12.10.2012   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 279/30

(1)

Nadat zij had vernomen dat Griekenland van plan was een overheidsgarantie toe te kennen voor nieuwe leningen van 35 miljoen EUR ten behoeve van de onderneming Enoméni Klostoüfantourgía AE (hierna „United Textiles” genoemd), verzocht de Commissie de Griekse autoriteiten bij brieven van 11 september 2008, 14 oktober 2008, 20 oktober 2008, 18 november 2008 en 4 december 2008 deze maatregel nader toe te lichten. De Griekse autoriteiten reageerden bij brieven van 15 oktober 2008 en 10 november 2008, maar de hierin verstrekte informatie was onvolledig.

(2)

Op 3 maart 2009 vaardigde de Commissie daarom een bevel tot het verstrekken van informatie uit in de zin van artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 (2) van het EG-Verdrag (3), waarbij Griekenland werd gelast alle inlichtingen te verschaffen die nodig waren om te kunnen beoordelen of United Textiles staatssteun had ontvangen en of dergelijke steun verenigbaar was met de interne markt. Griekenland verschafte de gevraagde informatie bij brief van 11 maart 2009.

(3)

De Commissie verzocht om nadere informatie over de in overweging 1 genoemde staatssteunmaatregel evenals over verscheidene bijkomende steunmaatregelen ten behoeve van United Textiles en haar kredietverlenende banken bij brieven van 20 maart 2009, 8 februari 2010, 17 maart 2010, 19 juli 2010 en 23 augustus 2010. De Griekse autoriteiten antwoordden bij brieven van 7 april 2009, 25 februari 2010, 26 maart 2010, 13 augustus 2010 en 30 augustus 2010.

(4)

Op verzoek van de Griekse autoriteiten werd op 7 juli 2010 een bijeenkomst gehouden. Bij die gelegenheid werd een nieuw ontwerp-herstructureringsplan van United Textiles ingediend. De onderneming erkende dat dit plan geen verband hield met eerdere herstructureringsmaatregelen die in 2007 ten uitvoer waren gelegd, en die mislukt waren.

(5)

Bij brief van 27 oktober 2010 deelde de Commissie Griekenland mee dat zij besloten had de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie („VWEU”) in te leiden met betrekking tot de volgende maatregelen:

(6)

Griekenland maakte op 31 december 2010 zijn opmerkingen kenbaar over het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure (hierna het „inleidingsbesluit” genoemd).

(7)

Het inleidingsbesluit werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie  (4). De Commissie verzocht belanghebbenden hun opmerkingen over de maatregelen te maken.

(8)

De Commissie ontving op 7 en 9 februari 2011 opmerkingen van United Textiles. Deze opmerkingen werden aan Griekenland doorgezonden, waarbij het land in de gelegenheid werd gesteld hierop te reageren. De opmerkingen van Griekenland werden op 4 mei 2011 ontvangen.

(9)

De Commissie verzocht de Griekse autoriteiten op 28 juli 2011 om aanvullende inlichtingen; dit schrijven werd door Griekenland bij brief van 30 augustus 2011 beantwoord.

(10)

Op verzoek van de Griekse autoriteiten werd op 4 april 2011 een bijeenkomst gehouden. Tijdens die bijeenkomst brachten de Griekse autoriteiten argumenten naar voren ter rechtvaardiging van de vermeende steunmaatregelen.

(11)

United Textiles is een grote Griekse textielonderneming die aan de effectenbeurs van Athene genoteerd staat. In 2008 verkocht zij 45 % van haar producten in Griekenland (38 % in 2007), 54 % in andere EU-landen (60 % in 2007) en 1 % aan derde landen (2 % in 2007).

(12)

In 2009 bezat de onderneming activa van in totaal 201,7 miljoen EUR en had zij een omzet van 4,5 miljoen EUR (beperkte verkoop van voorraden). De verkoop in voorgaande jaren bedroeg 30,6 miljoen EUR in 2008 en 74,7 miljoen EUR in 2007. Aan het eind van 2009 had de onderneming 839 werknemers. United Textiles heeft vier dochterondernemingen in drie landen: Bulgarije, Albanië en de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië. De grootste aandeelhouder van de onderneming is een off-shore-onderneming, European Textiles Investments Ltd genaamd (Mauritius).

(13)

United Textiles produceert kleding, vezels en weefsels. De onderneming verkoopt zowel op groothandels- als op detailhandelsmarkten. Zij beschikt over 12 productie-eenheden in verschillende regio’s van Griekenland. Deze productie-eenheden, evenals die van de in overweging 12 genoemde dochterondernemingen, zijn sinds 2008 niet meer in bedrijf door een gebrek aan bedrijfskapitaal.

(14)

De situatie van de onderneming is tenminste sinds 2004 steeds verder verslechterd, met een geleidelijk teruglopende verkoop, een negatief resultaat vóór belasting en een negatief eigen vermogen sinds 2008. Ondernemingen met een negatief eigen vermogen kunnen volgens het Griekse recht worden ontbonden (5).

(15)

Volgens het jaarverslag ontving de onderneming sinds 2001 nog slechts beperkte steun van de kredietverlenende banken, toen de kredietfaciliteiten en leningen werden teruggeschroefd. Sinds juni 2008 is een groot deel van de activiteiten van de onderneming opgeschort. Vanaf maart 2009 is de productie vrijwel volledig tot stilstand gekomen. In juli 2008 besloot de grootste aandeelhouder van de onderneming niet deel te nemen aan een geplande kapitaalverhoging. Sinds 2008 is er met betrekking tot vrijwel alle bankleningen van de onderneming sprake van wanbetaling. Sinds februari 2010 is de handel in de aandelen van de onderneming op de effectenbeurs van Athene opgeschort. Volgens mededelingen van de onderneming, die zowel op haar eigen webpagina (6) als op de webpagina van de Atheense effectenbeurs (7) zijn geplaatst, werd het jaarverslag van de onderneming voor 2010 niet gepubliceerd wegens een werkonderbreking die tot 29 augustus 2011 duurde (de datum van de laatste beschikbare mededeling).

(16)

De Griekse banken die United Textiles leningen verstrekten en die dus betrokken waren bij de onderzochte staatssteunmaatregelen, zijn de Ethnikí Trápeza tis Elládos (hierna de „Nationale Bank van Griekenland” genoemd), de Emporikí Trápeza, de Agrotikí Trápeza tis Elládos, Alpha Bank en Eurobank. Al deze banken zijn commerciële banken die een volledig gamma van financiële producten en diensten aanbieden. Zij hebben filialen in andere landen van de Europese Unie, en met name in Bulgarije, Cyprus, Frankrijk, Duitsland, Luxemburg, Nederland, Polen, Roemenië en het Verenigd Koninkrijk (8).

(17)

In de periode 2007-2010 werden drie steunmaatregelen ten behoeve van de onderneming United Textiles vastgesteld die staatssteunelementen zouden kunnen bevatten; zij worden in de overwegingen 18 tot en met 23 beschreven.

(18)

Op 30 mei 2007 werd aan de Nationale Bank van Griekenland, een kredietverlenende bank van United Textiles, een overheidsgarantie toegekend voor een nieuwe lening die bestond uit de volgende elementen: a) een herschikking van een bestaande lening van 7,5 miljoen EUR, en b) een nieuwe lening van 12,5 miljoen EUR. De overheidsgarantie dekte 80 % van deze lening. De rentevoet van de nieuwe lening was gelijk aan het zesmaandelijkse EURIBOR-tarief plus een spread van 1,85 % (9), dat wil zeggen een totale rentevoet van 6,10 % op 30 mei 2007. Er was geen premie voorzien voor de overheidsgarantie. Volgens de ingediende herschikkingsovereenkomst werd de reeds bestaande lening gedekt door een hypotheek op een vast actief. Verder werd de nieuwe lening volgens de jaarverslagen van de onderneming voor 2007, 2008 en 2009, gedekt door een garantie van de grootste aandeelhouder, en zou zij tevens gedekt worden door de verpanding van activa; hierover zijn geen nadere mededelingen gedaan.

(19)

De garantie was gebaseerd op een ministerieel besluit van 26 januari 2007 (Besluit nr. 2/75172/0025/26.01.2007). In dit besluit was bepaald dat overheidsgaranties konden worden toegekend voor bestaande leningen van industriële bedrijven, mijnbouwondernemingen, veehouderijen en hotels die gevestigd waren in de prefectuur Imathía, Noord-Griekenland (waar een deel van de activiteiten van United Textiles is gevestigd). Ondernemingen in moeilijkheden waren niet van de overheidsgarantie uitgesloten en er was geen premie voorzien. Verder werd geen enkel objectief criterium vastgelegd voor de selectie van begunstigden. Het besluit is niet aangemeld overeenkomstig artikel 108 VWEU en de Commissie behoudt zich dan ook het recht voor om andere steunmaatregelen te onderzoeken die mogelijk op grond van dit besluit zijn vastgesteld.

(20)

Op basis van de garantie werden de leningovereenkomsten op 11 oktober 2007 ondertekend.

(21)

Op 25 mei 2009 herschikten de Griekse autoriteiten de achterstallige socialezekerheidsbijdragen van United Textiles voor de periode 2004-2009, die waren opgelopen tot een bedrag van 14,57 miljoen EUR. Deze schuld zou worden afbetaald in 96 maandelijkse termijnen van 190000 EUR. De herschikking vond plaats in het kader van wet 3762/2009 (10). Een deel van de herschikte schuld was reeds eerder onderworpen geweest aan herschikkingen, waaraan de onderneming zich niet gehouden had. Verder blijkt uit de ingediende informatie dat United Textiles tot dusverre geen bijdragen heeft betaald.

(22)

Op 30 juni 2010 verleende de Griekse overheid bij ministerieel besluit nr. 2/35129/0025 een garantie aan de voornoemde kredietverlenende banken van United Textiles. Deze garantie diende ter dekking van een voorgenomen nieuwe consortiale lening van 63,6 miljoen EUR, bestaande uit drie bedragen voor de volgende doeleinden:

(23)

De onderliggende consortiale lening zou een looptijd hebben van negen jaar. In het genoemde ministerieel besluit nr. 2/35129/0025 waarbij de garantie werd verleend, werd geen rentevoet vastgesteld voor de te dekken leningen. Er werd slechts vermeld dat de leningen tegen marktvoorwaarden moesten worden toegekend. De overheidsgarantie dekte 80 % van de lening. De overheid zou jaarlijks een premie ontvangen van 2 % van het jaargemiddelde van het uitstaande bedrag. Afgezien van de overheidsgarantie zouden de kredietverlenende banken zakelijke zekerheden ontvangen voor de nieuwe lening in de vorm van verpande aandelen in de onderneming, voor tenminste 25,9 % van de totale aandelen, en hypotheken in eerste rang op vastgoedactiva van de onderneming. De overheid zou geen enkele zakelijke zekerheid voor haar garantie ontvangen, maar indien een beroep op de garantie zou worden gedaan zouden de in verband met de lening gestelde zakelijke zekerheden naar de overheid worden overgedragen.

(24)

De in juni 2010 bij ministerieel besluit nr. 2/35129/0025 verleende garantie verving een vorige, op 2 oktober 2009 (bij ministerieel besluit 2/71055/0025) toegekende garantie, die daarmee werd ingetrokken. Deze vorige garantie was toegekend ter dekking van een nieuwe lening van 40 miljoen EUR die ook bedoeld was voor de financiering van de herschikking van de leningen die in de periode augustus 2008-februari 2009 aan de onderneming waren verstrekt (zie overweging 22, onder a)). Deze lening van 40 miljoen EUR was echter nooit uitbetaald, met het gevolg dat de garantie van oktober 2009 niet werd geactiveerd. Zij werd vervangen door de nieuwe garantie van juni 2010 waarmee de consortiale lening van 63,6 miljoen EUR werd gedekt. Volgens de Griekse autoriteiten werd tot deze wijziging besloten omdat de lening van 40 miljoen EUR niet meer voldoende was om in de liquiditeitsbehoefte van de onderneming te voorzien.

(25)

Ondanks de garantie is de onderliggende lening nooit toegekend. Gezien de acute problemen van de onderneming hebben de banken de leningovereenkomst niet ondertekend, en is de lening niet uitbetaald.

(26)

In het inleidingsbesluit van 27 oktober 2010 vroeg de Commissie zich af of de voorwaarden van de overheidsgaranties van 2007 (maatregel 1) en 2010 (maatregel 3) in overeenstemming waren met de marktvoorwaarden en met de mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van garanties (11) („de garantiemededeling”).

(27)

Met betrekking tot de herschikking van achterstallige socialezekerheidsverplichtingen (maatregel 2) betwijfelde de Commissie in het inleidingsbesluit van 27 oktober 2010 of een particuliere schuldeiser onder de betreffende omstandigheden enige vorm van schuldherschikking zou hebben aanvaard. De kans dat de schuld later zou worden terugbetaald leek immers klein, omdat United Textiles reeds in ernstige financiële moeilijkheden verkeerde en haar productie grotendeels had stopgezet.

(28)

Daarom heeft de Commissie onderzocht in hoeverre de betrokken maatregelen onrechtmatige staatssteun vormden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en of zij verenigbaar waren met het VWEU.

(29)

De informatie die door de Griekse autoriteiten en de begunstigde onderneming, United Textiles, over de betrokken maatregelen is verstrekt kan als volgt worden samengevat.

(30)

De opmerkingen van Griekenland en van de begunstigde over maatregel 1 stemmen grotendeels overeen; daarom worden zij gezamenlijk besproken.

(31)

Griekenland en de begunstigde onderneming erkennen dat de onderneming zich, toen de garantie van 2007 werd verleend, reeds in moeilijkheden bevond, die volgens hen te wijten waren aan internationale concurrentie van landen met lagere kosten. Griekenland erkent dat het de garanties heeft verstrekt.

(32)

Griekenland en de begunstigde onderneming betogen dat de garantie van 2007 geen steun vormde, omdat deze niet selectief was: zij was niet bedoeld voor United Textiles, maar werd verleend op grond van een ministerieel besluit dat niet alleen van toepassing was op United Textiles maar ook op andere ondernemingen.

(33)

Griekenland en de begunstigde onderneming verklaren verder dat de garantie van 2007 werd toegekend op grond van de Griekse wet 2322/1995, die de minister van Financiën in staat stelde overheidsgaranties aan bankinstellingen te verlenen met het oog op het verstrekken van leningen die bestemd waren voor de herschikking van schulden of voor het verschaffen van nieuw bedrijfskapitaal.

(34)

Griekenland en de begunstigde onderneming betogen dat United Textiles, voordat de garantie werd verleend, aan de Griekse autoriteiten een herstructureringsplan had voorgelegd dat financiering door banken omvatte zonder overheidsgarantie. Dit herstructureringsplan is nooit officieel bij de Commissie ingediend.

(35)

Griekenland stelt tevens dat de garantie van 2007 werd toegekend in overeenstemming met de staatssteunregels van de Europese Unie. Griekenland zet uiteen dat de garantie slechts 80 % van de lening dekte, en werd toegekend voor een lening tegen marktrente. Griekenland beweert dat de lening naar behoren door zakelijke zekerheden was gedekt in de vorm van verpande bezittingen en persoonlijke garanties van aandeelhouders, en dat zij voor een specifieke transactie en voor een welbepaalde duur was verstrekt.

(36)

Griekenland en de begunstigde onderneming verklaren dat United Textiles een van de grootste textielondernemingen in Griekenland is met een groot aantal werknemers, en dat zij voornamelijk opereert in grensgebieden.

(37)

Verder betogen Griekenland en de begunstigde onderneming dat de Nationale Bank van Griekenland (de kredietverlenende bank) ermee heeft ingestemd de overheidsgarantie te weigeren en in plaats daarvan een hypotheek te nemen op vastgoedactiva van United Textiles, zodat de garantie komt te vervallen.

(38)

Tenslotte stellen Griekenland en de begunstigde onderneming dat de garantie is opgegaan in de garantie van 2010, zodat er sprake is van een geïntegreerde aanpak wat de afwikkeling van de schulden van de onderneming betreft.

(39)

Griekenland en de begunstigde onderneming betogen dat de maatregel gebaseerd is op wet 3762/2009, een algemene wet die van toepassing is op alle ondernemingen met achterstallige of onbetaalde socialezekerheidsverplichtingen; daarom is de maatregel niet selectief.

(40)

Griekenland erkent dat het de garantie van 2010 heeft toegekend, en zet uiteen dat het dit gedaan heeft omdat de vorige garantie van 2009 (waarvan geen gebruik is gemaakt) niet langer voldoende was om de liquiditeitsbehoefte van de onderneming te dekken, en dat de garantie van 2009 derhalve in de garantie van 2010 werd opgenomen.

(41)

Griekenland betoogt dat de garantie van 2010 in overeenstemming is met de communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden (hierna „richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun” genoemd) (12), en geen voordeel aan United Textiles toekent. Verder beweren de Griekse autoriteiten dat er geen sprake is van een inbreuk op het „eenmaligheidsbeginsel” dat in de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun is vastgelegd, omdat de garantie van 2010 in de plaats komt van de garantie van 2009 en een aantal wijzigingen ten opzichte van de garantie van 2007 bevat (zie maatregel 1, overweging 14). De garantie van 2010 verenigt derhalve alle voorwaarden die op de leningen van de onderneming van toepassing zijn in één enkele tekst met uniforme bepalingen. Verder verklaart Griekenland dat de garantie nog niet van toepassing is omdat de bevoegde afdeling van het ministerie nog geen goedkeuring heeft verleend.

(42)

Tenslotte heeft Griekenland de Commissie meegedeeld dat de garantie van 2010 nog niet is geactiveerd, omdat de onderneming geen leningovereenkomst met een bank heeft gesloten en er geen lening is uitbetaald. De Griekse autoriteiten wijzen de Commissie erop dat het ministerieel besluit waarbij de garantie is goedgekeurd, besluit nr. 2/35129/0025/28.06.2010, bepaalt dat de eerste twee termijnen van de lening (36,6 miljoen EUR en 15 miljoen EUR) uiterlijk op 28 juli 2010 moeten worden uitbetaald; deze datum is inmiddels verstreken, zodat de garantie volgens de in de garantieovereenkomst vastgelegde voorwaarden niet kan worden geactiveerd.

(43)

United Textiles betoogt dat de onderliggende leningovereenkomst niet is ondertekend, en dat daarom geen rentevoet is vastgesteld. Wanneer de overeenkomst wordt gesloten zal een marktconforme rentevoet worden vastgesteld.

(44)

Met betrekking tot het herstructureringsplan van 2010 (zie overweging 4) verklaart United Textiles dat een drastische inkrimping van de productie is voorzien, en dat het verwachte herstel van de levensvatbaarheid daarom geen verstoring van de concurrentie tot gevolg heeft.

(45)

De Commissie zal de maatregelen in dit hoofdstuk beoordelen op basis van de hierboven uiteengezette feiten en de door Griekenland en United Textiles aangevoerde argumenten. Allereerst zal de Commissie de toestand van United Textiles ten tijde van de vaststelling van de betrokken maatregelen onderzoeken, om na te gaan of de onderneming toen in moeilijkheden verkeerde (hoofdstuk V.a). Ten tweede zal de Commissie onderzoeken of de maatregelen staatssteun inhouden (hoofdstuk V.b). Ten derde zal de Commissie, indien er inderdaad sprake is van steun, nagaan of deze verenigbaar is met de interne markt (hoofdstuk V.c).

(46)

Zoals in overwegingen 14 en 15 is opgemerkt en zoals meer in detail in tabel 1 hieronder wordt getoond, verslechterden de operationele en financiële resultaten van de onderneming in de periode 2004-2009 aanzienlijk.

Tabel 1

Financiële kerngegevens van United Textiles (miljoen EUR)

(47)

Op basis van deze financiële cijfers concludeert de Commissie dat de onderneming, toen de onderzochte maatregelen werden vastgesteld (2007-2010), in moeilijkheden verkeerde in de zin van punt 10 van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun.

(48)

Wat punt 10.a) van de richtsnoeren betreft ging het maatschappelijk kapitaal van de onderneming in de periode 2004-2009 niet verloren maar nam dit zelfs toe, zoals uit de jaarrekeningen van de onderneming blijkt. De Commissie merkt echter op dat het eigen vermogen van de onderneming in dezelfde periode sterk daalde, waarbij in 2007 een zeer laag niveau en in 2008 en 2009 een negatief niveau werd bereikt. De onderneming nam geen passende maatregelen om de erosie van het eigen vermogen tegen te gaan, zoals in Griekse wetgeving is bepaald (15). De maatregelen die de onderneming had kunnen nemen zijn ofwel een kapitaalverhoging ofwel een kapitalisatie van de verliezen, waardoor het maatschappelijk kapitaal zou zijn verdwenen. Maar in het geval van United Textiles lijkt alleen de tweede optie, een kapitalisatie van de verliezen, mogelijk te zijn geweest gezien de kritieke financiële situatie van de onderneming (zie tabel 1) en de moeilijke toegang tot financiering (zie overweging 15). De Commissie is daarom van mening dat de onderneming inderdaad meer dan de helft van haar maatschappelijk kapitaal had verloren.

(49)

Ten aanzien van punt 10.c) van de richtsnoeren voldeed de onderneming vanaf 2008 volgens het Griekse recht aan de voorwaarden om aan een collectieve insolventieprocedure te worden onderworpen (16).

(50)

Wat tenslotte punt 11 van de richtsnoeren betreft, waren sinds tenminste 2004 de typische symptomen van een onderneming in moeilijkheden aanwezig, zoals toenemende verliezen, een dalende omzet en een toenemende schuldenlast.

(51)

Artikel 107, lid 1, VWEU bepaalt: „Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.”.

(52)

De Commissie zal thans onderzoeken of de maatregelen ten behoeve van United Textiles staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(53)

Deze overheidsgarantie is inderdaad met gebruikmaking van staatsmiddelen toegekend, omdat zij rechtstreeks door de staat is verleend. Het besluit is genomen door de bevoegde minister, zodat de maatregel tevens aan de staat kan worden toegerekend. Er is derhalve voldaan aan het criterium van de staatsmiddelen.

(54)

Griekenland en de begunstigde onderneming betogen dat de Nationale Bank van Griekenland (de kredietverlenende bank) ermee heeft ingestemd de overheidsgarantie te weigeren, en in plaats daarvan een hypotheek te nemen op vastgoedbezittingen van United Textiles, waardoor de garantie komt te vervallen. Ter staving van deze bewering leggen Griekenland en de begunstigde onderneming een brief voor van de Nationale Bank van Griekenland, gedateerd op 24 december 2010, die een antwoord vormt op een brief van United Textiles van 23 december 2010.

(55)

De Commissie kan dit argument niet aanvaarden. In de voorgelegde brief verklaart de Nationale Bank van Griekenland slechts dat zij bereid is de voorgestelde ruil van zakelijke zekerheden nader te onderzoeken, mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. De voornaamste voorwaarde is dat de te verpanden activa door de bank worden gekozen en dat de ruil door alle belanghebbenden wordt aanvaard. Hieruit maakt de Commissie op dat de Nationale Bank van Griekenland de voorgestelde ruil van zakelijke zekerheden niet daadwerkelijk heeft geaccepteerd.

(56)

Griekenland betoogt verder dat de garantie van 2007 overeenkomstig de staatssteunregels van de Europese Unie was toegekend. Het merkt op dat de garantie niet meer dan 80 % van de lening dekte, en werd toegekend voor een lening tegen marktrente.

(57)

De Commissie kan deze argumenten niet aanvaarden, en is van mening dat de garantie van 2007 United Textiles inderdaad een onrechtmatig voordeel opleverde. Volgens de garantiemededeling, punten 2.2 en 3.2, verkrijgt een kredietnemer die geen marktprijs voor een garantie betaalt, een voordeel. Het komt voor dat een kredietnemer in financiële moeilijkheden zonder overheidsgarantie bij geen enkele financiële instelling een lening kan krijgen, ongeacht de voorwaarden.

(58)

De garantie van 2007 werd toegekend voor leningen aan een onderneming in moeilijkheden, en er behoefde geen premie te worden betaald aan de verlener van de garantie, in dit geval de overheid. In het licht van de punten 3.2 en 4.2 van de garantiemededeling wil de Commissie erop wijzen dat de financiële toestand van de onderneming in de periode 2004-2007 aanzienlijk was verslechterd, dat zij een betalingsachterstand had op haar leningen, en dat de kredietverlenende banken hun steun in de vorm van kredietfaciliteiten en leningen al sinds 2001 hadden teruggeschroefd. De Commissie is van mening dat United Textiles de kredietwaardigheidsbeoordeling „slecht” moet krijgen omdat zij, toen de maatregel werd vastgesteld, in ernstige moeilijkheden verkeerde.

(59)

Bovendien merkt de Commissie op dat, volgens de jaarverslagen van 2007, 2008 en 2009, nog steeds het voornemen bestond om activa van de onderneming als zakelijke zekerheid te gebruiken voor de gegarandeerde lening: dit was dus kennelijk nog niet gebeurd (zie overweging 18). Verder wijst de Commissie erop dat in december 2010 aan de Nationale Bank van Griekenland (de kredietverlenende bank) werd meegedeeld dat zij de overheidsgarantie zou kunnen weigeren en in plaats daarvan een hypotheek zou kunnen nemen op vastgoedbezittingen van United Textiles (zie overweging 37). De Commissie beschouwt dit voorstel als een duidelijke aanwijzing dat er geen zakelijke zekerheid was gesteld. De Griekse autoriteiten beweren dat de garantie van 2007 was gedekt door verpande bezittingen van de onderneming en persoonlijke garanties van aandeelhouders (zie overweging 35); maar uit de feiten van de zaak blijkt enkel dat de aandeelhouders persoonlijke garanties hadden gegeven. De Commissie is dan ook van oordeel dat de onderliggende lening niet door zekerheden was gedekt.

(60)

De Commissie betwijfelt derhalve of een particuliere schuldeiser een dergelijke garantie zou hebben toegekend, en of een particuliere bank ermee zou hebben ingestemd de onderneming een lening te verstrekken zonder overheidsgarantie, omdat het voor een onderneming in een dergelijke situatie uiterst moeilijk zou zijn de lening terug te betalen, en dus voor de garant om te voorkomen dat hij de garantie zou moeten honoreren. De Commissie is daarom van mening dat het steunbedrag dat voortvloeit uit de garantie van 2007 gelijk is aan het volledige bedrag van de gegarandeerde lening, d.w.z. 16 miljoen EUR (80 % van 20 miljoen EUR).

(61)

Griekenland en de begunstigde onderneming menen dat de garantie van 2007 geen staatssteun vormt omdat de maatregel niet selectief was: zij was niet beperkt tot United Textiles, maar was verleend op basis van ministerieel besluit nr. 2/75172/0025/26.01.2007, dat niet alleen van toepassing was op United Textiles maar ook op andere ondernemingen.

(62)

De Commissie wijst erop dat het ministerieel besluit waarop de garantie gebaseerd was, slechts bedoeld was voor bepaalde sectoren in een specifieke geografische regio, en met name de prefectuur Imathía. Bovendien hadden de Griekse autoriteiten in het onderhavige geval een grote handelingsvrijheid wat de garantie voor United Textiles betreft omdat er geen objectieve criteria waren vastgesteld op grond waarvan kon worden beslist of er al dan niet een garantie zou worden verleend. Doordat dergelijke objectieve criteria ontbraken was de maatregel inderdaad selectief, omdat de autoriteiten deze op individuele basis en op grond van hun discretionaire bevoegdheid hebben toegepast (17). Krachtens vaste rechtspraak kan, wanneer het orgaan dat de financiële voordelen toekent over een discretionaire bevoegdheid beschikt op grond waarvan het de begunstigden kan kiezen of de voorwaarden kan bepalen waaronder de maatregel wordt toegekend, deze maatregel niet als een algemene maatregel worden aangemerkt (18). Derhalve is aan het selectiviteitscriterium voldaan.

(63)

United Textiles opereert in een sector waarvan de producten op ruime schaal worden verhandeld tussen de lidstaten en die onderhevig is aan sterke concurrentie. Toen de steunmaatregelen werden vastgesteld, werden de producten van United Textiles grotendeels in andere lidstaten verkocht (zie overweging 11). De steunmaatregelen in kwestie leverden United Textiles tevens een voordeel op ten opzichte van haar concurrenten (zie overwegingen 45, 46 en 47). Krachtens vaste rechtspraak worden, wanneer staatssteun de positie van een onderneming versterkt ten opzichte van andere ondernemingen die concurreren in het handelsverkeer tussen lidstaten, die andere ondernemingen geacht te zijn benadeeld door die steun (19). Er is derhalve voldaan aan het criterium van vervalsing van de mededinging en beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten.

(64)

De bank die de lening heeft verstrekt waarop de garantie van 2007 van toepassing was, was de Nationale Bank van Griekenland; uit het onderzoek is gebleken dat de garantie de bank geen voordeel heeft opgeleverd. De garantie werd verleend voor een nieuwe leningovereenkomst, met een nieuwe looptijd van tien jaar. Volgens punt 2.3.1 van de garantiemededeling kan er tevens sprake zijn van steun aan de kredietverlener indien een overheidsgarantie achteraf wordt verleend voor een lening zonder dat de voorwaarden die op die lening van toepassing zijn, worden gewijzigd; in de onderhavige zaak werden de voorwaarden van de bestaande lening echter wel gewijzigd doordat de looptijd werd aangepast. Daarom is de Commissie van mening dat de garantie van 2007 geen steun aan de kredietverlener inhield.

(65)

Tegelijkertijd had de garantie van 2007 slechts tot gevolg dat de bank niet onmiddellijk trachtte haar lening terug te vorderen. De bank had echter de uitstaande lening via een liquidatieprocedure terug kunnen vorderen. Over dit aspect merkt de Commissie op dat de lening van 2007 gedekt was met een hypotheek op een vast actief (20).

(66)

De Commissie concludeert dat de overheidsgarantie van mei 2007 (maatregel 1) onrechtmatige staatssteun aan United Textiles vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(67)

De Commissie is van oordeel dat de overheidsgarantie van mei 2007 geen staatssteun inhoudt aan de kredietverlenende bank, de Nationale Bank van Griekenland, in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(68)

De Commissie merkt op dat socialezekerheidsbijdragen ten doel hebben de begroting van socialezekerheidsinstellingen te financieren; dit zijn publiekrechtelijke instellingen die onder toezicht van de overheid staan. Wanneer de socialezekerheidsbijdragen niet worden betaald, worden dus middelen aan de staat onthouden. Aan dit criterium is derhalve voldaan.

(69)

De Commissie merkt op dat United Textiles inderdaad een termijn van acht jaar werd toegekend om aan een financiële verplichting te voldoen, in een periode waarin de onderneming met ernstige financiële moeilijkheden kampte en de kans op wanbetaling groot was. Overeenkomstig vaste rechtspraak moet, om te beoordelen of een selectief voordeel aan United Textiles werd toegekend doordat de onderneming niet werd gedwongen haar schulden af te lossen, en om te beoordelen of dit eventuele voordeel moet worden aangemerkt als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, worden vastgesteld dat de onderneming dit voordeel onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen (21). De cruciale vraag die hier moet worden gesteld is, of onder de gegeven omstandigheden het gedrag van de overheid vergelijkbaar was met het gedrag van een voorzichtige particuliere schuldeiser.

(70)

Volgens de Griekse autoriteiten heeft United Textiles zich niet aan eerdere herschikkingsovereenkomsten gehouden. Tegelijkertijd werd de onderneming een termijnverlenging van acht jaar toegekend voor de betaling van een financiële verplichting van 14,57 miljoen EUR (zie overweging 16) in een periode waarin de onderneming met ernstige financiële moeilijkheden kampte en de kans op wanbetaling groot was. Een dergelijke verlenging zou door een schuldeiser in een markteconomie niet worden verleend, met name gezien het feit dat eerdere herschikkingen reeds waren mislukt.

(71)

De Commissie concludeert dat het gedrag van de Griekse autoriteiten niet vergelijkbaar was met dat van een voorzichtige particuliere schuldeiser, omdat de herschikking van 2009 plaatsvond ondanks het feit dat eerdere herschikkingsovereenkomsten waren mislukt, de onderneming reeds in ernstige financiële moeilijkheden verkeerde en haar productie grotendeels had gestaakt, zodat de aflossing van de schuld onwaarschijnlijk leek.

(72)

De Commissie is daarom van mening dat de herschikking van de sociale-zekerheidsschuld in 2009 de onderneming een voordeel opleverde in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(73)

De Griekse autoriteiten en de begunstigde onderneming beweren dat de herschikking gebaseerd was op een algemene nationale wet die op alle ondernemingen in Griekenland van toepassing is (22), en dat de maatregel daarom niet selectief was.

(74)

De Commissie kan dit argument niet aanvaarden. In het onderhavige geval beschikten de Griekse autoriteiten over een ruime armslag wat de behandeling van de sociale-zekerheidsschuld van United Textiles betreft, omdat er geen objectieve criteria waren vastgesteld op grond waarvan kon worden beslist of er al dan niet een herschikking zou worden toegestaan. Doordat dergelijke objectieve criteria ontbraken, was de maatregel inderdaad selectief, omdat de autoriteiten deze individueel en op discretionaire basis hebben toegepast (23). Krachtens vaste rechtspraak kan, wanneer het orgaan dat financiële voordelen toekent over een discretionaire bevoegdheid beschikt op grond waarvan de begunstigde kan kiezen of de voorwaarden kan bepalen waaronder de maatregel wordt toegekend, deze maatregel niet als een algemene maatregel worden aangemerkt (24). Derhalve is aan het selectiviteitscriterium voldaan.

(75)

Tenslotte is aan het criterium inzake vervalsing van de mededinging en beïnvloeding van de handel tussen lidstaten voldaan om de in overweging 63 uiteengezette redenen.

(76)

De Commissie concludeert dat de herschikking van achterstallige sociale-zekerheidsverplichtingen in 2009 staatssteun aan United Textiles vormt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(77)

Het steunbedrag is gelijk aan 14,57 miljoen EUR, het totale bedrag van de achterstallige schuld die op 25 mei 2009 is herschikt.

(78)

De Commissie merkt op dat de onderneming haar activiteiten in 2009 heeft gestaakt, en sindsdien zelfs geen jaarrekening heeft gepubliceerd (zie overweging 15). De garantie was niet toereikend om nieuwe financiering aan te trekken, en de onderneming hervatte haar activiteiten niet meer in de periode waarin de garantie van toepassing was. Onder deze omstandigheden is de Commissie van mening dat de garantie de mededinging niet vervalste of dreigde te vervalsen. Zij vormt daarom geen staatssteun.

(79)

Aangezien de maatregelen 1 en 2 staatssteun inhouden in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, moet worden nagegaan of zij verenigbaar zijn in het licht van de in de leden 2 en 3 van dat artikel vervatte uitzonderingen.

(80)

Zoals in de overwegingen 46 tot en met 50 is aangetoond, verslechterden de operationele en financiële resultaten van de onderneming in de periode 2004-2009 aanzienlijk. De Commissie concludeert dat de onderneming in de periode waarin de onderzochte maatregelen werden vastgesteld (2007-2010), in moeilijkheden verkeerde in de zin van de punten 10 en 11 van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun; dit wordt door Griekenland en de begunstigde onderneming erkend. De Commissie is eveneens van oordeel dat de onderneming nog steeds in moeilijkheden verkeert, omdat de situatie sindsdien niet is verbeterd.

(81)

De uitzonderingen van artikel 107, lid 2, en artikel 107, lid 3, onder d) en e), zijn duidelijk niet van toepassing, en de Griekse autoriteiten hebben hierop ook geen beroep gedaan.

(82)

Artikel 107, lid 3, onder a), bepaalt dat steunmaatregelen als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd indien zij bedoeld zijn „ter bevordering van de economische ontwikkeling van streken waarin de levensstandaard abnormaal laag is of waar een ernstig gebrek aan werkgelegenheid heerst”. United Textiles is gevestigd in een steungebied in de zin van artikel 107, lid 3, onder a), en komt daarom mogelijk in aanmerking voor regionale steun.

(83)

In de richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (hierna „de richtsnoeren regionale steun” genoemd) (25), die van toepassing waren toen de garantie van 2007 werd toegekend en de schuldherschikking van 2009 plaatsvond (maatregelen 1 en 2), worden de voorwaarden voor de goedkeuring van regionale investeringssteun uiteengezet.

(84)

Ondernemingen in moeilijkheden zijn duidelijk van de werkingssfeer van de betrokken richtsnoeren uitgesloten. United Textiles verkeerde reeds in moeilijkheden toen de maatregelen 1 en 2 werden vastgesteld, en kwam derhalve niet in aanmerking voor regionale steun. De Commissie concludeert derhalve dat de steun niet verenigbaar kan worden verklaard op grond van de richtsnoeren regionale steun.

(85)

De Commissie zal ook de verenigbaarheid van de betrokken maatregelen beoordelen op grond van Verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie van 6 augustus 2008 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard (hierna „de algemene groepsvrijstellingsverordening” genoemd) (26). De Commissie merkt op dat steun aan ondernemingen in moeilijkheden van de werkingssfeer van de algemene groepsvrijstellingverordening is uitgesloten. United Textiles was reeds in moeilijkheden toen de maatregelen 1 en 2 werden vastgesteld, en daarom was de aan United Textiles toegekende steun op grond van de algemene groepsvrijstellingsverordening niet verenigbaar.

(86)

De Commissie moet ook nagaan of de betrokken maatregelen wellicht verenigbaar zijn uit hoofde van de crisismaatregelen die zijn vervat in de tijdelijke communautaire kaderregeling inzake staatssteun ter stimulering van de toegang tot financiering in de huidige financiële en economische crisis (hierna „de tijdelijke kaderregeling” genoemd) (27). Volgens de Commissie was United Textiles echter vóór 1 juli 2008 reeds onmiskenbaar een onderneming in moeilijkheden, en komt zij daarom niet in aanmerking voor steun op grond van de tijdelijke kaderregeling.

(87)

Aangezien United Textiles een onderneming in moeilijkheden was toen de maatregelen werden vastgesteld, kan de verenigbaarheid van de steun slechts worden beoordeeld in het licht van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun, d.w.z. op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.

(88)

Ten eerste verklaart de Commissie dat de maatregelen niet verenigbaar kunnen worden geacht als reddingssteun. De garantie heeft geen beperkte duur van zes maanden zoals in punt 25.c) van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun wordt voorgeschreven, en de schuldherschikking, die vergelijkbaar is met een lening, heeft eveneens een langere looptijd dan de periode van zes maanden die geoorloofd is voor reddingssteun. De maatregelen zijn evenmin beperkt tot het noodzakelijke minimumbedrag overeenkomstig punt 25.d) van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun, welk bedrag wordt vastgesteld overeenkomstig de formule die in de bijlage bij die richtsnoeren is opgenomen.

(89)

Ten tweede kan geen van de maatregelen verenigbaar worden geacht als herstructureringssteun. Griekenland en de begunstigde onderneming betogen dat de onderneming, voordat de garantie van 2007 werd toegekend, bij de Griekse autoriteiten een herstructureringsplan had ingediend met bancaire financiering en zonder overheidsgarantie. Dit herstructureringsplan is echter nooit officieel bij de Commissie ingediend. De uitvoering van een herstructureringsplan is een noodzakelijke voorwaarde om het herstel van de levensvatbaarheid van een onderneming op lange termijn te waarborgen, maar deze maatregelen zijn genomen zonder herstructureringsplan. Uit de bewijsstukken die tijdens het onderzoek aan het licht zijn gekomen blijkt duidelijk dat er geen herstructureringsplan bestond, en dat alle herstructureringsinspanningen in die periode mislukten, met het gevolg dat de onderneming haar activiteiten in de praktijk stopzette en zij van de beurs werd gehaald. Ondanks deze mislukte herstructurering bleef de overheid United Textiles van werkkapitaal voorzien middels de garantie van 2007. Daarom is de Commissie van mening dat de maatregelen 1 en 2 bedrijfssteun vormden waaraan geen geloofwaardig herstructureringsproces ten grondslag lag.

(90)

Tenslotte heeft er geen officiële indiening van compenserende maatregelen in de zin van de punten 38 tot en met 42 van de richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun plaatsgevonden.

(91)

Wat de vraag betreft of United Textiles in aanmerking komt voor herstructureringssteun, merkt de Commissie op dat de onderneming sinds tenminste 2007, toen zij reeds in moeilijkheden verkeerde, bedrijfssteun heeft ontvangen. De Commissie meent dat dit een inbreuk op het beginsel van de eenmaligheid van steun is, en aantoont dat de moeilijkheden van de onderneming een terugkerend probleem zijn en dat de steun aan de onderneming de mededinging heeft vervalst waardoor het gemeenschappelijk belang is geschaad. Bovendien betoogt de begunstigde onderneming dat de garantie van 2007 is opgenomen in de garantie van 2010, zodat er sprake is van een geïntegreerde aanpak van de aflossing van de leningen. De Commissie meent echter dat er geen gegevens zijn waaruit blijkt dat er sprake was van een geïntegreerde aanpak van de herstructurering, omdat de steunmaatregelen van 2007, 2009 en 2010 in de loop van verscheidene jaren werden vastgesteld zonder dat werd voldaan aan de voorwaarde inzake de indiening van één enkel herstructureringsplan en zonder strategie waarmee de levensvatbaarheid van de onderneming zou kunnen worden hersteld.

(92)

Gezien het bovenstaande concludeert de Commissie dat het beginsel van eenmaligheid niet in acht is genomen.

(93)

Tenslotte zijn er volgens de Commissie, aangezien United Textiles toen de maatregelen werden vastgesteld reeds in moeilijkheden verkeerde, geen andere staatssteunregels op grond waarvan de vermeende steun verenigbaar zou kunnen worden verklaard met het VWEU.

(94)

De Commissie komt tot de conclusie dat de maatregelen 1 en 2 onverenigbaar zijn met het VWEU.

(95)

De Commissie stelt vast dat de overheidsgarantie van 2007 en de herschikking van achterstallige socialezekerheidsverplichtingen van 2009 staatssteun vormen die onverenigbaar is met de interne markt. De Commissie concludeert tevens dat de overheidsgarantie van 2010 geen staatssteun vormt.

(96)

Artikel 14 van Verordening (EG) nr. 659/1999 bepaalt dat „indien negatieve beschikkingen worden gegeven in gevallen van onrechtmatige steun de Commissie beschikt dat de betrokken lidstaat alle nodige maatregelen dient te nemen om de steun van de begunstigde terug te vorderen”.

(97)

Aangezien de onderhavige maatregelen als onrechtmatige en onverenigbare steun worden beschouwd, moet de steun worden teruggevorderd om de situatie te herstellen die vóór de toekenning van de onrechtmatige steun bestond. De steun moet worden teruggevorderd vanaf het moment waarop het voordeel aan de begunstigde werd toegekend, dat wil zeggen het moment waarop de steun voor de begunstigde beschikbaar was, en omvat rente totdat de steun daadwerkelijk is terugbetaald.

(98)

Het onverenigbare steunelement van de overheidsgarantie van 2007 (maatregel 1) is gelijk aan het volledige bedrag van de gegarandeerde lening. De Commissie raamt het aan United Textiles toegekende steunbedrag op 16 miljoen EUR.

(99)

Het onverenigbare steunelement van maatregel 2 is gelijk aan het totaal van de herschikte schulden; de op deze wijze aan United Textiles verleende steun bedraagt derhalve 14,57 miljoen EUR. Andere betalingen dan die welke in het kader van de overeenkomst zijn verricht, kunnen worden afgetrokken van het totale bedrag dat als onrechtmatige en onverenigbare steun moet worden terugbetaald.

(100)

Het exacte bedrag dat moet worden terugbetaald en de op de terug te betalen bedragen toe te passen rente moeten door Griekenland worden berekend,

a)

het totale van de begunstigde terug te vorderen bedrag (hoofdsom en terugvorderingsrente);

b)

een nadere beschrijving van de reeds genomen en de voorgenomen maatregelen om aan dit besluit te voldoen;

c)

documenten waaruit blijkt dat de begunstigde werd gelast de steun terug te betalen.