Kawża T‑163/21

Emilio De Capitani

vs

Il-Kunsill tal-Unjoni Ewropea

Sentenza tal-Qorti Ġenerali (L-Għaxar Awla Estiża) tal-25 ta’ Jannar 2023

“Aċċess għal dokumenti – Regolament (KE) Nru 1049/2001 – Dokumenti li jikkonċernaw proċedura leġiżlattiva pendenti – Gruppi ta’ ħidma tal-Kunsill – Dokumenti li jikkonċernaw proposta leġiżlattiva li għandha bħala suġġett l-emenda tad-Direttiva 2013/34/UE dwar id-dikjarazzjonijiet finanzjarji annwali, id-dikjarazzjonijiet finanzjarji kkonsolidati u r-rapporti relatati ta’ ċerti tipi ta’ impriżi – Rifjut parzjali tal-aċċess – Rikors għal annullament – Interess ġuridiku – Ammissibbiltà – L-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 4(3) tar-Regolament Nru 1049/2001 – Eċċezzjoni marbuta mal-protezzjoni tal-proċess deċiżjonali”

1. Istituzzjonijiet tal-Unjoni Ewropea – Dritt ta’ aċċess pubbliku għal dokumenti – Regolament Nru 1049/2001 – Eċċezzjonijiet għad-dritt ta' aċċess għal dokumenti – Protezzjoni tal-proċess deċiżjonali – Kunċett – Portata – Natura speċifika tal-proċedura leġiżlattiva – Regoli dwar pubbliċità u trasparenza

   (Artikolu 15(2) TFUE; Regolament tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill Nru 1049/2001, l-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 4(3))

   (ara l-punti 36 sa 38)

2. Istituzzjonijiet tal-Unjoni Ewropea – Dritt ta’ aċċess pubbliku għal dokumenti – Regolament Nru 1049/2001 – Eċċezzjonijiet għad-dritt ta' aċċess għal dokumenti – Protezzjoni tal-proċess deċiżjonali – Kunċett – Portata – Dokumenti leġiżlattivi – Inklużjoni

   (Artikolu 15(3) TFUE; Karta tad-Drittijiet Fundamentali tal-Unjoni Ewropea, Artikoli 42 u 52(2); Regolament tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill Nru 1049/2001, Artikolu 4(3))

   (ara l-punti 40 sa 47, 49 sa 58, u 61)

3. Istituzzjonijiet tal-Unjoni Ewropea – Dritt ta’ aċċess pubbliku għal dokumenti – Regolament Nru 1049/2001 – Eċċezzjonijiet għad-dritt ta’ aċċess għal dokumenti – Protezzjoni tal-proċess deċiżjonali – Kundizzjonijiet – Preġudizzju konkret, effettiv u serju għall-imsemmi proċess – Kunċett ta’ preġudizzju serju – Impatt sostanzjali fuq il-proċess deċiżjonali – Kriterji ta’ evalwazzjoni – Teħid inkunsiderazzjoni taċ-ċirkustanzi tal-kawża – Dokumenti leġiżlattivi dwar suġġett ta’ importanza kbira għaċ-ċittadini Ewropej – Eżerċizzju effettiv miċ-ċittadini tad-drittijiet demokratiċi tagħhom – Kundizzjonijiet – Aċċess għall-informazzjoni kollha li sservi ta’ bażi għall-azzjoni leġiżlattiva – Natura partikolarment sensittiva tad-dokumenti kontenzjużi – Assenza

   (Regolament tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill Nru 1049/2001, l-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 4(3))

   (ara l-punti 70, 75, 76 u 84)

4. Istituzzjonijiet tal-Unjoni Ewropea – Dritt ta’ aċċess pubbliku għal dokumenti – Regolament Nru 1049/2001 – Eċċezzjonijiet għad-dritt ta' aċċess għal dokumenti – Protezzjoni tal-proċess deċiżjonali – Portata – Dokumenti ta’ grupp ta’ ħidma tal-Kunsill dwar proċedura leġiżlattiva pendenti – Kriterji ta’ evalwazzjoni – Natura preliminari tad-diskussjonijiet – Esklużjoni – Natura provviżorja tal-informazzjoni – Esklużjoni – Natura diffiċli tan-negozjati u tnaqqis tal-possibbiltajiet li jintlaħaq ftehim – Inammissibbiltà – Protezzjoni tal-kooperazzjoni leali bejn l-Istati Membri – Esklużjoni – Komunikazzjoni ta’ ċerti dokumenti marbuta mal-istess proċedura leġiżlattiva differenti minn dawk inkwistjoni – Esklużjoni – Natura teknika tad-dokumenti – Esklużjoni

   (Regolament tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill Nru 1049/2001, l-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 4(3))

   (ara l-punti 78, 79, 81, 83, 87, 91 u 95)

5. Istituzzjonijiet tal-Unjoni Ewropea – Dritt ta’ aċċess pubbliku għal dokumenti – Regolament Nru 1049/2001 – Eċċezzjonijiet għad-dritt ta’ aċċess għal dokumenti – Protezzjoni tal-proċess deċiżjonali – Portata – Dokumenti ta’ grupp ta’ ħidma tal-Kunsill dwar proċedura leġiżlattiva pendenti – Protezzjoni tal-proċess kontra pressjonijiet esterni – Kundizzjonijiet – Stabbiliment tan-natura ċerta tar-realtà tal-pressjonijiet u tan-natura raġonevolment prevedibbli tar-riskju ta’ influwenza sostanzjali fuq id-deċiżjoni li għandha tittieħed

   (Regolament tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill Nru 1049/2001, l-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 4(3))

   (ara l-punt 85)

6. Istituzzjonijiet tal-Unjoni Ewropea – Dritt ta’ aċċess pubbliku għal dokumenti – Regolament Nru 1049/2001 – Eċċezzjonijiet għad-dritt ta’ aċċess għal dokumenti – Protezzjoni tal-proċess deċiżjonali – Portata – Dokumenti ta’ grupp ta’ ħidma tal-Kunsill dwar proċedura leġiżlattiva pendenti – Interess pubbliku superjuri li jiġġustifika l-iżvelar ta’ dokumenti – Kriterju ta’ evalwazzjoni

   (Regolament tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill Nru 1049/2001, l-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 4(3))

   (ara l-punt 89)

Sunt

Il-Kunsill tal-Unjoni Ewropea għandu jagħti aċċess għad-dokumenti stabbiliti fi ħdan il-gruppi ta’ ħidma tiegħu fir-rigward tal-proċedura leġiżlattiva li għandha bħala suġġett l-emenda tad-Direttiva dwar id-dikjarazzjonijiet finanzjarji annwali

Il-Qorti Ġenerali kkonstatat li ebda waħda mir-raġunijiet invokati mill-Kunsill ma tippermetti li jitqies li l-iżvelar tad-dokumenti kontenzjużi kien ser jippreġudika serjament, b’mod konkret, effettiv u mhux ipotetiku, il-proċess leġiżlattiv ikkonċernat

Ir-rikorrent, Emilio De Capitani, kien ressaq talba għal aċċess ( 1 ) għal ċerti dokumenti skambjati fi ħdan il-grupp ta’ ħidma “Dritt tal-kumpanniji” tal-Kunsill tal-Unjoni Ewropea marbuta mal-proċedura leġiżlattiva li kellha bħala suġġett l-emenda tad-Direttiva 2013/34 dwar id-dikjarazzjonijiet finanzjarji annwali ( 2 ). Il-Kunsill kien irrifjuta l-aċċess għal ċerti dokumenti għar-raġuni li l-iżvelar tagħhom kien ser jippreġudika serjament il-proċess deċiżjonali tal-Kunsill fis-sens tar-Regolament Nru 1049/2001 ( 3 ). Wara talba konfermatorja min-naħa tar-rikorrent, dwar l-aċċess għad-dokumenti li ma kinux ġew żvelati, il-Kunsill adotta d-deċiżjoni kkontestata ( 4 ), li permezz tagħha kkonferma r-rifjut li jagħti aċċess għal dawn id-dokumenti.

Il-gruppi ta’ ħidma tal-Kunsill huma l-istanzi interni ta’ din l-istituzzjoni li jippreparaw il-ħidma tal-Kumitat tar-Rappreżentanti Permanenti (Coreper) u, fl-aħħar mill-aħħar, tal-kompożizzjoni ministerjali tal-Kunsill kompetenti.

Adita b’rikors għal annullament, li hija laqgħet, il-Qorti Ġenerali indirizzat il-kwistjoni tal-aċċess għad-dokumenti marbuta mal-proċedura leġiżlattiva mill-perspettiva ġdida tar-relazzjoni bejn, minn naħa, il-prinċipji ta’ pubbliċità u ta’ trasparenza tal-proċedura leġiżlattiva, li joħorġu mit-Trattat dwar il-Funzjonament tal-Unjoni Ewropea u mill-Karta tad-Drittijiet Fundamentali tal-Unjoni Ewropea ( 5 ) u, min-naħa l-oħra, l-eċċezzjoni għall-iżvelar tad-dokumenti bbażata fuq il-protezzjoni tal-proċess deċiżjonali ta’ istituzzjoni, li hija stabbilita fid-dritt sekondarju ( 6 ). Barra minn hekk, il-Qorti Ġenerali eżaminat għall-ewwel darba l-kundizzjonijiet ta’ aċċess għad-dokumenti stabbiliti mill-gruppi ta’ ħidma tal-Kunsill fil-kuntest ta’ proċedura leġiżlattiva.

Il-kunsiderazzjonijiet tal-Qorti Ġenerali

Fl-ewwel lok, il-Qorti Ġenerali ċaħdet l-argument tar-rikorrent fis-sens li l-eċċezzjoni dwar il-protezzjoni tal-proċess deċiżjonali prevista fir-Regolament Nru 1049/2001, interpretata fid-dawl tat-Trattat FUE u tal-Karta, ma kinitx tapplika għad-dokumenti leġiżlattivi.

Il-Qorti Ġenerali fakkret li l-prinċipju ta’ ftuħ għandu importanza fundamentali fl-ordinament ġuridiku tal-Unjoni Ewropea u għalhekk il-prinċipji ta’ pubbliċità u ta’ trasparenza huma inerenti għall-proċeduri leġiżlattivi tal-Unjoni ( 7 ). B’hekk, l-aċċess għad-dokumenti leġiżlattivi għandu jkun l-iktar wiesa’ possibbli. Madankollu, dan ma jfissirx li d-dritt primarju tal-Unjoni jipprevedi dritt inkundizzjonat ta’ aċċess għad-dokumenti leġiżlattivi. Fil-fatt, konformement mat-Trattat FUE ( 8 ), id-dritt ta’ aċċess għad-dokumenti tal-Unjoni għandu jiġi eżerċitat skont il-prinċipji ġenerali, il-limiti u l-kundizzjonijiet stabbiliti permezz ta’ regolamenti. Issa, id-dispożizzjonijiet tat-Trattat FUE li jirregolaw id-dritt ta’ aċċess għad-dokumenti tal-istituzzjonijiet ma jeskludux id-dokumenti leġiżlattivi mill-kamp ta’ applikazzjoni tiegħu.

Il-Qorti Ġenerali osservat li din il-konklużjoni kienet ikkorroborata mill-kuntest normattiv li jifforma parti minnu d-dritt ta’ aċċess għad-dokumenti. Fil-fatt, mid-dritt primarju jirriżulta li l-prinċipju ta’ ftuħ ma huwiex assolut ( 9 ). Barra minn hekk, il-Qorti Ġenerali fakkret li, konformement mad-dispożizzjonijiet tar-Regolament Nru 1049/2001, l-istituzzjonijiet tal-Unjoni jistgħu jirrifjutaw l-aċċess għal ċerti dokumenti ta’ natura leġiżlattiva f’każijiet debitament iġġustifikati.

Għall-kuntrarju ta’ dak li sostna r-rikorrent, l-ewwel nett, il-Qorti Ġenerali kkonstatat il-kontinwità tad-dritt ta’ aċċess għad-dokumenti bejn it-Trattat li jistabbilixxi l-Komunità Ewropea u t-Trattat FUE u kkonkludiet li l-eċċezzjoni għall-obbligu ta’ żvelar ta’ dokument mitlub marbuta mal-protezzjoni tal-proċess deċiżjonali tal-istituzzjoni kkonċernata, prevista fl-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 4(3) tar-Regolament Nru 1049/2001, baqgħet tapplika wara d-dħul fis-seħħ tat-Trattat FUE u tal-Karta. Sussegwentement, hija qieset li ma hemm xejn li jippermetti li jiġi konkluż li d-dispożizzjonijiet tat-Trattat FUE u tal-Karta jeskludu bħala prinċipju li l-aċċess għal dokumenti stabbiliti mill-gruppi ta’ ħidma tal-Kunsill fil-kuntest ta’ proċedura leġiżlattiva jista’ jiġi rrifjutat għar-raġuni li l-iżvelar tagħhom ikun ser jippreġudika serjament il-proċess deċiżjonali tal-Kunsill. Fl-aħħar nett, hija kkonstatat li, għalkemm id-dispożizzjonijiet tat-Trattat FUE li jipprovdu li l-Kunsill għandu jiltaqa’ fil-pubbliku meta jiddelibera u jivvota dwar abbozz ta’ att leġiżlattiv ( 10 ) jistabbilixxu l-prinċipju ta’ pubbliċità tad-dibattiti leġiżlattivi matul il-laqgħat tal-Kunsill, dawn id-dispożizzjonijiet ma jikkonċernawx id-dritt ta’ aċċess għad-dokumenti, u lanqas ma jikkonċernaw il-limiti u l-kundizzjonijiet għall-eżerċizzju ta’ dan id-dritt.

Fit-tieni lok, il-Qorti Ġenerali kkonstatat li ebda waħda mir-raġunijiet invokati mill-Kunsill fid-deċiżjoni kkontestata ma tippermetti li jitqies li l-iżvelar tad-dokumenti kontenzjużi kien ser jippreġudika serjament, b’mod konkret, effettiv u mhux ipotetiku, il-proċess leġiżlattiv ikkonċernat.

L-ewwel nett, fir-rigward tar-raġuni bbażata fuq il-kontenut allegatament sensittiv tad-dokumenti kontenzjużi, il-Qorti Ġenerali kkonstatat li dawn fil-fatt kienu jinkludu kummenti u emendi testwali konkreti proposti li jagħmlu parti normali mill-proċess leġiżlattiv. Minkejja li dawn id-dokumenti kienu jikkonċernaw suġġetti ta’ ċerta importanza, ikkaratterizzati, possibbilment, min-natura politikament u legalment kumplessa tagħhom, u setgħu jinkludu elementi li jirriżultaw minn “negozjati diffiċli” u jistgħu jqajmu diffikultajiet li kienu għadhom iridu jiġu riżolti qabel jintlaħaq ftehim, il-Kunsill ma identifika ebda aspett konkret u speċifiku ta’ dawn id-dokumenti li għandu natura partikolarment sensittiva fis-sens li interess fundamentali tal-Unjoni jew tal-Istati Membri kien ser jiddaħħal inkwistjoni minħabba żvelar. Il-Kunsill lanqas ma spjega kif l-aċċess għad-dokumenti kontenzjużi kien ser jippreġudika serjament, b’mod konkret, effettiv u mhux ipotetiku, il-possibbiltajiet li jintlaħaq ftehim dwar il-proposta leġiżlattiva inkwistjoni.

Sussegwentement, fir-rigward tan-natura preliminari tad-diskussjonijiet, fil-kuntest tal-grupp ta’ ħidma tal-Kunsill, dwar il-proposta leġiżlattiva inkwistjoni, il-Qorti Ġenerali fakkret li din in-natura ma tippermettix li tiġi ġġustifikata, bħala tali, l-applikazzjoni tal-eċċezzjoni bbażata fuq il-protezzjoni tal-proċess deċiżjonali. Fil-fatt, din l-eċċezzjoni ma tagħmilx distinzjoni skont l-istat li fih ikunu waslu d-diskussjonijiet, iżda tkopri b’mod ġenerali d-dokumenti li jikkonċernaw kwistjoni “fejn id-deċiżjoni [tkun għadha] ma ttiħditx” mill-istituzzjoni kkonċernata. Peress li, min-natura tagħha, proposta ssir sabiex tiġi diskussa, l-awtur ta’ talba għal aċċess għal dokumenti leġiżlattivi fil-kuntest ta’ proċedura pendenti jkun kompletament konxju tal-fatt li l-informazzjoni li tkun tinsab f’din il-proposta taf tkun is-suġġett ta’ bidliet matul il-proċess kollu ta’ diskussjonijiet fil-kuntest tal-ħidma preparatorja tal-grupp ta’ ħidma, sakemm jintlaħaq ftehim dwar it-test sħiħ. Dan kien l-għan imfittex mit-talba għal aċċess imressqa mir-rikorrent, li xtaq ikun jaf il-pożizzjonijiet espressi mill-Istati Membri fi ħdan il-Kunsill preċiżament sabiex iqajjem dibattitu f’dan ir-rigward qabel ma din l-istituzzjoni tistabbilixxi l-pożizzjoni tagħha fil-proċedura leġiżlattiva inkwistjoni.

Barra minn hekk, il-Qorti Ġenerali kkonstatat li l-Kunsill ma pproduċa ebda element tanġibbli li jista’ jistabbilixxi li l-aċċess għad-dokumenti kontenzjużi kien ser jippreġudika l-kooperazzjoni leali bejn l-Istati Membri. Hija enfasizzat li f’sitwazzjoni fejn l-Istati Membri jkunu esternalizzaw, fil-kuntest tal-gruppi ta’ ħidma tal-Kunsill, il-pożizzjoni rispettiva tagħhom dwar proposta leġiżlattiva partikolari u dwar l-evoluzzjoni li huma jaċċettaw li jaraw fir-rigward tal-futur ta’ din il-proposta, il-fatt li dawn l-elementi jiġu sussegwentement, fuq talba, ikkomunikati ma huwiex, fih innifsu, ta’ natura li jostakola l-kooperazzjoni leali ( 11 ). F’sistema bbażata fuq il-prinċipju ta’ leġittimità demokratika, il-koleġiżlaturi għandhom iwieġbu għall-atti tagħhom fir-rigward tal-pubbliku u sabiex iċ-ċittadini jkunu jistgħu jeżerċitaw id-drittijiet demokratiċi tagħhom huwa meħtieġ li jkunu jistgħu jsegwu fid-dettall il-proċess deċiżjonali fi ħdan l-istituzzjonijiet li jipparteċipaw fil-proċeduri leġiżlattivi u li jkollhom aċċess għall-informazzjoni rilevanti kollha. Issa, f’dan il-każ, ma kien hemm xejn li jissuġġerixxi li l-Kunsill seta’ raġonevolment jistenna riskju ta’ pressjonijiet esterni u reazzjoni li tmur lil hinn minn dik li tista’ tkun mistennija mill-pubbliku min-naħa ta’ kwalunkwe membru ta’ korp leġiżlattiv li jkun ippreżenta emenda għal abbozz ta’ liġi.

Barra minn hekk, il-Qorti Ġenerali fakkret li huwa biss jekk l-istituzzjoni kkonċernata tqis li l-iżvelar ta’ dokument ikun ser jippreġudika b’mod konkret u effettiv il-proċess deċiżjonali inkwistjoni li hija għandha tivverifika jekk interess pubbliku superjuri jiġġustifikax, minkejja kollox, l-iżvelar tad-dokument. Bl-istess mod, is-sempliċi fatt li kien ingħata aċċess għal ċerti dokumenti dwar l-istess proċedura leġiżlattiva ma jistax jiġġustifika r-rifjut ta’ aċċess għal dokumenti oħra.

Fl-aħħar nett, l-aċċess għad-dokumenti stabbiliti mill-gruppi ta’ ħidma tal-Kunsill ma jistax jiġi limitat minħabba n-natura allegatament “teknika” tagħhom. Fil-fatt, in-natura “teknika” jew le ta’ dokument ma hijiex kriterju rilevanti għall-finijiet tal-applikazzjoni tal-eċċezzjoni bbażata fuq il-protezzjoni tal-proċess deċiżjonali. Il-membri tal-gruppi ta’ ħidma tal-Kunsill għandhom mandat mill-Istati Membri li jirrappreżentaw u jesprimu, matul id-deliberazzjonijiet dwar proposta leġiżlattiva partikolari, il-pożizzjoni tal-Istat tagħhom fi ħdan il-Kunsill meta dan tal-aħħar jaġixxi fil-kwalità tiegħu ta’ koleġiżlatur. Il-fatt li l-gruppi ta’ ħidma ma jkunux awtorizzati jadottaw il-pożizzjoni definittiva tal-Kunsill la jfisser li l-ħidma tagħhom ma tagħmilx parti mill-iżvolġiment normali tal-proċess leġiżlattiv u lanqas ma jfisser li d-dokumenti stabbiliti jkunu ta’ natura “teknika”.

( 1 ) Skont ir-Regolament (KE) Nru 1049/2001 tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tat-30 ta’ Mejju 2001 dwar l-aċċess pubbliku għad-dokumenti tal-Parlament Ewropew, tal-Kunsill u tal-Kummissjoni (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 1, Vol. 3, p. 331).

( 2 ) Direttiva 2013/34/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas‑26 ta’ Ġunju 2013 dwar id-dikjarazzjonijiet finanzjarji annwali, id-dikjarazzjonijiet finanzjarji kkonsolidati u r-rapporti relatati ta’ ċerti tipi ta’ impriżi, u li temenda d-Direttiva 2006/43/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill u li tħassar id-Direttivi tal-Kunsill 78/660/KEE u 83/349/KEE (ĠU 2013, L 182, p. 19).

( 3 ) L-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 4(3) tar-Regolament Nru 1049/2001.

( 4 ) Deċiżjoni tal-Kunsill tal-Unjoni Ewropea SGS 21/000067, tal‑14 ta’ Jannar 2021.

( 5 ) Artikolu 15 TFUE u Artikolu 42 tal-Karta tad-Drittijiet Fundamentali tal-Unjoni Ewropea (iktar ’il quddiem il-“Karta”).

( 6 ) Fis-sens tal-Artikolu 4(3) tar-Regolament Nru 1049/2001.

( 7 ) Sentenza tat-22 ta’ Marzu 2018, De Capitani vs Il‑Parlament (T‑540/15, EU:T:2018:167, punt 81).

( 8 ) Artikolu 15(3) TFUE.

( 9 ) Artikolu 10(3) TUE u Artikolu 15(1) TFUE.

( 10 ) Artikolu 15(2) TFUE.

( 11 ) Artikolu 4(3) TUE.