1. 

Il-ġerarkiji tan-normi hija karatteristika ta’ ordinamenti ġuridiċi moderni. Dan jimplika l-idea ta’ klassifikazzjoni vertikali tal-atti ġuridiċi, dawk l-isfel fil-ġerarkija huma adottati skont poteri li jagħtu s-setgħa li jkunu inklużi f’att ta’ status ogħla. Għalhekk, il-legiżlazzjoni primarja adottata skont il-proċedura parlamentari mil-leġiżlatura tiġi kkompletata mil-leġiżlazzjoni sekondarja ( 2 ) adottata mill-eżekuttiv skont poteri li jagħtu s-setgħa kif stabbilit f’att tad-dritt primarju. Meta jadotta dawn l-atti l-eżekuttiv ħafna drabi jista’ jsegwi proċedura ferm inqas elaborata minn dik li tapplika għal-leġiżlazzjoni primarja ( 3 ).

2. 

F’dan ir-rinviju għal deċiżjoni preliminari mill-Verwaltungsgericht Berlin (il-Ġermanja), il-qorti nazzjonali tqajjem kwistjoni li l-Qorti tal-Ġustizzja ma weġbitx f’Flachglas Torgau ( 4 ), għax ma kinitx rilevanti għall-eżitu tal-kawża, jiġifieri jekk il-fergħa eżekuttiva tal-gvern hijiex korp jew istituzzjoni li taġixxi f’kapaċità leġiżlattiva skont it-tifsira tal-Artikolu 2(2) tad-Direttiva 2003/4 ( 5 ) meta tadotta strumenti regolatorji skont poter legali mogħti minn dispożizzjonijiet li jagħtu s-setgħa inklużi f’leġiżlazzjoni primarja.

3.

L-Unjoni Ewropea, l-Istati Membri u 19-il Stat ieħor huma partijiet kontraenti għall-Konvenzjoni ta’ Aarhus li daħlet fis-seħħ fit-30 ta’ Ottubru 2001 ( 6 ). Il-Konvenzjoni hija bbażata fuq tliet “pilastri”, jiġifieri l-aċċess għall-informazzjoni, il-parteċipazzjoni pubblika u l-aċċess għall-ġustizzja. Il-Preambolu tagħha jinkludi l-premessi segwenti:

4.

L-Artikolu 2(2) tal-Konvenzjoni jiddefinixxi “awtorità pubblika”, b’mod partikolari, bħala “gvern f’livell nazzjonali, reġjunali jew f’livell ieħor”, flimkien ma’ xi persuni fiżiċi jew ġuridiċi li għandhom dmirijiet, responsabbiltajiet jew funzjonijiet pubbliċi, b’mod partikolari f’dak li jirrigwarda l-ambjent, iżda jeskludi minn din id-definizzjoni dawk “il-korpi jew istituzzjonijiet li jaġixxu f’kapaċità ġudizzjarja jew leġiżlattiva”. [traduzzjoni mhux uffiċjali]

5.

L-Artikolu 4 tal-Konvenzjoni, li jintroduċi l-ewwel pilastru, huwa intitolat “Aċċess għal tagħrif ambjentali”. L-ewwel żewġ paragrafi tiegħu essenzjalment jeżiġu li l-partijiet jiżguraw li l-awtoritajiet pubbliċi, meta jkunu qed jirrispondu għal talba għal tagħrif ambjentali, jagħmlu din l-informazzjoni disponibbli għall-pubbliku mill-iktar fis possibbli, mingħajr ma jkun hemm għalfejn jiġi ddikjarat x’inhu l-interess f’dan. L-Artikolu 4(3) u (4) jistabbilixxi ċerti raġunijiet li abbażi tagħhom tista’ tiġi miċħuda talba. Is-subparagrafu tal-aħħar tal-Artikolu 4(4) jistipula li: “Ir-raġunijiet għal rifjut imsemmija iktar ’il fuq għandhom jiġu interpretati b’mod restrittiv fid-dawl tal-interess li l-iżvelar tal-informazzjoni mitluba jista’ jkollu għall-pubbliku u skont jekk din l-informazzjoni tkunx tirrigwarda l-emissjonijiet fl-ambjent”.[traduzzjoni mhux uffiċjali]

6.

L-Artikolu 8 ta’ din il-konvenzjoni huwa intitolat “Parteċipazzjoni pubblika waqt it-tħejjija ta’ regolamenti eżekuttivi u/jew ta’ strumenti normattivi vinkolanti ta’ applikazzjoni ġenerali”. Dan jipprovdi li l-partijiet kontraenti għandhom jistinkaw biex jppromwovu parteċipazzjoni pubblika effettiva fi stadju opportun u filwaqt li l-għażliet ikunu għadhom miftuħa fir-rigward tat-tħejjija ta’ dawn il-miżuri.

7.

L-Artikolu 289 TFEU jikkonċerna atti leġiżlattivi fis-sistema tal-Unjoni Ewropea. L-Artikolu 289(3) jipprovdi li atti leġiżlattivi adottati permezz tal-proċedura leġiżlattiva għandhom jikkostitwixxu atti leġiżlattivi. L-Artikolu 290 TFUE jiddefinixxi l-atti delegati u jistabbilixxi l-kundizzjonijiet u l-kontrolli fuq it-teħid ta’ tali atti fil-livell tal-Unjoni Ewropea.

8.

Id-Direttiva EEA ( 7 ) hija maħsuba sabiex tarmonizza l-evalwazzjoni tal-effetti fuq l-ambjent li probabbilment ikun hemm minħabba l-implementazzjoni ta’ ċerti proġetti. Is-sitt premessa tal-Preambolu tipprovdi li, “kunsens għal żvilupp għal proġetti pubbliċi u privati li aktarx ikollhom effett sinifikanti fuq l-ambjent għandu jingħata biss wara li stima minn qabel tkun saret ta’ l-effetti sinifikanti probabbli ambjentali ta’ dawn il-proġetti; […] din l-istima għandha titmexxa fuq il-bażi ta’ l-informazzjoni xierqa mogħtija mill-iżviluppatur, li tista’ tkun kompletata mill-awtoritajiet u n-nies li jistgħu jkunu mħassba bil-proġett in kwestjoni”.

9.

L-Artikolu 1(5) tad-Direttiva EEA jipprovdi li dik id-direttiva ma għandhiex tkun applikata għal proġetti li d-dettalji tagħhom huma adottati b’att leġiżlattiv nazzjonali speċifiku, ladarba l-objettivi ta’ din id-Direttiva, inkluża dik li tiġi ssupplimentata l-informazzjoni, jinkisbu permezz tal-proċess leġiżlattiv.

10.

Id-Direttiva tkopri l-ewwel pilastru tal-Konvenzjoni, flimkien ma’ dawk il-partijiet tat-tielet pilastru li jirrigwardaw l-aċċess għall-informazzjoni.

11.

Id-Direttiva 2003/4 tipprovdi fil-premessi 1, 5, 7, 11 u 16 tagħha:

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]”

12.

L-Artikolu 1 tad-Direttiva 2003/4/KE jipprovdi:

“L-objettivi ta’ din id-Direttiva huma:

13.

L-Artikolu 2(1) tad-Direttiva 2003/4 jiddefinixxi “tagħrif dwar l-ambjent” bħala:

“[…] kull tagħrif fil-għamla miktuba, li jidher, li jinsama’ bl-elettronika jew ta’ kull materjal ieħor dwar:

[…]”

14.

L-Artikolu 2(2) jiddefinixxi awtorità pubblika bħala:

[…]

L-Istati Membri jistgħu jipprovdu illi din id-definizzjoni ma għandhiex tinkludi korpi jew istituzzjonijiet meta jaġixxu f’kapaċità ġudizzjali [ġudizzjarja] jew leġi[ż]lattiva. […]”

15.

L-Artikolu 2(3) ifisser tagħrif li jkun għand awtorità pubblika bħala “tagħrif dwar l-ambjent li jkun ġie prodott jew irċevut minn din l-awtorità”.

16.

L-Artikolu 3(1) jipprovdi li:

“L-Istati Membri għandhom jiżguraw illi, skond id-disposizzjonijiet ta’ din id-Direttiva, l-awtoritajiet pubbliċi huma meħtieġa li jagħmlu disponibbli t-tagħrif dwar l-ambjent li jkun għandhom jew miżmum għalihom lil kull applikant fuq it-talba tiegħu u mingħajr ma jkollu għalfejn jiddikjara l-interess tiegħu.”

17.

L-Artikolu 4 huwa intitolat: “Eċċezzjonijiet”. Dan jistabbilixxi, fil-paragrafi 1 u 2, iċ-ċirkostanzi li fihom l-Istati jistgħu jipprovdu li talba għal tagħrif ambjentali tiġi rifjutata. Dawn iċ-ċirkostanzi jirriflettu d-dispożizzjonijiet tal-Artikolu 4(3) u (4) tal-Konvenzjoni ta’ Aarhus ( 8 ). It-tieni subparagrafu tal-Artikolu 4(2) jipprovdi: “[i]r-raġunijiet għar-rifjut imsemmi fil-paragrafi 1 u 2, huma interpretati b’mod restrittiv, billi jikkunsidraw il-każ partikolari fejn l-iżvelar ta’ tagħrif ikun ta’ interess pubbliku”.

18.

L-Umweltinformationsgesetz (il-Liġi dwar it-tagħrif Ambjentali, iktar ’il quddiem l-“l-UIG”) implementat id-Direttiva 2003/4 fil-liġi Federali Ġermaniża.

19.

L-Artikolu 2(1)(1) tal-UIG jinkludi “il-gvern u korpi oħra amministrattivi pubbliċi” fost dawk li huma meħtieġa jipprovdu l-informazzjoni. Madankollu, l-Artikolu 2(1)(1)(a) espliċitament jeskludi “l-ogħla awtoritajiet federali, meta dawn jaġixxu fil-kuntest ta’ proċess leġiżlattiv jew meta jkunu qegħdin joħorġu strumenti legali [‘Rechtsverordnungen’]”.

20.

Id-dritt nazzjonali ( 9 ) jagħti s-setgħa lill-Ministeru tal-Affarijiet Ekonomiċi u t-Teknoloġija (iktar ’il quddiem il-“Ministeru”) li jadotta regolamenti li jemendaw il-Pkw-Energieverbrauchskennzeichnungsverordnung (iktar ’il quddiem ir-“Regolament dwar l-ittikkettar tal-konsum ta’ enerġija ta’ vetturi bil-mutur”).

21.

Ir-Regolament tat-22 ta’ Awwissu 2011 ( 10 ) ġie debitament adottat mill-Ministeru taħt dawk il-poteri li jagħtu s-setgħa. Dan ir-regolament jittratta l-għoti ta’ informazzjoni lil konsumaturi dwar il-konsum ta’ fjuwil, l-emissjonijiet ta’ dijossidu tal-karbonju u l-konsum ta’ elettriku ta’ vetturi bil-mutur ġodda. Dan jipprovdi li l-informazzjoni għandha tingħata lill-konsumaturi qabel il-konklużjoni ta’ kuntratt ta’ bejgħ, peress li huwa meqjus li din l-informazzjoni tista’ tinfluwenza jekk jagħmlux jew le x-xiri. Id-deċiżjonijiet tal-konsumaturi jiddeterminaw liema karozzi fit-triq qegħdin jiġġeneraw emissjonijiet ta’ dijossidu tal-karbonju u għalhekk fl-aħħar mill-aħħar jaffettwaw l-arja u l-atmosfera.

22.

Fl-14 ta’ Ottubru 2010 Deutsche Umwelthilfe, assoċjazzjoni ambjentali, għamlet talba lill-Ministeru skont l-UIG. Din għamlet talba speċifikament biex tingħata aċċess għal informazzjoni li l-industrija tal-karozzi Ġermaniża kienet ippreżentat lill-Ministru matul l-istadji preparatorji tal-proċess li wasslu fiż-żmien debitu għall-adozzjoni tar-Regolament tat-22 ta’ Awwissu 2011.

23.

Il-Ministeru ċaħad it-talba tad-Deutsche Umwelthilfe abbażi li huwa kien qiegħed jaġixxi f’kapaċità leġiżlattiva u għalhekk ma kienx awtorità pubblika suġġetta għall-obbligu li tipprovdi tagħrif ambjentali.

24.

Deutsche Umwelthilfe bdiet proċeduri legali biex tikkontesta dik id-deċiżjoni quddiem il-Verwaltungsgericht Berlin, li għamlet id-domandi li ġejjin lill-Qorti tal-Ġustizzja:

25.

Deutsche Umwelthilfe, il-Gvern Ġermaniż u l-Kummissjoni Ewropea, li kollha kienu rrappreżentati fis-seduta tas-17 ta’ Jannar 2013, ippreżentaw osservazzjonijiet bil-miktub.

26.

Il-Kummissjoni qajmet tliet kwistjonijiet li jien ser nindirizza qabel ma ngħaddi għas-sustanza tal-analiżi tiegħi.

27.

L-ewwel, il-Kummissjoni tenfasizza li qabel it-Trattat ta’ Lisbona ma kien hemm l-ebda tifsira ġenerali ta’ “att leġiżlattiv” fil-livell tal-Unjoni Ewropea. Għalhekk kien possibbli li wieħed isostni leġittimament li r-Regolamenti tal-Kummissjoni, bis-saħħa tal-kontenut sostantiv tagħhom, kienu atti leġiżlattivi. Madankollu, dan l-argument ma għadux iktar possibbli fid-dawl tal-Artikolu 289(3) TFEU. Jekk miżura tal-UE hijiex att leġiżlattiv issa hija iktar kwistjoni ta’ forma milli ta’ sustanza ( 11 ). Il-Kummissjoni targumenta li, jekk jingħata qies ta’ jekk ċertu tip partikolari ta’ strument regolatorju jiġix ikklassifikat bħala att leġiżlattiv jew eżekuttiv f’kull Stat Membru, ir-risposta li tingħata għad-domanda jekk tapplikax id-deroga fl-Artikolu 2(2) tad-Direttiva 2003/4 tkun tvarja minn Stat Membru għal Stat Membru.

28.

Minħabba l-varjetà ta’ tradizzjonijiet legali u ordinamenti ġuridiċi differenti fis-27 Stat Membru, jidher li huwa mixtieq li jiġi adottat approċċ favur l-interpretazzjoni tad-Direttiva li tkun iktar probabbli li tilħaq interpretazzjoni uniformi ( 12 ).

29.

It-tieni, il-Kummissjoni taċċetta li l-informazzjoni mibgħuta lill-Ministeru mill-industrija tal-karozzi Ġermaniża li Deutsche Umwelthilfe qiegħda titlob aċċess għalih, huwa tagħrif ambjentali għall-kamp ta’ applikazzjoni tal-Artikolu 2(1) u (3) tad-Direttiva 2003/4. Madankollu, hija ssostni li dak il-materjal jaqa’ barra mill-kamp ta’ applikazzjoni tat-tieni subparagrafu tal-Artikolu 2(2), għaliex ma joriġinax minn awtorità pubblika. Il-Kummissjoni għalhekk issostni li ma huwiex meħtieġ li tingħata risposta għall-ewwel domanda tal-qorti nazzjonali.

30.

Jiena ma naqbilx ma’ din il-pożizzjoni.

31.

Il-qorti nazzjonali ma ħassitx li huwa neċessarju li tagħmel domanda li tistaqsi jekk talbiet għal tagħrif ambjentali indirizzati lil awtorità pubblika jistgħux ikollhom fil-mira informazzjoni pprovduta lil dik l-awtorità minn individwu privat. Fil-fehma tiegħi kellha kull dritt li tagħmel hekk.

32.

L-enfażi li l-Kummissjoni tagħmel fuq il-provenjenza tal-informazzjoni inkwistjoni u jekk dan joriġinax minn individwu privat jew awtorità pubblika evidentement ma taqbilx mal-Artikolu 2(3) tad-Direttiva 2003/4, li jistipula li informazzjoni li tkun għand awtorità pubblika huwa “tagħrif dwar l-ambjent li jkun ġie prodott jew irċevut minn din l-awtorità”. Filwaqt li l-ewwel kategorija ta’ informazzjoni jiġi tabilħaqq (skont it-tifsira) iġġenerat minn “awtorità pubblika”, jien ma nara l-ebda raġuni għalfejn wieħed għandu jippreżumi li t-tieni kategorija hija maħsuba li tkun limitata għal informazzjoni rċevuta minn awtoritajiet pubbliċi oħrajn. Għall-kuntrarju, l-interpretazzjoni loġika hija li l-provenjenza hija irrilevanti — dak illi jgħodd huwa l-pussess.

33.

It-tielet, il-qorti nazzjonali tieħu l-pożizzjoni li l-adozzjoni ta’ strumenti regolatorji skont it-tifsira tal-Artikolu 2(1)(1)(a) tal-UIG tkopri l-attivitajiet kollha direttament assoċjati inkluż konsultazzjoni bejn il-Ministeru u l-industrija tal-karozzi Ġermaniża. Il-Kummissjoni tqis li l-interpretazzjoni tal-qorti nazzjonali tal-Artikolu 2(1)(1)(a) tal-UIG hija inkompatibbli mat-tieni subparagrafu tal-Artikolu 2(2) tad-Direttiva 2003/4 u tipproponi interpretazzjoni differenti tad-dritt nazzjonali.

34.

Għal darb’oħra jien ma naqbilx mal-pożizzjoni tal-Kummissjoni.

35.

Hija ġurisprudenza stabbilita li l-Qorti tal-Ġustizzja fil-prinċipju hija mitluba li tibbaża l-analiżi tagħha fuq id-deskrizzjoni tad-dritt nazzjonali mogħtija fid-digriet tar-rinviju ( 13 ).

36.

Barra minn hekk, hija karatteristika tal-proċedura għal deċiżjoni preliminari skont l-Artikolu 267 TFUE li hija l-qorti nazzjonali li għandha tiddeċiedi dwar it-tilwima quddiemha filwaqt li tqis ir-risposta tal-Qorti tal-Ġustizzja ( 14 ). Għalhekk, hija l-qorti tar-rinviju li għandha tevalwa il-kompatibbiltà tal-legiżlazzjoni mar-regoli tal-Unjoni Ewropea. Il-funzjoni tal-Qorti tal-Ġustizzja hija li tipprovdi lill-qorti nazzjonali bil-kriterji li jagħmluha possibbli għaliha li tinterpreta l-Artikolu 2(2) tad-Direttiva 2003/4 u li tapplika r-regoli nazzjonali ( 15 ), u mhux li tiddeċiedi dwar il-kompatibbiltà tal-Artikolu 2(1)(1)(a) tal-UIG ma’ dik id-direttiva. Minn dan isegwi li l-Qorti tal-Ġustizzja għandha tirrispondi l-ewwel domanda tal-qorti nazzjonali.

37.

Fis-sentenza Flachglas Torgau il-Qorti tal-Ġustizzja saritilha d-domanda dwar jekk id-deroga fl-Artikolu 2(2) tad-Direttiva tapplikax għal ministeri meta jipparteċipaw fil-proċess tal-adozzjoni ta’ leġiżlazzjoni primarja. Il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet li għandha tiġi applikata interpretazzjoni funzjonali għall-frażi “korpi jew istituzzjonijiet li jaġixxu f’[…] kapaċità leġiżlattiva”. Fejn skont id-dritt nazzjonali l-ministeri huma responsabbli biex iħejju abbozzi ta’ liġijiet, jippreżentawhom quddiem il-parlament u jipparteċipaw fil-proċess leġiżlattiv, b’mod partikolari billi jifformulaw opinjonijiet, dawn jistgħu jaqgħu taħt dik id-deroga (jekk l-Istat Membru jagħżel li japplikaha).

38.

Il-każ preżenti huwa differenti mis-sentenza Flachglas Torgau. Hawnhekk, il-kwistjoni hija jekk l-istrumenti regolatorji adottati mill-eżekuttiv humiex koperti b’dik id-deroga.

39.

Deutsche Umwelthilfe ssostni li l-Artikolu 2(2) tad-Direttiva 2003/4 għandu jkun interpretat b’mod restrittiv sabiex jiġi eskluż il-proċess tal-adozzjoni ta’ tali miżuri. Il-Gvern Ġermaniż iqis, għall-kuntrarju, li huwa xieraq li tingħata intrepretazzjoni wiesgħa. Il-Kummissjoni tissottometti li interpretazzjoni restrittiva tonqos milli tieħu kont tal-approċċ funzjonali f’Flachglas Torgau. Madankollu interpretazzjoni wiesgħa ż-żejjed tkun inkonsistenti mat-tifsira tad-Direttiva kif interpretata fid-dawl tal-Konvenzjoni ta’ Aarhus.

40.

Id-deroga pprovduta fl-Artikolu 2(2) tad-Direttiva 2003/4 għandha tkun interpretata b’mod wiesa’ jew restrittiv? Jew hemm it-tielet possibbiltà fejn ċerti strumenti regolatorji, imma mhux oħrajn, ikunu koperti bid-deroga? Jekk hu hekk, kif għandha tiġi ddefinita l-kategorija protetta?

41.

Ma hemm l-ebda indikazzjoni fid-Direttiva 2003/4 jew fil-Konvenzjoni ta’ Aarhus dwar jekk il-korpi jew l-istituzzjonijiet li jadottaw strumenti regolatorji għandhomx ikunu kkunsidrati li “jaġixxu f’[…] kapaċità leġiżlattiva”.

42.

Meta tinterpreta deroga għal regola ġenerali l-Qorti tal-Ġustizzja ser tadotta approċċ strett ( 16 ). Għalhekk f’Flachglas Torgau l-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet li t-tieni subparagrafu tal-Artikolu 2(2) tad-Direttiva 2003/4 ma jistax jiġi interpretat b’tali mod li jestendi l-effetti tad-deroga lil hinn minn dak li huwa neċessarju biex jiġu mħarsa l-interessi li tipprova tiżgura; u li l-portata tad-derogi stipulati għandhom ikunu stabbiliti fid-dawl tal-objettivi tad-direttiva ( 17 ). Evidentement huwa dan l-approċċ li għandu jiġi segwit hawnhekk.

43.

Barra minn hekk, id-Direttiva 2003/4 għandha tiġi interpretata fid-dawl tal-objettivi u l-istruttura tal-Konvenzjoni ta’ Aarhus ( 18 ). Fejn ikun hemm għażla bejn iktar minn approċċ wieħed rigward l-interpretazzjoni ta’ dik id-direttiva, jiena nqis li aħjar wieħed jadotta dik li tiddevja l-inqas mill-Konvenzjoni ( 19 ).

44.

Kemm il-Konvenzjoni u d-Direttiva 2003/4 jirriflettu d-determinazzjoni li tkun żgurata iktar trasparenza, b’mod partikolari fir-rigward tal-abbiltà ta’ ċittadin li jżomm lill-awtoritajiet pubbliċi responsabbli ( 20 ). Il-garanzija tad-dritt tal-aċċess pubbliku għal tagħrif ambjentali hija msemmija espressament bħala għan fl-Artikolu 1 tal-Konvenzjoni u (l-Artikolu 1 tad-Direttiva). F’termini ġenerali t-trasparenza hija ta’ benefiċċju, għalkemm ma hijiex prevista trasparenza bla limitu. B’mod partikolari, kemm il-Konvenzjoni u d-Direttiva 2003/4 jaċċettaw li l-għan li tkun ipprovduta trasparenza tista’ tkun ibbilanċjata bil-bżonn li l-awtoritajiet pubbliċi jitħallew iwettqu l-ħidmiet tagħhom mingħajr tfixkil ( 21 ).

45.

Fid-dawl tal-importanza li l-Konvenzjoni tagħti biex tkun żgurata t-trasparenza, id-Direttiva 2003/4, għandha fejn hija ambigwa, tkun interpretata biex tippromwovi dak l-għan pjuttost milli tiġi adottata interpretazzjoni li tkun tagħmel il-kisba ta’ dak l-għan iktar diffiċli ( 22 ).

46.

L-Artikolu 4(1) tal-Konvenzjoni jipprovdi li, fuq talba, l-awtoritajiet pubbliċi għandhom l-obbligu li jagħmlu t-tagħrif ambjentali disponibbli għall-pubbliku. Madankollu, meta tapplika d-deroga fl-Artikolu 2(2), il-korp jew l-istituzzjoni kkonċernata jaqgħu barra mit-tifsira ta’ “awtorità pubblika” u konsegwentement ma humiex suġġetti għal dak l-obbligu. Għalhekk hija meħlusa mill-kompitu li tikkunsidra jekk l-aċċess għall-informazzjoni mitluba għandhiex tkun miċħuda abbażi tad-derogi elenkati fl-Artikolu 4(3) u (4).

47.

L-entitajiet jew l-istituzzjonijiet ma jkunux jistgħu jadottaw strumenti regolatorji jekk id-deroga ġenerali fl-Artikolu 2(2) tad-Direttiva ma tkunx tapplika għalihom u huma jkunu suġġetti għall-obbligu normali ta’ żvelar suġġetti għall-eċċezzjonijiet elenkati fl-Artikolu 4(1) tiegħu?

48.

Il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet fis-sentenza Flachglas Torgau li: “[l]-ewwel sentenza tat-tieni subparagrafu tal-Artikolu 2(2) tad-Direttiva 2003/4 għandha l-għan li tippermetti lill-Istati Membri jiffissaw ir-regoli li huma xierqa sabiex jiżguraw li l-proċedura ta’ adozzjoni tal-liġijiet tiżvolġi sew billi jittieħed inkunsiderazzjoni l-fatt li, fid-diversi Stati Membri, l-għoti tal-informazzjoni liċ-ċittadin huwa normalment żgurat biżżejjed fil-kuntest tal-proċess leġiżlattiv” ( 23 ).

49.

Fid-dawl ta’ din l-istqarrija, il-Ġermanja tistaqsi: għalfejn il-proċess għall-adozzjoni ta’ strumenti regolatorji ma għandux ikun protett bl-istess salvagwardji li japplikaw għall-adozzjoni ta’ leġiżlazzjoni primarja?

50.

Din hija domanda ġusta. Biex inweġibha, jien ser inqis il-fatturi li ġejjin.

51.

Bħal-leġiżlazzjoni primarja, l-istrumenti regolatorji normalment huma miżuri li jinkludu regoli vinkolanti ta’ applikazzjoni ġenerali. Madankollu ż-żewġ kategoriji ta’ normi legali, ma humiex l-istess. Fuq kollox, il-proċeduri li jwasslu għall-adozzjoni ta’ leġiżlazzjoni primarja u sekondarja huma differenti. Tabilħaqq din hi parzjalment ir-raġuni għalfejn ħafna jekk mhux il-parti l-kbira tal-ordinamenti ġuridiċi jinkludu mekkaniżmi li jagħmluha possibbli li wieħed jilleġiżla f’livelli differenti. Min-natura tagħhom il-proċeduri parlamentari għall-adozzjoni ta’ leġiżlazzjoni primarja jieħdu ħafna żmien. Dawn jistgħu jkunu wkoll riġidi. Għalhekk, interruzzjoni fil-perijodu taż-żmien tista’ tħarbat l-aġenda leġiżlattiva tal-amministrazzjoni. Il-proċeduri għall-adozzjoni ta’ leġiżlazzjoni sekondarja, filwaqt li xi kultant huma kkumplikati, madankollu huma iktar mgħaġġlin b’mod sinjifikattiv u iktar flessibbli mill-proċess parlamentari sħiħ, u għalhekk jippermettu lill-amministrazzjoni li tieħu azzjoni regolatorja relattivament iktar malajr ( 24 ). Karatteristika tal-proċess tal-adozzjoni ta’ leġiżlazzjoni sekondarja hija dik li, b’mod ġenerali, il-proċess parlamentari demokratiku huwa inqas involut. Jista’ jkun hemm ftit li xejn (jew tabilħaqq l-ebda) rekwiżit proċedurali għal dibattitu parlamentari. Għalhekk, b’mod ġenerali, hemm inqas trasparenza u opportunità inqas għall-iskrutinju pubbliku.

52.

Il-Ġermanja ssostni li l-proċess li wassal għall-adozzjoni tar-Regolament tat-22 ta’ Awwissu 2011 kien trasparenti. Id-Deutsche Umwelthilfe ssostni li l-proċess ma pprovdiex grad ta’ trasparenza u skrutinju pubbliku komparabbli ma’ dak mogħti mill-proċess parlamentari għall-adozzjoni tal-leġiżlazzjoni primarja.

53.

Ma hemm l-ebda distinzjoni netta bejn dak li huwa kopert mil-leġiżlazzjoni primarja u dak kopert minn strumenti ta’ grad inferjuri. L-istrumenti regolatorji jistgħu jintużaw biex jiġu introdotti miżuri kontenzjużi. Mhux l-ewwel darba li leġiżlaturi mmanipulaw is-sistema nazzjonali tagħhom billi użaw proċess inqas trasparenti mogħti mil-leġiżlazzjoni sekondarja biex jimplementaw għażliet diffiċli ta’ politika barra mill-ambitu tal-iskrutinju pubbliku fil-proċess parlamentari (mill-ewwel inżid ngħid li mhux qiegħed ngħid li dan kien il-każ hawnhekk). Miżuri proposti li jaffettwaw l-ambjent jistgħu jevokaw fehmiet favur u kontra b’saħħithom. Il-Konvenzjoni ta’ Aarhus għandha l-għan li tipprevjeni leġiżlazzjoni li taffettwa l-ambjent milli ssir b’mod sigriet.

54.

Safejn il-proċeduri għal adozzjoni ta’ leġiżlazzjoni sekondarja jipprovdu għal inqas trasparenza u inqas opportunità għall-iskrutinju pubbliku, isegwi li interpretazzjoni tal-Artikolu 2(2) tad-Direttiva 2003/4 li testendi d-deroga dwar li “taġixxi f’[…] kapaċità leġiżlattiva” biex tkopri l-istrumenti regolatorji kollha tkun inkonsistenti mal-kisba tal-objettivi tal-Konvenzjoni ( 25 ).

55.

Jien nippreferi li nirriżolvi l-ambigwità fl-Artikolu 2(2) billi ninterpreta dik id-dispożizzjoni b’mod li jiżgura iktar (milli inqas) trasparenza u għalhekk jinkiseb iktar (milli inqas) skrutinju pubbliku. Jien għalhekk nieħu l-pożizzjoni li l-preżunzjoni għandha tkun li l-istrumenti regolatorji jaqgħu barra mill-kamp ta’ applikazzjoni tad-deroga.

56.

Jiena nżid ngħid li l-Konvenzjoni nnifisha tipprovdi speċifikament għal “regolamenti eżekuttivi u/jew strumenti legali li huma applikabbli b’mod ġenerali u vinkolanti legalment” fl-Artikolu 8, rigward it-tieni pilastru, (li tittratta l-parteċipazzjoni tal-pubbliku). Din id-distinzjoni tissuġġerixxi li, fi ħdan l-istruttura tal-Konvenzjoni, l-adozzjoni ta’ leġiżlazzjoni primarja hija kkunsidrata li hija intrinsikament differenti mill-adozzjoni ta’ strumenti regolatorji. Għalhekk, huwa improbabbli li l-kliem “jaġixxu f’[…] kapaċità leġiżlattiva” fl-Artikolu 2(2) tal-Konvenzjoni, li kienu trasposti kważi verbatim bl-Artikolu 2(2) tad-Direttiva 2003/4, kienu maħsuba biex jinkludu awtomatikament iż-żewġ attivitajiet.

57.

Il-proċess tal-adozzjoni ta’ leġiżlazzjoni sekondarja jieqaf jimxi sew ( 26 ) jekk id-deroga ġenerali fl-Artikolu 2(2) ma kinitx tapplika awtomatikament għal dik il-kategorija ta’ norma legali?

58.

Il-kliem “jaġixxu f’[…] kapaċità leġiżlattiva” fl-Artikolu 2(2) jkopru proċess fluwidu. Jitwettqu għadd ta’ funzjonijiet preparatorji mill-fergħa eżekuttiva tal-gvern qabel ma l-abbozz ta’ liġi propost jiġi ddibattut matul sessjoni parlamentari. Dawn jistgħu jinkludu l-ġbir u l-evalwazzjoni ta’ informazzjoni, il-formulazzjoni tal-politika, it-tfassil ta’ regoli legali, it-tħejjija ta’ pariri legali dwar l-att ikkonċernat, u t-tmexxija ta’ eżerċizzju ta’ konsultazzjoni. L-informazzjoni li tikkonċerna uħud minn dawk l-attivitajiet tista’ tabilħaqq tkun koperta minn waħda mid-derogi fl-Artikolu 4(1) jew (2) tad-Direttiva, u b’hekk toffri l-grad neċessarju ta’ protezzjoni fi ħdan il-proċess regolatorju. Mill-bqija, fil-fehma tiegħi r-riskju potenzjali tat-“tħarbit” tal-adozzjoni ta’ strumenti regolatorji huwa l-prezz li jitħallas biex tinkiseb it-trasparenza u l-kontabbiltà pubblika li jipprovaw jilħqu l-Konvenzjoni u d-Direttiva.

59.

Kemm il-Ġermanja u l-Kummissjoni jirrikonoxxu li dispożizzjonijiet kostituzzjonali differenti jistgħu jwasslu għal riżultati differenti fid-diversi Stati Membri. Għalhekk kull interpretazzjoni bbażata fuq karatteristiċi proċedurali speċifiċi tal-proċess regolatorju toħloq riskju li tiġi applikata d-deroga fl-Artikolu 2(2) tad-Direttiva b’mod differenti madwar l-Unjoni Ewropea. Dan ikun imur kontra wieħed mill-oġġettivi ċari tad-Direttiva 2003/4, kif stabbilit fil-premessa 7 tal-Preambolu li huwa li jiġu armonizzati d-differenzi fost il-liġijiet tal-Istati Membri li jikkonċernaw it-tagħrif ambjentali miżmum mill-awtoritajiet pubbliċi, li imbagħad tirrikjedi interpretazzjoni uniformi tad-dritt tal-UE ( 27 ).

60.

Sa issa jien tkellimt dwar il-preżunzjoni li l-adozzjoni ta’ strumenti regolatorji ma hijiex koperta mid-deroga ġenerali għal “attività leġiżlattiva” inkluża fl-Artikolu 2(2) tad-Direttiva 2003/4. Dik il-preżunzjoni hija konfutabbli u jekk iva fuq liema bażi?

61.

Kemm il-Gvern Ġermaniż u anki l-Kummissjoni talbu lill-Qorti tal-Ġustizzja biex tistabbilixxi kriterji li jagħmluha possibbli għal qrati nazzjonali biex jiddeċiedu jekk strument regolatorju partikolari jaqax fi ħdan jew barra mill-kamp ta’ applikazzjoni tad-deroga fl-Artikolu 2(2) tad-Direttiva. (Meta jissuġġerixxu dan, fil-fehma tiegħi dawn għandhom neċessarjament jaċċettaw — anki impliċitament — li xi strumenti regolatorji ma għandhomx ikunu protetti b’dik id-deroga).

62.

Huwa possibbli li jkunu stabbiliti dawn il-kriterji?

63.

Il-Kummissjoni tissuġġerixxi li l-ġurisprudenza żviluppata mill-Qorti tal-Ġustizzja hija u tinterpreta d-Direttiva EEA għandha tapplika hawnhekk b’analoġija ( 28 ). Dik il-ġurisprudenza tindika essenzjalment li l-proġetti biss li d-dettalji tagħhom ġew adottati b’att leġiżlattiv speċifiku, b’tali mod li l-objettivi tad-Direttiva EEA ġew milħuqa bil-proċess leġiżlattiv huma esklużi mill-kamp ta’ applikazzjoni ta’ dik id-direttiva ( 29 ). Il-Gvern Ġermaniż ma jaqbilx ma’ dan. Huwa jsostni li l-ġurisprudenza li tikkonċerna d-Direttiva EEA ma tgħinx fl-interpretazzjoni tal-portata tal-Artikolu 2(2) tad-Direttiva 20003/4.

64.

Jiena mhux konvint li ġurisprudenza dwar id-Direttiva EEA tista’ tkun applikata b’analoġija diretta.

65.

Id-Direttiva EEA tapplika f’ċirkostanzi partikolari fejn issir evalwazzjoni tal-effetti fuq l-ambjent abbażi ta’ informazzjoni pprovduta mill-iżviluppatur konċernat. Id-Direttiva 2003/4 għandha portata ħafna iktar wiesgħa. Din tipprovdi għal skema ġenerali sabiex tiżgura li kull persuna fiżika jew ġuridika fi Stat Membru għandha dritt ta’ aċċess għal tagħrif ambjentali miżmum mill-awtoritajiet pubbliċi jew miżmum f’isimha, mingħajr ma dak il-persuna jkollha turi li għandha interess ( 30 ). Għalhekk jien ma nqisx li jkun xieraq li sempliċement tiġi trasposta l-interpretazzjoni tal-Qorti tal-Ġustizzja tad-dispożizzjonijiet speċifiċi ħafna tad-Direttiva EEA għas-sistema ġenerali koperta mid-Direttiva 2003/4.

66.

Madankollu, jien naqbel mal-Kummissjoni sal-punt li, meta wieħed ifittex li jifformula kriterji biex jistabbilixxi jekk, f’każ partikolari, il-preżunzjoni li strumenti legali ma jaqgħux taħt id-deroga tal-Artikolu 2(2) tiġix ikkonfutata, huwa essenzjali li wieħed jagħmel riferiment għall-objettivi tad-Direttiva 2003/4. Jidhirli li meta (a) il-proċeduri li jwasslu għall-adozzjoni ta’ strument regolatorji jilħqu l-objettivi identifikati mill-Qorti tal-Ġustizzja, li jiggarantixxu d-dritt ta’ aċċess għal tagħrif ambjentali li jkun għand awtorità pubblika, u (b) it-tixrid u t-tqegħid għad-dispożizzjoni ta’ dik għall-pubbliku ( 31 ) jintlaħqu b’mod li jkun komparabbli ma’ dak li huwa applikabbli meta tiġi adottata leġiżlazzjoni primarja, u jkunu żgurati t-trasparenza u l-opportunità għall-iskrutinju pubbliku. F’dawk iċ-ċirkostanzi, l-applikazzjoni tad-deroga tal-Artikolu 2(2) tad-Direttiva 2003/4 ma ddgħajjifx l-effettività ta’ dik id-direttiva. Hija l-qorti nazzjonali li għandha tistabbilixxi jekk dawk il-kriterji jkunux sodisfatti f’każ partikolari; u l-oneru tal-prova biex jintwera dan għandu jkun fuq l-awtorità pubblika li qiegħda tfittex li tinvoka d-deroga.

67.

Ċertament, minħabba l-fatt li ma hemmx regola stabbilita dwar jekk il-proċedura biex isiru strumenti regolatorji hijiex koperta mid-deroga tal-Artikolu 2(2) ser ifisser li l-qrati nazzjonali ser ikollhom, kif meħtieġ, jeżaminaw u jqabblu proċeduri nazzjonali għall-adozzjoni ta’ leġiżlazzjoni primarja u sekondarja. Billi jistħarrġu l-livell tal-garanziji offerti mid-dritt nazzjonali, il-qrati nazzjonali jsiru l-gwardjani tat-trasparenza u huma responsabbli taħt il-Konvenzjoni ta’ Aarhus u d-Direttiva 2003/4. Madankollu dawn dejjem jistgħu, jekk iridu, jitolbu gwida ulterjuri mingħand il-Qorti tal-Ġustizzja qabel jagħtu s-sentenza.

68.

Huwa minnu li l-qorti tar-rinviju għadha ma bdietx dan l-eżerċizzju fil-kawża preżenti. Jekk il-Qorti tal-Ġustizzja tadotta l-approċċ li qiegħed nipproponi, imbagħad għandha tkun il-qorti nazzjonali li teżamina l-proċeduri skont il-liġi li wasslu għall-adozzjoni tar-Regolament tat-22 ta’ Awwissu 2011 u sabiex tistabbilixxi jekk l-objettivi tat-trasparenza u l-iskrutinju pubbliku kienux iggarantiti fil-proċess għall-adozzjoni ta’ dak l-istrument regolatorju, b’mod partikolari fl-għoti ta’ aċċess għall-informazzjoni riċevuta mill-Ministeru kkonċernat, kif ukoll l-informazzjoni li joħroġ minnha, id-dokumenti preparatorji u kwalunkwe dibattiti parlamentari. Huwa biss jekk il-qorti nazzjonali tkun sodisfatta li dan kien il-każ li għandha tippermetti li tapplika d-deroga fl-Artikolu 2(2) tad-Direttiva.

69.

Għalhekk, jiena nqis li l-ewwel domanda tal-qorti nazzjonali għandha tingħata risposta fis-sens li korpi eżekuttivi li jadottaw atti vinkolanti taħt il-poteri mogħtija b’att parlamentari huma esklużi mill-kamp ta’ applikazzjoni tad-deroga tal-ewwel sentenza tat-tieni subparagrafu tal-Artikolu 2(2) tad-Direttiva 2003/4, sakemm il-proċedura għall-adozzjoni ta’ strumenti bħal dawn tiggarantixxi dritt ta’ aċċess għal tagħrif ambjentali b’tali mod li l-objettivi tad-Direttiva 2003/4 jkunu ġew miksuba b’mod komparabbli għal dak li hu pprovdut bil-proċedura għall-adozzjoni ta’ atti leġiżlattivi. L-oneru tal-prova ta’ dan huwa tal-korp eżekuttiv li jinvoka dik id-deroga. Hija l-qorti nazzjonali li għandha tivverifika li l-objettivi tad-Direttiva 2003/4 ġew sodisfatti, filwaqt li jitqiesu l-objettivi tat-trasparenza u tal-iskrutinju pubbliku.

70.

Jekk il-Qorti tal-Ġustizzja tirrispondi għall-ewwel domanda kif propost, ma hemmx bżonn li tingħata risposta għat-tieni domanda. Madankollu, għas-sens ta’ kompletezza, jekk il-Qorti tal-Ġustizzja ma tkunx trid tirrispondi dik id-domanda jiena naqbel mal-partijiet kollha li — jekk wieħed japplika r-raġunament tal-Qorti tal-Ġustizzja f’Flachglas Torgau ( 32 ), l-ewwel sentenza tat-tieni subparagrafu tal-Artikolu 2(2) tad-Direttiva 2003/4 għandha tkun interpretata li tfisser li l-għażla mogħtija lill-Istati Membri b’dik id-dispożizzjoni li l-korpi jew istituzzjonijiet li jaġixxu f’kapaċità leġiżlattiva ma jitqiesux bħala awtoritajiet pubbliċi ma tistax tkun eżerċitata iktar fejn il-proċess leġiżlattiv inkwistjoni jkun intemm.

71.

Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, jiena nipproponi li l-Qorti tal-Ġustizzja tirrispondi għall-ewwel domanda magħmula mill-Verwaltungsgericht Berlin kif ġej:

Għall-iskopijiet tal-Artikolu 2(2) tad-Direttiva 2003/4/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill, tat-28 ta’ Jannar 2003, dwar l-aċċess pubbliku għat-tagħrif ambjentali u li jħassar id-Direttiva tal-Kunsill 90/313/KEE korp eżekuttiv huwa eskluż mid-deroga fl-ewwel sentenza tal-Artikolu 2(2) tad-Direttiva meta jadotta strumenti regolatorji bis-saħħa tal-poteri inklużi f’regola legali ta’ grad ogħla, sakemm il-proċedura għall-adozzjoni ta’ tali strumenti tiggarantixxi dritt għall-aċċess għal tagħrif ambjentali b’tali mod li l-objettivi tad-Direttiva 2003/4 jkunu ntlaħqu b’mod komparabbli ma’ dak ipprovdut mill-proċedura għall-adozzjoni ta’ atti leġiżlattivi. L-oneru biex jiġi pprovat dan huwa tal-korp eżekuttiv li jinvoka dik id-deroga. Hija l-qorti nazzjonali li għandha tivverifika li l-objettivi tad-Direttiva 2003/4 ġew milħuqa, filwaqt li jitqiesu b’mod partikolari l-objettivi tat-traparenza u tal-iskrutinju pubbliku.

Ma hemmx lok li tingħata risposta għat-tieni domanda.