22.2.2008   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 49/25

(1)

Op 12 februari 2008 heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van het Verenigd Koninkrijk voor de begrotingsjaren 2007/2008-2012/2013 (2) behandeld.

(2)

In de afgelopen tien jaar heeft de economie van het Verenigd Koninkrijk een krachtige en opmerkelijk stabiele groei te zien gegeven die in 2007 boven het potentieel heeft gelegen, waardoor echter bepaalde onevenwichtigheden in de hand zijn gewerkt, zoals lage besparingen van particuliere huishoudens en een groter extern tekort. Ondanks de gunstige groeiomstandigheden is het overheidstekort in het lopende begrotingsjaar 2007/2008 echter ernstig verslechterd. Na een overheidstekort van 2,6 % van het bbp in 2006/2007 zal het tekort over 2007/2008 naar verwachting uitkomen op zo'n 3 % van het bbp, zonder enige marge ten opzichte van de referentiewaarde.

Voorts dreigen de economische vooruitzichten verder te verslechteren als gevolg van de onrust op de financiële markten en een afkoeling van de huizenmarkt in de tweede helft van 2007. Dat wijst op een ophanden zijnde economische vertraging. Vooruitblikkend zou dit een rem kunnen zetten op de groei van de ontvangsten, hetgeen de noodzaak vergroot om de uitgaven in de hand te houden, wil het VK een verbetering van het begrotingssaldo realiseren. Voorts zou de recente relatief snelle daling van de wisselkoers de inflatiedruk kunnen vergroten. De macro-economische risico's bestaan vooral uit een duidelijk diepere inzinking op de huizenmarkt, die de groei van de particuliere consumptie zou kunnen afremmen, en uit een sterker dan verwachte terugval van de groei en werkgelegenheid in de sector financiële dienstverlening.

(3)

Het programma bevat twee macro-economische scenario's: een centraal scenario en een alternatief scenario met een trendmatige groei die een kwart procentpunt lager ligt dan in het centrale scenario. De projecties voor de overheidsfinanciën berusten op het alternatieve scenario, dat voorzichtiger is dan het centrale scenario. In beide scenario's wordt ervan uitgegaan dat de kredietvoorwaarden enigszins zullen worden aangescherpt na de recente verstoring van de financiële markten. De alternatieve scenario's zijn als referentiescenario genomen voor de beoordeling van het geactualiseerde programma. Dit scenario gaat uit van een vertraging van de economische groei van 3,0 % in 2007/2008 tot 2,0 % in 2008/2009. In 2009/2010 zou de groei weer aantrekken tot 2,75 %. Afgaande op de thans beschikbare informatie (3), zoals de steeds reëlere kans op een forse inzinking op de huizenmarkt en de aanhoudende problemen op de financiële markten, berust dit scenario tot 2009/2010 op optimistische en voor de jaren daarna op plausibele groeihypothesen. Ook zijn de programmaprojecties voor de inflatie op korte termijn met name door de raming van de olieprijzen voor volgend jaar aan de lage kant. Daar staat tegenover dat het vooruitzicht dat de bedrijvigheid op korte termijn achterblijft bij het potentieel, zou moeten leiden tot een gematigdere inflatie en daarmee tot behoud van de prijsstabiliteit.

(4)

Het overheidstekort over 2007/2008 wordt in de najaarsprognoses 2007 van de diensten van de Commissie geraamd op 3,0 % van het bbp, tegen een raming van 2,3 % van het bbp in de vorige actualisering van het convergentieprogramma. Het structurele tekort, ofwel het volgens de algemeen aanvaarde methode berekende conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen, zal 0,5 % van het bbp hoger uitvallen dan in het vorige begrotingsjaar. De verslechtering van de begrotingssituatie is voornamelijk te wijten aan tegenvallende ontvangsten bij de vennootschapsbelasting. Wel moet worden aangetekend dat het tekort door een herindeling van de nationale rekeningen rond de 0,25 % van het bbp per jaar hoger uitvalt dan in het vorige programma. Volgens recentere informatie, waaronder gegevens over de ontvangsten van de centrale overheid in de loop van het jaar, bestaat er een reëel gevaar dat het tekort hoger zal zijn in 2007/2008, en bijgevolg de referentiewaarde zal overschrijden. In dat verband is de verwachte verslechtering van de overheidsfinanciën niet in overeenstemming met de verdere consolidatie die in het advies van de Raad van 27 februari 2007 over de vorige actualisering van het convergentieprogramma (4) is aanbevolen.

(5)

De actualisering noemt geen kwantitatieve middellangetermijndoelstelling (MTD) voor de begrotingssituatie. Bij de projecties van het programma wordt ervan uitgegaan dat het beleid ongewijzigd blijft. Het is de bedoeling dat het overheidstekort geleidelijk terugloopt. In 2008/2009 zou de tekortquote iets lager moeten uitkomen dan in het voorgaande jaar. In datzelfde jaar zou het structurele tekort met 0,3 procentpunt moeten verbeteren. Het primaire tekort loopt op omdat de stijging van de primaire uitgaven slechts deels wordt gecompenseerd door een daling van de rentebetalingen. Vervolgens daalt het overheidstekort met een 0,5 procentpunt in 2009/2010 en met gemiddeld 0,25 procentpunt per jaar in de daarop volgende drie begrotingsjaren. Het primaire saldo verbetert van een tekort van 0,9 % van het bbp in 2008/2009 tot evenwicht in 2010/2011. In de programmaperiode dragen een stijging van de ontvangstenquote en een daling van de uitgavenquote voor respectievelijk ongeveer drie vijfde en twee vijfde bij aan de aanpassing. De stijging van de ontvangstenquote is gelijkmatig over de programmaperiode verdeeld. De hogere ontvangsten zijn toe te schrijven aan de „fiscal drag” (waarbij de verhoging van de bovengrens van de belastingschijven achterblijft bij de stijging van de inkomens) en in mindere mate aan al aangekondigde maatregelen.

Volgens de Comprehensive Spending Review (CSR) 2007 is het de bedoeling dat de gemiddelde jaarlijkse groei van de uitgaven tussen 2008/2009 en 2010/2011 duidelijk achterblijft bij het jaargemiddelde van de voorgaande tien jaar. De overheidsdiensten hebben al goede vorderingen gemaakt in de richting van de efficiëntiedoelstellingen in de SR04-periode (die in 2007/2008 eindigt) en hebben een overzicht van de geplande besparingen in de CSR-periode gepubliceerd. Wel blijven de totale uitgaven in 2008/2009 sneller groeien dan het nominale bbp en loopt daardoor de tekortquote op. In de nieuwe actualisering geeft de begrotingssituatie ten opzichte van het vorige programma over de gehele programmaperiode zwakkere budgettaire vooruitzichten te zien, met name in de eerste jaren van de programmaperiode. Ondanks de stijgende trend tot 2010/2011 blijft de brutoschuld ruim onder de referentiewaarde van 60 % van het bbp.

(6)

De begrotingsresultaten kunnen slechter uitvallen dan in het programma wordt voorspeld, met name als gevolg van lagere belastinginkomsten en omdat de overheid effectief op haar verplichtingen wordt aangesproken wegens een verdergaande en langduriger terugval van de activiteit in de financiële sector dan verwacht. Ook de uitgaven die tot veel belastingontvangsten leiden, met name de consumptie van de particuliere huishoudens, kunnen gedurende een langere periode van aanpassingen op de huizenmarkt sterk achterblijven. Voorts kan ook een aan de ontvangstenzijde veroorzaakte tekortoverschrijding in 2007/2008 leiden tot een hoger tekort in 2008/2009. Aangezien de macro-economische resultaten over 2008 met risico's zijn omgeven, lijkt de in het convergentieprogramma gehanteerde aanname dat de economie van het VK in 2009/2010 snel zal herstellen tot de potentiële groei, optimistisch en houdt bijgevolg een risico in dat het tekort zal tegenvallen. Voorts is het de bedoeling dat de forse afvlakking van de uitgavengroei waarop in de meest recente CSR wordt gemikt, wordt bereikt via aanzienlijke efficiencywinsten bij de publieke dienstverlening, maar kunnen de uitgaven indien de efficiencydoelen niet worden gehaald, hoger uitvallen dan voorzien in de CSR. De projecties voor 2011/2012 en 2012/2013, de twee jaren ná de komende CSR-periode, gaan ervan uit dat de groei van de uitgaven bescheiden blijft, maar vallen toch hoger uit dan de gedetailleerde departementale uitgavenplannen voor de voorgaande jaren.

(7)

In het licht van deze risicobeoordeling is het niet uitgesloten dat de begrotingskoers van het programma niet volstaat om de in het programma beoogde beperkte consolidatie te verwezenlijken. Er bestaat een duidelijk risico dat het tekort in de nabije toekomst groter zal uitvallen en dat de referentiewaarde bijgevolg wordt overschreden. Het is niet waarschijnlijk dat het tekort in de programmaperiode een niveau bereikt dat een veiligheidsmarge biedt die ruim genoeg is om te voorkomen dat de tekortdrempel van 3 % van het bbp bij normale macro-economische fluctuaties (geraamd op 1,5 % van het bbp) wordt overschreden. De budgettaire consolidatie moet in de loop van de programmaperiode meer vaart krijgen.

(8)

Wat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën betreft, lijkt het Verenigd Koninkrijk een middelgroot risico te lopen. Van de vergrijzing gaat in het VK een langetermijneffect op de begroting uit dat dicht bij het EU-gemiddelde ligt. De pensioenuitgaven stijgen iets minder dan gemiddeld in de EU het geval is. Dit komt deels doordat particuliere pensioenregelingen in het VK een belangrijkere rol spelen dan in andere EU-landen. De hervormingen van 2007, die de bezorgdheid over mogelijk ontoereikende toekomstige pensioenvoorzieningen moeten wegnemen, zullen waarschijnlijk leiden tot een iets grotere stijging van de leeftijdsgebonden uitgaven. De in het programma verwachte begrotingssituatie voor 2007, die duidelijk ongunstiger is dan de uitgangssituatie van het vorige programma, vormt een risico voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, zelfs als de budgettaire langetermijngevolgen van de vergrijzing buiten beschouwing worden gelaten. Als hoge primaire overschotten worden gerealiseerd, zouden de risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën verminderen.

(9)

Het convergentieprogramma lijkt aan te sluiten bij het uitvoeringsverslag van september 2007 van het nationale hervormingsprogramma. Zo bevatten beide programma's de CSR 2007 en de vermelding dat geleidelijk uitvoering zal worden gegeven aan het voornemen van de regering om de doelmatigheid en de kostenefficiëntie in de publieke dienstverlening te verhogen. Met de rechtstreekse gevolgen voor de begroting van belangrijke hervormingselementen in het uitvoeringsverslag van het nationale hervormingsprogramma, zoals de stijging van de waarde en dekking van overheidspensioenen en recente initiatieven om het woningaanbod te vergroten, O&O en innovatie te stimuleren en het opleidingsniveau van de beroepsbevolking te verhogen, is rekening gehouden in de begrotingsprognoses van het convergentieprogramma.

(10)

De begrotingsstrategie in het programma sluit in grote lijnen aan bij de landenspecifieke globale richtsnoeren voor het economisch beleid op het gebied van het begrotingsbeleid die zijn opgenomen in de in het kader van de Lissabon-strategie uitgevaardigde geïntegreerde richtsnoeren.

(11)

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft (5), vertoont het programma opnieuw grote lacunes in de vereiste en facultatieve gegevens en is ondanks het eerdere verzoek van de Raad geen verbetering zichtbaar.

i)

de nodige maatregelen te treffen opdat het tekort de referentiewaarde van 3 % van het bbp niet overschrijdt;

ii)

in de gehele programmaperiode meer vaart te zetten achter de verbetering van het begrotingssaldo, waarmee ook het probleem van de toegenomen risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn zou worden aangepakt.