1. 

Awtorità kontraenti Taljana (Consip SpA) ( 2 ) organizzat sejħa għal offerti għall-għoti ta’ kuntratt pubbliku għall-provvista ta’ ċerti servizzi, filwaqt li l-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt kienu jippermettu l-possibbiltà ta’ subappalt. Sabiex jibbenefikaw minn din il-possibbiltà, il-kandidati kellhom jispeċifikaw fl-offerti tagħhom li kellhom l-intenzjoni li jissubappaltaw parti minn dawn is-servizzi, kif ukoll jindikaw tliet subappaltaturi.

2. 

Wieħed mill-offerenti (Tim SpA) wera fl-offerta tiegħu li kien ser jissubappalta xi servizzi li huma s-suġġett tal-kuntratt u indika l-isem ta’ tliet subappaltaturi. Peress li wieħed minn dawn tal-aħħar kien ikkonċernat minn raġuni fakultattiva għall-esklużjoni (minħabba li wettaq ksur ta’ natura soċjali u tax-xogħol), l-awtorità kontraenti eskludiet lill-offerent mill-proċedura.

3. 

Essenzjalment, il-qorti tar-rinviju tistaqsi jekk id-Direttiva 2014/24/UE ( 3 ) tawtorizzax lill-awtorità kontraenti li teskludi lil offerent mill-proċedura għall-għoti ta’ kuntratt għal raġunijiet li jikkonċernaw lis-subappaltatur propost fl-offerta.

4.

Il-premessa 101 tad-Direttiva 2014/24 tipprovdi li:

“Barra minn hekk, l-awtoritajiet kontraenti għandha tingħatalhom il-possibbiltà li jeskludu operaturi ekonomiċi li wrew li mhumiex affidabbli, pereżempju minħabba ksur ta’ obbligi ambjentali jew soċjali […]

[…]

Bl-applikazzjoni ta’ raġunijiet fakultattivi għall-esklużjoni, l-awtoritajiet kontraenti għandhom jagħtu attenzjoni partikolari għall-prinċipju ta’ proporzjonalità. Irregolaritajiet minuri għandhom iwasslu għall-esklużjoni ta’ operatur ekonomiku f’ċirkostanzi eċċezzjonali. Madankollu każijiet ripetuti ta’ irregolaritajiet minuri jistgħu jwasslu għal dubju dwar l-affidibbiltà ta’ operatur ekonomiku li jistgħu jiġġustifikaw l-esklużjonijiet tiegħu”.

5.

Skont il-premessa 105 tad-Direttiva 2014/24:

“Huwa importanti li l-osservanza mis-sottokuntratturi tal-obbligi applikabbli fl-oqsma tal-liġi ambjentali, soċjali u tax-xogħol, stabbiliti bid-dritt tal-Unjoni, id-dritt nazzjonali, il-ftehimiet kollettivi, jew bid-dispożizzjonijiet tal-liġi ambjentali, soċjali u tax-xogħol internazzjonali elenkati f’din id-Direttiva, dment li tali regoli, u l-applikazzjoni tagħhom, tikkonforma mad-dritt tal-Unjoni […]

[…]

Għandu jiġi ċċarat ukoll li l-kondizzjonijiet marbuta mal-infurzar tal-osservanza tal-obbligi applikabbli fl-oqsma tal-liġi ambjentali, soċjali u tax-xogħol, stabbiliti mid-dritt tal-Unjoni, il-liġi nazzjonali, il-ftehimiet kollettivi, jew bid-dispożizzjonijiet tal-liġi internazzjonali ambjentali, soċjali u tax-xogħol elenkati f’din id-Direttiva, dment li tali regoli, u l-applikazzjoni tagħhom, tkun konformi mad-dritt tal-Unjoni, għandhom jiġu applikati kull meta l-liġi nazzjonali ta’ Stat Membru tipprevedi għal mekkaniżmu ta’ passiv konġunt bejn sottokuntrattur u l-kuntrattur ewlieni. Barra minn hekk, għandu jiġi ddikjarat b’mod espliċitu li l-Istati Membri għandhom ikunu jistgħu jmorru lil hinn, pereżempju billi jestendu l-obbligi ta’ trasparenza billi jippermettu pagamenti diretti lis-sottokuntratturi jew billi jippermettu jew jitolbu lill-awtoritajiet kontraenti biex jivverifikaw li s-sottokuntratturi mhumiex f’xi sitwazzjonijiet li twassal għall-esklużjoni tal-operaturi ekonomiċi. Fejn tali miżuri jiġu applikati fuq sottokuntratturi, għandha tiġi żgurata koerenza mad-dispożizzjonijiet applikabbli għall-kuntratturi prinċipali sabiex l-eżistenza ta’ raġunijiet għall-esklużjoni obbligatorja jkunu segwiti minn talba li l-kuntrattur prinċipali jissostitwixxi s-sottokuntrattur imsemmi. Meta tali verifika turi l-preżenza ta’ raġunijiet għal esklużjoni mhux obbligatorja, għandu jiġi ċċarat li l-awtoritajiet kontraenti jistgħu jitolbu s-sostituzzjoni. Għandu wkoll ikun stabbilit b’mod espliċitu li l-awtoritajiet kontraenti jistgħu jkunu obbligati jitolbu s-sostituzzjoni tas-sottokuntrattur kkonċernat fejn l-esklużjoni tal-kuntratturi ewlenin tkun obbligatorja f’tali każijiet.

Għandu jkun stabbilit ukoll b’mod espliċitu li l-Istati Membri jibqgħu liberi li jipprovdu regoli ta’ passivi aktar stretti taħt il-liġi nazzjonali jew li jmorru lil hinn taħt il-liġi nazzjonali dwar il-pagamenti diretti lis-sottokuntratturi”.

6.

L-Artikolu 18, intitolat “Prinċipji tal-akkwisti”, tad-Direttiva 2014/24 jipprovdi li:

“1.   L-awtoritajiet kontraenti għandhom jittrattaw lill-operaturi ekonomiċi bl-istess mod u mingħajr diskriminazzjoni u għandhom jaġixxu b’mod trasparenti u proporzjonat.

[…]

2.   L-Istati Membri għandhom jieħdu miżuri adegwati biex jiżguraw li fit-twettiq tal-kuntratti pubbliċi l-operaturi ekonomiċi jikkonformaw mal-obbligi applikabbli fl-oqsma tal-liġi ambjentali, soċjali u tax-xogħol stabbiliti mil-liġi tal-Unjoni, id-dritt nazzjonali, il-ftehimiet kollettivi jew mid-dispożizzjonijiet tal-liġi internazzjonali tal-ambjent, soċjali u tax-xogħol elenkati fl-Anness X”.

7.

L-Artikolu 57, intitolat “Raġunijiet għall-esklużjoni”, tad-Direttiva 2014/24 jistipula li:

“[…]

4.   L-awtoritajiet kontraenti jistgħu jeskludu jew jistgħu jiġu obbligati minn Stati Membri li jeskludu mill-parteċipazzjoni fi proċedura tal-akkwist kwalunkwe operatur ekonomiku fi kwalunkwe waħda mis-sitwazzjonijiet li ġejjin:

[…]”.

8.

L-Artikolu 71, intitolat “Sottokuntrattar”, tad-Direttiva 2014/24 jistabbilixxi li:

“1.   L-osservanza mis-sottokuntratturi tal-obbligi msemmijin fl-Artikolu 18(2) hija żgurata permezz ta’ azzjoni adegwata mill-awtoritajiet nazzjonali kompetenti li jaġixxu fl-ambitu tar-responsabbiltà u l-kompetenza tagħhom.

2.   Fid-dokumenti tal-akkwist, l-awtorità kontraenti tista’ titlob jew tista’ tkun meħtieġa minn Stat Membru li titlob lill-offerent sabiex fl-offerta tiegħu jindika kwalunkwe sehem mill-kuntratt li hu jista’ jkollu l-ħsieb li jagħti bħala sottokuntratt lil partijiet terzi u jindika wkoll kwalunkwe sottokuntrattur propost.

[…]

4.   Il-paragrafi 1 sa 3 għandhom ikunu mingħajr ħsara għall-kwistjoni tar-responsabbiltà tal-kontrattur prinċipali.

[…]

6.   Bil-għan li jiġi evitat ksur tal-obbligi msemmijin fl-Artikolu 18(2), jistgħu jittieħdu miżuri adegwati, bħal:

7.   L-Istati Membri jistgħu jipprevedu regoli ta’ responsabbiltà aktar stretti skont il-liġi nazzjonali jew imorru aktar ‘l hinn skont il-liġi nazzjonali dwar il-pagamenti diretti lis-sottokuntratturi, pereżempju billi jipprevedu għal pagamenti diretti lis-sottokuntratturi mingħajr ma huma jkollhom il-ħtieġa li jitolbu tali pagament dirett.

8.   Dawk l-Istati Membri li għażlu li jipprevedu miżuri skont il-paragrafi 3, 5 jew 6 għandhom jispeċifikaw, skont il-liġi, ir-regolament jew id-dispożizzjonijiet amministrattivi u wara li kkunsidraw id-dritt tal-Unjoni, il-kondizzjonijiet ta’ implimentazzjoni għal dawk il-miżuri. Billi jagħmlu dan, l-Istati Membri jistgħu jillimitaw l-applikabilità tagħhom, pereżempju fir-rigward ta’ ċerti tipi ta’ kuntratti, ċerti kategoriji ta’ awtoritajiet kontraenti jew operaturi ekonomiċi kif ukoll ta’ ċerti ammonti.”

9.

Skont l-Artikolu 80(5) tad-Digriet Leġiżlattiv Nru 50/2016 ( 4 ):

“L-awtoritajiet kontraenti għandhom jeskludu operatur ekonomiku mill-parteċipazzjoni fi proċedura għall-għoti ta’ kuntratt li jinsab f’waħda mis-sitwazzjonijiet segwenti, anki jekk dan jikkonċerna lil subappaltatur tal-operatur imsemmi fil-każijiet previsti fl-Artikolu 105(6) meta:

[…]

[…]”.

10.

L-Artikolu 105 tal-Kodiċi dwar il-Kuntratti Pubbliċi jindika:

“[…]

6.   Għandu jiġi indikat grupp ta’ tliet subappaltaturi meta l-ammont tal-kuntratti ta’ xogħlijiet, servizzi jew provvisti jkun daqs il-livelli previsti fl-Artikolu 35 jew iktar, u li għat-twettiq tagħhom ma tiġix mitluba kwalifika partikolari. F’dan il-każ, l-avviż ta’ sejħa għal offerti jistabbilixxi dan l-obbligu. Fl-avviż ta’ sejħa għal offerti, l-awtorità kontraenti tista’ tindika każijiet oħrajn fejn tkun obbligatorja n-nomina ta’ tliet subappaltaturi, anki jekk l-ammont tal-kuntratt ikun inqas mil-livelli previsti fl-Artikolu 35.

[…]

12.   L-offerent rebbieħ għandu jissostitwixxi lis-subappaltaturi li fir-rigward tagħhom ġie muri, wara li twettqet spezzjoni, li hemm raġunijiet għall-esklużjoni previsti fl-Artikolu 80.

[…]”

11.

Fid‑29 ta’ Lulju 2016, Consip ippubblikat sejħa għal offerti li kellha bħala suġġett il-“provvista tas-Sistema WDM għall-interkonnessjoni taċ-Ċentru ta’ informazzjoni tad-Dipartimenti RGS, DT u DAG” ( 6 ). Il-valur stmat tal-kuntratt kien ta’ EUR 1 420 785.60 mingħajr il-VAT.

12.

Il-klawżola numru 11 tal-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt kienet tippermetti s-subappaltar. Għal dan il-għan, il-kandidati kellhom jindikaw fl-offerti tagħhom l-intenzjoni li jagħmlu użu minn din il-possibbiltà, u li jindikaw tliet subappaltaturi.

13.

Tim ippreżentat l-offerta tagħha, fejn indikat lit-tliet subappaltaturi li kellha l-intenzjoni li tirrikorri għalihom f’każ li jingħatalha l-kuntratt. L-anness tagħha kien jinkludi d-Dokument Ewropew ta’ Akkwist Uniku (iktar ’il quddiem id-“DEAU”) ta’ kull wieħed minnhom.

14.

L-awtorità kontraenti, waqt il-verifika tal-kundizzjonijiet dwar is-subappaltaturi, ikkonstatat li wieħed minnhom (il-kumpannija Maticmind Spa) ma kienx josserva r-regoli dwar id-dritt għax-xogħol tal-persuni diżabbli, skont ċertifikat tal‑5 ta’ April 2017, maħruġ mill-komunità urbana ta’ Milano (l-Italja).

15.

B’hekk, Consip eskludiet lil Tim mill-proċedura għall-għoti ta’ kuntratt, skont l-Artikolu 80(5)(i) tal-Kodiċi dwar il-Kuntratti Pubbliċi.

16.

Tim ikkontestat din id-deċiżjoni quddiem il-qorti tar-rinviju, fejn essenzjalment allegat li:

17.

Skont il-qorti tar-rinviju, l-esklużjoni ta’ Tim hija konformi mal-Artikolu 80(5) tal-Kodiċi dwar il-Kuntratti Pubbliċi. Madankollu, il-qari tal-paragrafi 6 u 12 tal-Artikolu 105 tal-Kodiċi dwar il-Kuntratti Pubbliċi jwassalha sabiex tagħmel distinzjoni dwar x’għandu jsir f’każ li tiġi kkonstatata l-eżistenza ta’ raġuni għall-esklużjoni li tikkonċerna lil subappaltatur:

18.

Fid-dawl ta’ din id-differenza fit-trattament, il-qorti tar-rinviju tistaqsi jekk, fiċ-ċirkustanzi tal-każ, l-esklużjoni tal-offerent tkunx kompatibbli mal-Artikolu 71(6) tad-Direttiva 2014/24 u tissodisfax il-prinċipju ta’ proporzjonalità.

19.

F’dan il-kuntest, it-Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Lazio, l-Italja) iddeċidiet li tissospendi l-proċeduri quddiemha u li tagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja d-domandi preliminari li ġejjin:

20.

Id-digriet tar-rinviju wasal fir-Reġistru tal-Qorti tal-Ġustizzja fl‑14 ta’ Ġunju 2018.

21.

Konformement mal-Artikolu 101 tar-Regoli tal-Proċedura, il-Qorti tal-Ġustizzja talbet lill-qorti tar-rinviju għal ċerti kjarifiki dwar il-proċedura għall-għoti ta’ kuntratt. Fir-risposta tagħha, tas‑26 ta’ Marzu 2019, il-qorti tar-rinviju indikat li:

22.

Tim, Consip, il-Gvern Awstrijak u l-Kummissjoni Ewropea ppreżentaw osservazzjonijiet bil-miktub. Kollha, minbarra l-Gvern Awstrijak, kienu preżenti fis-seduta tat‑2 ta’ Mejju 2019.

23.

Il-leġiżlazzjoni Taljana tipprovdi li l-ksur imwettaq minn subappaltatur jista’ jkollu effett fuq l-offerent li jkun ipproponieh meta ppreżenta l-offerta tiegħu, b’tali mod li jiġġustifika l-esklużjoni ta’ dan tal-aħħar mill-proċedura għall-għoti ta’ kuntratt.

24.

Madankollu, din l-istess leġiżlazzjoni tipprovdi trattament differenti f’żewġ każijiet:

25.

Il-qorti tar-rinviju tistaqsi jekk dan it-trattament differenti huwiex kompatibbli mad-Direttiva 2014/24. Jidhirli li sabiex tingħata risposta għad-domandi tagħha, l-ewwel nett, għandu jiġi eżaminat jekk l-Artikolu 57 ta’ din id-direttiva jippermettix l-inklużjoni ta’ ksur tas-subappaltatur fost ir-raġunijiet għall-esklużjoni tal-offerent u, sussegwentement, għandu jiġi vverifikat jekk is-sistema tas-subappalt stabbilita fl-Artikolu 71 tad-direttiva tippermettix tali esklużjoni.

26.

Fiż-żewġ każijiet, l-isfond li wassal għall-esklużjoni ta’ Tim huwa n-nuqqas (min-naħa tas-subappaltatur) ta’ twettiq ta’ obbligi fil-qasam soċjali jew tax-xogħol, b’mod konkret, il-fatt li ma ġewx osservati r-regoli nazzjonali dwar ix-xogħol tal-persuni diżabbli.

27.

Fl-Artikolu 18(2), id-Direttiva 2014/24 tordna lill-Istati Membri ( 7 ) jadottaw miżuri adegwati sabiex jiżguraw li, fl-eżekuzzjoni tal-kuntratti pubbliċi, l-operaturi ekonomiċi jikkonformaw mal-obbligi tagħhom fl-oqsma soċjali u tax-xogħol (inter alia), kif stabbiliti fid-dritt nazzjonali.

28.

Din l-ordni tapplika kemm għall-offerenti rebbieħa prinċipali (kuntratturi) kif ukoll għas-subappaltaturi, minħabba li t-tnejn huma operaturi ekonomiċi. Permezz tagħha, il-leġiżlatur tal-Unjoni ried jikkonverti l-għoti ta’ kuntratti pubbliċi fi strument li jaqdi għanijiet pubbliċi oħrajn f’ċerti oqsma ta’ interess ġenerali, riflessi fl-Artikoli 57 u 71 tad-Direttiva 2014/24.

29.

B’mod partikolari, “[il-]kontroll tal-osservanza tad-dispożizzjonijiet tal-liġijiet […] soċjali u tax-xogħol, għandhom jitwettqu fl-istadji rilevanti tal-procedura ta’ akkwist, meta jiġu applikati l-prinċipji ġenerali li jirregolaw l-għażla tal-parteċipanti u l-għoti tal-kuntratti, meta jiġi applikat il-kriterju ta’ esklużjoni […]” ( 8 ).

30.

Il-leġiżlatur tal-Unjoni jorbot l-Artikolu 18(2) tad-Direttiva 2014/24 mar-raġuni fakultattiva għall-esklużjoni fl-Artikolu 57(4)(a) ta’ din id-direttiva. B’mod speċifiku, dan tal-aħħar jirreferi għan-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligi applikabbli skont l-ewwel minn dawn id-dispożizzjonijiet.

31.

Id-dubju huwa dwar jekk l-aġir tas-subappaltatur jistax jiġġustifika l-esklużjoni (fakultattiva) tal-offerent jew jekk, għall-kuntrarju, tali esklużjoni hijiex applikabbli biss minħabba fatti imputabbli lill-offerent innifsu.

32.

Jekk tiġi analizzata l-formulazzjoni tal-Artikolu 57(4)(a) tad-Direttiva 2014/24, jiġi kkonstatat li din hija deliberatament ġenerali. Tintuża espressjoni impersonali (“ksur tal-obbligi”) ( 9 ) sabiex isir riferiment, mingħajr ma jissemmew l-awturi tiegħu, għan-nuqqas ta’ twettiq tal-obbligi soċjali jew tax-xogħol. B’hekk, din id-dispożizzjoni tikkuntrasta, mill-perspettiva letterali, ma’ dispożizzjonijiet oħrajn li jidentifikaw lill-awturi eventwali tal-aġir li jwassal għall-esklużjoni.

33.

Din il-kostruzzjoni grammatikali tippermetti li l-persuna responsabbli għan-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu (u, għaldaqstant, għar-raġuni għall-esklużjoni) tkun ukoll is-subappaltatur, bħala parti li, billi hija stess timpjega ħaddiema fil-kuntest tal-kuntratti pubbliċi, hija suġġetta għar-regoli nazzjonali tad-dritt soċjali jew tax-xogħol.

34.

Jekk jitqies il-kriterju ta’ interpretazzjoni sistematika, l-estensjoni għall-offerent tan-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu mwettaq mis-subappaltatur, matul il-fażi inizjali ta’ selezzjoni, hija koerenti mal-premessa 40 tad-Direttiva 2014/24, li skontha “[il-]kontroll tal-osservanza tad-dispożizzjonijiet tal-liġijiet ambjentali, soċjali u tax-xogħol, għandhom jitwettqu fl-istadji rilevanti tal-procedura ta’ akkwist” ( 10 ).

35.

Bl-applikazzjoni ta’ dan il-kriterju, l-Artikolu 57(5) tad-Direttiva 2014/24 jikkonferma li kull operatur ekonomiku (u b’hekk anki l-offerent) jista’ jiġi eskluż “fid-dawl ta’ atti li saru jew li ma sarux, qabel jew inkella matul il-proċedura”. In-nuqqas ta’ kontroll tal-offerent, meta fl-offerta tiegħu ppreżenta lil subappaltatur li, qabel il-proċedura, naqas milli jwettaq l-obbligi stabbiliti fl-Artikolu 18(2) ta’ din id-direttiva, jiżvela, minn tal-inqas, nuqqas negliġenti.

36.

Finalment, l-Artikolu 71(6)(a) tad-Direttiva 2014/24 isemmi espressament, b’rabta mal-applikazzjoni tal-Artikolu 18(2) ta’ din id-direttiva, ir-“responsabbiltà konġunta bejn is-sottokuntratturi u l-kuntrattur prinċipali”, bħala wieħed mill-mekkaniżmi li jistgħu jużaw l-Istati Membri.

37.

Ir-responsabbiltà ta’ dawn iż-żewġ entitajiet tiġi affermata mill-ġdid fil-premessa 105 tad-Direttiva 2014/24, li tippermetti li l-Istat Membru jistabbilixxi “mekkaniżmu ta’ passiv konġunt bejn sottokuntrattur u l-kuntrattur ewlieni”. Huwa magħruf li l-azzjoni sabiex jintalab it-twettiq tad-dmirijiet ta’ dawk responsabbli in solidum, u sabiex jinsiltu l-konsegwenzi tan-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu tagħhom, tista’ tiġi ppreżentata kontra kull wieħed minnhom, mingħajr preġudizzju għar-relazzjonijiet interni bejniethom.

38.

L-iskop tal-Artikolu 57(4)(a) tad-Direttiva 2014/24 jikkorrobora l-fondatezza ta’ dan l-approċċ, li nqis li huwa l-iktar adegwat, fid-dawl tal-għan inekwivoku tal-leġiżlatur tal-Unjoni li jissalvagwardja d-drittijiet soċjali u tax-xogħol, inkluż billi jsaħħaħ il-protezzjoni tagħhom fil-qasam tal-għoti ta’ kuntratti amministrattivi.

39.

F’din l-istess direzzjoni hemm l-għan li jkun hemm kompetizzjoni mhux ivvizzjata bejn l-offerenti. Din il-kompetizzjoni tiġi mfixkla jekk, filwaqt li l-oħrajn jikkonformaw mar-regoli, offerent jippreżenta l-offerta tiegħu meta jkun konxju li wieħed mill-komponenti prinċipali tiegħu (is-subappaltatur li qiegħed jiġi fdat b’parti rilevanti mill-kuntratt) japprofitta minn sitwazzjoni ta’ vantaġġ illeċitu fir-rigward tal-ispejjeż tiegħu, preċiżament minħabba li ma josservax l-obbligi fil-qasam soċjali. Dan jaffettwa l-kredibbiltà stess tal-offerent li jipprova jgawdi minn dan il-vantaġġ żleali.

40.

Abbażi ta’ din il-premessa, huwa loġiku li l-kapaċità tal-offerent sabiex jissubappalta tista’ tiġi affettwata minħabba ksur min-naħa tas-subappaltatur. Sa fejn huwa l-offerent li jiddeċiedi b’mod liberu li jirrikorri għall-mekkaniżmu tas-subappalt u li jagħżel u jipproponi s-subappaltaturi li jkunu ser jipparteċipaw fl-eżekuzzjoni tal-kuntratt, xejn ma jipprekludi r-responsabbiltà tiegħu (anki jekk sempliċement minħabba culpa in eligendo) milli testendi għall-aġir tas-subappaltaturi fil-kuntest ta’ dan il-kuntratt.

41.

Barra minn hekk, fil-qasam tal-għoti ta’ kuntratti pubbliċi, jistgħu jsiru manuvri ta’ evażjoni mir-responsabbiltà u ta’ tnaqqis mhux iġġustifikat tal-ispejjeż tax-xogħol għall-kuntrattur prinċipali, li jistgħu jkunu stabbiliti diġà fil-fażi inizjali (l-offerta) tas-sejħa għal offerti.

42.

Huwa minnu li, fl-iżvilupp ġenerali tal-għoti ta’ kuntratti pubbliċi, id-dritt tal-Unjoni jagħti importanza kbira lil-libertà ta’ stabbiliment u lil-libertà li jiġu pprovduti s-servizzi, kif ukoll lill-faċilitazzjoni tal-kompetizzjoni bejn l-operaturi ekonomiċi. Dan l-għan huwa intiż biex il-ftuħ ta’ proċeduri ta’ sejħa għal offerti jkun l-usa’ possibbli, li applikazzjoni eżaġerata tar-raġunijiet fakultattivi ta’ esklużjoni tista’ tkun ta’ ostakolu għalih.

43.

Minkejja dan, ir-raġunijiet fakultattivi ta’ esklużjoni jippermettu lill-Istati Membri li jissodisfaw l-għanijiet ta’ interess ġenerali u, f’kull każ, huma intiżi biex jiżguraw l-affidabbiltà, id-diliġenza, l-integrità professjonali u s-serjetà tal-offerent ( 11 ).

44.

Kif indikajt fil-konklużjonijiet fil-kawża Delta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93 ( 12 ), id-Direttiva 2014/24 tinkorpora l-affidabbiltà bħala komponent prinċipali tar-relazzjoni. Skont l-ewwel paragrafu tal-premessa 101 ta’ din id-direttiva, l-awtoritajiet kontraenti jistgħu jeskludu lill-“operaturi ekonomiċi li wrew li mhumiex affidabbli”. Għalhekk, l-element tal-affidabbiltà jinfluwenza r-raġunijiet għall-esklużjoni fir-rigward tal-kundizzjonijiet suġġettivi kemm tal-offerent kif ukoll tal-operaturi ekonomiċi l-oħra li dan ikun irid juża, bħala subappaltaturi, għall-finijiet tal-eżekuzzjoni tal-kuntratt.

45.

L-Artikolu 57(4)(a) tad-Direttiva 2014/24 ma jaħrabx minn din l-influwenza. Għall-kuntrarju, il-premessa 101 ta’ din id-direttiva tibda billi tinvoka n-nuqqas ta’ affidabbiltà tal-operatur ekonomiku preċiżament minħabba n-nuqqas ta’ twettiq tal-“obbligi ambjentali jew soċjali, inklużi regoli dwar l-aċċessibbiltà għal persuni b’diżabilità”.

46.

Il-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja tagħti lill-Istati Membri setgħa diskrezzjonali wiesgħa sabiex jistabbilixxu r-raġunijiet fakultattivi ta’ esklużjoni ( 13 ). Madankollu, l-Artikolu 57(7) tad-Direttiva 2014/24 jippreċiża li l-Istati Membri għandhom jispeċifikaw il-kundizzjonijiet għall-implimentazzjoni ta’ dawn ir-raġunijiet “b’kont meħud għad-dritt tal-Unjoni”.

47.

Jidhirli li huwa leġittimu li Stat Membru juża din is-setgħa diskrezzjonali sabiex jippermetti lill-awtoritajiet kontraenti tiegħu li jinvokaw kontra l-offerent ir-raġuni fakultattiva għall-esklużjoni prevista fl-Artikolu 57(4)(a) tad-Direttiva 2014/24 jekk in-nuqqas ta’ twettiq tal-obbligi soċjali jew tax-xogħol ikun imputabbli għas-subappaltatur li jkun ippropona l-offerent.

48.

Madankollu, din il-possibbiltà ta’ esklużjoni ma toperax b’mod awtomatiku, iżda tiddependi miċ-ċirkustanzi partikolari, evalwati skont il-prinċipji li jispiraw l-għoti ta’ kuntratti pubbliċi, li fosthom hemm il-prinċipju ta’ proporzjonalità ( 14 ).

49.

Konformement mal-prinċipju ta’ proporzjonalità, sabiex in-nuqqasijiet ta’ twettiq ta’ obbligi min-naħa tas-subappaltatur ikunu jistgħu jaffettwaw lill-offerent b’tali mod li jiġi eskluż mill-proċedura, huwa meħtieġ, b’mod ġenerali, li l-ksur min-naħa tas-subappaltatur jirriżulta fin-nuqqas ta’ fiduċja tal-awtorità kontraenti fl-offerent. Dan l-aspett ser nittrattah sussegwentement.

50.

L-Artikolu 71(1) tad-Direttiva 2014/24 jimponi fuq l-awtoritajiet kompetenti d-dmir li jiżguraw “[l-]osservanza mis-sottokuntratturi tal-obbligi msemmijin fl-Artikolu 18(2)” (jiġifieri, inter alia, l-obbligi ta’ natura soċjali jew tax-xogħol).

51.

Il-paragrafu 6 tal-istess Artikolu 71 jawtorizza lill-Istati sabiex “[bil-]għan li jiġi evitat ksur [min-naħa tas-subappaltaturi] tal-obbligi msemmijin fl-Artikolu 18(2), [jittieħdu l-]miżuri adegwati”.

52.

Uħud mill-partijiet intervenjenti ( 15 ) sostnew li l-Artikolu 71 tad-Direttiva 2014/24 ma japplikax fil-fażi ta’ selezzjoni tal-kandidati, iżda japplika fil-fażi tat-twettiq tal-obbligi kuntrattwali. Insostenn ta’ din it-teżi, dawn jinvokaw il-premessa 105 ta’ din id-direttiva, li ssemmi biss lill-kuntrattur prinċipali u lis-subappaltatur, iżda mhux lis-sempliċi offerenti.

53.

Ma naħsibx li din l-oġġezzjoni terminoloġika hija deċiżiva. Fir-realtà, l-Artikolu 71 tad-Direttiva 2014/24 juża, minbarra l-espressjoni “kuntrattur prinċipali” (jiġifieri “l-operatur ekonomiku li jkun ingħata l-kuntratt pubbliku”), dik ta’ “subappaltatur”, ta’ “offerent” (li jkun ippreżenta offerta) u dik ta’ “operatur ekonomiku”. Din tal-aħħar hija l-usa’ waħda u tinkludi lil kull impriża li tipprovdi l-prodotti jew is-servizzi tagħha fis-suq ( 16 ), li tinkludi, loġikament, lis-subappaltaturi.

54.

Il-premessa 105 tad-Direttiva 2014/24 għandha tinqara konformement mar-referenzi espliċiti li l-Artikolu 71 ta’ din id-direttiva jagħmel għall-kuntrattur prinċipali u għall-operaturi ekonomiċi. Konsegwentement, xejn ma jipprekludi li din id-dispożizzjoni tapplika kemm fil-fażi ta’ qabel l-għoti tal-kuntratt (jiġifieri għall-offerenti), kif ukoll fil-fażi sussegwenti (jiġifieri għall-kuntratturi) sabiex taffettwa r-relazzjoni ta’ dawn iż-żewġ entitajiet mas-subappaltaturi.

55.

B’mod konkret, l-Artikolu 71(6)(b) tad-Direttiva 2014/24, li speċifikament jittratta l-esklużjoni tas-subappaltatur minħabba n-nuqqas ta’ twettiq tal-obbligi stabbiliti fl-Artikolu 18(2) ta’ din id-direttiva, jitkellem dwar l-“operatur ekonomiku”, b’mod li din id-dispożizzjoni tapplika kemm fil-fażi ta’ selezzjoni, kif ukoll f’dik tal-eżekuzzjoni tal-kuntratt.

56.

Dan huwa loġiku minħabba li l-informazzjoni li l-operatur ekonomiku għandu jipprovdi lill-awtorità kontraenti fir-rigward tar-rabta tas-subappaltaturi mal-kuntratt għandha rwol ċentrali fid-Direttiva 2014/24. Fuq dan il-punt, nirreferi għall-kunsiderazzjonijiet tiegħi fil-konklużjonijiet fil-kawża Delta Antrepriză de Construcţii şi Montaj 93 ( 17 ).

57.

It-traduzzjoni leġiżlattiva ta’ din ir-rieda tal-leġiżlatur tidher fl-Artikolu 71(2) u (5) tad-Direttiva 2014/24 li, rispettivament, jittrattaw l-obbligu tal-offerent u tal-kuntrattur prinċipali sabiex jinformaw lill-awtorità kontraenti dwar is-subappalt previst (fil-fażi ta’ selezzjoni) jew dak operattiv (wara l-għoti tal-kuntratt).

58.

L-Artikolu 71(6)(b) tad-Direttiva 2014/24 jorbot ma’ dan l-obbligu ta’ informazzjoni meta jagħti lill-awtoritajiet kontraenti s-setgħa li jużaw il-mekkaniżmi previsti fl-Artikoli 59, 60 u 61 ta’ din id-direttiva sabiex jivverifikaw jekk hemmx raġunijiet għall-esklużjoni tas-subappaltaturi skont l-Artikolu 57 tad-direttiva msemmija.

59.

Ir-riferiment fl-Artikolu 71 tad-Direttiva 2014/24 għall-Artikolu 57 ta’ din id-direttiva jinkludi r-raġunijiet għall-esklużjoni kemm obbligatorji kif ukoll dawk fakultattivi, fil-kuntest tan-nuqqas ta’ twettiq tal-obbligi msemmija fl-Artikolu 18(2) tad-direttiva msemmija. Madankollu, il-konsegwenzi huma differenti:

60.

F’dan ir-rigward, jiġu nnotati żewġ elementi regolatorji:

61.

Fil-fehma tiegħi, it-taħlita taż-żewġ elementi ssostni dak li diġà jirriżulta mill-interpretazzjoni tal-Artikolu 57(4)(a) tad-Direttiva 2014/24, jiġifieri, l-awtorizzazzjoni li l-Istati Membri jistabbilixxu, f’każijiet bħal dawn, ir-responsabbiltà diretta tal-offerenti li pproponew subappaltaturi li wettqu ksur tal-Artikolu 18(2) ta’ din id-direttiva.

62.

Fil-fatt, il-formulazzjoni tal-Artikolu 71(6) tad-Direttiva 2014/24 tħalli miftuħa l-possibbiltà tal-adozzjoni ta’ miżuri nazzjonali oħrajn. Il-leġiżlatur tal-Unjoni identifika, b’mod mhux eżawrjenti, uħud minn dawn il-miżuri sabiex wieħed jirreaġixxi kontra n-nuqqas ta’ twettiq tal-obbligi soċjali u tax-xogħol, bħas-sostituzzjoni tas-subappaltatur li fir-rigward tiegħu hemm raġunijiet ta’ esklużjoni (obbligatorji jew fakultattivi), iżda ma jagħlaqx il-possibbiltà għall-adozzjoni ta’ miżuri oħrajn. L-Istati Membri għandhom jippreċiżaw il-kundizzjonijiet ta’ implimentazzjoni ta’ dawn il-miżuri, skont l-Artikolu 71(8) tad-Direttiva 2014/24.

63.

Dan huwa wkoll l-approċċ li jipprevali fl-Artikolu 71(7) tad-Direttiva 2014/24, li jippermetti lill-Istati Membri li jipprevedu fil-leġiżlazzjoni tagħhom “regoli ta’ responsabbiltà aktar stretti” fil-qasam tas-subappalt. Fil-fehma tiegħi, il-qari ta’ dan il-paragrafu jiżvela li dawn ir-regoli ma humiex limitati għall-“pagamenti diretti lis-sottokuntratturi” (li għalihom it-test juża l-espressjoni “regoli […] imorru aktar ’l hinn”), iżda jista’ jkollhom portata iktar ġenerali.

64.

Dan jirriżulta iktar ċar mill-premessa 105 tad-Direttiva 2014/24, li tindika li “l-Istati Membri jibqgħu liberi li jipprovdu regoli ta’ passivi aktar stretti taħt il-liġi nazzjonali jew li jmorru lil hinn taħt il-liġi nazzjonali dwar il-pagamenti diretti lis-sottokuntratturi”. L-alternattiva tiżvela li hemm żewġ tipi ta’ interventi (possibbli) differenti.

65.

Dawn l-awtorizzazzjonijiet lill-Istati Membri ma jikkonċernawx biss lir-relazzjoni bejn il-kuntrattur prinċipali u s-subappaltaturi; dawn jistgħu jestendu għar-relazzjoni bejn l-awtorità kontraenti u l-offerent li jkun ippropona, fl-offerta tiegħu, li juża s-servizzi ta’ subappaltatur li fir-rigward tiegħu hemm raġuni għall-esklużjoni. Nirreferi għal dak li għidt iktar ’il fuq fir-rigward tar-responsabbiltà in solidum bejn is-subappaltaturi u l-kuntratturi prinċipali.

66.

Peress li l-Artikolu 57 tad-Direttiva 2014/24 jirregola b’mod speċifiku r-raġunijiet għall-esklużjoni, l-Artikolu 71(6) u (7) ta’ din id-direttiva jsaħħaħ, billi jirreferi għal dak l-artikolu, il-possibbiltà li jiġu esklużi l-offerenti minħabba n-nuqqasijiet ta’ twettiq ta’ obbligi min-naħa tas-subappaltaturi li jkunu evadew l-obbligi imposti mill-Artikolu 18(2) tad-direttiva msemmija. L-eliminazzjoni tal-kandidati hija bbażata fuq l-imsemmi Artikolu 57, iżda nenfasizza li s-sistema tas-subappalt irregolata mill-imsemmi Artikolu 71 ta’ din l-istess direttiva tikkorrobora din il-possibbiltà.

67.

L-applikazzjoni kkombinata tal-Artikoli 80(5) u 105(12) tal-Kodiċi dwar il-Kuntratti Pubbliċi timplika li l-konsegwenza tal-preżentazzjoni, fl-offerta, ta’ subappaltatur li jkun kiser l-obbligi soċjali u tax-xogħol relatati mal-persuni diżabbli tirriżulta fl-esklużjoni awtomatika tal-offerent li jkun ipproponieh b’mod liberu, jekk il-konstatazzjoni ta’ dan in-nuqqas isseħħ fil-fażi qabel il-konklużjoni tal-kuntratt.

68.

Din il-konsegwenza definittiva tista’ tkun inkompatibbli mal-prinċipju ta’ proporzjonalità. Il-Qorti tal-Ġustizzja, b’rabta mad-Direttiva 2004/18 ( 20 ), iddeċidiet dwar ir-raġunijiet fakultattivi għall-esklużjoni, fejn irrifjutat l-applikazzjoni awtomatika tagħhom. Mis-sentenza Forposta u ABC Direct Contact ( 21 ) jirriżulta li l-awtomatiċità tista’ teċċedi s-setgħa diskrezzjonali mogħtija lill-Istati Membri mill-Artikolu 45(2) tad-Direttiva 2004/18 (attwalment l-Artikolu 57(7) tad-Direttiva 2014/24).

69.

F’din is-sentenza, il-Qorti tal-Ġustizzja indikat li kellha ssir “evalwazzjoni konkreta u individwali tal-attitudni tal-operatur ekonomiku kkonċernat” ( 22 ). Minħabba n-nuqqas ta’ osservanza ta’ dan il-kriterju, il-Qorti tal-Ġustizzja ddeċidiet li liġi nazzjonali li “[t]imponi fuq l-awtorità kontraenti […] li teskludi awtomatikament dan l-operatur mill-proċedura tal-għoti ta’ kuntratt […], mingħajr ma tħalli lil din l-awtorità kontraenti l-fakultà li tevalwa, każ b’każ, il-gravità tal-aġir allegatament ħażin tal-imsemmi operatur […]”, tmur kontra d-dritt tal-Unjoni.

70.

Madankollu, il-Qorti tal-Ġustizzja ma segwietx din il-linja ġurisprudenzjali, sostnuta fis-sentenzi preċedenti, fil-kawża Connexxion Taxi Services. Meta qabblet l-evalwazzjoni, li sa dakinhar kienet neċessarja, bejn in-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu min-naħa ta’ offerent, fid-dawl tal-prinċipju ta’ proporzjonalità, mal-konformità mal-prinċipji ta’ trasparenza u ta’ ugwaljanza, din ipprivileġġat lil dawn tal-aħħar. Din ikkonkludiet li dawn jipprevalu f’każ fejn, skont il-“kundizzjonijiet tas-sejħa għal offerti [tal-]kuntratt, offerent responsabbli minn kondotta professjonali ħażina ta’ ċertu gravità kellu neċessarjament jiġi eskluż mingħajr ma tittieħed inkunsiderazzjoni n-natura proporzjonata jew le ta’ din is-sanzjoni” ( 23 ).

71.

Għaldaqstant, jidher li l-kriterju għall-għoti ta’ sentenza jkun differenti skont jekk l-esklużjoni awtomatika tidhirx biss fil-liġi (f’liema każ, għandu jkun permess il-kontroll tal-proporzjonalità, anki jekk il-leġiżlazzjoni nazzjonali ma tinkludihx) jew jekk tiġix imposta b’mod kategoriku fl-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt.

72.

La mid-digriet tar-rinviju u lanqas mill-kjarifiki sussegwenti ( 24 ) ma jirriżulta li l-esklużjoni awtomatika kienet imposta mid-dokumenti li kienu jirregolaw l-għoti tal-kuntratt. Hija l-qorti nazzjonali li għandha tiddetermina jekk il-klawżola 11 jew xi klawżola oħra mill-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt kinitx tinkludi tali mandat imperattiv. Jekk dan ikun il-każ, tipprevali l-applikazzjoni tal-prinċipji ta’ trasparenza u ta’ ugwaljanza fit-trattament tal-offerenti, fis-sens tas-sentenza Connexxion Taxi Services ( 25 ). B’dan il-mod, jiġi evitat li offerent li josserva l-klawżoli tal-ispeċifikazzjonijiet ma jingħatax il-kuntratt, għall-benefiċċju tal-parti li naqset milli tosservahom.

73.

Fil-każ kuntrarju, japplikaw ir-rekwiżiti tal-prinċipju ta’ proporzjonalità. Għal darba oħra, hija l-qorti tar-rinviju li għandha tevalwa ċ-ċirkustanzi kollha inkwistjoni, din id-darba sabiex tiddetermina jekk l-esklużjoni ta’ offerent hijiex sanzjoni adegwata għall-gravità tal-aġir tiegħu.

74.

Fost dawn iċ-ċirkustanzi, jista’ jiġi evalwat dak li l-qorti tar-rinviju allegat fin-nota ta’ kjarifika tagħha, jiġifieri li l-offerent eskluż ma kellux id-dmir li jivverifika jekk id-DEAU tas-subappaltatur kienx jirrifletti r-realtà, liema fatt jista’ jnaqqas in-negliġenza tiegħu. Madankollu, din tal-aħħar tibqa’ teżisti, għalkemm f’livell inqas, minħabba li xejn ma kien iżomm lill-offerent (kif għamlet iktar tard l-awtorità kontraenti) milli jivverifika minn qabel, b’mezzi oħra, in-nuqqas ta’ twettiq ta’ obbligu min-naħa tas-subappaltatur.

75.

Il-fatt li fil-lista tat-tliet subappaltaturi hemm żewġ operaturi ekonomiċi b’reputazzjoni tajba flimkien ma’ dak li wettaq il-ksur ma huwiex biżżejjed sabiex titnaqqas ir-responsabbiltà tal-offerent. Jekk tiġi aċċettata din il-prattika, il-frodi tista’ tiġi ffaċilitata billi jiġi nnominat subappaltatur responsabbli għal nuqqas (li, kif diġà ntqal, ġeneralment ikollu spejjeż tax-xogħol jew soċjali iktar baxxi), li jintalbu s-servizzi tiegħu jekk is-sitwazzjoni irregolari tiegħu ma tiġix identifikata, flimkien ma’ tnejn oħra li sempliċement jakkumpanjawh.

76.

Ir-responsabbiltà tal-offerent lanqas ma tonqos jekk huwa stess ikun jista’ jwettaq is-servizzi kuntrattwali mingħajr ma jirrikorri għal subappaltatur. Peress li kien liberu li juża l-mekkaniżmu ta’ subappalt u li, fl-offerta, huwa informa lill-awtorità kontraenti dwar l-intenzjoni tiegħu li jagħmel użu minn din il-possibbiltà u ppreżenta lista ta’ tliet subappaltaturi, huwa kellu jiżgura li ħadd mis-subappaltaturi f’din il-lista ma kiser id-dispożizzjonijiet nazzjonali fir-rigward tax-xogħol ta’ persuni diżabbli.

77.

Fid-dawl tal-kunsiderazzjonijiet preċedenti, nissuġġerixxi li l-Qorti tal-Ġustizzja tirrispondi lit-Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali ta’ Lazio, l-Italja) kif ġej: