18.8.2005   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 202/1

I-XI

1-11

1-5

6-7

8-11

12-43

12-17

18-19

20-22

23-29

30-32

33-43

34

35-37

38-39

40-41

42-43

44-65

44

45-50

51-55

56-61

57-58

59-60

61

62-65

66-72

73-94

74-88

89-92

93

94

AFIS

(Anti-fraud Information System) Informatiesysteem voor fraudebestrijding

CMS

Case management system

DG

Directoraat-generaal

ECR

Electronic case register

EIB

Europese Investeringsbank

EU

Europese Unie

GND

Gedetacheerde nationale deskundigen

IDOC

(Investigation and Discipline Office of the Commission) Bureau voor onderzoek en disciplinaire maatregelen van de Commissie

OLAF

Europees Bureau voor fraudebestrijding

UCLAF

Eenheid voor coördinatie van de fraudebestrijding

I.

In april 1999 werd de Eenheid voor coördinatie van de fraudebestrijding (UCLAF) opgevolgd door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), met een versterkte status en een mandaat dat was uitgebreid tot alle instellingen en organen van de Europese Unie. Het opzetten ervan werd met name bemoeilijkt door wanorde in de overgeërfde dossiers. Pas eind 2003 werd het effect van de herstructurering merkbaar. Medio 2004 was het beheer van de onderzoeken echter nog in vele opzichten voor verbetering vatbaar.

II.

De tweeslachtige status van het OLAF, dat zelfstandig onderzoek verricht maar voor zijn andere taken onder de Commissie ressorteert, heeft geen afbreuk gedaan aan de onafhankelijkheid van de onderzoeksfunctie. Door zijn banden met de Commissie kon het OLAF niet alleen steunen op ruime administratieve en logistieke steun, maar ook zijn voordeel doen met de regelgeving inzake fraudebestrijding ten behoeve van de diensten van de Commissie. Het lijkt dan ook niet wenselijk, voor het OLAF een andere status in overweging te nemen (1).

III.

Met de middelen waarover het OLAF beschikt, kan het alle ernstige inkomende aangiften behandelen. Bijgevolg blijven de prioriteiten die voor het verrichten van onderzoek worden gesteld louter theorie.

IV.

Het OLAF maakt onvoldoende onderscheid tussen (interne of externe) onderzoeken enerzijds en acties op het gebied van bijstand en coördinatie anderzijds. Daar de werkzaamheden op de twee gebieden sterk verschillen, is de bundeling ervan hinderlijk voor het beheer van de middelen.

V.

De invoering van een griffie en van een gecomputeriseerd systeem voor het beheer van de onderzoeksdossiers heeft weliswaar een betere registratie van de werkzaamheden en een verduidelijking van de verantwoordelijkheden mogelijk gemaakt, maar het toezicht door de leiding blijft tekortschieten, zodat dossiers veel te traag worden behandeld, er rapporten worden ingediend die niet concludent zijn en het aan welomlijnde resultaten ontbreekt. Om ongerechtvaardigde vertragingen tegen te gaan zouden er uiterste data moeten worden vastgesteld zodra de onderzoeken worden ingeleid.

VI.

De voorbereiding van en het toezicht op de onderzoekshandelingen blijven al te vaak rudimentair. De doelstellingen van de onderzoekers zijn nog steeds onduidelijk ten aanzien van bij te brengen bewijzen en in te zetten middelen. Afgezien van de sector douane wordt nog veel te weinig samengewerkt met de lidstaten, zowel op rechtstreeks beheerde terreinen als op gebieden waarvan het beheer met lidstaten wordt gedeeld.

VII.

De procedures voor het afleggen van rekening en verantwoording zijn er de laatste tijd op vooruitgegaan, maar de informatie betreft veeleer de omvang van de verrichte werkzaamheden dan de daadwerkelijk geboekte resultaten, hetzij in termen van geslaagde terugvorderingen van verduisterde bedragen, hetzij in termen van tucht- of strafrechtelijke sancties voor fraudeurs. Het systeem voor het meten van resultaten op basis van relevante indicatoren moet nog worden versterkt.

VIII.

De mogelijkheden van de regeling waarbij het OLAF in 2001 van personeel werd voorzien dat geschikt was om onderzoekstaken te verrichten raken uitgeput. De bestendiging van de know-how komt thans in het gedrang doordat de contracten van een groot gedeelte van het personeel na het verstrijken van een bepaalde termijn (naar gelang van het geval zes tot acht jaar) niet kunnen worden vernieuwd. Op dit punt doet het OLAF nog steeds niet genoeg aan opleiding.

IX.

De controle op de wettigheid van de handelingen voor lopende onderzoeken en op de eerbiediging van de grondrechten van degenen die aan een onderzoek worden onderworpen, is niet op onafhankelijke wijze gewaarborgd. Het ontbreken van een duidelijke codificatie van de onderzoekshandelingen blijkt aanleiding te geven tot rechtsgedingen. De regelgeving terzake is ontoereikend gebleken.

X.

De betrekkingen tussen het OLAF en het comité van toezicht verlopen moeizaam. De aspecten van de regelgeving die het bestuur van het OLAF betreffen moeten aan een grondig heronderzoek worden onderworpen.

XI.

Om te voorkomen dat het werk van het OLAF versnipperd raakt over activiteiten die weliswaar verband houden met fraudebestrijding maar niet rechtstreeks de onderzoeken betreffen, en om te waarborgen dat alle middelen worden ingezet voor een doeltreffende bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Europese Unie schaadt, moeten de taken van het OLAF grondig worden herbestudeerd. Door de activiteiten van het OLAF weer meer op onderzoek te richten zouden de middelen beter kunnen worden ingezet, met name met het oog op het instellen van onderzoeken die zijn toegespitst op de terreinen die als het meest fraudegevoelig worden beschouwd.

1.

Met de oprichting van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF)  (2) wilden de Europese instellingen zorgen voor een doeltreffendere bestrijding van de onwettige activiteiten die de financiële belangen van de Unie schaden. Het OLAF kreeg in vergelijking met zijn voorgangers (3) dan ook nieuwe bevoegdheden toegewezen. Het kreeg met name tot taak, binnen alle instellingen en organen van de Europese Unie administratieve onderzoeken te verrichten. De onderzoeksfunctie werd versterkt door een garantie van onafhankelijkheid bij het verrichten van onderzoeken. Deze onafhankelijkheid moest op haar beurt worden geschraagd door de oprichting van een comité van toezicht, samengesteld uit persoonlijkheden van buiten de communautaire instellingen. De directeur van het OLAF, die in maart 2000 in dienst trad, kreeg de bevoegdheid personeelsleden voor zijn diensten aan te stellen, zodat hij beter zou kunnen inspelen op de specifieke behoeften van het OLAF inzake onderzoeken.

2.

De Commissie benadrukt weliswaar het belang van de onderzoeksfunctie (zie paragraaf 12), maar heeft het OLAF ook een groot aantal activiteiten toevertrouwd in verband met de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie (4). Deze activiteiten, die gedeeltelijk zijn gebundeld in wat bij het OLAF een „dienstenplatform” heet, bestaan uit:

De regelgeving bevat geen enkel prioriteitscriterium voor deze uiteenlopende activiteiten.

3.

Het OLAF treedt op in een complex institutioneel kader en bekleedt een centrale plaats in een geheel van actoren die direct of indirect betrokken zijn bij de fraudebestrijding. De bevoegdheden zijn niet altijd nauwkeurig tussen deze actoren verdeeld, hetgeen risico's van zowel overlapping als lacunes veroorzaakt. Deze actoren kunnen worden ingedeeld in drie subgroepen:

4.

Daar ongeveer 80 % van de uitgaven van de Europese Unie door de lidstaten wordt beheerd, moet het OLAF, om voor de hand liggende redenen van effectiviteit, nauw samenwerken met de autoriteiten van deze lidstaten (politie, douane, gerechtelijke instanties enz.). Dit bemoeilijkt de taak van het OLAF. Bovendien is het aan de lidstaten, telkens als de noodzaak zich voordoet, strafrechtelijke procedures in te leiden. De diversiteit van de gerechtelijke systemen van de lidstaten maakt de taak van het OLAF nog ingewikkelder.

5.

Het OLAF is wel een nieuw orgaan, maar moet de acties die zijn voorganger, UCLAF, heeft ingeleid, voortzetten. Zo heeft het ongeveer 1 400 reeds lopende zaken overgenomen (6), hetgeen wegens het wanordelijke beheer van een groot aantal van deze onderzoeken een zeer belastende erfenis vormt (7). Tegelijkertijd is het personeel van UCLAF in zijn geheel bij het OLAF aangesteld, hetgeen de speelruimte van de nieuwe directeur beperkte totdat de personeelsformatie in 2001 werd herzien (8).

6.

Het OLAF heeft een ambivalente status: bij zijn onderzoeken is het onafhankelijk, maar voor zijn andere functies staat het onder het gezag van de Commissie. Deze tweeslachtige status, die geen afbreuk heeft gedaan aan de onafhankelijkheid van de onderzoeksfunctie, heeft een aantal voordelen. Zo maakt het OLAF juridisch beschouwd deel uit van de Commissie en heeft het dus gebruik kunnen maken van de bevoegdheden van de Commissie, met name om in de lidstaten controles ter plaatse te verrichten ingevolge diverse algemene en sectorale verordeningen (9). Dat het OLAF onder de Commissie ressorteert, maakte ook het dagelijks functioneren gemakkelijker, omdat daarbij een beroep kon worden gedaan op de administratieve steun van de algemene diensten van de Commissie.

7.

Het organisatieschema van het OLAF van mei 2004 is opgenomen in bijlage I. Sinds 2001 omvat de personeelsformatie van het OLAF ongeveer 300 posten, ofwel tweemaal zoveel als UCLAF (10). In 2004 bestond de directie onderzoeken (directie B) uit 126 onderzoekers (11) en 13 met administratie belaste personeelsleden. De 193 overige posten waren verdeeld over de andere diensten van het OLAF, namelijk de directie beleid, wetgeving en juridische zaken (directie A) en de directie inlichtingen, operationele strategie en informatiediensten (directie C).

8.

De controle had ten doel, de kwaliteit van het beheer van het OLAF op het gebied van onderzoeken te beoordelen. Hiervoor werd nagegaan:

Omdat de gegevens over de concrete follow-up van de onderzoeken niet betrouwbaar genoeg waren, kon de uiteindelijke doeltreffendheid van de werkzaamheden van het OLAF niet worden geëvalueerd.

9.

Het verslag van de Rekenkamer vormt een aanvulling op de evaluatie die de Commissie in april 2003 heeft uitgebracht en waarvan de analyse in hoofdzaak betrekking had op het juridische kader van de activiteiten van het OLAF (12). Het ligt tevens in het verlengde van een tweede, meer kwantitatieve evaluatie die de Commissie in oktober 2004 heeft uitgebracht (13).

10.

Wat betreft de onderzoeken werd bij de van april tot oktober 2004 verrichte controle uitgegaan van de eerdere opmerkingen van de Rekenkamer (14). Zij was gericht op de systemen, de structuren en de bepalingen in verband met het personeel. Ook de activiteiten van de diensten van het OLAF die niet rechtstreeks met onderzoeken zijn belast, zijn onder de loep genomen. Hoewel bij deze controle de recente organisatie van het OLAF en een steekproef van 117 eind 2003 gevoerde of afgesloten acties werden onderzocht, bleek dat het OLAF in die periode nog vele door zijn voorganger begonnen acties aan het afwikkelen was en dat de in de periode 2002-2003 genomen reorganisatiemaatregelen nog maar net effect begonnen te sorteren. De gedurende de controle geconstateerde tekortkomingen worden in bijlage II gepresenteerd.

11.

Dit verslag werd opgesteld toen de Commissie met een voorstel kwam voor een herziening van de verordening betreffende het verrichten van onderzoeken door OLAF (15). De Rekenkamer heeft over dat voorstel een advies uitgebracht waarin rekening wordt gehouden met de conclusies en aanbevelingen van de controle.

12.

In Verordening (EG) nr. 1073/1999 wordt, afgezien van coördinatie-acties, onderscheid gemaakt tussen externe onderzoeken (artikel 3) en interne onderzoeken (artikel 4). Het OLAF zelf deelt de gevallen in vijf categorieën in:

13.

De gevallen die in het stadium van actief onderzoek verkeren (475 per 30 september 2004) bestaan uit eigenlijke onderzoeken (252) en coördinatie- en bijstandsacties (223). Coördinatie-acties komen bijzonder vaak voor op het gebied van de ontvangsten en van de uitgaven in gedeeld beheer. Zo waren slechts vier van de tijdens de controle bestudeerde 23 gevallen in de sectoren douane en handel door het OLAF verrichte onderzoeken.

14.

Deze bundeling van de onderzoeken met de coördinatie- en bijstandsacties binnen dezelfde eenheden van de directie onderzoek is hinderlijk voor het beheer van de middelen. Het OLAF speelt op elk van beide gebieden immers een volkomen andere rol. Bij onderzoeken moet elke fase van de procedure zodanig worden gedocumenteerd, gemotiveerd en geregistreerd dat het dossier als bewijs voor de gerechtelijke instanties kan dienen. Bij coördinatie- en bijstandsacties moet het OLAF snel en doeltreffend steun verlenen aan de nationale autoriteiten zonder te zijn gebonden aan strikte procedurele beperkingen. In die gevallen lijkt het hanteren van onderzoeksprocedures niet altijd geschikt. Daardoor worden de middelen aangesproken die zouden kunnen worden besteed aan onderzoeken, en ontstaat het risico van overlapping met bepaalde verantwoordelijkheden van de follow-upeenheden.

15.

Het OLAF kan slechts administratieve onderzoeken instellen. Het kan dus niet alle handelingen verrichten waarvoor politiële bevoegdheden vereist zijn. Het kan bijvoorbeeld wel documenten kopiëren in de gebouwen van ondernemingen, maar geen huiszoeking verrichten bij de eigenaars of personeelsleden, ook al kunnen die belangrijke bewijsstukken in huis hebben. Het heeft ook geen toegang tot bankrekeningen van een ondernemer of particulier, zelfs niet indien deze bij een communautaire instelling werkt. De onderzoekshandelingen die het OLAF kan verrichten zijn dus aan duidelijke beperkingen gebonden, die de reikwijdte van zijn bevindingen beïnvloeden. Verder kan de onderzoeksfase aan praktisch nut inboeten wanneer de lidstaten het OLAF niet de verlangde steun verlenen.

16.

De onderzoeken van het OLAF komen meestal op gang doordat van derden informatie wordt ontvangen. Het gaat om aangiften, afkomstig van de diensten van de Commissie, andere instellingen van de EU, instanties van de lidstaten, burgers en ondernemers. Bij ontvangst van dergelijke informatie wordt in de registers van het OLAF een nieuw dossier aangelegd (16). Het onderzoekswerk kent dan drie hoofdfasen:

Tabel 1

Aantal zaken per fase, eind september 2004

17.

Door de invoering van een case management system (CMS) door het OLAF in 2002 konden de onderzoeken beter worden geregistreerd (19). Hoewel er in 2003 verbeteringen zijn ingevoerd, is bij gegevens uit dit systeem grote behoedzaamheid geboden: blijkens de controle worden vele dossiers met vertraging behandeld of bijgehouden en de financiële gegevens in het systeem zijn niet coherent, en ook niet altijd aantoonbaar juist. Soms worden zaken immers onder de nog lopende onderzoeken geklasseerd, hoewel geen enkele onderzoekshandeling meer wordt ondernomen en het dossier had moeten worden afgesloten, met of zonder follow-up. Het komt ook voor dat onderzoeken worden afgesloten zonder dat de betrokken bedragen zijn vastgesteld. Soms bleken de onderzoekers het afsluiten van onderzoeken te hebben uitgesteld om zich zelf aan de follow-up te kunnen wijden, al is dit in beginsel niet hun taak.

18.

De directie van het OLAF staat een beleid voor, waarin prioriteit wordt verleend aan interne onderzoeken en aan onderzoeken op het gebied van rechtstreekse uitgaven, met name in het kader van de uitbreiding.

19.

In werkelijkheid kan het OLAF met de middelen waarover het beschikt alle serieuze inkomende aangiften in behandeling nemen en behoeft niet te worden uitgemaakt welke onderzoeken kunnen worden verricht. De frequentie van de aangiften per sector is weergegeven in tabel 2.

Tabel 2

Aangiften bij het OLAF in de periode augustus 2003-september 2004

20.

In het algemeen heeft het OLAF de aan evaluaties bestede tijd sterk bekort door een standaardtermijn van 15 dagen vanaf de aanwijzing van de evaluator te hanteren. Tussen oktober 2002 en september 2004 is het aandeel van de sinds meer dan vier maanden lopende evaluaties sterk gedaald, van 62 % tot 35 %, maar er waren er toch nog 68 over. Op gebieden waar de voor het evaluatieverslag benodigde documentatie buiten de communautaire instellingen moet worden verkregen, is de standaardtermijn van 15 dagen kennelijk te kort (20). In de meeste onderzochte evaluaties bleken de besluiten tot inleiding van een onderzoek gegrond in het licht van de criteria die het OLAF hanteert. De controle heeft echter uitgewezen dat sommige praktijken (zie bijlage II) voor verbetering vatbaar waren, want:

21.

Hoewel de aandacht van het OLAF in eerste instantie naar financiële fraude moet uitgaan, is in de praktijk vaak de strafrechtelijke dimensie op de voorgrond gesteld. Het potentiële financiële effect, dat een leidraad voor de onderzoekswerkzaamheden had kunnen zijn, zoals de vaststelling van de verduisterde bedragen, werd als bijzaak beschouwd.

22.

Hoewel de onderzoeken van het OLAF van dien aard zijn dat niet alle aspecten van elke fase kunnen worden voorzien, heeft het toch zin, ernaar te streven de organisatie en planning van deze onderzoeken in grote lijnen aan te geven om het risico te vermijden dat middelen worden verspild. Maar de evaluatieverslagen bevatten vaak slechts rudimentaire gegevens over de planning, zonder dat dit wordt gecompenseerd door de opstelling van meer gedetailleerde werkprogramma's in een later stadium van het onderzoek. Ook is gebleken dat sommige evaluaties beter zouden zijn geweest indien de follow-updiensten en de eenheid van magistraten van meet af aan waren geraadpleegd met betrekking tot de doelstellingen, de juiste opties en de voor het onderzoek uit te trekken middelen. Soms hadden de evaluatoren door raadpleging van directie C (analyses en inlichtingen) ook meer profijt kunnen trekken van de beschikbare technische middelen voor het inwinnen van informatie (zie bijlage II).

23.

In oktober 2002 was 51 % van de onderzoeken al meer dan twaalf maanden aan de gang; in september 2004 was dat 62 %, ook al is de gemiddelde duur van de onderzoeken verminderd ten gevolge van de afwikkeling van oude UCLAF-gevallen. Evenals bij de evaluaties leidde de tijd die de lidstaten nodig hadden om het OLAF de gevraagde documentatie toe te zenden vaak tot vertragingen (21) (zie bijlage II). Een andere oorzaak van vertragingen was dat het OLAF, evenals andere diensten van de Commissie, zijn communicatie vaak bureaucratisch aanpakte, zodat het werk lange tijd stil lag, hetgeen had kunnen worden voorkomen door bezoeken aan de betrokken diensten. De controle heeft uitgewezen dat sommige vertragingen voortkwamen uit matige ijver bij de onderzoekers, ook al schrijft artikel 6, lid 5, van Verordening (EG) nr. 1073/1999 voor dat de onderzoeken van het OLAF „zonder onderbreking” moeten worden verricht.

24.

De leiding van het OLAF heeft weinig controle op de duur van de onderzoeken uitgeoefend. Men had mogen verwachten dat de vertragingen in de diverse onderzoeksdossiers worden verklaard en gemotiveerd, maar dit was niet het geval. De rapporten die het OLAF na negen maanden onderzoek aan het comité van toezicht moet voorleggen bevatten een aantal aanwijzingen, maar na deze termijn bestaat er geen enkele verplichting meer om de verstreken tijd, hoe lang ook, te verklaren, en ook niet om regelmatig verslag uit te brengen bij de uitvoerende raad. In veel gevallen zijn de vertragingen onverklaarbaar.

25.

In de evaluatieverslagen worden de onderzoeken in beginsel naar gelang van de urgentie gerangschikt. Het effect van deze rangschikking op de volgorde van de werkzaamheden is niet duidelijk. Er bestaat immers geen enkele norm voor de toewijzing van middelen aan een onderzoek of voor de termijnen waarbinnen werkzaamheden van een bepaald urgentieniveau hun beslag zouden moeten krijgen.

26.

De registratie van de onderzoekstijden vormt een essentieel beheersinstrument voor de controle op de uitvoering van de onderzoeken. Ofschoon de Rekenkamer een dergelijk systeem reeds heeft aanbevolen (22), wordt het door het OLAF nog steeds niet toegepast. Verder bestaat er geen algemeen instrument voor het analyseren van de werklast van de onderzoekers bij directie B.

27.

De onderzoeken van het OLAF leden onder het ontbreken van een codificatie van de onderzoekshandelingen, waaraan toch zowel bij de onderzoekers als bij de justitiabelen behoefte bestaat (23), met name bij interne onderzoeken. Het ontbreken van een codificatie brengt een dubbel risico met zich: er kunnen gedurende het onderzoek procedurele conflicten met de gecontroleerden ontstaan en de rechtsvervolging die naar aanleiding van een onderzoek is ingesteld kan mislukken, doordat niet is voldaan aan de vormvereisten waarmee de toepassing van het beginsel van doorzichtigheid en het recht op tegenspraak worden gewaarborgd (24).

28.

Meer in het algemeen bleek uit de steekproef van gecontroleerde onderzoeken dat het eigenlijke onderzoekswerk van het OLAF — evenals bij de evaluaties — vaak vrij beperkt bleef. Het OLAF maakt slechts bij uitzondering gebruik van zijn bevoegdheden inzake onderzoek ter plaatse, verhoor van getuigen en ondervraging van verdachten. Van deze specifieke onderzoekshandelingen is het meest gebruik gemaakt in de sector douane. Het OLAF verzoekt daarentegen vrij vaak om informatie bij de onderzoeksdiensten van bepaalde lidstaten, met name Italië. Zo laat het OLAF zich ten aanzien van onderzoeken op het gebied van uitgaven in gedeeld beheer de noodzakelijk geachte documentatie toezenden, bestudeert en analyseert deze dan, waarbij het eventueel een bezoek ter plaatse aflegt (25). Zelfs bij onderzoeken betreffende uitgaven in rechtstreeks beheer, waarvoor het OLAF de voornaamste onderzoeksinstantie is, beperkt het zich vaak tot een analyse van de documentatie die het van de beherende diensten van de Commissie heeft verkregen, waarbij het met name steunt op de rapporten die onafhankelijke auditors in het kader van financieringsovereenkomsten hebben opgesteld. In dergelijke gevallen ordent en becommentarieert het OLAF de stukken die naar de gerechtelijke instanties van de lidstaten worden gezonden, maar verstrekt het daarmee nog geen bewijzen ter aanvulling van wat de beherende diensten reeds bezaten. De ordening van het dossier werd meestal ondersteund door de eenheid van magistraten.

29.

Het OLAF moet zijn afsluitende rapporten over de onderzoeken in het kader van gerechtelijke procedures kunnen uitbrengen, terwijl deze bij acties in gedeeld beheer aan de beherende instanties van de lidstaten (douanediensten, betaalorganen, enz.) worden toegezonden. Daartoe moeten de erin vervatte uiteenzettingen duidelijk en de conclusies relevant, nauwkeurig en evenwichtig zijn. In tal van onderzochte gevallen uit de steekproef bleek de kwaliteit van de eindverslagen te wensen over te laten. De meest voorkomende tekortkoming was dat het financiële effect van de fraude niet berekend was, ook al betrof het onderzoek meestal verduistering van gelden.

30.

Bij het OLAF wordt onderscheid gemaakt tussen vijf soorten follow-ups:

31.

Het was moeilijk uit te maken hoeveel tijd daadwerkelijk aan follow-up wordt besteed. Uit de beschikbare aanwijzingen blijkt echter dat dit niet de voornaamste activiteit van de betrokken eenheden is. De meerwaarde die de follow-up van het OLAF opleverde bleek doorgaans gering, met name in gevallen van coördinatie of bijstand (zie bijlage II). In gevallen van financiële follow-up zou de rol van het OLAF beperkt moeten worden tot de vaststelling van de in te vorderen bedragen. Wanneer deze eenmaal vaststaan, is het aan de ordonnateurs van de operationele directoraten-generaal en aan de autoriteiten van de lidstaten, invorderingsopdrachten te geven en voor tijdige inning te zorgen. Het directoraat-generaal Begroting moet van zijn kant garanderen dat de invorderingsopdrachten worden geregistreerd zodra ze zijn gegeven, en erop toezien dat het tijdschema voor de inningen door de ordonnateurs in acht wordt genomen. Laten dezen dit na, dan kan het directoraat-generaal Begroting zich tot het IDOC wenden. De inzet van het OLAF na de vaststelling van de in te vorderen bedragen houdt dus in dat het werk van de ordonnateurs in ruime mate wordt overlapt.

32.

De follow-up van het OLAF in het bijzondere geval van de procedure voor wederzijdse bijstand (27) in de sectoren douane en landbouw heeft niet stelselmatig plaatsgevonden. Het OLAF heeft geen norm vastgesteld voor een constant en consequent toezicht op de voortgang van de bij de lidstaten aangevraagde procedures voor wederzijdse bijstand, en de resultaten van de ondernomen acties zijn niet duidelijk vastgelegd.

33.

De zwakke punten waarop in de voorgaande paragrafen wordt gewezen, roepen de vraag op hoe doeltreffend de systemen voor kwaliteitscontrole bij het OLAF zijn.

34.

In de handleiding van het OLAF worden de werkzaamheden van elke dienst en de meeste geldende administratieve procedures beschreven. Slechts een klein gedeelte van de handleiding is gewijd aan onderzoeksactiviteiten, waarbij de bestaande praktijk wordt geschetst, met name onder verwijzing naar de fasen van het case management system (CMS). Onevenredig veel aandacht gaat uit naar louter juridische aspecten van de acties, ten nadele van praktische aspecten van de organisatie en het verrichten van onderzoeken of de rol die wordt verwacht van de verschillende betrokken partijen, met name de diensten van de lidstaten en vooral de leiding van het OLAF. Ook de rol van de uitvoerende raad, waarmee het beheer van de onderzoeken staat of valt, zou moeten worden verduidelijkt.

35.

Het OLAF heeft zijn organisatorische cultuur geërfd van UCLAF, waar de onderzoekers de meeste van hun nasporingen in afzondering, zonder echt toezicht verrichtten. Weliswaar is geheimhouding van onderzoekswerkzaamheden noodzakelijk om pressie te voorkomen die de onderzoeken zou schaden, maar het is niettemin van essentieel belang dat de leiding van een onderzoeksbureau een vorm van toezicht uitoefent om na te gaan of de onderzoeker niet van de doelstellingen afwijkt en de nodige zorg aan zijn werk besteedt. Dit was niet altijd het geval. Een dergelijk toezicht is bovendien onmisbaar als waarborg van een goede besteding van de middelen.

36.

Hoewel het CMS en de instelling van een griffie de tot dusver ontbrekende orde hebben gebracht in de registratie, de fysieke lokalisatie en de structuur van de onderzoeksdossiers, moet dit systeem nog worden omgevormd tot een echt beheersinstrument waarmee de leden van de directie onderzoeken beter op de hoogte zijn van de stand van de acties waarmee ze zijn belast, de te ondernemen acties kunnen voorbereiden en zich kunnen vergewissen van de tijdige uitvoering ervan. In dit verband zou de praktijk van de maandelijkse voortgangsoverzichten, die bij wijze van experiment is ingevoerd in sommige eenheden van de directie onderzoeken om niet alleen de werklast van de onderzoekers, maar ook het werkelijke financiële effect van de afgesloten onderzoeken bij te houden, tot alle eenheden van deze directie moeten worden uitgebreid.

37.

Op de onderzoeksresultaten is nog moeilijk vat te krijgen. Dat tot follow-up wordt overgegaan betekent nog niet dat deze tot een tastbaar resultaat zal leiden (28) (invordering of strafsanctie dan wel tuchtrechtelijke sanctie). Met andere woorden, het begin van de follow-up vormt geen relevante resultaatsindicator. De overdracht van dossiers aan gerechtelijke instanties is al evenmin significant. Het door het OLAF bijgebrachte bewijsmateriaal kan door de nationale instanties immers als ontoereikend worden beschouwd, terwijl de feiten die aan de overtreding ten grondslag lagen verjaard kunnen zijn. Wanneer het OLAF bij interne onderzoeken bewijsmateriaal kon verzamelen omtrent overtredingen van personeelsleden van de communautaire instellingen, bleek het vaak zeer moeilijk, de zaak te doen instrueren door de gerechtelijke instanties van de landen van vestiging van de instellingen waarbij de overtredingen waren begaan (29), hetzij omdat deze instanties niet over duidelijke procedures voor de overname van deze zaken door hun rechtbanken beschikken, hetzij omdat zij er niet zoveel prioriteit aan verleenden als het OLAF wenste (30). Het zou dienstig zijn als het OLAF in Brussel en Luxemburg, de voornaamste vestigingsplaatsen van de instellingen, met de betrokken gerechtelijke instanties opnieuw afspraken maakt over praktische regelingen waarmee wordt voorkomen dat overgedragen zaken uit het zicht verdwijnen. Verder worden de aanbevelingen van het OLAF inzake tuchtmaatregelen niet altijd opgevolgd door de betrokken instellingen of organen.

38.

De eenheid interne audit die uit twee tijdelijke functionarissen bestaat, ressorteert rechtstreeks onder de directeur van het OLAF. Zij heeft als voornaamste taak, de directeur te informeren over de doeltreffendheid van de procedures voor interne controle. Sinds zij in 2001 werd opgericht, was haar optreden voornamelijk gericht op de aspecten van administratief beheer en niet-onderzoeksactiviteiten van het OLAF. Zij is verder ingeschakeld voor diverse ondersteunende taken voor de directiediensten en ter versterking van de task force die is opgericht om vanaf juli 2003 de dossiers van de zaak Eurostat te behandelen.

39.

De eenheid interne audit heeft geen enkel verslag ingediend over de onderzoeksactiviteit, en met name geen beoordeling verricht van het functioneren van het CMS of de betrouwbaarheid en de relevantie van de resultaatsindicatoren. Eind 2004 had de dienst interne audit ondanks zijn eigen risicoanalyses nog geen enkele significante bijdrage geleverd aan de verbetering van de systemen voor het beheer van de onderzoeksfunctie.

40.

In 2002 werd een uitvoerende raad ingesteld, voorgezeten door de directeur onderzoeken en samengesteld uit de meeste hoofden van eenheden die direct of indirect met onderzoeken zijn belast. Deze raad komt eenmaal per week bijeen om de in elke fase van de onderzoeken (evaluatie, afsluiting, eind van de follow-up) ingediende rapporten te bestuderen. De instelling ervan beantwoordde aan twee grote doelstellingen:

41.

Deze vernieuwing vormde ontegenzeglijk een vooruitgang in de behandeling van de zaken, maar het is nog geen probaat middel gebleken om het beheer van de onderzoeken onder controle te krijgen, met name omdat de leden van de raad over weinig tijd beschikken om alle dossiers te bestuderen. Zo zijn er ondanks het optreden van de raad onderzoeken ingesteld op basis van ontoereikende evaluaties, gaven vertragingen in de uitvoering slechts aanleiding tot een mededeling aan het comité van toezicht, en kunnen onderzoeken naar de eenheden voor follow-up worden gezonden voordat bepaalde werkzaamheden ter vergaring van bewijsmateriaal zijn afgesloten.

42.

Over de fraudebestrijding zijn verscheidene verslagen uitgebracht die alle bijdragen tot de externe supervisie van het OLAF, daar ze zijn gericht aan de Raad en het Europees Parlement. Het OLAF brengt een jaarlijks activiteitenverslag uit, de Commissie een jaarverslag over de uitvoering van haar beleid ter bescherming van de financiële belangen. Het comité van toezicht van het OLAF stelt een jaarverslag op en artikel 15 van Verordening (EG) nr. 1073/1999 schrijft een evaluatie van de werkzaamheden van het OLAF na drie jaar voor.

43.

De presentatie van de activiteitenverslagen van het OLAF is er met de jaren op vooruitgegaan. De notulen zijn duidelijker geworden sinds ze zijn gebaseerd op de statistische gegevens van het CMS, en de analyses minder gericht zijn op juridische kwesties of vragen inzake onderzoeksbeleid en meer op gevallenstudies. De betrouwbaarheid van de statistische gegevens moet nog worden versterkt door een nauwkeurigere registratie van de verrichtingen en een snellere bijwerking van de dossiers. Ook zijn de laatste verslagen vatbaar voor verbetering in die zin dat de activiteit veeleer wordt geanalyseerd in termen van volume dan qua bereikte resultaten. Op dit stuk bepaalt artikel 12, lid 3, tweede alinea, van Verordening (EG) nr. 1073/1999: „De directeur brengt […] verslag uit […] over de resultaten van de door het OLAF verrichte onderzoeken”. Op het gebied van terugvorderingen zijn de gegevens niet erg betrouwbaar, want de uit de lidstaten afkomstige informatie is noch homogeen, noch bevestigd (31). Ten aanzien van de gerechtelijke follow-up volstaat de beschikbare tijd niet om de doeltreffendheid van de werkzaamheden van het OLAF te beoordelen, terwijl het aantal tuchtprocedures naar aanleiding van interne onderzoeken klein blijft. Wil het OLAF op zowel transparante als relevante wijze verantwoording afleggen van zijn activiteiten, dan moet het indicatoren vaststellen en bijhouden die niet alleen betrekking hebben op de omvang van de activiteiten, maar ook op de (positieve of negatieve) resultaten van de onderzoeken, (32) (zie paragraaf 39), waaronder ook de onderzoeken die in samenwerking met de diensten van de lidstaten zijn verricht. Het is nog steeds moeilijk uit te maken wat de werkelijke resultaten van de onderzoeken zijn.

44.

Dit tweede deel heeft ten doel, te beoordelen wat de werkelijke bijdrage van de diensten van het OLAF aan de onderzoeksfunctie is. In dit verband dient eraan te worden herinnerd dat de voorzitter van de Commissie in november 2003 sprak van zijn voornemen om de activiteiten van het OLAF weer meer op de onderzoeksfunctie te richten (33).

45.

Directie C bestaat uit drie eenheden (zie bijlage I). De eerste is belast met strategische kwesties in verband met fraudebestrijding, het analyseren van trends en risico's op lange termijn en de databases met door de lidstaten gemelde onregelmatigheden. De tweede is verantwoordelijk voor informatietechnologie en de griffie. Deze eenheid heeft met name het case management system (CMS) opgezet en doen functioneren (zie paragraaf 17). De derde eenheid moet de onderzoeken van het personeel van de directie onderzoeken ondersteunen met technische hulpmiddelen en software. Zij kan tevens operationele steun (34) verlenen aan de onderzoeksdiensten van de lidstaten.

46.

De eenheid die is belast met de strategische analyse zou het OLAF in staat moeten stellen bepaalde onderzoeken in te stellen, en wel niet alleen meer naar aanleiding van aangiften, maar op basis van gerichte risicoanalyses van het OLAF zelf, eventueel met medewerking van de pendanten in de lidstaten. Hoewel deze eenheid reeds twee jaar bestaat, heeft het optreden ervan nog geen rechtstreekse bijdrage geleverd aan de onderzoeksactiviteit (35).

47.

Als een van de mogelijkheden tot het instellen van onderzoeken heeft de eenheid de informatie onderzocht die de lidstaten overeenkomstig de Verordeningen (EEG) nr. 595/91 (36) en (EG) nr. 1681/94 verstrekken over onregelmatigheden die in de sectoren landbouw en structuurfondsen zijn geconstateerd. Zij concludeerde dat deze gegevens doorgaans van te geringe kwaliteit waren om te kunnen worden benut.

48.

Bij strategische analyses krijgt de eenheid moeilijk toegang tot diverse databases van de instellingen. De diensten van die instellingen laten zich namelijk bezorgd uit over het gebruik dat het OLAF zou kunnen maken van een ruimere toegang tot databases waarop de bepalingen met betrekking tot de beveiliging van persoonlijke gegevens (Verordening (EG) nr. 45/2001) van toepassing zijn. Over deze gevoelige kwestie is geen enkele grondige discussie met het comité van toezicht gevoerd, hoewel ze van doorslaggevend belang is indien het OLAF een meer systematische en inquisitoire aanpak bij het inleiden van interne onderzoeken moet kiezen.

49.

De recente stijging van het aantal aanvragen om ondersteuning door de diensten voor onderzoek op het gebied van operationele analyse lijkt een vaste trend, met name wat betreft de raadplegingen van databases. Medio 2004 hadden de meeste acties van de eenheid voor operationele analyse betrekking op de sectoren landbouw en douane, die geen deel uitmaken van de door de directeur van het OLAF vastgestelde onderzoeksprioriteiten.

50.

In het kader van wat het OLAF zijn dienstenplatform noemt, besteedt de eenheid voor operationele analyse een groot gedeelte van zijn middelen aan steun voor de lidstaten op het gebied van douane en landbouw. Twee van deze activiteiten zouden beter zijn ondergebracht bij andere diensten van de Commissie:

51.

Directie A bestaat uit zes eenheden (zie bijlage I). Drie van deze eenheden zijn belast met follow-uptaken (zie de paragrafen 30 tot en met 32) en ondersteuning van de onderzoekers bij kwesties inzake sectorale regelgeving. De precieze rol van deze eenheden varieert naar gelang van de sector waarmee ze belast zijn, maar alle drie vervullen ze twee functies: een in verband met onderzoeken en een ter ondersteuning van de operationele directoraten-generaal van de Commissie in het kader van het beleid ter bescherming van de financiële belangen.

52.

Wat de onderzoeken betreft verrichten deze drie eenheden de analyses met betrekking tot de sectorale regelgeving. Verder zorgen zij voor de follow-up van de onregelmatigheden die de lidstaten bij de Commissie melden. De adviezen die deze eenheden op juridisch of financieel gebied verstrekken, met name in het stadium van de evaluatie van de gevallen, hebben bijgedragen tot een verbetering van de kwaliteit van de onderzoeken, met name in de sectoren directe uitgaven en externe maatregelen.

53.

Wat betreft de steun aan de operationele directoraten-generaal van de Commissie nemen de eenheden deel aan de bestudering van de wetgevende teksten uit een oogpunt van fraudebestendigheid. Hun rol bestaat erin, preventiemechanismen voor te stellen en daarbij gebruik te maken van de ervaring die is opgedaan tijdens onderzoeken van het OLAF.

54.

In paragraaf 53 van haar speciaal verslag over de terugvordering van onregelmatige betalingen in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (38) concludeerde de Rekenkamer dat de rol van het OLAF bij de follow-up van door de lidstaten gesignaleerde onregelmatigheden onduidelijk bleef wegens een vage bevoegdheidsverdeling tussen directoraat-generaal Landbouw en het OLAF, hetgeen de doeltreffendheid van het mechanisme voor de terugvordering van ten onrechte op de communautaire begroting aangewezen bedragen heeft verminderd. Hoewel de controle van de Rekenkamer slechts in geringe mate betrekking had op de follow-up van gemelde onregelmatigheden op het gebied van de douane of de structuurfondsen, zijn daar ten aanzien van de verdeling van de verantwoordelijkheden dezelfde kwesties aan de orde. Algemeen gesproken worden voor de follow-up middelen aan het OLAF onttrokken, ten voordele van de operationele directoraten van de Commissie en ten nadele van de onderzoeksfunctie van het OLAF.

55.

Wat betreft de drie andere eenheden van directie A: ongeveer een derde van de middelen van de met juridische zaken belaste eenheid (twaalf personeelsleden) wordt gewijd aan (niet-sectorale) algemene juridische adviezen voor de directie onderzoeken. Dit is een nuttige functie, want zij vormt een aanvulling op de sectorale adviezen van de follow-upeenheden. Minder duidelijk is echter of de andere werkzaamheden van deze eenheid, en met name die voor de strategie ter bescherming van de financiële belangen, overeenkomen met de hoofdtaak van het OLAF, en of het OLAF de aangewezen instantie is om deze te verrichten. Dit geldt ook voor de twee andere eenheden (bescherming van de euro en steun voor de raadgevende comités inzake bescherming van de financiële belangen).

56.

Behalve de dienst Interne audit vallen vier eenheden rechtstreeks onder de directeur van het OLAF (zie bijlage I).

57.

Deze eenheid ressorteert wel onder de directeur van het OLAF, maar zou twee functies moeten vervullen die zeer nauw verband houden met de onderzoeksfunctie:

58.

De eenheid van magistraten werd weinig betrokken bij de evaluatie- en onderzoekswerkzaamheden. Ze kwam vaak pas laat in actie, zodat niet altijd profijt kon worden getrokken van de beschikbare competenties, hetgeen afdeed aan de kwaliteit van sommige onderzoeksverslagen. Op het gebied van de rechtstreekse uitgaven werden de magistraten vanaf de tweede helft van 2003 van meet af aan bij de onderzoeken betrokken. Indien deze praktijk werd uitgebreid tot alle actieterreinen van het OLAF, zou gemakkelijker zijn uit te maken of het beschikbare bewijsmateriaal toereikend is en zo niet, welke aanvullende bewijzen er nodig zijn om het onderzoek met een goede kans van slagen te kunnen afsluiten met een overdracht van de dossiers aan de tucht- of strafrechtelijke instanties.

59.

In het kader van de uitbreiding van de Unie is een speciale eenheid belast met de uitvoering van een uit het programma Phare gefinancierd programma van 15 miljoen euro. Deze activiteit moet in beginsel worden voortgezet tot 2006. In 2004 kreeg de eenheid een ander steunprogramma voor de nieuwe lidstaten toegewezen (programma Hercules met een budget van 11,7 miljoen EUR). Evenals bij de bestrijding van valsemunterij, is het OLAF niet voorbestemd om uitgavenprogramma's te gaan beheren.

60.

De eenheid is in beginsel ook belast met de bijscholing binnen het OLAF, maar blijkt deze activiteit te hebben verwaarloosd. De taak van deze eenheid zou opnieuw onder de loep moeten worden genomen.

61.

De omvang van deze eenheid, en meer in het algemeen de administratieve uitgaven van het OLAF, zijn kleiner dan het geval zou zijn indien het OLAF administratief geen deel uitmaakte van de Commissie. Zo kan het OLAF veel geld besparen door gebruik te maken van een groot aantal diensten van het directoraat-generaal Personeelszaken en algemeen beheer, zonder dat de onafhankelijkheid van de onderzoeksfunctie daaronder lijdt.

62.

De sterke stijging van het aantal posten sinds 1999 duidt erop dat de begrotingsautoriteit de onderzoeksfunctie van het OLAF wilde versterken. Het aantal nieuwe posten is echter niet gebaseerd op een studie waarin de behoeften worden vastgesteld aan de hand van de strategie en de werklast van het OLAF.

63.

Een groot deel van de aanwas van het personeelsbestand is naar tijdelijke posten gegaan. Zo is het aantal tijdelijke posten in de categorieën A en B gestegen van 12 in 1999 tot 127 in 2001. In de lijst van het aantal ambten voor 2004 maakten deze posten 55 % van alle personeelsleden van de categorieën A en B uit. Dat er zoveel tijdelijke posten zijn, komt door de begrotingsprocedure van het jaar 2001, toen ernaar werd gestreefd, de van UCLAF afkomstige hoge ambtenaren van de onderzoeksfunctie te vervangen (39). Nu dit doel is bereikt, levert deze situatie meer problemen dan voordelen op:

64.

Omdat de communautaire context zo ingewikkeld is, moeten de onderzoekers blijk geven van veelzijdigheid en van een goed aanpassingsvermogen. Een combinatie van deze eigenschappen is niet gemakkelijk te vinden, zodat het dringend noodzakelijk is voortaan meer prioriteit te verlenen aan stabiliteit bij de werving en aan opleidingsprogramma's. Daarom moet de kwestie van de personeelsformatie opnieuw worden bezien om de onderzoekers een minder onzekere arbeidssituatie en werkelijke carrièrekansen te waarborgen. Dit kan geleidelijk gebeuren door bepaalde posten om te zetten naarmate toekomstige begrotingsprocedures dit mogelijk maken.

65.

Tegelijkertijd moeten de bestuursinstanties die het meest te kampen hebben met de problematiek van fraude en de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie worden aangemoedigd, meer gedetacheerde nationale deskundigen ter beschikking te stellen van de analyse-/inlichtingendiensten van het OLAF. Hiervoor kan het OLAF in het bijzonder ijveren bij de diensten van de lidstaten die worden ingeschakeld om met het OLAF samen te werken.

66.

Het comité van toezicht is ingesteld bij de besluiten tot oprichting van het OLAF (42). „De onafhankelijkheid van het OLAF wordt gesterkt door de geregelde controles waaraan het comité de uitvoering van de onderzoekswerkzaamheden onderwerpt” (43). Ook moest het „op verzoek van de directeur of op eigen initiatief […] de directeur advies [geven] over de activiteiten van het OLAF, zonder zich evenwel in de afwikkeling van de lopende onderzoeken te mengen” (). In de praktijk heeft het comité, op basis van overweging nr. 10 van Verordening (EG) nr. 1073/1999, zijn aandacht grotendeels besteed aan een bepaling in zijn eigen reglement van orde waarbij het bepaalt dat het zich ervan zal vergewissen dat het OLAF de beginselen met betrekking tot de rechten van personen en de fundamentele vrijheden in acht neemt, met name bij interne onderzoeken (44).

67.

De uitvoering van de taak van het comité van toezicht is in menig opzicht delicaat. Het comité moet tegelijkertijd de onafhankelijkheid van het OLAF en de rechten van de justitiabelen waarborgen. Daartoe verleent de wetgeving het comité geen enkele beslissingsbevoegdheid. Door zich slechts over beginselkwesties uit te spreken, legt het een doctrine vast die geen direct effect op de onderzoeken heeft. Ten slotte vormt het comité volstrekt geen element van de controle op de wettigheid van de handelingen voor lopende onderzoeken, daar het niet mag ingrijpen in het verloop van de onderzoeken.

68.

Wat betreft de controle van de procedure die bij de onderzoeken wordt gehanteerd, blijkt uit een aantal recente gevallen dat de acties van het comité van toezicht en die van de Ombudsman elkaar overlappen. Zo heeft het comité tussen september 2003 en mei 2004 tijdens zeven van haar vergaderingen de acties van de Ombudsman naar aanleiding van individuele onderzoeken van het OLAF besproken. Verder heeft het comité geen bemoeienis met de klachten die de justitiabelen bij de directeur van het OLAF indienen, en deze blijft vrij, daarover te beslissen zoals hem goed dunkt.

69.

Ook al mag het comité zich niet inlaten met het beheer van het OLAF, het mag zich met andere woorden niet bemoeien met de niet-onderzoeksactiviteiten van het OLAF en evenmin met de wijze waarop de onderzoeken worden verricht,

70.

Sinds de benoeming van de directeur van het OLAF is diens onafhankelijkheid nooit werkelijk bedreigd (53). In de praktijk legt het comité zich in hoofdzaak toe op kwesties in verband met de eerbiediging door het OLAF van de persoonlijke rechten bij interne onderzoeken, en heeft het verklaard te betreuren dat er geen procedurehandboek bestaat waarin de onderzoekshandelingen aan vaste voorschriften worden gebonden. Dat het comité zijn aandacht heeft geconcentreerd op interne onderzoeken en de rechten van personen is van invloed geweest op de betrekkingen tussen de directie van het OLAF en het comité.

71.

In de lijn van het beleid waarvoor het OLAF had gekozen, heeft het comité van toezicht prioriteit gegeven aan de strafrechtelijke bestemming van de interne onderzoeken, ten nadele van de externe onderzoeken, hoewel er ook buiten de instellingen veel fraude te bestrijden valt die de financiële belangen van de Gemeenschappen schaadt, en er veel fraude wordt gepleegd zonder dat er personeelsleden van de instellingen of daarmee gelijkgestelde organen bij betrokken zijn. Weliswaar bepaalt artikel 7, leden 1 en 3, van Verordening (EG) nr. 1073/1999: „De instellingen, organen en instanties doen het OLAF onverwijld alle informatie over eventuele fraude- of corruptiegevallen […] toekomen” en „[…] de lidstaten, voorzover het nationale recht dat toelaat, zenden het OLAF […] alle […] documenten en informatie toe die verband houden met de bestrijding van fraude, […] en elke […] onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de Gemeenschappen worden geschaad”, maar het comité van toezicht heeft nooit onderzocht onder welke condities de organen of lidstaten zich kwijten van deze verplichting die toch essentieel is voor de onderzoeksactiviteit van het OLAF (54).

72.

Om het comité in staat te stellen, de kwesties in verband met het verrichten van onderzoeken met kennis van zaken te bespreken, bestudeert het secretariaat van het comité dossiers van afgesloten onderzoeken, die zijn uitgekozen volgens met de voorzitter overeengekomen criteria. In 2003 werden er 17 (55), en in de eerste helft van 2004 zeven dossiers bestudeerd. Over dit studiewerk worden uitvoerige evaluatierapporten opgesteld die vaak pertinente aanbevelingen of serieuze principiële kwesties behelzen. Deze rapporten worden niet aan het OLAF toegezonden. Een grotere openheid zou niet alleen de betrekkingen tussen de diensten ten goede komen, maar het ook mogelijk maken profijt te trekken van de beste praktijk, en daarna bij te dragen tot een versterking van de controlefunctie.

73.

Het OLAF heeft in november 2003 ingrijpende reorganisatiemaatregelen getroffen. Tijdens de controle is gebleken dat het begin 2004 nog bezig was met de verwerking van de last uit het verleden die het van zijn voorganger UCLAF had geërfd, en dat de nieuwe maatregelen nog maar net resultaten begonnen op te leveren (zie paragraaf 10).

74.

Het onderzoeksbeleid van het OLAF ligt nog steeds niet vast, zowel wat betreft de vraag of het op eigen initiatief kan optreden, als ten aanzien van de aanpak van prioriteiten, de wijze van samenwerking met de autoriteiten van de lidstaten en de beheersing van de termijnen. Evenzo zijn de richtsnoeren betreffende de te bereiken resultaten nog steeds onduidelijk, want de financiële of disciplinaire aspecten van de onderzoeken moeten nogal eens wijken voor gerechtelijke procedures waarvan de uitkomst vaak in een verre toekomst ligt en onzeker is (zie de paragrafen 19, 20 en 25).

Het OLAF zou de leidende beginselen voor zijn onderzoeken moeten preciseren door aan te geven welke resultaten moeten worden bereikt, in plaats van slechts te vermelden op welke terreinen de activiteiten moeten worden toegespitst. Daarna zouden prestatie-indicatoren moeten worden ingevoerd (in plaats van louter activiteitsindicatoren), waaraan de juistheid van de beleidskeuzes van het OLAF zou kunnen worden getoetst.

75.

De besluitvormingsregeling voor de diverse fasen van de onderzoeken is doorzichtiger geworden (zie paragraaf 16). Daartoe hebben het optreden van de uitvoerende raad en de invoering van standaardrapporten sterk bijgedragen (zie paragraaf 41).

76.

De gelijkstelling van coördinatie- en bijstandsacties met onderzoeken bemoeilijkt het beheer van de middelen en leidt ertoe dat het gebruik van het CMS-systeem tijdrovend is, ook al heeft het OLAF in gevallen van coördinatie en bijstand niet tot taak zelf bewijsmateriaal te vergaren en te produceren (zie de paragrafen 13 en 14).

De organisatie van het OLAF met betrekking tot coördinatie- en bijstandsacties zou opnieuw moeten worden bezien. Ook zou moeten worden onderzocht of er geen speciale eenheid voor deze acties moet komen, die deel zou uitmaken van het dienstenplatform.

77.

Wat betreft de voorbereidende werkzaamheden (evaluaties) zijn de analyses rudimentair gebleven. De ondersteunende eenheden (magistraten, follow-up, operationele analyse) hebben nauwelijks de hand gehad in de omschrijving van doelen en de uitwerking van de in elk onderzoek te volgen strategie. De uitvoerende raad heeft niet nadrukkelijk genoeg gewezen op de noodzaak van een duidelijke formulering van de doelstellingen en verwachte resultaten van de onderzoeken (zie de paragrafen 20 en 22).

Sommige onderzoekshandelingen moeten nog beter worden gemotiveerd, de doelstellingen die de onderzoekers moeten nastreven dienen per geval te worden verduidelijkt, en er moet op aangedrongen worden dat de voorgestelde beslissingen worden onderbouwd door werkplannen. Wat de uitvoerende raad betreft zou moeten worden overwogen kleinere groepen te vormen, waarin al diegenen bijeengebracht worden die leiding geven bij de behandeling van dossiers met gemeenschappelijke kenmerken (56). Door de last van de dossierstudie voor de deelnemers te verlichten, zou een diepgaandere analyse van de ontwerp-besluiten worden bevorderd. Ook zou de invoering van een alomvattende follow-up van de portefeuille met lopende zaken mogelijk gemaakt worden, evenals een prioriteitenbeleid. Zo nodig zouden alle groepen van de uitvoerende raad bijeen kunnen komen om principiële kwesties te behandelen die alle diensten aangaan.

78.

De leiding van het OLAF bleek doorgaans onvoldoende toe te zien op de onderzoeken (zie de paragrafen 28, 35 en 36). Aan de duur van de onderzoeken werd niet de hand gehouden (zie paragraaf 24).

De hoofden van de eenheden moeten ervoor zorgen dat de prioriteiten in acht worden genomen en dat de werkelijke werklast van de onderzoekers bekend is en onder controle blijft. In de loop van een onderzoek moet het vergaren van bewijzen voorrang hebben op het louter vergelijken van reeds bestaande gegevens. Daartoe moet het OLAF de middelen waarover het beschikt (getuigenverhoor, bezoeken ter plaatse en opvragen van stukken, operationele analyses enz.) beter benutten.

79.

Er bestaat geen enkel systeem waarmee de werkelijke werkdruk van de onderzoekers, of de tijd die zij aan hun onderzoeken besteden, wordt gemeten (zie paragraaf 26).

Een systeem voor werktijdregistratie, gekoppeld aan werkplannen met ramingen van de aan de onderzoeken te besteden tijd, zou mede de grondslag kunnen leggen van een betere aanpassing van de werklast aan de beschikbare middelen in de diverse eenheden van de directie onderzoeken, en vertragingen kunnen helpen voorkomen.

80.

De verplichte voorlegging van reeds meer dan negen maanden lopende onderzoeken aan het comité van toezicht is zonder noemenswaardig effect gebleven (zie paragraaf 24).

Gezien de verjaringstermijnen in de nationale (strafwetgeving) en de communautaire wetgeving (bijvoorbeeld: artikel 3 van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95) zou de invoering van een maximumduur voor de onderzoeken de doeltreffendheid ervan wel eens kunnen verbeteren.

81.

Het blijft moeilijk, de resultaten van de onderzoeken te bepalen. Op het gebied van de interne onderzoeken is sinds 1998 weinig vooruitgang geboekt ten aanzien van de toepassing van sancties. De gerechtelijke en tuchtrechtelijke weg bewandelen is in de regel ondoeltreffend gebleken (zie paragraaf 37).

82.

De activiteiten inzake financiële follow-up van het OLAF vergen veel middelen (zie de paragrafen 31 en 54). De gerechtelijke follow-up levert weinig werkelijke meerwaarde voor de ingediende conclusies op (zie paragraaf 43).

De financiële follow-up zou niet aan het OLAF mogen worden toegewezen. Het is aan de ordonnateurs van de Commissie en in de lidstaten, zorg te dragen voor de inning van de als gevolg van de onderzoeken vastgestelde bedragen. De ordonnateurs en de lidstaten zouden OLAF onmiddellijk moeten informeren over de geïnde bedragen en over de afschrijving van geconstateerde vorderingen. Gerechtelijke follow-up zou strikt beperkt moeten blijven tot gevallen waarin de ordonnateur van de oorspronkelijke uitgave na afloop van een strafrechtelijke procedure een civiele invorderingsprocedure moet inleiden. Voor de wetgevende follow-up zouden de operationele directoraten-generaal verantwoordelijk moeten blijven, op basis van samenvattingen die hun door het OLAF worden toegezonden.

83.

Er is geen waarborg voor een onafhankelijke controle van de wettigheid van de handelingen voor de lopende onderzoeken (57). De procedurele handelingen met betrekking tot de onderzoeken zijn nog steeds gebrekkig gecodificeerd (zie paragraaf 27).

De codificatie van de procedures moet waarborgen dat de onderzoekshandelingen voorspelbaar zijn, dat de termijnen voor de verhoren vaststaan en dat de rechten van de verdediging en de toegang van de verdediging tot het dossier in elke beslissende fase van het onderzoek zijn gevrijwaard. Een gecodificeerde tekst moet er ook toe bijdragen dat het beginsel van geheimhouding van de onderzoekswerkzaamheden in acht wordt genomen en voorzien in mogelijkheden van controle op de wettigheid van de handelingen voor de lopende onderzoeken. De codex zou rechtskracht moeten krijgen, gepubliceerd moeten worden en een transparante toepassing van de grondbeginselen van de onderzoeken van het OLAF mogelijk moeten maken, met name het beginsel van doorzichtigheid en het recht op tegenspraak.

84.

Op het gebied van de directe uitgaven is het OLAF afhankelijk van de samenwerking met de nationale diensten. Sommige lidstaten ondersteunen het OLAF bereidwilliger dan andere, ook al beschikt het OLAF niet over alle middelen die nodig zijn om sommige feiten te bewijzen (zie de paragrafen 15 en 37).

85.

Bij de eigen middelen en de uitgaven in gedeeld beheer blijkt de samenwerking met de lidstaten, die wordt geregeld door de procedures voor wederzijdse bijstand en regelingen ad hoc (Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96) vaak ontoereikend (zie de paragrafen 15 en 32).

Het zou voor een duidelijker regeling van de samenwerking met de autoriteiten van de lidstaten nuttig zijn, hetzij de vaststelling van een specifieke verordening van de Raad te overwegen, waarin de wijze van samenwerking wordt geregeld (zie de voorstellen tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1073/1999 van de Raad), hetzij akkoorden te sluiten met die nationale onderzoeksdiensten die het best in staat zijn, het OLAF bijstand te verlenen (58).

86.

Het door het OLAF ingevoerde systeem voor het beheer van de onderzoeken (Case Management System en griffie) heeft geleid tot een duidelijke vooruitgang met het onder controle houden van de documentatie en de onderzoeksdossiers (zie paragraaf 17).

87.

De databases van het CMS worden niet te baat genomen voor de invoering van een echt systeem voor onderzoeksbeheer en ter ondersteuning van de besluitvorming, hoewel een dergelijk instrument noodzakelijk is als leidraad voor de directie onderzoeken (zie de paragrafen 34 en 36).

De CMS-databases zouden moeten worden gebruikt om het documentatiesysteem om te vormen tot een waarachtig systeem voor onderzoeksbeheer en ter ondersteuning van de besluitvorming. Een dergelijke omvorming, gecombineerd met een verduidelijking van de wijze waarop leiding wordt gegeven aan de onderzoekers, zou het mogelijk maken de doeltreffendheid van de onderzoeken te vergroten en vertragingen te voorkomen. Op deze punten moet de handleiding van het OLAF worden aangevuld en moeten de verantwoordelijkheden van de leiding worden gepreciseerd. Om het praktisch nut van de handleiding te vergroten, zouden alle instructies betreffende de organisatie, het verrichten van en het toezicht op de onderzoeken in een afzonderlijk deel moeten worden bijeengebracht. Ook voor de opleiding van de onderzoekers (onderzoekstechnieken, nationale en communautaire sectorale wetgeving, uitdrukkingsvaardigheid enz.) moet een bijzondere inspanning worden geleverd.

88.

Het afleggen van rekening en verantwoording neemt een groot deel van de middelen in beslag, maar levert bij gebrek aan relevante resultaatsindicatoren niet altijd voldoende duidelijke informatie op voor een beoordeling van de effectiviteit van het OLAF (zie de paragrafen 37, 39 en 43).

Het aantal uit te brengen rapporten zou moeten worden verminderd en de informatieve waarde ervan zou meer aandacht moeten krijgen. De statistische gegevens zouden betrouwbaarder en relevanter moeten worden, zodat vergelijkingen op verschillende tijdstippen mogelijk worden. Op dit stuk zou er mede door de invoering van prestatie-indicatoren op basis van werkelijke, en niet potentiële resultaten, meer duidelijkheid moeten komen.

89.

Met zijn reactieve onderzoeksbeleid kan het OLAF niet goed zijn werklast voorzien en de organisatie van de onderzoeksteams daarop afstemmen (zie de paragrafen 26 en 62). De verdeling van de personeelsleden over de eenheden van de directie onderzoeken is niet erg doorzichtig. Het beheer van het personeelsbestand wordt bemoeilijkt door de instabiliteit als gevolg van het onevenredig grote aantal tijdelijke posten (zie de paragrafen 63 en 64).

Het is wenselijk toezicht te gaan houden op de werklast van de diensten en een echt richtplan voor het personeelsbeheer op te stellen om de structurele moeilijkheden met het beheer van het personeelsbestand op te lossen. Een goed beheer van de onderzoeksteams zou bovendien vereisen dat de personeelsleden evenwichtiger over de eenheden worden verdeeld, zodat de hoofden van de eenheden van nabij op de onderzoeken kunnen toezien.

90.

De bijdragen van de diensten voor strategische analyse aan de directie onderzoeken zijn onbeduidend gebleven. Wat de risicoanalyse betreft, waren hun bijdragen gering (zie paragraaf 46).

De taak van de diensten voor strategische analyse moet opnieuw worden gedefinieerd, zodat ze daadwerkelijk mede bepalen in welke situaties externe onderzoeken moeten worden ingesteld in de sectoren waar de risico's het grootst zijn. In dit verband zouden ze ervoor moeten ijveren dat de meldingen van onregelmatigheden door de lidstaten beter worden qua presentatie, aard en nauwkeurigheid, zodat er databases kunnen worden gevormd met behulp waarvan onregelmatigheden kunnen worden opgespoord en onderzoeken ingeleid.

91.

Wegens de moeilijkheden die voortvloeien uit sommige delen van de communautaire wetgeving is juridische ondersteuning nuttig, en op dit gebied krijgen de onderzoeksdiensten die met een zekere regelmaat. Het is daarentegen de vraag, in hoeverre de onderzoeken van het OLAF baat vinden bij de werkzaamheden in verband met de strategie ter bescherming van de financiële belangen (zie de paragrafen 53 en 55).

De werkzaamheden betreffende de strategie ter bescherming van de financiële belangen hebben geen rechtstreeks effect op het verloop van de onderzoeken, zodat dergelijke beschouwingen wellicht beter aan andere diensten van de Commissie kunnen worden overgelaten.

92.

De bijstandsactiviteiten lijken nuttig wanneer het erop aankomt, de lidstaten concrete ondersteuning inzake coördinatie en analyse bij grensoverschrijdende onderzoeken te geven. De randactiviteiten van het OLAF, met name in verband met het beleid ter bescherming van de financiële belangen in ruime zin, vormen elementen die de directie van haar rol inzake toezicht en begeleiding van de onderzoeksfunctie afleiden. Wanneer het erom gaat, verantwoordelijkheden op zich te nemen die gewoonlijk de operationele diensten van de Commissie toevallen (zoals het beheer van programma's) vormt de inzet van middelen van het OLAF niet de beste oplossing (zie de paragrafen 55 en 59).

Taken in verband met het beheer van programma's vallen toe aan de operationele diensten van de Commissie, die beter dan het OLAF zijn toegerust om zich ervan te kwijten.

93.

Een orgaan zoals het OLAF moet worden geleid volgens duidelijk afgelijnde beheersverantwoordelijkheden en een helder systeem van toezicht. Het mandaat van het comité van toezicht is onduidelijk geworden. Bovendien verleent het comité van toezicht de directie van het OLAF niet alle steun die het nodig heeft (zie paragraaf 70).

De rol van het comité van toezicht zou opnieuw moeten worden bezien om elk risico van inmenging in lopende onderzoeken uit te sluiten.

94.

Het feit dat het OLAF tot de Commissie behoort, heeft de onafhankelijkheid van de onderzoeksfunctie van het OLAF niet in gevaar gebracht, ook al zijn er enige communicatiemoeilijkheden geconstateerd. Het lijkt dus niet nodig, de status van het OLAF aan de orde te stellen. Wel had permanent aandacht moeten worden besteed aan de leiding van de onderzoeksfunctie, ter garantie van de kwaliteit van de resultaten en ter voorkoming van overlapping met de taken van andere diensten van de Commissie. Zo lijkt de ervaring van de eerste vijf jaar van het OLAF uit te wijzen dat moet worden nagedacht over de wijze waarop beter kan worden gegarandeerd dat de onderzoeken daadwerkelijk tot concrete resultaten leiden, zij het wat betreft de invordering van verduisterde bedragen of de effectieve toepassing van tucht- of strafrechtelijke sancties.

Uit het voorgaande blijkt dat een heroriëntering van de activiteiten van het OLAF op zijn onderzoeksfunctie, zoals de voorzitter van de Commissie in november 2003 heeft geopperd, waarbij andere instanties met preventieve of wetgevende acties zouden worden belast, de doeltreffendheid van de onderzoeken zou kunnen vergroten. Een dergelijke heroriëntering zou op zijn beurt gepaard moeten gaan met een nieuwe opzet van het bestuur van het OLAF waarvoor de regelgeving moet worden gewijzigd (59).