28.5.2010   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 138/11

(1)

Op 26 april 2010 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Finland voor de periode 2009-2013 behandeld.

(2)

Hoewel Finland bij de aanvang van de wereldwijde crisis in 2008 in een relatief sterke positie verkeerde met een aanzienlijk overschot op zowel de lopende rekening als de begroting, heeft de mondiale crisis wegens negatieve vertrouwenseffecten een bijzonder grote impact gehad op de sterk op de uitvoer gerichte industriesector en op de binnenlandse sectoren. Finland heeft de automatische stabilisatoren volledig vrij spel gelaten en daarnaast een vrij omvangrijk pakket budgettaire stimuleringsmaatregelen vastgesteld. In 2009 verzwakten de overheidsfinanciën daardoor met meer dan 6,5 % van het bbp. In de loop van 2009 deed er zich weliswaar een snel herstel voor van het consumentenvertrouwen tot niveaus die het langetermijngemiddelde overschreden, terwijl ook de indicatoren voor het vertrouwen van het bedrijfsleven een matige verbetering te zien gaven, maar de opleving van de reële economie verliep geleidelijker. Tot nu toe heeft de crisis minder impact gehad op de arbeidsmarkt dan in het licht van de scherpe daling van de productie had kunnen worden verwacht.

(3)

Hoewel de in de context van de crisis geconstateerde daling van het feitelijke bbp vooral conjunctureel van aard is, is het niveau van de potentiële productie ook negatief beïnvloed. Daarnaast kan de crisis ook een negatief effect op de potentiële groei op middellange termijn sorteren als gevolg van lagere investeringen, een beperkte beschikbaarheid van kredieten en een stijgende structurele werkloosheid. Bovendien komt het effect van de economische crisis nog bij de negatieve gevolgen van de vergrijzing voor de potentiële productie en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Daarom is het van essentieel belang dat meer vaart wordt gezet achter structurele hervormingen om de potentiële groei te bevorderen. Voor Finland is het met name van belang om het arbeidsaanbod op langere termijn te verhogen teneinde de negatieve effecten van de vergrijzing op de arbeidsmarkt tegen te gaan.

(4)

Het macro-economische scenario van het programma gaat ervan uit dat het reële bbp, na een daling in 2009 met 7,6 %, in 2010 met 0,7 % stijgt, in 2011 en 2012 verder aantrekt tot 2,4 respectievelijk 3,5 %, om daarna te matigen tot 3 % in 2013. Afgaande op de thans beschikbare informatie (2) lijkt dit scenario te berusten op optimistische groeihypothesen voor 2011, en op uiterst gunstige groeihypothesen voor de periode daarna, aangezien de geraamde groeipercentages aanzienlijk hoger zijn dan het geraamde groeipotentieel op de middellange termijn. De inflatieprognoses van het programma lijken over de gehele programmaperiode realistisch.

(5)

Het programma raamt het overheidstekort in 2009 op 2,2 % van het bbp. De aanzienlijke verslechtering ten opzichte van het overschot van 4,4 % van het bbp in 2008 weerspiegelt tot op grote hoogte het effect van de crisis op de overheidsfinanciën en de stimuleringsmaatregelen ter grootte van 2 % van het bbp die de regering in overeenstemming met het Europees economisch herstelplan (EERP) heeft vastgesteld. De verslechtering van de overheidsfinanciën was in de eerste plaats toe te schrijven aan teruglopende ontvangsten, hoofdzakelijk als gevolg van een scherpe daling van de opbrengst van de inkomstenbelasting, en met name van de vennootschapsbelasting. Volgens het programma zal het begrotingsbeleid in 2010 expansief blijven en vervolgens in de laatste programmajaren min of meer neutraal zijn. Aangezien de budgettaire stimuleringsmaatregelen grotendeels van blijvende aard zijn, zal hun voltooiing niet automatisch in een begrotingsconsolidatie resulteren. Overeenkomstig de door de Raad bepleite exitstrategie en met het oog op een terugkeer naar houdbare overheidsfinanciën, moet het begrotingsbeleid op middellange termijn worden aangescherpt. In het programma wordt aangegeven dat de regering later maatregelen ter consolidering van de begroting zal vaststellen, die volgens plan in de komende begroting 2011 en de volgende actualisering van het stabiliteitsprogramma zullen worden gespecificeerd.

(6)

Het programma gaat ervan uit dat het overheidstekort in 2010 oploopt tot 3,6 % van het bbp, waardoor het tekort de in het stabiliteits- en groeipact vastgestelde drempel van 3 % van het bbp tijdelijk overschrijdt. De geraamde stijging van het tekort is het gevolg van verdere stimuleringsmaatregelen ten belope van iets meer dan 1 % van het bbp, hoofdzakelijk in de vorm van belastingverlagingen, maar ook van hogere sociale uitkeringen, voornamelijk vanwege de verwachte stijging van de werkloosheid. Verwacht wordt dat het structurele saldo, dit is het voor de conjunctuur gecorrigeerde saldo, ongerekend eenmalige maatregelen, zoals herberekend volgens de algemeen aanvaarde methode, in 2010 met meer dan 1 % zal dalen ten opzichte van een jaar eerder, hetgeen min of meer overeenkomt met de omvang van de stimuleringsmaatregelen die in 2010 in werking treden.

(7)

Het hoofddoel van de budgettaire middellangetermijnstrategie van het programma is de economische activiteit en de arbeidsmarkt tijdens de economische crisis te ondersteunen, waarbij tegelijkertijd rekening wordt gehouden met de budgettaire beperkingen die met het oog op de langetermijnhoudbaarheid zijn vastgesteld. Hoewel het programma wijst op het belang van het realiseren van een houdbare begrotingssituatie, geeft het ook aan dat de huidige, op het bestaande beleid gebaseerde budgettaire prognoses niet aan dat doel voldoen. Het programma gaat ervan uit dat de nominale en primaire tekorten vanaf 2011 geleidelijk zullen teruglopen, waarbij het nominale tekort in 2013 ongeveer 2 % van het bbp zal bedragen. Uit het overeenkomstige traject van het structurele saldo blijkt dat het begrotingsbeleid vanaf 2011 neutraal wordt. Dit stemt overeen met het programmascenario, waarbij wordt uitgegaan van de veronderstelling dat het beleid ongewijzigd blijft, en van het feit dat de regering nog geen belangrijke consolidatiemaatregelen op middellange termijn heeft bekendgemaakt. In de actualisering van het programma wordt de middellangetermijndoelstelling (MTD) voor de begrotingssituatie op een structureel overschot van 0,5 % van het bbp vastgesteld. Gezien de meest recente projecties en het schuldniveau lijkt de MTD aan te sluiten bij de doelstellingen van het pact. Bij het thans gevoerde beleid wordt er in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma echter niet naar gestreefd de middellangetermijndoelstelling voor de begrotingssituatie binnen de programmaperiode te verwezenlijken.

(8)

De begrotingsresultaten kunnen ongunstiger uitvallen dan in het programma wordt voorspeld. Hoewel de risico's voor de meer nabije groeivooruitzichten beperkt zijn, aangezien de meest recente toekomstgerichte indicatoren een relatief robuust en aanhoudend herstel van het consumentenvertrouwen en, weliswaar in mindere mate, van het ondernemersvertrouwen bevestigen, zou het begrotingsresultaat in de laatste jaren van de programmaperiode ongunstiger kunnen uitvallen dan voorspeld, gezien de opmerkelijk optimistische groeihypothesen waarop de begrotingsprognoses berusten. Tegenover de risico's voor de doelstellingen staat tot op zekere hoogte de verbintenis van de regering om in de begroting voor 2011 en in de volgende actualisering van het stabiliteitsprogramma exitmaatregelen te specificeren.

(9)

De bruto overheidsschuld bedraagt in 2009 naar schatting 41,8 % van het bbp, meer dan de 34,2 % in het jaar daarvoor. Dit is grotendeels het gevolg van de snelle stijging van het tekort en de krimp van het bbp. De schuldquote zal in de programmaperiode naar verwachting met nog eens 14,6 procentpunten stijgen tot 56,4 % van het bbp in 2013, vooral door hardnekkig hoge overheidstekorten. Voorts kan de schuldquote gezien de negatieve risico's voor de begrotingsdoelstellingen zelfs sterker stijgen dan in het programma wordt aangenomen. Zoals blijkt uit de gevoeligheidsanalyse van het programma, wordt niet verwacht dat de schuldquote de in het stabiliteits- en groeipact vastgestelde drempel van 60 % van het bbp zal overschrijden. Zoals in de jaren daarvoor blijven de socialezekerheidsstelsels financiële activa verwerven. In 2008 vertegenwoordigden die activa ongeveer 52,4 % van het bbp, waardoor zij momenteel groter zijn dan de bruto overheidsschuld.

(10)

Uit schuldprojecties op middellange termijn waarbij wordt aangenomen dat de bbp-groei en de belastingquote geleidelijk naar het niveau van voor de crisis terugkeren en die de verwachte stijging van leeftijdgerelateerde uitgaven omvatten, blijkt dat de in het programma geplande begrotingsstrategie op zich en zonder verdere beleidswijziging niet zou volstaan om de schuldquote in 2020 te stabiliseren.

(11)

Van de vergrijzing gaat in Finland een iets groter langetermijneffect op de begroting uit dan gemiddeld in de EU het geval is, maar de pensioenhervormingsmaatregelen hebben ertoe bijgedragen dat de voorspelde stijging van de pensioenuitgaven de komende decennia in de hand kan worden gehouden. Bovendien zal de toekomstige stijging van de pensioenuitgaven deels gefinancierd kunnen worden met de omvangrijke activa in het pensioenfonds van de overheid. De budgettaire gevolgen van de vergrijzing voor het houdbaarheidstekort worden door de begrotingssituatie in 2009 nog versterkt. Het realiseren van hoge primaire overschotten op middellange termijn en het doorvoeren van passende structurele hervormingen zouden kunnen leiden tot een beperking van de in het houdbaarheidsverslag 2009 van de Commissie (3) als klein aangemerkte risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën.

(12)

Het belangrijkste instrument voor de beheersing van de uitgaven van de centrale overheid blijven de meerjarige uitgavenplafonds, die geen rekening houden met conjunctuurgevoelige uitgaven en derhalve volledig vrij spel hebben gelaten aan de automatische stabilisatoren. Deze aanpak heeft in de crisisperiode weliswaar voor ondersteuning van de economische activiteit en van de sociale cohesie gezorgd, maar heeft ook tot een vrij sterke verslechtering van de overheidsfinanciën geleid. Aangezien met dit instrument in het verleden behoorlijke resultaten zijn geboekt, kan ervan uitgegaan worden dat de uitgavenplafonds een doeltreffend instrument blijven voor het beheersen van de niet-conjuncturele uitgaven van de centrale overheid. In het programma wordt erkend dat prioriteit moet worden gegeven aan de na de crisis te volgen exitstrategie en aan de ontwikkeling van begrotingsregels die de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn garanderen. De centrale overheid tracht ook de productiviteit van de gemeenten te verhogen, hetgeen op zijn beurt de druk op de uitgaven zou kunnen beperken. Daartoe heeft het parlement in 2007 een kaderwet goedgekeurd.

(13)

De regering heeft geen wezenlijke wijzigingen aangebracht in de lopende hervormingsstrategie met betrekking tot de reorganisatie van de dienstverlening op het niveau van de centrale en van de lokale overheid. Op beide niveaus verloopt de hervorming volgens plan. De verhoopte productiviteitswinsten op gemeentelijk niveau zouden wellicht slechts op middellange tot lange termijn van significante betekenis zijn.

(14)

Over het geheel genomen kan, rekening houdend met de bovengenoemde risico's voor de budgettaire streefcijfers, worden gesteld dat de strategie om ook in 2010 een begrotingsbeleid te handhaven dat de groei ondersteunt, als conform het Europees economisch herstelplan worden aangemerkt. Naar verwachting zal het overheidstekort in 2010 wegens de negatieve effecten van de economische crisis tijdelijk groter zijn dan 3 % van het bbp, en vervolgens geleidelijk afnemen tot onder de referentiewaarde. In het licht van de risico's voor de groeiprognoses in de laatste jaren van de programmaperiode, is het evenwel mogelijk dat zelfs de voorgenomen bescheiden vermindering van het tekort niet tot stand kan worden gebracht. Uit het geplande begrotingsbeleid, zoals afgeleid uit de verandering in de structurele saldi, kan niet worden opgemaakt dat de begrotingsconsolidatie op middellange termijn zal worden bewerkstelligd, en in het programma wordt er niet naar gestreefd de MTD binnen de programmaperiode te verwezenlijken. In het programma wordt gesteld dat een consolidatiestrategie wordt gepland, zonder dat evenwel de specifieke doelstellingen of belangrijkste punten van die strategie worden vermeld. Om de begrotingsstrategie in overeenstemming te brengen met de vereisten van het pact is het noodzakelijk dat tijdig een alomvattende strategie voor structurele begrotingsconsolidatie wordt uitgevoerd.

(15)

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma enkele lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens (4).

i)

het begrotingsbeleid voor 2010 zoals gepland overeenkomstig het Europees economisch herstelplan uit te voeren, waarbij er tegelijkertijd op wordt toegezien dat de geplande overschrijding van de referentiewaarde van 3 % van het bbp binnen de perken en tijdelijk blijft;

ii)

tijdig maatregelen te nemen om vanaf 2011 een breed opgezette en concrete begrotingsstrategie op middellange termijn vast te stellen, met het oog op het bereiken van de MTD en het herstel van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn.