Kawża T‑95/21

Ir-Repubblika Portugiża

vs

Il-Kummissjoni Ewropea

 Sentenza tal-Qorti Ġenerali (It-Tmien Awla) tal-21 ta’ Settembru 2022

“Għajnuna mill-Istat – Żona ħielsa ta’ Madeira – Skema ta’ għajnuna implimentata mill-Portugall – Deċiżjoni li tikkonstata n-nuqqas ta’ konformità tal-iskema mad-Deċiżjonijiet C(2007) 3037 final u C(2013) 4043 final, li tiddikjara din l-iskema inkompatibbli mas-suq intern u li tordna l-irkupru tal-għajnuna mħallsa skont din l-iskema – Kunċett ta’ għajnuna mill-Istat – Għajnuna eżistenti fis-sens tal-Artikolu 1(b)(i) u (ii) tar-Regolament (UE) 2015/1589 – Irkupru – Aspettattivi leġittimi – Ċertezza legali – Prinċipju ta’ amministrazzjoni tajba – Impossibbiltà assoluta ta’ eżekuzzjoni – Preskrizzjoni – Artikolu 17 tar-Regolament Nru 2015/1589”

1.      Għajnuna mogħtija mill-Istati – Kunċett – Natura selettiva tal-miżura – Miżura li tagħti vantaġġ fiskali – Qafas ta’ riferiment sabiex tiġi ddeterminata l-eżistenza ta’ vantaġġ – Miżura li tintroduċi differenzazzjonijiet bejn operaturi li jinsabu f’sitwazzjoni fattwali u legali komparabbli fid-dawl tal-għan imfittex mis-sistema fiskali komuni – Eżenzjoni fiskali mhux applikabbli għal tranżazzjonijiet komparabbli ma’ dawk li jikkundizzjonaw l-għoti tagħha – Miżura li tista’ tiġi kklassifikata bħala selettiva

(Artikolu 107(1) TFUE)

(ara l-punti 48 sa 58, 65)

2.      Għajnuna mogħtija mill-Istati – Kunċett – Natura selettiva tal-miżura – Deroga mis-sistema fiskali ġenerali – Ġustifikazzjoni bbażata fuq in-natura u l-istruttura tas-sistema – Kriterji ta’ evalwazzjoni

(Artikolu 107(1) TFUE)

(ara l-punti 59 sa 63)

3.      Għajnuna mogħtija mill-Istati – Effett fuq il-kummerċ bejn Stati Membri – Effett ħażin fuq il-kompetizzjoni – Kriterji ta’ evalwazzjoni – Għajnuna li tista’ taffettwa l-imsemmi kummerċ u toħloq distorsjoni tal-kompetizzjoni – Kunċett

(Artikolu 107(1) TFUE)

(ara l-punti 66 sa 69)

4.      Għajnuna mogħtija mill-Istati – Għajnuna eżistenti u għajnuna ġdida – Miżura li temenda skema ta’ għajnuna eżistenti – Emenda tal-elementi kostituttivi tas-sistema permezz ta’ atti leġiżlattivi suċċessivi – Bidliet li jaffettwaw is-sustanza tal-iskema – Klassifikazzjoni bħala għajnuna ġdida

(Artikolu 108(3) TFUE; Regolament tal-Kunsill 2015/1589, Artikolu 1(c); Regolament tal-Kummissjoni Nru 794/2004, Artikolu 4(1)(ċ))

(ara l-punti 78 sa 88)

5.      Għajnuna mogħtija mill-Istati – Għajnuna eżistenti u għajnuna ġdida – Miżura li temenda skema ta’ għajnuna eżistenti – Implimentazzjoni tal-iskema bi ksur tal-kundizzjonijiet stabbiliti fid-deċiżjoni ta’ approvazzjoni tal-Kummissjoni – Bidla li taffettwa s-sustanza tal-iskema – Klassifikazzjoni bħala għajnuna ġdida

(Artikolu 108(3) TFUE; Regolament tal-Kunsill 2015/1589, Artikolu 1(c); Regolament tal-Kummissjoni Nru 794/2004, Artikolu 4(1)(ċ))

(ara l-punti 121 sa 125, 129 sa 134, 136 sa 141, 145 sa 155, 164 sa 178)

6.      Rikors għal annullament – Motivi – Argument dedott minn punti ta’ fatt jew ta’ dritt mhux ikkontestati matul il-proċedura ta’ investigazzjoni formali ta’ għajnuna mill-Istat – Ammissibbiltà

(Artikoli 108(3) u r-raba’ paragrafu tal-Artikolu 263 TFUE)

(ara l-punt 182)

7.      Għajnuna mogħtija mill-Istati – Irkupru ta’ għajnuna illegali u inkompatibbli – Għajnuna mogħtija bi ksur tar-regoli proċedurali tal-Artikolu 108 TFUE – Aspettattivi leġittimi possibbli tal-benefiċjarji – Assenza ħlief għal ċirkustanzi eċċezzjonali

(Artikolu 108(3) TFUE)

(ara l-punti 194 sa 203)

8.      Għajnuna mogħtija mill-Istati – Irkupru ta’ għajnuna illegali u inkompatibbli – Ksur tal-prinċipju ta’ ċertezza legali – Assenza

(Artikolu 107 TFUE; Regolament tal-Kunsill 2015/1589, Artikolu 16(1))

(ara l-punti 204 sa 214)

9.      Rikors għal annullament – Motivi – Impossibbiltà assoluta ta’ eżekuzzjoni ta’ deċiżjoni tal-Kummissjoni li tikkonstata l-inkompattibbiltà ta’ skema ta’ għajnuna mas-suq intern u li tordna l-irkupru tagħha – Ammissibbiltà

(Artikolu 263 TFUE)

(ara l-punti 221, 222)

10.    Għajnuna mogħtija mill-Istati – Irkupru ta’ għajnuna illegali u inkompatibbli – Impossibbiltà assoluta ta’ eżekuzzjoni – Motivi – Impossibbiltà għall-Istat li jiddetermina l-ammonti li għandhom jiġu rkuprati – Assenza ta’ ġustifikazzjoni

(Artikolu 4(3) TUE; Artikolu 108(2) TFUE)

(ara l-punti 223 sa 231)

11.    Għajnuna mogħtija mill-Istati – Irkupru ta’ għajnuna illegali u inkompatibbli – Obbligu – Benefiċjarji f’diffikultà jew f’falliment – Assenza ta’ effett

(Artikolu 108(2) TFUE)

(ara l-punt 240)

12.    Għajnuna mogħtija mill-Istati – Irkupru ta’ għajnuna illegali u inkompatibbli – Preskrizzjoni deċennali tal-Artikolu 17 tar-Regolament 2015/1589 – Bidu tad-dekorrenza tat-terminu ta’ preskrizzjoni – Data tal-għoti tal-għajnuna lill-benefiċjarju – Interruzzjoni tal-preskrizzjoni permezz ta’ talba għal informazzjoni indirizzata mill-Kummissjoni lill-Istat Membru kkonċernat

(Artikolu 108(2) TFUE; Regolament 2015/1589, Artikolu 17)

(ara l-punti 245 sa 249)

13.    Għajnuna mogħtija mill-Istati – Irkupru ta’ għajnuna illegali u inkompatibbli – Skema ta’ għajnuna – Skadenza tat-terminu ta’ preskrizzjoni fir-rigward ta’ benefiċjarju b’mod partikolari – Annullament tad-deċiżjoni tal-Kummissjoni li tikkonstata l-inkompatibbiltà tal-iskema ta’ għajnuna mas-suq intern u li tordna l-irkupru tagħha – Esklużjoni

(Artikolu 108(2) TFUE)

(ara l-punt 250)

Sunt

Sabiex tippromwovi l-iżvilupp reġjonali u d-diversifikazzjoni tal-istruttura ekonomika tal-gżira ta’ Madeira, ir-Repubblika Portugiża stabbilixxiet skema ta’ għajnuna favur żona ddelimitata fuq din il-gżira, imsejħa ż-Żona Ħielsa ta’ Madeira (ŻĦM).

Din l-iskema, inizjalment approvata mill-Kummissjoni Ewropea fl-1987 bħala għajnuna reġjonali kompatibbli, ġiet emendata fl-2002 (iktar ’il quddiem l-“iskema II”). Fl-2007, il-Kummissjoni awtorizzat it-tielet skema li ġiet emendata mill-ġdid fl-2013 (1), (iktar ’il quddiem l-“iskema III”).

L-iskema III, kif approvata mill-Kummissjoni, ħadet il-forma ta’ tnaqqis tat-taxxa fuq id-dħul applikabbli għall-persuni ġuridiċi fuq il-profitti li jirriżultaw minn attivitajiet effettivament u materjalment imwettqa f’Madeira, ta’ eżenzjoni mit-taxxi muniċipali u lokali kif ukoll ta’ eżenzjoni mit-taxxa fuq it-trasferiment ta’ beni immobbli għall-ħolqien ta’ impriża fiż-ŻĦM, sa ammonti ta’ għajnuna massimi bbażati fuq limiti massimi stabbiliti skont in-numru ta’ postijiet tax-xogħol miżmuma mill-benefiċjarju.

Wara eżerċizzju ta’ sorveljanza tal-imsemmija skema għas-snin 2012 u 2013, il-Kummissjoni ddeċidiet li tiftaħ il-proċedura ta’ investigazzjoni formali prevista mill-Artikolu 108(3) TFUE.

Fi tmiem din il-proċedura, hija kkonstatat, permezz ta’ deċiżjoni tal-4 ta’ Diċembru 2020 (2), li l-iskema III, kif implimentata mill-Portugall, kienet sostanzjalment differenti minn dik awtorizzata bid-deċiżjonijiet tal-2007 u tal-2013. Filwaqt li kklassifikat din l-iskema bħala “għajnuna ġdida” implimentata illegalment u inkompatibbli mas-suq intern, il-Kummissjoni ordnat l-irkupru tagħha mingħand il-benefiċjarji.

Ir-rikors għal annullament ippreżentat mir-Repubblika Portugiża kontra din id-deċiżjoni huwa miċħud mill-Qorti Ġenerali.

Il-kunsiderazzjonijiet tal-Qorti Ġenerali

Fl-ewwel lok, il-Qorti Ġenerali tiċħad id-diversi lmenti li jikkontestaw il-klassifikazzjoni bħala “għajnuna ġdida” tal-iskema III, kif implimentata mir-Repubblika Portugiża.

Minn naħa, ir-Repubblika Portugiża sostniet li ż-ŻĦM kienet inħolqot qabel l-adeżjoni tagħha, fl-1 ta’ Jannar 1986, mal-Komunità Ekonomika Ewropea (KEE) u li l-iskema ta’ għajnuna adottata favur din iż-żona ma kinitx is-suġġett ta’ emendi sostanzjali sa minn dik id-data. Għaldaqstant, hija qieset li l-Kummissjoni kellha tikklassifika l-iskema III, kif implimentata, bħala “għajnuna eżistenti”, jiġifieri għajnuna implimentata qabel l-adeżjoni tagħha u li kienet għadha applikabbli wara.

F’dan ir-rigward, il-Qorti Ġenerali tfakkar li għandha titqies bħala “għajnuna ġdida” kull skema ta’ għajnuna jew kull għajnuna individwali li ma hijiex għajnuna eżistenti, inkluż kull emenda sostanzjali ta’ għajnuna eżistenti. Sabiex tiġi evalwata n-natura sostanzjali ta’ tali emendi, għandu jiġi eżaminat jekk dawn jippreġudikawx l-elementi li jikkostitwixxu l-iskema inkwistjoni, bħaċ-ċirku tal-benefiċjarji, l-għan tas-sostenn finanzjarju jew ukoll is-sors ta’ dan is-sostenn u l-ammont tiegħu.

F’dan il-każ, l-emendi magħmula mill-iskemi II u III lill-iskema inizjali ta’ għajnuna kienu ta’ natura sostanzjali, sa fejn dawn kienu jirrigwardaw, fost l-oħrajn, l-esklużjoni ta’ ċerti attivitajiet mill-kamp ta’ applikazzjoni ta’ din l-iskema u żieda tal-limiti massimi tal-ammont taxxabbli li għalihom kien japplika t-tnaqqis tat-taxxi.

Bi tweġiba għall-argument tar-Repubblika Portugiża li l-emendi inkwistjoni kienu llimitaw ruħhom li jirrestrinġu l-portata tal-iskema inizjali taż-ŻĦM, il-Qorti Ġenerali tirrileva, barra minn hekk, li l-evalwazzjoni tan-natura sostanzjali ta’ emenda hija indipendenti mill-kwistjoni dwar jekk din tal-aħħar twassalx sabiex testendi jew tillimita l-kamp ta’ applikazzjoni tal-għajnuna inkwistjoni. Għall-finijiet ta’ din l-evalwazzjoni, huwa importanti biss li jiġi stabbilit jekk l-emenda tistax taffettwa s-sustanza stess tal-iskema inizjali.

Għaldaqstant, il-Qorti Ġenerali tikkonferma li l-emendi sostanzjali magħmula lill-iskema ta’ għajnuna inizjali wara l-1 ta’ Jannar 1986 kienu jeskludu l-kwalifika ta’ “għajnuna eżistenti”, mingħajr ma huwa neċessarju li jiġi ddeterminat jekk din l-iskema kinitx effettivament ġiet implimentata qabel l-adeżjoni tal-Portugall mal-KEE.

Min-naħa l-oħra, ir-Repubblika Portugiża kkontestat il-konklużjoni tal-Kummissjoni li tipprovdi li l-iskema III kienet ġiet implimentata bi ksur tad-deċiżjonijiet tal-2007 u tal-2013 u kienet tikkostitwixxi, minħabba f’hekk, għajnuna ġdida implimentata illegalment.

F’dan ir-rigward, il-Qorti Ġenerali tfakkar li skema ta’ għajnuna awtorizzata ma tkunx iktar koperta mid-deċiżjoni li awtorizzatha u, għaldaqstant, tikkostitwixxi “għajnuna ġdida”, meta l-Istat Membru kkonċernat iwettaq l-implimentazzjoni tal-iskema ta’ għajnuna skont modalitajiet sostanzjalment differenti minn dawk previsti fl-abbozz ta’ skema ta’ għajnuna nnotifikat lill-Kummissjoni u, għaldaqstant, minn dawk meħuda inkunsiderazzjoni minn din tal-aħħar sabiex tikkonstata l-kompatibbiltà tal-iskema nnotifikata mas-suq intern.

F’dan il-kuntest, ir-Repubblika Portugiża allegat b’mod iktar partikolari li l-Kummissjoni kienet wettqet żbalji ta’ fatt u ta’ liġi u kisret l-obbligu ta’ motivazzjoni tagħha meta kkonstatat, fid-deċiżjoni kkontestata, li d-deċiżjonijiet tal-2007 u tal-2013 kienu jippermettu l-għoti tal-għajnuna prevista mill-iskema III biss f’dak li jirrigwarda l-profitti li jirriżultaw mill-attivitajiet imwettqa f’Madeira, bl-esklużjoni tal-profitti li jirriżultaw minn attivitajiet imwettqa barra minn dan ir-reġjun minn kumpanniji rreġistrati fiż-ŻĦM.

Din l-argumentazzjoni hija miċħuda mill-Qorti Ġenerali, li tikkonferma li l-Kummissjoni setgħet validament tikkunsidra li huma biss l-“attivitajiet effettivament u materjalment imwettqa f’Madeira” li jagħtu dritt għall-għajnuna awtorizzata bid-deċiżjonijiet tal-2007 u tal-2013.

Barra minn hekk, il-Qorti Ġenerali tenfasizza li l-linji gwida dwar l-għajnuna reġjonali mill-Istat għall-perijodu 2007-2013 (3), li fid-dawl tagħhom il-Kummissjoni kienet approvat l-iskema III, jistabbilixxu li għajnuna għall-funzjonament tista’ tingħata eċċezzjonalment f’reġjuni ultraperiferiċi, bħar-reġjun awtonomu ta’ Madeira, bil-kundizzjoni li din tkun iġġustifikata mill-kontribuzzjoni tagħha għall-iżvilupp reġjonali u min-natura tagħha u li l-livell tagħha jkun proporzjonali għall-iżvantaġġi li hija intiża li ttaffi. L-attivitajiet affettwati mill-iżvantaġġi u għalhekk mill-ispejjeż addizzjonali speċifiċi għal dawn ir-reġjuni huma, għaldaqstant, l-uniċi li jistgħu jibbenefikaw minn tali għajnuna. L-attivitajiet eżerċitati barra mill-imsemmija reġjuni li, minħabba f’hekk, ma humiex affettwati minn dawn l-ispejjeż addizzjonali, u dan anki jekk huma eżerċitati minn kumpanniji stabbiliti f’dawn l-istess reġjuni, għandhom min-naħa tagħhom jiġu esklużi mill-benefiċċju ta’ din l-għajnuna.

Il-Qorti Ġenerali tiċħad ukoll l-argument tar-Repubblika Portugiża bbażat fuq il-fatt li l-interpretazzjoni adottata mill-Kummissjoni kienet kuntrarja għal kummentarju tal-Kumitat tal-Affarijiet Fiskali tal-Organizzazzjoni għall-Kooperazzjoni u l-Iżvilupp Ekonomiċi (OECD) kif ukoll kontra l-prassi deċiżjonali preċedenti tal-Kummissjoni. Fil-fatt, għalkemm il-Kummissjoni tista’ tieħu inkunsiderazzjoni t-testi adottati fl-ambitu tal-OECD, hija bl-ebda mod ma tista’ tkun marbuta bihom, b’mod partikolari fl-applikazzjoni tar-regoli tal-Unjoni dwar l-għajnuna mill-Istat. Bl-istess mod, huwa biss fil-kuntest tal-Artikolu 107 TFUE li għandha tiġi evalwata l-legalità ta’ deċiżjoni tal-Kummissjoni u mhux fid-dawl ta’ allegata prassi deċiżjonali preċedenti tagħha.

Fit-tieni lok, il-Qorti Ġenerali tiċħad il-motiv tar-Repubblika Portugiża bbażat fuq l-allegata impossibbiltà li tirkupra l-għajnuna mogħtija illegalment minħabba, essenzjalment, li d-deċiżjoni kkontestata ma kinitx tippermettilha tiddetermina l-ammonti li għandhom jiġu rkuprati “mingħajr diffikultà eċċessiva”.

Fil-fatt, anki jekk ir-Repubblika Portugiża għandha d-dritt li tinvoka l-prinċipju li “ħadd ma jista’ jkun obbligat iwettaq dak li huwa impossibbli”, hija ma stabbilixxietx suffiċjentement skont il-liġi l-impossibbiltà oġġettiva u assoluta, sa mill-adozzjoni tad-deċiżjoni kkontestata, li tipproċedi għall-irkupru tal-għajnuna inkwistjoni. Barra minn hekk, id-diffikultajiet ta’ natura amministrattiva u prattika li ġġib magħha n-numru kbir ta’ benefiċjarji tal-għajnuna ma jippermettux li l-irkupru jitqies li huwa teknikament impossibbli li jitwettaq.

Fit-tielet lok, fir-rigward tal-ilment ibbażat fuq il-preskrizzjoni ta’ ċerta għajnuna mħallsa, il-Qorti Ġenerali tirrileva li s-sempliċi fatt li ċerta għajnuna individwali mħallsa skont skema ta’ għajnuna, li fir-rigward tagħha deċiżjoni tal-Kummissjoni tikkonstata n-natura illegali u inkompatibbli mas-suq intern, hija preskritta ma jistax iwassal għall-annullament ta’ din id-deċiżjoni. F’dan ir-rigward, huma l-awtoritajiet nazzjonali li għandhom l-obbligu ta’ rkupru immedjat u effettiv tal-imsemmija għajnuna li għandhom jiddeterminaw, fid-dawl taċ-ċirkustanzi partikolari ta’ kull benefiċjarju ta’ skema ta’ għajnuna, jekk kull benefiċjarju għandux effettivament iħallas lura l-imsemmija għajnuna.

1      Deċiżjonijiet tal-Kummissjoni tas-27 ta’ Ġunju 2007, mogħtija fil-Każ N421/2006, u tat-2 ta’ Lulju 2013, mogħtija fil-Każ SA.34160 (2011/N) (iktar ’il quddiem id-“deċiżjonijiet tal‑2007 u tal‑2013”.

2      Deċiżjoni tal-Kummissjoni Ewropea C(2020) 8550 final tal-4 ta’ Diċembru 2020 dwar l-iskema ta’ għajnuna SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) applikata mill-Portugall favur iż-Żona Ħielsa ta’ Madeira (ŻĦM) – Skema III (iktar ’il quddiem id-“deċiżjoni kkontestata”).

3      Linji gwida dwar l-għajnuna reġjonali mill-Istat għall-perijodu 2007‑2013 (ĠU 2006, C 54, p. 13).