20.6.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

L 159/11

(1)

Bij brief van 2 juli 2001, die op 16 juni 2001 is geregistreerd onder nummer N 475/01, heeft Luxemburg de Commissie overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag in kennis gesteld van de oprichting van een compensatiefonds in het kader van de organisatie van de elektriciteitsmarkt. De aangemelde maatregel was echter reeds per 1 januari 2001 ten uitvoer gelegd. De Commissie oordeelde derhalve dat de onderhavige maatregel niet als een steunvoornemen in de zin van artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag kon worden beschouwd en zij heeft deze op 30 juli 2001 in het register van niet-aangemelde steun ingeschreven onder nummer NN 75/01.

(2)

Na een briefwisseling met de Luxemburgse autoriteiten heeft de Commissie Luxemburg bij brief van 5 juni 2002 in kennis gesteld van haar besluit tot inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag ten aanzien van deze steunmaatregel. Tevens heeft zij Luxemburg verzocht om, binnen één maand na de ontvangst van de betrokken brief, zijn opmerkingen te maken en alle gegevens te verstrekken die van nut kunnen zijn voor de beoordeling van de steunmaatregel.

(3)

Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is in het Publicatieblad van de Europese Unie  (2) bekendgemaakt. Hierbij heeft de Commissie belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de steunmaatregel kenbaar te maken.

(4)

Bij brief van 22 juli 2002, geregistreerd op 26 juli 2002, heeft Luxemburg gevraagd de termijn voor het indienen van zijn opmerkingen te verlengen; bij brief van 30 juli 2002 heeft de Commissie dit verzoek ingewilligd en de termijn op 5 september 2002 gesteld.

(5)

Bij faxbericht van 4 december 2002, geregistreerd op dezelfde datum, heeft Nederland de Commissie zijn opmerkingen over de betrokken steunmaatregel doen toekomen. Bij brief van 18 februari 2003 heeft de Commissie de brief van Nederland doorgezonden aan Luxemburg, met het verzoek haar zijn opmerkingen binnen één maand te doen toekomen. Nadat de Commissie op 16 mei 2003 een herinneringsbrief verzond, ontving zij van Luxemburg bij faxbericht van 28 mei 2003, geregistreerd op dezelfde datum, een verzoek om verlenging van de antwoordtermijn.

(6)

Bij brief van 4 juni 2003, geregistreerd op 5 juni 2003, heeft Luxemburg de Commissie zijn opmerkingen doen toekomen over zowel de brief van de Commissie van 5 juni 2002 als de opmerkingen van Nederland. Luxemburg heeft aanvullende inlichtingen verstrekt bij brief van 3 mei 2004, geregistreerd op 13 mei 2004.

(7)

Op 25 januari 2005 hebben Luxemburg en de Commissie een werkvergadering gehouden.

(8)

Bij brief van 31 maart 2005 heeft de Commissie Luxemburg om inlichtingen verzocht. De Commissie heeft antwoord ontvangen van Luxemburg bij brieven van 20 april en 20 mei 2005, geregistreerd op respectievelijk 27 april en 1 juni 2005.

(9)

Bij brief van 22 juni 2005 heeft de Commissie Luxemburg om aanvullende inlichtingen verzocht. Bij brief van 22 november 2005, geregistreerd op 23 november 2005, heeft Luxemburg gevraagd de termijn voor het indienen van zijn antwoord te verlengen; bij brief van 5 december 2005 heeft de Commissie de termijn op 31 januari 2006 gesteld. De Commissie heeft antwoord van Luxemburg ontvangen bij brieven van 31 januari 2006, geregistreerd op 3 februari 2006.

(10)

Bij brief van 27 maart 2006 heeft de Commissie Luxemburg om aanvullende inlichtingen verzocht. De Commissie heeft antwoord van Luxemburg ontvangen bij brief van 11 april 2006, geregistreerd op 18 april 2006.

(11)

Op 12 december 2006 hebben Luxemburg en de Commissie een werkvergadering gehouden.

(12)

Bij brief van 21 november 2007 heeft de Commissie Luxemburg om aanvullende inlichtingen verzocht. Bij brief van 6 december 2007, geregistreerd op 10 december 2007, heeft Luxemburg gevraagd de termijn voor het indienen van zijn antwoord te verlengen; bij brief van 14 december 2007 heeft de Commissie dit verzoek ingewilligd en de termijn op 17 januari 2008 gesteld. De Commissie heeft antwoord van Luxemburg ontvangen bij brief van 28 januari 2008, geregistreerd op 30 januari 2008.

(13)

Op 27 februari 2008 hebben Luxemburg en de Commissie een werkvergadering gehouden.

(14)

De Commissie heeft aanvullende inlichtingen van Luxemburg ontvangen bij brief van 19 juni 2008, geregistreerd op 20 juni 2008, en bij brief geregistreerd op 12 september 2008.

(15)

Bij de groothertogelijke verordening (GHV) van 30 mei 1994 (3) over de opwekking van elektrische energie op basis van hernieuwbare energie of warmtekrachtkoppeling (hierna „groene elektriciteit” genoemd) werd Cegedel, destijds de enige algemene concessiehouder van het Luxemburgse elektriciteitsnet, de verplichting opgelegd groene elektriciteit af te nemen. De regeling betreft de opwekking van elektriciteit uit water- en windkracht, zonne-energie, biogas en biomassa, en de opwekking van elektriciteit door warmtekrachtkoppeling.

(16)

In artikel 1 van de GHV van 1994 wordt bepaald dat de beschikbare hoeveelheden elektriciteit die door zelfopwekking uit duurzame energie of door warmtekrachtkoppeling zijn verkregen, op verzoek van de zelfopwekker door de staat worden overgenomen ten laste van het openbare net. In de GHV uit 1994 worden voor deze groene elektriciteit ook prijzen vastgesteld die boven die van gewone elektriciteit liggen. De afnameprijzen van groene elektriciteit zijn in de loop van de tijd bijgesteld, in het bijzonder bij de GHV van 14 oktober 2005 (4). De per 1 januari 2008 geldende prijzen zijn vastgesteld bij de GHV van 8 februari 2008 (5) over de opwekking van elektriciteit uit hernieuwbare energiebronnen.

(17)

Luxemburg ging ervan uit dat de aankoopverplichting overeenkomstig de GHV van 1994 betrekking had op een productie van 112 GWh (6), en dat deze hoeveelheid werd afgenomen tegen een prijs die gemiddeld ongeveer drie keer zo hoog was als de prijs die was vastgesteld in de door Cegedel afgesloten overeenkomsten voor langetermijnlevering. Volgens de Luxemburgse autoriteiten leidde dit tot extra kosten van 275 miljoen LUF, ofwel 6,8 miljoen EUR.

(18)

Na de openstelling van de elektriciteitssector voor concurrentie bij wet van 24 juli 2000 (7) werd de afnameplicht ook van toepassing op alle distributiebedrijven die in Luxemburg actief zijn. In 2001 waren dit er dertien, waarvan de belangrijkste, Cegedel, en de tweede, Sotel, aan de staalfabrieken in het zuiden van het land en lokale distributeurs leverden. In feite nam Cegedel alleen het grootste deel van de in Luxemburg opgewekte groene elektriciteit af.

(19)

Teneinde de lasten van de verplichte afname van groene elektriciteit op rechtvaardige wijze te verdelen over de distributeurs besloot Luxemburg een compensatieregeling in te stellen bij GHV van 22 mei 2001 (8) betreffende de invoering van een compensatiefonds in het kader van de organisatie van de elektriciteitsmarkt. Feitelijk is het compensatiefonds sedert 1 januari 2001 operationeel.

(20)

Volgens artikel 21 van de GHV van 22 mei 2001 mag elke Luxemburgse elektriciteitsdistributeur bij zijn eindafnemers een bijdrage heffen voor het compensatiefonds. De bijdrage is evenredig aan het elektriciteitsverbruik van de eindafnemer. Bovendien mogen volgens de regeling inzake het compensatiefonds de lasten in verband met de verplichte afname van groene elektriciteit worden verdeeld over alle afnemers van de distributeur. De hoogte van de bijdragen wordt jaarlijks van staatswege zo vastgesteld dat de ontvangsten van het fonds de extra kosten in verband met de afname van groene elektriciteit niet overschrijden. Artikel 13 van de GHV van 22 mei 2001 bepaalt dat de grote elektriciteitsverbruikers (9) tot en met 31 december 2005 van de betaling van deze bijdrage zijn vrijgesteld (10). Volgens de Luxemburgse autoriteiten geldt deze vrijstelling voor ongeveer vijftig grootverbruikers in met name de chemische en metaalindustrie.

(21)

Zo is in artikel 23 van de GHV van 22 mei 2001 vastgesteld dat de bijdrage voor alle niet-vrijgestelde afnemers voor het jaar 20012,73 EUR/MWh beloopt.

(22)

Na bilaterale gesprekken met de Commissie is de GHV van 22 mei 2001 gewijzigd bij de GVH van 9 december 2005 (11), die in werking is getreden op 1 januari 2006. Bij deze laatste verordening wordt met name de vrijstelling van de bijdrage voor grote elektriciteitsverbruikers ingetrokken en vervangen door drie categorieën afnemers, die overeenkomen met drie verschillende bijdrageniveaus (12):

(23)

De Luxemburgse autoriteiten hebben zich ertoe verbonden de GHV van 9 december 2005 te vervangen door een nieuwe, tot op heden niet gepubliceerde GHV, die op 1 januari 2009 in werking moet treden. Volgens de Luxemburgse autoriteiten zullen de distributeurs uit hoofde van de nieuwe GHV hun eindafnemers een bijdrage in de lasten in verband met groene elektriciteit mogen vragen. De hoogte van deze bijdrage wordt dus niet meer vastgesteld door de overheid, maar overgelaten aan het oordeel van de distributeurs.

(24)

Krachtens de GHV’s van 22 mei 2001 en 9 december 2005 dient de belangrijkste distributeur van Luxemburg, Cedegel, die hoofdzakelijk over eigen vermogen beschikt, alle in Luxemburg opgewekte groene elektriciteit af te nemen tegen de van staatswege vastgestelde prijs. Cedegel koopt deze elektriciteit hetzij in eigen naam, hetzij in naam van de andere distributeurs die leveringsovereenkomsten hebben gesloten met producenten van groene elektriciteit. Vervolgens verkoopt de belangrijkste distributeur de groene elektriciteit aan zijn concurrenten overeenkomstig hun respectieve Luxemburgse marktaandeel, en tegen een prijs die door de staat wordt vastgesteld op basis van de het jaar ervoor geconstateerde marktprijs. De extra lasten in verband met de groene elektriciteit komen overeen met het verschil tussen de aan producenten van groene elektriciteit betaalde inkoopprijs (terugleveringstarief) en de door de andere distributeurs betaalde verkoopprijs, die beide van staatswege worden vastgesteld. Alle distributeurs melden maandelijks aan de Luxemburgse energieregulator, het Institut Luxembourgeois de Régulation (hierna „ILR” genoemd), hoeveel groene elektriciteit zij hebben afgenomen. Aan het einde van het jaar compenseert de regulator de distributeurs: als het door een distributeur afgenomen deel van de in Luxemburg opgewekte groene elektriciteit groter is dan zijn aandeel in de elektriciteitsmarkt, ontvangt hij een compensatie uit het fonds; als het door hem afgenomen deel van de groene elektriciteit daarentegen kleiner is dan zijn aandeel in de nationale markt, dan dient hij een evenredige bijdrage aan het fonds te betalen. Het compensatiefonds moet er dus voor zorgen dat elke distributeur in Luxemburg het deel van de in Luxemburg opgewekte groene energie afneemt dat overeenkomt met zijn nationale marktaandeel.

(25)

Het onderstaande schema geeft weer hoe het compensatiefonds tot en met 31 december 2008 werkt.

(26)

In het besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure oordeelde de Commissie dat de compensatieregeling een steunmaatregel in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag leek te zijn (14).

(27)

De maatregel geeft een voordeel aan producenten van groene elektriciteit, die uiteindelijk profiteren van de opbrengst van het compensatiefonds. Bovendien begunstigt de tot en met 31 december 2005 toepasselijke vrijstelling van bijdrage de grote elektriciteitsverbruikers ten opzichte van andere ondernemingen die wel moeten bijdragen aan het compensatiefonds. Daarentegen ontvangen de distributeurs geen enkel voordeel, aangezien zij slechts als intermediair optreden bij de heffing van de bijdragen die worden betaald door de eindafnemers en uiteindelijk worden uitgekeerd aan de producenten van groene elektriciteit.

(28)

Dit voordeel wordt gefinancierd met staatsmiddelen — niet door de invoering van de verplichte afname van groene elektriciteit, maar door de oprichting van het compensatiefonds. Dit fonds is opgericht door de staat, wordt gestijfd door een systeem van verplichte bijdragen, en de uitgekeerde bedragen staan onder staatscontrole.

(29)

De maatregel is selectief, aangezien zij alleen bepaalde ondernemingen of bepaalde activiteiten begunstigt, in het bijzonder de producenten van groene elektriciteit ten opzichte van de andere producenten van elektriciteit, en de grote elektriciteitsverbruikers ten opzichte van andere ondernemingen die elektriciteit verbruiken.

(30)

Het verlenen van een voordeel aan de producenten van groene elektriciteit moet de intracommunautaire handel in elektriciteit wel verstoren en een vervalsing van de mededinging vormen; dit geldt ook voor het voordeel dat de grote elektriciteitsverbruikers in diverse economische sectoren genieten.

(31)

De Commissie heeft vervolgens onderzocht of de compensatieregeling overeenkomstig artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, gelet op de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu van 2001 (hierna „kaderregeling van 2001” genoemd) (15). Hieromtrent heeft zij de navolgende twijfels naar voren gebracht.

(32)

Ten eerste had de Commissie de indruk dat de steun voor de producenten van groene elektriciteit niet voldeed aan de in de kaderregeling van 2001 vastgestelde voorwaarden:

(33)

Ten tweede had de Commissie de indruk dat de vrijstelling van de bijdrage voor grote elektriciteitsverbruikers niet voldeed aan de in de kaderregeling van 2001 vastgelegde voorwaarden: de ondernemingen die vrijstelling genieten, hebben zich er niet toe verbonden milieudoelstellingen te verwezenlijken (17); zij hoeven een aanmerkelijk deel van de heffing niet te betalen (18); voorts zijn de vrijstellingen niet degressief in de zin van de kaderregeling van 2001 en is hun intensiteit niet beperkt tot maximaal 50 % van de kosten (19).

(34)

Ten slotte twijfelde de Commissie aan de verenigbaarheid van de maatregel met de artikelen 25 en 90 van het Verdrag. De compensatieregeling voorziet namelijk noch in vrijstelling van de bijdrage voor ingevoerde elektriciteit, noch in een belasting op de uitvoer daarvan. Deze maatregel begunstigt uiteindelijk alleen de nationale producenten van groene elektriciteit. De ingevoerde elektriciteit wordt dus belast zonder dat de betrokken producenten uiteindelijk profiteren van de steun die wordt uitgekeerd voor de in Luxemburg geproduceerde groene elektriciteit.

(35)

Door de nieuwe GHV bedoeld in punt 23, die op 1 januari 2009 van kracht moet worden, wordt de compensatieregeling zodanig gewijzigd dat deze niet langer deel uitmaakt van de redenen voor de inleiding van de formele onderzoekprocedure. In deze beschikking wordt derhalve onderzocht of er sprake is van staatssteun en of de compensatieregeling tot en met 31 december 2008 verenigbaar is met artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag.

(36)

Ten eerste benadrukt Luxemburg dat volgens de GHV van 30 mei 1994 alleen Cegedel verplicht is de in Luxemburg opgewekte groene stroom af te nemen. Nadien zijn er door de liberalisering concurrerende distributeurs bijgekomen; in juni 2003 waren er 13. Alle distributeurs zijn ertoe verplicht groene elektriciteit af te nemen. In de praktijk waren de extra kosten echter altijd hoofdzakelijk voor rekening van één enkele marktdeelnemer, Cedegel. Luxemburg merkt derhalve op dat het compensatiefonds de facto bijdraagt tot billijke mededinging tussen de distributeurs, aangezien de extra kosten in verband met de verplichte afname van groene elektriciteit worden verdeeld.

(37)

Ten tweede wijst Luxemburg erop dat de maatregel aanzienlijke milieubaten oplevert en bijdraagt tot de verwezenlijking van de milieudoelstellingen die het land heeft geformuleerd overeenkomstig het communautaire beleid inzake klimaatverandering: Luxemburg streeft ernaar de CO2-uitstoot ten opzichte van 1990 met 28 % te verminderen. De Luxemburgse autoriteiten verzoeken de Commissie derhalve de mogelijke mededingingsvervalsing en ongunstige beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer af te wegen tegen de milieubaten van de maatregel.

(38)

Luxemburg is van mening dat de oprichting van het compensatiefonds geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag vormt.

(39)

Ten eerste stelt Luxemburg dat met het fonds geen staatsmiddelen zijn gemoeid, overeenkomstig het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna „Hof van Justitie” genoemd) in de zaak PreussenElektra  (20). In feite werden de extra kosten in verband met de verplichte afname van groene elektriciteit vóór de invoering van het fonds uitsluitend gedragen door de eindafnemers van de particuliere onderneming Cegedel. Sinds de invoering van het fonds worden de extra kosten verdeeld tussen alle afnemers van alle distributeurs die actief zijn in Luxemburg; hiermee zijn verder echter geen staatsmiddelen gemoeid. Ter ondersteuning van dit standpunt voert Luxemburg punt 66 van het PreussenElektra-arrest aan: „Een regeling van een lidstaat, waarbij particuliere elektriciteitsbedrijven verplicht worden om in hun distributiegebied uit hernieuwbare energiebronnen geproduceerde elektriciteit af te nemen tegen minimumprijzen die hoger zijn dan de werkelijke economische waarde van dit soort elektriciteit, en waarbij de uit deze verplichting voortvloeiende financiële last wordt verdeeld tussen deze elektriciteitsbedrijven en de toeleverende particuliere netexploitanten, is geen steunmaatregel van de staat in de zin van artikel 92, lid 1, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 1, EG).”.

(40)

Ten tweede merkt Luxemburg op dat het compensatiefonds de producenten van groene elektriciteit geen voordeel oplevert, aangezien er geen sprake is van contractuele of financiële banden tussen het fonds en de producenten. De producenten worden bij afname van groene elektriciteit namelijk rechtstreeks vergoed door de distributeurs, volgens de tarieven die indertijd zijn vastgesteld bij de GHV van 30 mei 1994. Het compensatiefonds regelt daarentegen louter compensaties tussen distributeurs onderling.

(41)

Bovendien begunstigt het compensatiefonds de grote elektriciteitsverbruikers niet ten opzichte van de ondernemingen die bijdragen aan het fonds. De vrijgestelde partijen — de chemische en metaalindustrie — hebben namelijk geen concurrent in Luxemburg die aan het fonds zou moeten bijdragen. Voorts is Luxemburg van mening dat de vrijgestelde partijen niet worden bevoordeeld ten opzichte van de buiten Luxemburg gevestigde concurrenten.

(42)

Ten slotte is Luxemburg van mening dat mededingingsvervalsing en ongunstige beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer als gevolg van het compensatiefonds slechts van theoretische aard zijn. Zo staat niet vast dat de vrijstellingen die de zware industrie in Luxemburg geniet, het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden.

(43)

Luxemburg is van mening dat de compensatieregeling niet in strijd is met de artikelen 25 en 90 van het Verdrag. Volgens Luxemburg behandelt de regeling elektriciteit die in Luxemburg wordt opgewekt niet anders dan ingevoerde elektriciteit. Bovendien wordt de overeenkomstig de GHV van 30 mei 1994 opgewekte groene elektriciteit niet uitgevoerd. Derhalve wordt een in een andere lidstaat gevestigde producent met Luxemburgse afnemers net zo behandeld als een in Luxemburg gevestigde producent die zijn elektriciteit op de nationale markt afzet. Dit geldt ook wanneer de afnemers van deze twee producenten in een andere lidstaat zijn gevestigd.

(44)

Hoewel de Luxemburgse autoriteiten betwisten dat de vrijstelling van de bijdrage voor de grote elektriciteitsverbruikers staatssteun vormt, benadrukken zij dat deze maatregel verenigbaar zou kunnen worden verklaard met de kaderregeling van 2001.

(45)

Ten eerste merkt Luxemburg op dat de vrijstelling namelijk wordt verleend op basis van een vrijwillige overeenkomst die voor de ondertekenaars doelstellingen omvat inzake de verbetering van hun energie-efficiëntie. Deze vrijwillige overeenkomst tussen Luxemburg en de Fédération des Industriels Luxembourgeois (FEDIL) is gesloten in maart 1996 en verlengd in april 2001.

(46)

Ten tweede erkent Luxemburg dat de overeenkomst niet in sancties voorziet voor niet-nakoming van de verbintenissen, maar zegt het land toe er een dergelijke bepaling in op te zullen nemen om de overeenkomst in overeenstemming te brengen met punt 51, onder 1a), van de kaderregeling van 2001.

(47)

Alleen Nederland heeft opmerkingen ingediend na de inleiding van de formele onderzoekprocedure betreffende de compensatieregeling in Luxemburg.

(48)

Nederland wijst erop dat steun aan nationale producenten van groene elektriciteit is toegestaan, mits deze de niet-rendabele extra kosten van de productie van deze elektriciteit niet overschrijdt. De Nederlandse autoriteiten zijn vóór een volledige compensatie van deze niet-rendabele extra kosten om de productie van groene elektriciteit verder te ontwikkelen. Deze steun is namelijk nodig om de lidstaten in staat te stellen de milieudoelstellingen te halen waartoe zij zich verbonden hebben door het Protocol van Kyoto te bekrachtigen (21).

(49)

Nederland benadrukt voorts dat elke lidstaat een zekere speelruimte moet worden gelaten om de milieudoelstellingen van het Protocol van Kyoto te halen. De Nederlandse autoriteiten stellen de Commissie dan ook voor om de door de lidstaten getroffen steunmaatregelen voor groene elektriciteit per geval te beoordelen.

(50)

Derhalve vraagt Nederland de Commissie positief te oordelen over de door Luxemburg voorgenomen maatregel, aangezien de productie van groene elektriciteit momenteel verder moet worden ontwikkeld.

(51)

Luxemburg heeft geen commentaar gegeven op de opmerkingen van Nederland.

(52)

In het besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure oordeelde de Commissie dat de compensatieregeling een steunmaatregel in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag leek te zijn (22). De twee categorieën begunstigden van deze staatssteun waren de producenten van groene elektriciteit en de grote elektriciteitsverbruikers, die waren vrijgesteld van de bijdrage aan het compensatiefonds.

(53)

In eerdere beschikkingen heeft de Commissie ook geoordeeld dat op soortgelijke wijze gefinancierde regelingen inzake terugleveringstarieven staatssteun vormden. Dit was bijvoorbeeld het geval in de beschikkingen betreffende zaak N 504/2000 (23) (Verenigd Koninkrijk), gevoegde zaken N 707/02 en N 708/02 (24), achtereenvolgens verlengd door de maatregelen N 543/05 (25) en N 478/07 (26) (Nederland), zaken NN 162/03 en N 317/06 (27) (Oostenrijk) en zaak C 7/05 (28) (Slovenië).

(54)

Hieronder dient te worden beoordeeld of de compensatieregeling in de onderzochte periode, dat wil zeggen tot en met 31 december 2008, staatssteun vormde.

(55)

Om als staatssteun te kunnen worden aangemerkt, moet een maatregel volgens de rechtspraak ten eerste direct of indirect met staatsmiddelen worden bekostigd en ten tweede aan de staat toerekenbaar zijn (29).

(56)

Wat het bestaan van staatsmiddelen betreft, heeft het Hof van Justitie erkend dat de financiële middelen van een maatregel niet per se permanent deel hoeven uit te maken van het vermogen van de openbare sector; het feit dat zij constant onder staatscontrole, en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan, volstaat namelijk om ze als staatsmiddelen aan te merken (30). Zo volgt ook uit de rechtspraak van het Hof van Justitie (31) dat er geen sprake is van staatsmiddelen wanneer de overheid in geen enkel stadium zeggenschap heeft over de geldmiddelen die het betrokken economische voordeel financieren. Er dient dus te worden vastgesteld of de staat direct of indirect controle uitoefent over de betrokken middelen, ook al zijn deze niet rechtstreeks uit de schatkist afkomstig. In de zaak PreussenElektra werden de terugleveringstarieven direct gefinancierd door particuliere leveranciers van elektriciteit, die de elektriciteit van producenten van groene elektriciteit moesten afnemen tegen een prijs die boven de marktprijs voor gewone elektriciteit lag. In de onderhavige zaak legde de staat de verbruikers van januari 2001 tot en met december 2008 verplichte bijdragen op, die via de distributeurs werden overgedragen aan producenten van groene elektriciteit. Bovendien wordt het door de Luxemburgse staat opgerichte fonds gebruikt om de compensatie van distributeurs te regelen. In zijn Stardust Marine-arrest (32) bepaalde het Hof van Justitie dat alle middelen die op enig moment onder staatscontrole komen, staatsmiddelen zijn. De Commissie is derhalve van mening dat de steun direct of indirect via staatsmiddelen wordt verleend.

(57)

Wat de toerekenbaarheid betreft, wordt de steun voor elke begunstigde berekend en verdeeld volgens een wettelijk voorgeschreven formule. Zo oefent de staat via de wetgeving niet alleen controle uit over de verdeelde bedragen en de begunstigden, maar ook over de toekenning van de steun. De Commissie oordeelt derhalve dat de steun aan de staat toerekenbaar is.

(58)

De compensatieregeling is slechts voor bepaalde elektriciteitsproducenten bestemd, te weten de producenten van groene elektriciteit in Luxemburg.

(59)

De regeling voorziet tevens in een vrijstelling van de bijdrage en, met ingang van 1 januari 2006, in een gereduceerde bijdrage voor slechts één categorie verbruikers, de grote elektriciteitsverbruikers (33).

(60)

De verplichte bijdrage uit hoofde van de compensatieregeling levert duidelijk een voordeel op voor de producenten van groene elektriciteit, aangezien de regeling is bedoeld om deze producenten in staat te stellen hun elektriciteit af te zetten tegen een prijs die boven de marktprijs voor gewone elektriciteit ligt.

(61)

De grote elektriciteitsverbruikers profiteren duidelijk van een voordeel door de vrijstelling — of, vanaf 1 januari 2006, de reductie — van de bijdrage aan het compensatiefonds.

(62)

De maatregel is ongunstig voor marktdeelnemers die actief zijn in voor concurrentie opengestelde sectoren — of het nu gaat om elektriciteitsproductie of om de sectoren waarin de grote elektriciteitsverbruikers opereren (de chemische en metaalindustrie) — en die handelsbetrekkingen met andere lidstaten onderhouden.

(63)

Het is dan ook waarschijnlijk dat de steunmaatregel tot vervalsing van de mededinging leidt en het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig beïnvloedt.

(64)

Gezien het bovenstaande oordeelt de Commissie dat de versie van de compensatieregeling die tussen 1 januari 2001 en 31 december 2008 van kracht was, staatssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het Verdrag.

(65)

Om de redenen die in de punten 32, 33 en 34 uiteen zijn gezet, heeft de Commissie besloten ten aanzien van de onderhavige zaak een formele onderzoekprocedure in te leiden, aangezien zij betwijfelde of de maatregel verenigbaar was met de gemeenschappelijke markt; deze verenigbaarheid houdt ook in dat de maatregel in overeenstemming is met de artikelen 25 en 90 van het Verdrag.

(66)

Aangezien de steun die de compensatieregeling behelst een milieudoelstelling dient, moet de verenigbaarheid worden getoetst aan de communautaire kaderregeling, c.q. richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van het milieu. Tussen 1 januari 2001 en 31 december 2008 zijn er twee achtereenvolgende regelingen van kracht geweest, aangezien de kaderregeling van 2001 is vervangen door de richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (34) (hierna „richtsnoeren van 2008” genoemd). Aangezien de betrokken steun is geregistreerd als niet-aangemelde steun, moet de verenigbaarheid overeenkomstig punt 205 van de richtsnoeren van 2008 worden onderzocht aan de hand van de op de datum van steunverlening geldende regels.

(67)

Er moet dus in de eerste plaats worden onderzocht of de maatregel verenigbaar is met de kaderregeling van 2001 en de richtsnoeren van 2008, en in de tweede plaats of de maatregel in overeenstemming is met de artikelen 25 en 90 van het Verdrag.

(68)

De Commissie onderzoekt de verenigbaarheid van de steun voor twee soorten begunstigden, gedurende de periode van 1 januari 2001 tot en met 31 december 2008: enerzijds de producenten van groene elektriciteit, die indirect profiteren van de bijdrage aan het compensatiefonds, en anderzijds de grote elektriciteitsverbruikers, die eerst hebben geprofiteerd van een vrijstelling en vervolgens, vanaf 1 januari 2006, van een reductie op de bijdrage aan het compensatiefonds.

(69)

De steun die producenten van groene elektriciteit wordt toegekend via de verplichte bijdrage in het kader van de compensatieregeling heeft betrekking op bepaalde hernieuwbare energiebronnen (water- en windkracht, biogas en biomassa) en warmtekrachtkoppeling, overeenkomstig de kaderregeling van 2001 en de richtsnoeren van 2008 (35).

(70)

De Luxemburgse autoriteiten hebben bij de Commissie twee rapporten van het onderzoeksinstituut […] (36)  (37) ingediend, waarin wordt nagegaan hoeveel compensatie de producenten van groene elektriciteit in Luxemburg wordt verleend. Deze rapporten bestrijken respectievelijk de periode tot eind 2005 (38), en die van 2006 tot en met 2008 (39).

(71)

De berekeningen zijn uitgevoerd voor alle hernieuwbare energiebronnen waarop de compensatieregeling van toepassing is (40), en bestrijken ook warmetekrachtkoppeling. Er is niet alleen rekening gehouden met de terugleveringstarieven, maar ook met andere steunregelingen, bedrijfssteun (met name de ecologische premie (41) en investeringssteun. Bij de berekeningen zijn de productiekosten van groene elektriciteit vergeleken met de marktprijs van deze elektriciteit. Volgens de rapporten was er in de betrokken perioden geen sprake van overcompensatie voor hernieuwbare energiebronnen en warmtekrachtkoppeling.

(72)

Op grond van deze gegevens is de Commissie van mening dat de steun beperkt is tot het verschil tussen de productiekosten van groene elektriciteit en de marktprijs.

(73)

Voor de periode van 1 januari 2001 tot en met 1 april 2008, gedurende welke de kaderregeling van 2001 van kracht was, oordeelt de Commissie derhalve dat de aan de producenten van groene elektriciteit toegekende steun in overeenstemming is met de kaderregeling van 2001, in het bijzonder de punten 58 tot en met 60 daarvan, betreffende exploitatiesteun, en dat zij derhalve verenigbaar is in de zin van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag.

(74)

Voor de periode van 2 april 2008 tot en met 31 december 2008, gedurende welke de richtsnoeren van 2008 van kracht waren, oordeelt de Commissie derhalve dat de aan de producenten van groene elektriciteit toegekende steun in overeenstemming is met de richtsnoeren van 2008, in het bijzonder de punten 109 en 119 betreffende exploitatiesteun voor hernieuwbare energie en warmtekrachtkoppeling (42), en dat deze steun derhalve verenigbaar is in de zin van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag.

(75)

In haar besluit tot inleiding van de formele onderzoekprocedure uitte de Commissie twijfels over de verenigbaarheid van de vrijstelling van de bijdrage die grote elektriciteitsverbruikers tot en met 31 december 2005 genoten. Vanaf 1 januari 2006 droegen deze ondernemingen ook bij aan het compensatiefonds, zij het tegen een gereduceerd tarief.

(76)

Wat betreft de vaststelling van de regels voor de beoordeling van de verenigbaarheid van de steun, zij erop gewezen dat de bijdrage voor het jaar 2008 is berekend op basis van de gegevens van 2007, en dat het besluit de steun toe te kennen is genomen vóór 2 april 2008, de datum waarop de richtsnoeren van 2008 in werking traden. Derhalve dient de verenigbaarheid van de aan de grote energieverbruikers toegekende steun voor de gehele periode van 1 januari 2001 tot en met 31 december 2008 te worden beoordeeld op grond van de kaderregeling van 2001.

(77)

De Luxemburgse autoriteiten hebben vooropgesteld dat alle grote elektriciteitsverbruikers die vrijstelling genoten zich er middels vrijwillige overeenkomsten met de staat, gesloten in 1996 en nadien in 2002 voor de periode 2000-2006, toe hadden verbonden hun energie-efficiëntie te verbeteren. Bovendien heeft Luxemburg deze overeenkomsten op 13 april 2005 op verzoek van de Commissie gewijzigd.

(78)

Tot de belangrijkste wijzigingen, die bij de GHV van 9 december 2005 van kracht werden, behoort de toevoeging van een gekwantificeerde doelstelling voor de verbetering van de energie-efficiëntie van de ondernemingen die de overeenkomsten ondertekenden: de energie-efficiëntie dient in 2005 15 % te zijn verbeterd ten opzichte van 1990. Bovendien zijn er in de overeenkomst sancties opgenomen voor niet-nakoming van de verbintenissen:

(79)

Bovendien werd met de instelling van de bijdrage aan het compensatiefonds, op 1 januari 2001, tegelijk voorzien in de mogelijkheid van vrijstelling daarvan.

(80)

Op grond van de in de punten 77, 78 en 79 opgenomen gegevens is de Commissie van oordeel dat het in overeenstemming is met punt 51, onder 1a), van de kaderregeling van 2001 om grote elektriciteitsverbruikers in ruil voor het sluiten van vrijwillige overeenkomsten vrijstelling van, en vervolgens, vanaf 1 januari 2006, een reductie op de bijdrage van het compensatiefonds te verlenen. De maatregel is vanaf december 2005 derhalve verenigbaar in de zin van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag.

(81)

Ten aanzien van de periode van januari 2001 tot en met december 2005 merkt de Commissie op dat de vrijstelling van de bijdrage eveneens werd verkregen in ruil voor verbintenissen betreffende de verbetering van de energie-efficiëntie van de grote elektriciteitsverbruikers. Deze in 1996 gesloten overeenkomsten werden in 2002 vernieuwd voor de periode 2000-2006. Bovendien zijn de in 2005 toegevoegde sancties van toepassing als de ondernemingen hun energie-efficiëntie in 2005 niet met 15 % hebben verbeterd ten opzichte van 1990. De Commissie is dan ook van mening dat de gekwantificeerde milieudoelstelling en de sancties betrekking hebben op de gedragingen van de vrijgestelde partijen tussen 2001 en 2005. De Commissie is derhalve van oordeel dat de vrijstelling van de bijdrage voor de grote elektriciteitsverbruikers tussen januari 2001 en december 2005 in overeenstemming is met punt 51, onder 1a), van de kaderregeling van 2001, en dat zij bijgevolg verenigbaar is in de zin van artikel 87, lid 3, onder c), van het Verdrag.

(82)

Gedurende de periode van 1 januari 2001 tot en met 31 december 2008 zijn de extra kosten in verband met de verplichte afname van groene elektriciteit uiteindelijk door de verbruikers gedragen op basis van hun verbruik. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie, die onlangs nog is bevestigd door het Essent-arrest (44), vormt een dergelijke verplichte bijdrage voor die eindgebruikers een parafiscale heffing, en dient de Commissie te beoordelen of het betrokken financieringsmechanisme in overeenstemming is met het Verdrag (45). De Commissie heeft eenzelfde benadering gevolgd in de in punt 53 genoemde beschikkingen.

(83)

Wat betreft het risico dat ingevoerde groene elektriciteit wordt gediscrimineerd ten opzichte van de in Luxemburg opgewekte groene elektriciteit (het enige product waaraan de opbrengst van de bijdragen ten goede komt), hebben de Luxemburgse autoriteiten zich er bij ministeriële brief toe verbonden, een procedure in te stellen voor terugbetaling van bijdrages aan het fonds voor de tot en met 31 december 2008 ingevoerde groene elektriciteit. Om hiervoor in aanmerking te komen, dienen de verbruikers aan te tonen dat zij ingevoerde groene elektriciteit hebben afgenomen.

(84)

[…]

(85)

[…] (46)

(86)

[…]

(87)

In dit opzicht vertoont het stelsel in Luxemburg overigens grote overeenkomst met de terugbetalingsprocedures in Oostenrijk, die door de Commissie verenigbaar zijn verklaard (47).

(88)

De Commissie stelt vast dat Luxemburg de maatregel ter oprichting van een compensatiefonds in het kader van de organisatie van de elektriciteitsmarkt op onwettige wijze ten uitvoer heeft gelegd, wegens inbreuk op artikel 88, lid 3, van het Verdrag.

(89)

Gelet op het bovenstaande, oordeelt de Commissie echter dat voor de periode van januari 2001 tot en met december 2008 de aan de producenten van groene elektriciteit in Luxemburg toegekende steun, alsook achtereenvolgens de vrijstelling van en, vanaf 1 januari 2006, de reductie op de bijdrage voor grote elektriciteitsverbruikers steun vormen die verenigbaar is met artikel 87, lid 3, onder c) van het Verdrag, overeenkomstig de kaderregeling van 2001 en de richtsnoeren van 2008,