Athene, Ontwerp-rapport 29 augustus 2007, Athene (op verzoek beschikbaar).

[2] Capros, P and L. Mantzos (2007) Final report SERVICE CONTRACT TO EXPLOIT SYNERGIES BETWEEN AIR QUALITY AND CLIMATE CHANGE POLICIES AND REVIEWING THE METHODOLOGY OF COST-BENEFIT ANALYSIS, Contract nr. 070501/2004/382805/MAR/C1, Eindverslag aan DG ENV.

[3] Thematische strategie inzake luchtverontreiniging, blz. 3: jaarlijks 3,6 miljoen levensjaren verloren, gelijk aan 390 000 premature sterfgevallen.