19.3.2008   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 73/1

(1)

Op 4 maart 2008 heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Bulgarije voor de periode 2007-2010 behandeld.

(2)

Sinds 2003 is er sprake van een krachtige reële bbp-groei van ruim 6 % per jaar, terwijl er grote externe tekorten zijn ontstaan. Het overheidssaldo is dan ook opgelopen van bijna nul tot een overschot van ruim 3 % van het bbp in 2006, waarbij sinds 2003 een anticyclische of vrijwel neutrale begrotingskoers wordt gevolgd. Tegelijkertijd is er binnen de context van de currency board een accommoderend monetair beleid gevoerd. De krachtige economische groei ging vergezeld van tekenen van oververhitting en toenemende macro-economische onevenwichtigheden, die tot uiting kwamen in een aanzwellend extern tekort, een wederom versnellende groei van het bankkrediet en een oplopende inflatie.

De grote externe tekorten in Bulgarije weerspiegelen echter tot op grote hoogte een forse stijging van de investeringen die wordt gevoed door een aanzienlijke instroom van directe buitenlandse investeringen (DBI). De inflatie is hoofdzakelijk teweeggebracht door een door externe factoren veroorzaakte stijging van de levensmiddelen- en energieprijzen. Er heeft zich bij een fors dalende werkloosheid evenwel een verkrapping van de arbeidsmarkt voorgedaan, en in 2007 was er voorts sprake van een sterke versnelling van de loonstijging, die voor het eerst in jaren duidelijk hoger lag dan de productiviteitsgroei. Indien deze ontwikkelingen doorzetten, kunnen ze het concurrentievermogen uithollen en twijfel doen rijzen over de duurzaamheid van de krachtige groei, ook al is, dankzij een gematigde stijging van de reële lonen tot en met 2006 en geaccumuleerde productiviteitsstijgingen sinds 1998, het kostenconcurrentievermogen voor een groot deel in stand gebleven. Vooruitblikkend staat Bulgarije voor de uitdaging deze onevenwichtigheden aan te pakken en tegelijkertijd betere voorwaarden voor een duurzaam inhaalproces te scheppen door het behoedzame begrotingsbeleid en de loonmatiging voort te zetten, de kwaliteit van de overheidsfinanciën te verbeteren, de stabiliteit van de financiële sector te waarborgen en de structurele hervormingen te intensiveren.

(3)

Volgens het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, zal de reële bbp-groei, die in 2007 6,4 % bedroeg, tijdens de rest van de programmaperiode aantrekken tot gemiddeld 6,7 %. Afgaande op de thans beschikbare informatie (2) lijkt dit scenario van vrij plausibele groeihypothesen uit te gaan, al zijn deze vooral naar het einde van de programmaperiode toe enigszins optimistisch. De groeiramingen van de binnenlandse vraag, en met name van de investeringen, lijken voor de laatste programmajaren immers aan de hoge kant. Tegen de achtergrond van een krachtige reële bbp-groei zou volgens het programma bij een vrij hoog blijvende inflatie slechts beperkte vooruitgang worden geboekt op het gebied van de nominale convergentie. Bovendien lijken de inflatieprognoses in 2009 en 2010 aan de lage kant, gezien de voorspelde aanhoudende loondruk en de geplande verhoging van de accijnzen op tabak. Hoewel de samenstelling van de groei naar verwachting iets evenwichtiger zal worden wegens de hogere exportgroei, zou het externe tekort verder toenemen en in 2008 een hoogtepunt bereiken van 20,75 % van het bbp, een raming die in het licht van de recente ontwikkelingen algemeen genomen aannemelijk lijkt.

(4)

Het overheidsoverschot voor 2007 wordt in de meest recente actualisering van het programma op 3,1 % van het bbp geraamd, terwijl in het convergentieprogramma van januari 2007 een streefcijfer van 0,8 % van het bbp werd gehanteerd. Deze meevallende budgettaire ontwikkeling is volledig toe te schrijven aan hoger dan verwachte inkomsten, terwijl de uitgaven niet volledig onder controle werden gehouden. De aanvankelijk voorgenomen bezuinigingen van 10 % op de gebudgetteerde lopende uitgaven exclusief rentelasten zijn niet gerealiseerd en in december 2007 is een programma van aanvullende uitgaven (vooral voor infrastructuur) van ongeveer 2,25 % van het bbp goedgekeurd. Voorts zijn de pensioenen in 2007 tweemaal met 10 % opgetrokken, hetgeen meer is dan de 8,5 % die uit de bestaande indexatieformule voortvloeit. Ten slotte begint de loondruk zich ook in de overheidssector te doen gevoelen: in de tweede helft van het jaar is de loonstijging in de openbare sector duidelijk versneld. Alles samen kan het hoger dan geplande begrotingsoverschot in 2007 evenwel worden beschouwd als zijnde in overeenstemming met de in het advies van de Raad van 27 maart 2007 over het convergentieprogramma van januari 2007 (3) geformuleerde aanbeveling. In het licht van de krachtig blijvende groei van de ontvangsten kan het feitelijke begrotingsresultaat in 2007 zelfs nog beter uitvallen dan in het programma wordt aangenomen.

(5)

De in het programma uitgestippelde begrotingsstrategie voor de middellange termijn bestaat erin gedurende de gehele programmaperiode een neutraal begrotingsbeleid te voeren. Bij de in het programma gepresenteerde middellangetermijndoelstelling (MTD) is van het vasthouden van een structureel budgettair evenwicht (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde saldo ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen) overgestapt naar het nastreven van een overschot van 1,5 % van het bbp. Deze nieuwe doelstelling zou gedurende de gehele programmaperiode worden gehaald. Hoewel de door de Raad in zijn advies over het oorspronkelijke programma onderschreven MTD reeds ambitieuzer was dan door het pact wordt voorgeschreven, wordt de aanzienlijke opwaartse herziening in het programma gerechtvaardigd door de toenemende externe onevenwichtigheden, de aantrekkende inflatie en de verwachte gevolgen van de vergrijzing. Het overheidsoverschot en het primaire overschot zouden gedurende de gehele programmaperiode stabiel blijven op respectievelijk ongeveer 3 % en 4 % van het bbp. Volgens het programma zou zowel de ontvangsten- als de uitgavenquote tijdens de programmaperiode met circa 1,75 procentpunt toenemen, waarbij de aanpassing vooral in 2008 zou plaatsvinden. Wat de ontvangstenzijde betreft, wordt in het programma uitgegaan van een toename van de „overige ontvangsten” met 2,25 % van het bbp. Deze toename zou vooral voortvloeien uit een stijging van de EU-overdrachten tijdens de programmaperiode.

Verwacht wordt dat de belastingontvangsten in 2008 met 1,25 % van het bbp zullen toenemen als gevolg van een verhoging van bepaalde accijnstarieven, een betere naleving van de belastingwetgeving en een gunstige samenstelling van de groei. Aangenomen wordt dat de invoering van één enkel vast tarief voor de personenbelasting volledig zal worden gefinancierd door een verdere terugdringing van de informele economie en de afschaffing van bepaalde belastingvoordelen. In 2009 en 2010 zouden de belastingontvangsten en de socialezekerheidsbijdragen een lichte daling te zien geven. Ook in 2008 zullen de socialezekerheidsbijdragen naar verwachting met 1 % van het bbp teruglopen als gevolg van een verlaging van de bijdragepercentages, die evenwel grotendeels zou worden gecompenseerd door een verbreding van de bijdragegrondslag. Aan de uitgavenzijde zou volgens het programma gedurende de programmaperiode een ingrijpende herstructurering plaatsvinden, waarbij de kapitaaluitgaven met ongeveer 2 % van het bbp zouden stijgen (steeds meer met behulp van EU-overdrachten gefinancierd) en de „overige uitgaven” met circa 1,5 % van het bbp zouden toenemen. Deze stijgingen zouden ten dele ongedaan worden gemaakt door lagere rente-uitgaven, lagere sociale overdrachten en een verlaging van de loonkosten van de overheid dankzij de geplande vermindering van de werkgelegenheid in de openbare sector. Op basis van het beter dan verwachte begrotingsresultaat voor 2007 zijn de huidige begrotingsdoelstellingen veel ambitieuzer dan in het programma van januari 2007, mede tegen de achtergrond van enigszins gunstiger economische vooruitzichten.

(7)

De risico's voor de begrotingsprognoses van het programma lijken over het algemeen in evenwicht te zijn. Vooral in het licht van de toenemende externe en interne onevenwichtigheden kan het macro-economische scenario aan bepaalde risico's onderhevig zijn. Bovendien zijn de ontvangstenprognoses voor 2008 met enige onzekerheid omgeven als gevolg van de invoering van één enkel vast tarief voor de personenbelasting. Tegenover deze risico's staan een zeer goede staat van dienst als het gaat om de verwezenlijking van de begrotingsdoelstellingen en buffers aan de uitgavenzijde omdat in de begroting een reserve voor onvoorziene uitgaven is opgenomen. Bovendien is de voor 2009 en 2010 verwachte daling van de belastingontvangsten niet geheel in overeenstemming met het onderliggende groeiscenario, zodat deze ontvangsten hoger kunnen uitvallen dan gepland.

(8)

Gezien deze risico-analyse zou de begrotingskoers van het programma er dus voor zorgen dat de MTD in de gehele programmaperiode ruimschoots wordt vastgehouden. Het begrotingsbeleid zoals dat uit het programma naar voren komt, is de gehele periode in overeenstemming met het stabiliteits- en groeipact. Dankzij het voorgenomen neutrale begrotingsbeleid zou worden vermeden dat de bestaande binnenlandse en externe macro-economische onevenwichtigheden nog toenemen. Gezien de beperkte werkingssfeer van het monetair beleid in het kader van de currency board, kan tot een vermindering van de onevenwichtigheden worden bijgedragen door eventuele meevallers aan de inkomstenzijde opzij te zetten.

(9)

Aangezien het EPC/de Commissie voor de andere lidstaten wel, maar voor Bulgarije geen langetermijnprojecties van leeftijdsgerelateerde uitgaven op basis van de gemeenschappelijke macro-economische hypothesen hebben opgesteld, is geen vergelijkbare, grondige beoordeling mogelijk van de gevolgen van de vergrijzing in Bulgarije. Hoewel gezien de huidige demografische opbouw niet kan worden uitgesloten dat de gevolgen ervan voor de uitgaven aanzienlijk zullen zijn, levert de begrotingssituatie in 2007, die door een fors structureel overschot wordt gekenmerkt, een aanzienlijke bijdrage tot de vermindering van de reeds lage schuld. Door de primaire overschotten op middellange termijn op een hoog niveau te houden, zouden de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën deels kunnen worden ondervangen.

(10)

Het convergentieprogramma lijkt grotendeels aan te sluiten bij het nationale hervormingsprogramma van maart 2007 en het uitvoeringsverslag van oktober 2007. Met name de begrotingsstrategie en de voorgenomen maatregelen ter bevordering van de kwaliteit van de overheidsuitgaven, onder andere door meer gebruik te maken van programmabudgettering, sporen volledig met de prioriteiten die in het nationale hervormingsprogramma zijn genoemd. Er zijn echter weinig concrete maatregelen gepland om de doelmatigheid en de kwaliteit van de overheidsuitgaven voor gezondheidszorg te verbeteren. In de actualisering lijkt rekening te zijn gehouden met de gevolgen van de in het nationale hervormingsprogramma geplande hervormingen voor de openbare financiën. Hiermee wordt met name gedoeld op de voorgenomen verhoging van de infrastructuurinvesteringen. De actualisering bevat echter vrij weinig informatie over de rechtstreekse budgettaire kosten van essentiële maatregelen, zoals die welke met de versterking van de bestuurlijke capaciteit of het actieve arbeidsmarktbeleid verband houden.

(11)

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, bevat het programma bijna alle verplichte en de meeste facultatieve gegevens (4).

i)

een procyclisch begrotingsbeleid te blijven vermijden en aldus een bijdrage te leveren tot het indammen van de bestaande externe onevenwichtigheden, met name door eventuele budgettaire meevallers opzij te zetten en de uitgavengroei in toom te houden;

ii)

het beleid dat de inflatoire druk moet beteugelen aan te scherpen, onder meer door een behoedzaam loonbeleid voor de openbare sector te voeren en aldus tot de loonmatiging bij te dragen;

iii)

de doelmatigheid van de overheidsuitgaven verder te vergroten, met name door volledig op programmabudgettering over te stappen, de bestuurlijke capaciteit te versterken en hervormingen op de arbeidsmarkt, in het onderwijs en in de gezondheidszorg door te voeren.