52004SC0817

Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het convergentieprogramma van Hongarije voor de periode 2004-2008

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [1] wordt bepaald dat niet-deelnemende lidstaten (d.w.z. de lidstaten die de euro niet hebben aangenomen) met het oog op het regelmatige multilaterale toezicht overeenkomstig artikel 99 van het Verdrag een convergentieprogramma moeten indienen bij de Raad en de Commissie.

[1] PB L 209 van 2.8.1997. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen zijn te vinden op de volgende website:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Overeenkomstig artikel 9 van deze verordening dient de Raad elk convergentieprogramma te onderzoeken op basis van evaluaties van de Commissie en het bij artikel 114 van het Verdrag ingestelde comité (het Economisch en Financieel Comité). Op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité moet de Raad advies uitbrengen na zelf het programma te hebben onderzocht. Ingevolge de verordening moeten de lidstaten jaarlijks een geactualiseerd convergentieprogramma indienen, dat eveneens volgens deze zelfde procedures door de Raad kan worden beoordeeld.

Voor de tien landen die op 1 mei 2004 tot de EU zijn toegetreden, geldt een derogatie, hetgeen betekent dat zij nog niet deelnemen aan de euro. Zij hebben toegezegd hun convergentieprogramma uiterlijk 15 mei 2004 en een eerste actualisering ervan tegen het eind van 2004 te zullen dienen.

Op 14 mei 2004 is het convergentieprogramma van Hongarije voor de periode 2004-2008 ingediend. De diensten van de Commissie hebben een technische analyse van dit programma verricht en daarbij rekening gehouden met de voorjaarsprognoses 2004, de gedragscode [2] en de beginselen die zijn vervat in de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 27 november 2002 betreffende de verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid [3]. Op grond hiervan zijn zij tot de volgende evaluatie gekomen:

[2] Herzien advies van het Economisch en Financieel Comité over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, door de Raad-Ecofin op 10 juli 2001 goedgekeurd.

[3] COM(2002) 668 def. van 27.11.2002.

Op 14 mei 2004 heeft Hongarije zijn eerste convergentieprogramma voor de periode 2004-2008, dat op 13 mei door de regering was goedgekeurd, ingediend. Dit programma voldoet in grote lijnen aan de gedragscode over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's. In het programma wordt met name aangegeven dat de invoering van de euro is gepland voor 2010 (of 2009 indien de economische omstandigheden gunstiger blijken dan verwacht). Derhalve zal Hongarije uiterlijk in 2008 aan de convergentiecriteria voldoen.

Het overheidstekort daalde van 9,3% van het BBP in 2002 tot 5,9% van het BBP in 2003, maar ligt nog steeds ruim boven de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3% van het BBP. De Commissie leidde op 12 mei 2004 met de goedkeuring van een verslag overeenkomstig artikel 104, lid 3, van het Verdrag een buitensporigtekortprocedure tegen Hongarije in. Het Economisch en Financieel Comité bracht op 25 mei zijn advies over dit verslag uit. Naar verwachting zal de Raad op [5 juli 2004] op basis van twee aanbevelingen van de Commissie besluiten dat er in Hongarije een buitensporig tekort bestaat en zal hij aan Hongarije aanbevelingen doen om een einde te maken aan deze situatie.

Het convergentieprogramma bevat twee verschillende scenario's voor de macro-economische en budgettaire prognoses: een "basisscenario" en een "optimistischer" scenario. De budgettaire prognoses zijn op dit basisscenario gebaseerd. Er wordt een reële BBP-groei verwacht van circa 3,5-4% in 2004 en 2005, gevolgd door een jaarlijkse toename van de groei met circa 0,5 procentpunt tot 2008. Het herstel van de economische activiteit zal naar verwachting worden aangezwengeld door een sterke groei van de uitvoer en van investeringen in vaste activa, die de geringere groei van de particuliere consumptie welke het gevolg is van de aanzienlijke vertraging van de voorheen snelle stijging van de reële lonen zal compenseren. Dit zou tevens leiden tot een geleidelijke doch matige daling van het tekort op de lopende rekening. Het kort uiteengezette "optimistischer" scenario laat een hogere groei zien die het gevolg is van nog betere uitvoerresultaten. Wanneer men de voorjaarsprognoses 2004 van de Commissie als referentie neemt leidt dit tot de conclusie dat het basisscenario moet worden beschouwd als het referentiescenario omdat dit de meest plausibele groeihypothesen bevat. Echter, hoewel het op basis van de thans beschikbare gegevens redelijk lijkt op de korte termijn, is zelfs dit scenario wat de middellange termijn betreft vrij optimistisch. De verwachting is dat, dankzij de krachtige groei en de maatregelen ter stimulering van de werkgelegenheid, de werkloosheid verder zal afnemen tot circa 5,5% in 2008, terwijl de arbeidsparticipatie volgens de prognoses zal stijgen tot 64% in 2008 (een stijging ten opzichte van iets minder dan 6% respectievelijk daling tegenover 60% in 2003).

Volgens het programma zal de inflatie verder worden teruggedrongen nadat het jaarlijkse gemiddelde in 2004 met 6,5% een hoogtepunt heeft bereikt en zal deze tegen 2008 circa 3% bedragen. Deze sterke daling van de inflatie zou in 2005 resulteren uit de geleidelijke vermindering van de door de indirecte belastingen veroorzaakte prijsstijgingen, maar de terugdringing van de inflatie zou gedurende de gehele periode profiteren van de gematigde stijging van de reële lonen (vooral in de overheidssector) en een restrictief begrotingsbeleid. Deze prognoses komen in grote lijnen overeen met de hypothesen van de Commissie. In het convergentieprogramma worden geen indicaties gegeven van geplande veranderingen in het monetaire of het wisselkoersstelsel in de periode in kwestie (een kader gebaseerd op inflatiedoelstellingen in combinatie met een fluctuatiemarge van +/-15% rond de spilpariteit). Bovendien wordt, in tegenstelling tot het economische pretoetredingsprogramma van 2003, in het convergentieprogramma niet het doel gesteld om onmiddellijk na toetreding tot de EU deel uit te maken van het WKM II. Integendeel: er wordt op gewezen dat deelneming aan het WKM II door een geloofwaardig en houdbaar traject van begrotingsaanpassing moet worden ondersteund.

De begrotingsstrategie op middellange termijn wijkt aanzienlijk af van die in het economische pretoetredingsprogramma van 2003. Terwijl in dit programma werd beoogd het tekort uiterlijk in 2005 tot onder 3% van het BBP terug te brengen, wordt deze doelstelling in het convergentieprogramma naar 2008 verschoven. De beoogde consolidatie zal hoofdzakelijk betrekking hebben op het begin van de periode, waarbij het tekort in eerste instantie afneemt van 5,9% van het BBP in 2003 tot 4,6% in 2004 en vervolgens jaarlijks met circa 0,5 procentpunt daalt (4,1% van het BBP in 2005, 3,6% in 2006, 3,1% in 2007 en 2,7% in 2008). De consolidatiestrategie is vooral gebaseerd op de uitgaven, door middel van structurele hervormingen bij de overheidsadministratie, in het onderwijs en de gezondheidszorg. Niettemin zijn over het effect van deze hervormingen noch over de stand van uitvoering ervan de nodige precieze gegevens bekend. De verwachte daling van de globale uitgavenquote met meer dan 4 procentpunt tussen 2003 en 2008 [4] zou een verhoging van het aandeel van de publieke investeringen in het BBP, ondersteund door EU-financiering, mogelijk maken. Terzelfder tijd zal volgens de prognoses de begrotingsconsolidatie gepaard gaan met een vermindering van het gewicht van de overheidssector in de economie. Deze ontwikkeling zou daarnaast resulteren in een vermindering van de totale belastingdruk van 39% in 2004 tot 37% in 2008.

[4] Hierbij is geen rekening gehouden met het effect op de uitgaven van overdrachten van de EU (die naar verwachting van circa 0,5% van het BBP in 2004 tot 2,5% van het BBP in 2008 zullen stijgen).

Een consolidatieritme van jaarlijks circa 0,5 procentpunt vanaf 2005 lijkt wellicht vrij bescheiden, gelet met name op de soliditeit van de verwachte groei over de gehele periode, het betrekkelijk hoge niveau van de tekort- en de schuldquote en de verwachte afname van de rentelast. Tenminste drie overwegingen moeten hier echter tegenover worden gesteld. Ten eerste is het belangrijk dat Hongarije de geloofwaardigheid van zijn begrotingsbeleid herstelt door doelstellingen vast te leggen die binnen zijn bereik zijn en deze te verwezenlijken. Ten tweede zouden de structurele hervormingen die aan de strategie ten grondslag liggen, wanneer deze eenmaal nader zijn gepreciseerd en zijn uitgevoerd, de houdbaarheid van de begrotingsconsolidatie vergroten en de kwaliteit van de overheidsfinanciën verbeteren. Ten derde weegt de hervorming van het pensioenstelsel zwaar op de overheidsbegroting (0,7% van het BBP in 2003 en 0,9% tegen 2008).

Niettemin blijft het feit dat het beoogde tekort waarschijnlijk pas in 2008 weer onder de 3% van het BBP komt, en dan slechts met een kleine marge, zorgwekkend. Iedere ongunstige ontwikkeling op macro-economisch of begrotingsgebied zou de verwezenlijking van deze doelstelling in gevaar brengen, met potentieel ernstige gevolgen voor de algemene aanpassingsstrategie van de regering.d Het is derhalve mogelijk dat de budgettaire oriëntatie van het programma niet voldoende is om het tekort tegen het eind van het programma tot onder de referentiewaarde van 3% van het BBP te brengen en alle mogelijkheden om de begrotingsaanpassing te versnellen moeten daarom worden aangepakt. In dit verband zijn zowel de budgetoverschrijdingen van de afgelopen twee jaar als het ontbreken van duidelijke aanwijzingen omtrent de ambitieuze maatregelen voor uitgavenvermindering voor 2005-2008 zorgwekkend. Daarenboven is de gehele aanpassingsstrategie sterk afhankelijk van het welslagen van de geplande omvangrijke aanpassing in 2004. Dit jaar de begrotingsdoelstelling missen zou de gehele strategie in gevaar brengen. Aangezien onvoorziene uitgaven zoals zich de afgelopen jaren hebben voorgedaan, niet kunnen worden uitgesloten, is het van cruciaal belang dat de regering niet afwijkt van het traject zoals dit in het convergentieprogramma is aangekondigd en zo nodig te zijner tijd aanvullende corrigerende maatregelen neemt om ervoor te zorgen dat de tekortdoelstelling voor 2004 wordt bereikt.

Globaal genomen is de consolidatiestrategie die in het convergentieprogramma wordt gepresenteerd bevorderlijk voor de kwaliteit van de overheidsfinanciën. Algemeen wordt ervan uitgegaan dat begrotingsconsolidatie duurzamer is wanneer deze is gebaseerd op uitgavenbeperkingen, vooral wanneer deze zijn gekoppeld aan structurele hervormingen. Ook zou verlichting van de hoge belastingdruk, met name op arbeid, gepast zijn. Om een opwaartse spiraal op gang te brengen is het evenwel van cruciaal belang dat de uitgavendoelstellingen in acht worden genomen. Daarom moet bij belastingverlagingen voorzichtigheid worden betracht: zij moeten ondergeschikt worden gemaakt aan de tenuitvoerlegging van de geplande hervormingen en het bereiken van de tekortdoelstellingen. Indien daarnaast de economische groei het in het programma verwachte niveau niet haalt, dan zullen waarschijnlijk aanvullende maatregelen nodig zijn om de consolidatie op het juiste spoor te houden.

Nadat de schuldquote in 2004 met bijna 60% van het BBP een hoogtepunt zal hebben bereikt, zal deze volgens de prognoses in het programma in overeenstemming met de geplande budgettaire aanpassing afnemen en daarbij mede van de gunstige werking van de dalende rentelast en negatieve stock-flow adjustments profiteren. Deze ontwikkeling is plausibel, mits de consolidatie op de geplande wijze plaatsvindt, de wisselkoers niet in belangrijke mate verzwakt en de verwachte vermindering van de rentelast ook daadwerkelijk plaatsvindt. Het is des te noodzakelijker dat de consolidatie volgens plan verloopt omdat de autoriteiten moeten kunnen blijven voldoen aan de financieringsbehoefte van de overheid en de kosten van de schuldendienst onder controle moeten worden gehouden.

Gelet met name op het betrekkelijk hoge niveau van de schuld staat Hongarije voor een risico van begrotingsonevenwichtigheden met het oog op de verwachte kosten van de vergrijzing. Hoewel de uit 1998 daterende hervorming van het pensioenstelsel, waarbij een progressief pensioenstelsel met drie pijlers werd ingevoerd - waaronder parametrische veranderingen in het omslagstelsel, b.v. verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd en pensioenindexering - de risico's van langdurige begrotingsonevenwichtigheden aanzienlijk heeft verminderd, zijn deze niet volledig weggenomen. Om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te verzekeren is het van essentieel belang te zorgen voor een adequaat primair overschot op de middellange termijn en maatregelen te implementeren om de stijging van met de vergrijzing samenhangende uitgaven in te perken, met name ten aanzien van de gezondheidszorg.

Vergelijking tussen de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Op grond van deze evaluatie heeft de Commissie de aangehechte aanbeveling voor een advies van de Raad over het convergentieprogramma van Hongarije vastgesteld. Zij zal deze aanbeveling doen toekomen aan de Raad.

Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het convergentieprogramma van Hongarije voor de periode 2004-2008

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [5], met name op artikel 9, lid 3,

[5] PB L 148 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen zijn te vinden op de volgende website:

http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

HEEFT HET VOLGENDE ADVIES UITGEBRACHT:

Op [5 juli 2004] heeft de Raad het convergentieprogramma van Hongarije voor de periode 2004-2008 besproken. Dit programma voldoet in grote lijnen aan de gegevensvereisten van de herziene "gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's".

Met de aan het programma ten grondslag liggende begrotingsstrategie wordt beoogd het overheidstekort tegen 2008 terug te dringen tot onder de 3% van het BBP en terzelfder tijd het gewicht van de overheidssector in de economie te verminderen. Hiertoe wordt in het programma beoogd dat de consolidatie hoofdzakelijk betrekking zal hebben op het begin van de periode, waarbij het overheidstekort afneemt van 5,9% van het BBP in 2003 tot 4,6% in 2004 en vervolgens jaarlijks met circa 0,5 procentpunt van het BBP daalt (4,1% van het BBP in 2005, 3,6% in 2006, 3,1% in 2007 en 2,7% in 2008). De consolidatie is vooral gebaseerd op de uitgaven, door middel van structurele hervormingen bij de overheidsadministratie, in de gezondheidszorg en het onderwijs. Deze hervormingen moeten echter nog nader worden gepreciseerd en uitgevoerd. De verwachte daling van de globale uitgavenquote zou een verhoging van het aandeel van de publieke investeringen in het BBP, ondersteund door EU-financiering, mogelijk maken. Daarnaast is een vermindering van de totale belastingdruk van 39% van het BBP tot 37% voorzien.

Het programma bevat twee verschillende scenario's voor de macro-economische en budgettaire prognoses: een "basisscenario" en een "optimistischer" scenario. Het basisscenario moet worden beschouwd als het referentiescenario voor het beoordelen van budgettaire prognoses, aangezien de daarin vervatte hypothesen het meest plausibel zijn: reële BBP-groei van circa 3,5-4% in 2004 en 2005 en vervolgens een vrij optimistisch ingeschatte stijging van de groei met jaarlijks circa 0,5 procentpunt tot 2008. De prognose van een snelle desinflatie na 2004, wanneer de door de indirecte belastingen veroorzaakte prijsstijgingen geleidelijk verminderen, zijn in grote lijnen realistisch, mits de stijging van de reële lonen aanzienlijk vertraagt om gelijke tred te houden met de productiviteit.

Volgens de prognose in het programma zal het overheidstekort pas in 2008 tot onder de referentiewaarde van 3% van het BBP dalen. De in het programma beoogde terugdringing van het tekort is binnen bereik. De risico's voor het begrotingsresultaat liggen in de mogelijkheid dat de groei geringer blijkt dan verwacht, in de eerdere budgetoverschrijdingen en in het ontbreken van gegevens omtrent de geplande maatregelen voor uitgavenvermindering in de laatste jaren van het programma. Het verwezenlijken van de aanpassing in het eerste jaar van het programma is van cruciaal belang voor de geloofwaardigheid van de gevolgde strategie; lukt die niet, dan kan hierdoor het gehele aanpassingstraject in gevaar komen. d Het is derhalve mogelijk dat de budgettaire oriëntatie van het programma niet voldoende is om het tekort tegen het eind van de programmaperiode tot onder de drempel van 3% van het BBP te brengen en alle mogelijkheden om de begrotingsaanpassing te versnellen moeten worden aangepakt. Terzelfder tijd is te zien dat de verwachte begrotingssaldi in aanzienlijke mate ook voortvloeien uit de tenuitvoerlegging van een omvangrijk programma van overheidsinvesteringen, waarmee deze investeringen in verhouding tot het BBP zullen toenemen van 4,0% in 2004 tot 5,5% in 2008.

Nadat de schuldquote in 2004 met bijna 60% van het BBP een hoogtepunt zal hebben bereikt, zal deze volgens de prognoses in het programma dalen tot 54% van het BBP in 2008. Dit zou in overeenstemming zijn met de geplande budgettaire aanpassing maar ook wordt van de gunstige werking van de dalende rentelast en negatieve stock-flow adjustments geprofiteerd. Weliswaar is deze positieve ontwikkeling plausibel, maar zij zou door een trager dan verwachte daling van de rente in gevaar kunnen komen.

Gelet op de verwachte kosten van de vergrijzing bestaat het risico dat Hongarije met begrotingsonevenwichtigheden te maken krijgt. Hoewel de uit 1998 daterende hervorming van het pensioenstelsel, waarbij een progressief pensioenstelsel met drie pijlers werd ingevoerd - waaronder parametrische veranderingen in het omslagstelsel, b.v. verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd en pensioenindexering - de risico's van langdurige begrotingsonevenwichtigheden heeft verminderd, zijn deze niet volledig weggenomen. Om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën te verzekeren is het van essentieel belang te zorgen voor een adequaat primair overschot op de middellange termijn en maatregelen te implementeren om de stijging van met de vergrijzing samenhangende uitgaven in te perken, met name ten aanzien van de gezondheidszorg.

Op [5 juli 2004] heeft de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 6, van het Verdrag op aanbeveling van de Commissie besloten dat er in Hongarije een buitensporig tekort bestaat en overeenkomstig artikel 104, lid 7, aanbevelingen met beleidsadviezen tot Hongarije gericht om te bereiken dat deze situatie wordt verholpen.

Voornaamste prognoses in het convergentieprogramma van Hongarije

>RUIMTE VOOR DE TABEL>