20.5.2005

LV

Eiropas Savienības Oficiālais Vēstnesis

C 122/1

---

DARBĪBAS PĀRSKATS

2003. gada jūnijs-2004. gada jūlijs

(2005/C 122/01)

Lai ņemtu vērā Komisijas noteikumus attiecībā uz visās oficiālajās valodās tulkoto dokumentu garuma ierobežojumu, Uzraudzības komiteja ir izveidojusi šo ziņojuma kopsavilkumu valodām, kuras pakļautas šiem ierobežojumiem (10 lapas).Ziņojuma pilns teksts ir pieejams vācu, franču un angļu valodā Oficiālā Vēstneša eksemplārā, kurš atbilst šīm valodām, un EUR-Lex tīmekļa vietnē (http://europa.eu.int/eur-lex).

KOPSAVILKUMS

IEVADS

Metodes

Pārejas periods, kas bija vajadzīgs, lai ieviestu Eiropas Biroja krāpšanas apkarošanai (OLAF) jaunajām funkcijām piemērotas struktūras, bija ilgāks nekā paredzēts, un piektā Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (EK) Nr. 1073/1999 piemērošanas gada laikā komiteja, izmantojot Biroja ieviestās pārredzamākās pārvaldības metodes, varēja vairāk pievērsties operatīvajai jomai un veikt pilnībā savas regulārās izmeklēšanas veikšanas pārbaudes funkcijas.

Pēc šiem pieciem gadiem komiteja konstatē, ka galvenais izaicinājums, ar kuru OLAF bija jāsaskaras, bija tas, ka jāņem vērā izmeklēšanu, ko sākotnēji bija paredzēts veikt kā administratīvās izmeklēšanas, kriminālprocesuālais raksturs.

Komiteja kopš tās darbības sākuma ir uzsvērusi šīs grūtības un vērsusi OLAF direktora uzmanību uz to, ka vajadzīgs ieviest struktūru, kas nepārprotami parādītu izmeklēšanas funkciju, kas ir atšķirīga no tīri administratīvās izmeklēšanas ar savu neatkarības statusu. Tā ieteica arī pieņemt procedūras noteikumus, ieviest pārbaudi, kas nodrošinātu šo noteikumu ievērošanu, kā arī noteiktu izmeklēšanu metodoloģiju.

Konstatējumi

Lai novērtētu OLAF darbību, komiteja, no vienas puses, ņēma vērā Regulā (EK) Nr. 1073/1999 ietvertos definīcijas elementus un, no otras puses, OLAF reāli īstenotās darbības.

Regulā (EK) Nr. 1073/1999 ietvertā Eiropas Biroja krāpšanas apkarošanai (OLAF) uzdevuma definīcija balstās uz likumdevējas iestādes vēlmi izveidot neatkarīgu izmeklēšanas funkciju un to integrēt ilgtspējīgā struktūrā.

Regulā (EK) Nr. 1073/1999 ir saglabāts līdzsvars starp atbildību valsts līmenī un Kopienas līmenī. Kopienas līmenī tā paredz īstenot jaunus vai jau esošus izmeklēšanas līdzekļus un attiecībā uz profilakses darbu, uzdot Birojam iesaistīties Komisijas darbībā saistībā ar krāpšanas apkarošanas metožu izstrādi un attīstību.

Attiecībā uz valsts līmeni regula paredz, ka Birojs “koordinēs” sadarbību starp dalībvalstu kompetentajam iestādēm, un šajās jomās uztic Eiropas Birojam krāpšanas apkarošanai (OLAF) uzdevumus, ko agrāk Komisijas vārdā veica Krāpšanas novēršanas koordinēšanas vienība (UCLAF).

Šie noteikumi veido oriģinālus risinājumus, no kuriem lielākā daļa vēl ir provizoriski. Tomēr Komiteja uzskatīja, ka šis noteikums varētu būt perspektīvs kā pārejas posma risinājums, pamatojoties uz “konstruktīvu neviennozīmīgumu”, kas raksturotu tā īstenošanu.

Eiropas Birojs krāpšanas apkarošanai (OLAF ) īstenoja šos noteikumus, izmantojot visus pieņemto instrumentu potenciālu, turpinot darbības, ko līdz šim bija veikusi Krāpšanas novēršanas koordinēšanas vienība (UCLAF). Tikai nesen tika uzsākta plānošana, lai precizētu saistību starp dažādiem Biroja uzdevumiem. Vēl ir grūti sniegt skaidru definīciju par to saistību savā starpā un ar tās partneriem.

I NODAĻA

EIROPAS BIROJA KRĀPŠANAS APKAROŠANAI (OLAF) ĪSTENOTIE LĪDZEKĻI TĀ UZDEVUMA IZPILDEI

Attiecībā uz OLAF organizāciju komiteja tikai atgādina, ka tika ieteikts atdalīt neatkarīgi veiktās funkcijas no darbībām, kas tiek veiktas Komisijas pakļautībā; kā arī operatīvo nozaru atvēršana.

Attiecībā uz līdzekļiem uzdevuma izpildei OLAF būtu jāievieš jauninājumi: OLAF mantoja struktūras un personālu no UCLAF, kas nebija izmeklēšanas iestāde un kam nebija ne vajadzīgās kompetences, ne instrumentu. Tātad pirmais OLAF uzdevums bija izveidot šos instrumentus, bet izmeklēšanas likumības pārbaudes kārtības jautājums vēl paliek atvērts.

A.   DARBĪBU VADĪBAS INSTRUMENTI

Lai nodrošinātu labāku pārvaldību un neatkarīgu lēmumu pieņemšanu, Komiteja ieteica Eiropas Birojam krāpšanas apkarošanai (OLAF) ieviest proaktīvas vadības instrumentus.

Tiklīdz šis princips tiks pieņemts, pārvaldību var uzsākt ar dažādām pieejām, un OLAF tās izmēģināja vairākas vienlaicīgi: “Padomi”, “Rokasgrāmatu” un darbību programmu.

B.   BUDŽETA UN ADMINISTRATĪVĀS PĀRVALDĪBAS INSTRUMENTI

Komiteja Eiropas Birojam krāpšanas apkarošanai (OLAF) ieteica autonomu budžeta režīmu, tam saskaņā ar tā neatkarīgo darbību ļaujot pašam noteikt savas prioritātes izdevumu paredzēšanā un līdzekļu izvērtēšanā. Turklāt Eiropas Birojam krāpšanas apkarošanai (OLAF) tika ieteikts sevi uzskatīt par autonomu dienestu, lai veicinātu personāla pārvaldību atbilstīgi tā uzdevuma specifikai.

C.   IZMEKLĒŠANU LIKUMĪBAS PĀRBAUDES JAUTĀJUMS

Sākotnēji Komiteja sniedza savu atbalstu piešķirot tiesvedības konsultatīvai vienībai pārbaudes kompetences, kas bija atšķirīgas no hierarhijas pārbaudes, jo tā uzskatīja, ka ārējās pārbaudes ir pārāk attālinātas no izmeklēšanām, kas pašreiz tiek veiktas individuālo tiesību jomā.

Eiropas Birojs krāpšanas apkarošanai (OLAF) izvelējās tikai hierarhisko pārbaudi un tiesvedības konsultatīvai vienībai uzticēja padomdevēja lomu lēmuma pieņemšanā. Tas pašreiz izskata citu hipotēzi, kas paredz uzticēt tādu pārbaužu veikšanu padomei.

Jebkurā gadījumā īsta izmeklēšanu likumības pārbaude būs iespējama tikai tad, ja Eiropas Birojam krāpšanas apkarošanai (OLAF) būs precīzi procedūras noteikumi, bet pašreiz tādu nav.

II NODAĻA

EIROPAS BIROJA KRĀPŠANAS APKAROŠANAI (OLAF) OPERATĪVĀS DARBĪBAS KOPSAVILKUMS

Tā kā komitejas ieteikumi par līdzekļiem, kas jāizveido, lai varētu īstenot likumdevēja noteiktos mērķus, ir īstenoti tikai daļēji, ir grūti zināt un novērtēt, kādu ietekmi tie varētu radīt attiecībā uz Eiropas Biroja krāpšanas apkarošanai (OLAF) darbību kvalitāti un efektivitāti.

Komiteja galvenokārt veica savu pārbaudi un novērtējumu attiecībā uz neatkarīgo izmeklēšanas funkciju veikšanu un ar to saistītajām darbībām. Šī izmeklēšanas funkcija ir tā uzdevuma centrā, ko Eiropas Birojam krāpšanas apkarošanai (OLAF) bija uzticējusi likumdevēja iestāde, un Komitejas uzdevums, pirmkārt, ir nostiprināt Biroja neatkarību krāpšanas izmeklēšanas funkciju veikšanai.

Galvenās grūtības, ar ko saskaras, novērtējot operatīvo darbību, rada tas, kas rokasgrāmatā definētās kategorijas sistemātiski neatbilst veiktajām darbībām. Turklāt šī novirze neļauj veikt uz darbību raksturu (neatkarīgas vai nē) balstītu līdzekļu un cilvēku resursu pārvaldību; tas Komisijai un budžeta iestādei nedod iespēju precīzi izvērtēt katrai jomai nepieciešamos līdzekļus. Tātad ir jābalstās uz tādu darbības raksturu, kāds tas ir noteikts ar regulu, un jāņem vērā, kas starp OLAF neatkarīgajām operatīvajām darbībām dažas ar regulu ir noteiktas tieši (izmeklēšanas), bet citas -netieši (atbalsts valstu tiesu iestāžu veiktām izmeklēšanām).

Nesenā operatīvās darbības attīstība norāda divus pozitīvus elementus: no vienas puses, UCLAF uzsākto lietu pārbaužu beigšanu un, no otras puses, efektīvāku pārvaldes metožu īstenošanu.

A.   AR REGULU (EK) Nr. 1073/1999 TIEŠI PAREDZĒTĀS DARBĪBAS: IZMEKLĒŠANA

Izmeklēšanas neatkarības garantijas (direktora statuss un komitejas loma) pārsniedz neatkarības garantijas, kas piešķirtas parastām administratīvās izmeklēšanas iestādēm. Tās tagad ir pakļautas tikai administratīvajām tiesībām. Paredzot to iespējamo kriminālprocesuālo raksturu, vajadzētu iekļaut arī valstu krimināltiesības un pārvalstiskos principus (Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvencija un Eiropas Savienības Harta).

a)   Atšķirība starp iekšējo un ārējo izmeklēšanu

Atšķirības kritēriji nav ļoti precīzi, un tas traucē pārredzamību lēmumos attiecībā uz daudzpusējām lietām un veicina dubultu izmeklēšanu parādīšanos, kā arī rada negatīvu ietekmi uz personisko tiesību aizsardzību.

b)   Procedūras dažādo posmu darbības novērtējums

Galīgajos izmeklēšanas ziņojumos ietverto ieteikumu analīze parāda OLAF izmeklēšanas darbību dažādo raksturu. Vispārēji komiteja uzskata, ka novērtējums jāveic attiecībā uz izmeklēšanas funkciju veikšanas rezultātiem un ne tikai attiecībā uz kvantitatīvajiem rādītājiem: novērtējumā jāņem vērā saņēmējiestādes reakcija. Šajā sakarā Komiteja konstatē, ka pašreiz ir uzsāktas darbības, lai uzlabotu OLAF snieguma ņemšanu vērā tiesu iestādēs, bet tā uzsver, ka nav efektīvas likumības kontroles, kā arī Biroja “jauktais” statuss ir varējis zināmā mērā vājināt Biroja ieguldījuma likumību un ticamību.

B.   AR REGULU (EK) Nr. 1073/1999 NETIEŠI PAREDZĒTĀS DARBĪBAS: OLAF SADARBĪBA AR VALSTU TIESU IESTĀDĒM

Problēmu attiecībās starp OLAF un valstu tiesu iestādēm nosaka tas, ka to juridiskais pamats nav skaidrs. Šīs attiecības norit izmeklēšanas ietvaros vai izmeklēšanas tiesas pārraudzības posmā, vai arī atbalsta darbības veidā. Šī darbība ir bijusi ļoti noderīga un veido izmeklēšanas darbības būtisku paplašinājumu. Tomēr tā ir jāuzskata par darbību, ko veic OLAF kā neatkarīgs dienests. Ar laiku tā varētu kļūt par nākamo Eiropas prokuratūru. Pārejas periodā tā veiktu iekšējo noteikumu pieņemšanu attiecībā uz OLAF piedalīšanos. Likumdevēja iestādei būtu jāprecizē juridiskais pamats un jāparedz pamatprincipi.

III NODAĻA

KOMITEJAS IETEIKUMI: UZLABOT OLAF DARBĪBU UN SAGATAVOT PĀREJU UZ EIROPAS PROKURATŪRU

Komiteja sniedz ieteikumus, kas ļautu OLAF pilnībā izpildīt tā uzdevumu un attīstīties līdz “tieslietu darbinieka” lomai, ko minēja priekšsēdētājs Romano Prodi, izklāstot savu rīcības plānu. Viņš arī uzsvēra, ka ir jādomā par OLAF darbību koncentrēšanu uz uzdevumu, ko tam ir noteikusi likumdevēja iestāde. Birojam OLAF patiešām bija grūtības, nosakot savu dažādo uzdevumu saturu un to saistību savā starpā un ar partneriem.

A.   IIZMEKLĒŠANAS FUNKCIJU SAISTĪBA AR CITĀM OLAF FUNKCIJĀM

Biroja uzdevumi ir ļoti dažādi: izmeklēšana, atbalsts valsts iestāžu izmeklēšanām, piedalīšanās Komisijas politiskajās un likumdošanas darbībās cīņā pret krāpšanu attiecībā uz Kopienas budžetu. Ņemot vērā pieredzi, to sinerģijas jautājums rodas no jauna, un galvenās grūtības rada visa kopuma vienotība.

1.   Vajadzība labāk organizēt OLAF darbību saskaņā ar izmeklēšanas politiku

Komiteja atbalsta proporcionalitātes principa piemērošanu un tādas skaidri noteiktas izmeklēšanas politikas piemērošanu, kurā precizēti izvēles kritēriji, kas vajadzīgi saskaņā ar subsidiaritātes principu un ierobežotiem līdzekļiem. Neatkarīgs direktora lēmums uzsākt izmeklēšanu nozīmē, ka viņš var izdarīt atbildīgu izvēli, pamatojoties uz tādiem kritērijiem, un var labāk izmeklētājiem precizēt izmeklēšanas mērķi, jomu, īstenojamos līdzekļus un resursus un to, kāda veida pierādījumi jāmeklē. Šai izmeklēšanas politikai būtu arī jāļauj noteikt OLAF izmeklēšanas lomu salīdzinājumā ar Kopienas un nacionālajām procedūrām, noteikt hierarhiju prioritātēs, veicināt lēmumu pārredzamību, ka arī neatkarību.

2.   Vajadzība grozīt OLAF statusu

Regula (EK) Nr. 1073/99 un Komisijas Lēmums 1999/352/EK, EOTK, Euratom ir veidoti, nošķirot jauno uzdevumu veikt neatkarīgu izmeklēšanu no uzdevumiem, ko Birojs veic kā Komisijas dienests. Praksē šis nošķīrums ne vienmēr ir skaidrs.

a)   OLAF iekšējā organizācija

1. ieteikums: izveidot struktūru, kurā neatkarīgo funkciju dienesti būtu atdalīti no “Komisijas” funkciju dienestiem, un precizēt kompetenču sadalījumu starp OLAF un Komisijas dienestiem un ģenerāldirektorātiem administratīvās sadarbības jomā;

2. ieteikums: izveidot personāla nodarbināšanas kārtību (pagaidu darbinieks un amatpersona) saskaņā ar tā funkcijām;

3. ieteikums: izveidot Biroja budžeta režīmu, kas nebūtu šķērslis izmeklēšanas neatkarībai.

b)   Administratīvais statuss un atbildības

Komisijas struktūrā integrētā OLAF administratīvais statuss varētu tai radīt interešu konflikta situāciju, kad tā rīkojas kā aizstāvis amatpersonas iesniegtā pārsūdzībā, kur tai ir jānodrošina aizsardzība pret pasākumiem, kas veikti, pamatojoties uz OLAF izmeklēšanu vai tās ietvaros, vai ko veicis kādas iestādes loceklis.

Tāpat, pielīdzinot iecēlējinstitūcijai, tiesiskais regulējums OLAF direktoram uztic funkcijas disciplinārajā jomā, vienlaicīgi ar izmeklēšanu vadīšanu un sūdzību, kas iesniegtas pret izmeklēšanas aktiem, izskatīšanu, kas ir uzskatāmas par administratīvajām tiesībām, bet var radīt problēmas kriminālprocesuāla rakstura izmeklēšanās.

c)   OLAF ārējās attiecības

4. ieteikums: precīzi definēt OLAF uzdevumus, tā nostāju un attiecības ar partneriem un tā izmeklēšanas dažādās procedūrās, jo īpaši disciplinārajās; noteikt OLAF uzdevumu sniegt atbalstu tiesu iestādēm, precizējot tiesisko regulējumu.

B.   IZMEKLĒŠANAS FUNKCIJAS VEIKŠANAI VAJADZĪGĀS STRUKTŪRAS UN MEHĀNISMI

Birojs analizē savas izmeklēšanas kā provizoriskus dokumentus, kuriem ir klasisko administratīvo aktu raksturs. Ir skaidrs, ka OLAF attiecībā uz personām nav visu ietekmes pilnvaru, kas raksturīgas krimināllietām. Bet tam tomēr ir tādas nozīmīgas pilnvaras kā tiesības piekļūt telpām vai dokumentiem vai pieprasīt sniegt liecības. Tādējādi OLAF darbība var attiekties arī uz personu brīvībām. Tāpēc Komiteja uzskata, ka tikai iekšēja likumības kontrole nav pietiekama un tai ir vairāki trūkumi. Tās ieteikumi attiecas uz:

1.   Procedūras noteikumiem

5. ieteikums: Lai labāk varētu ņemt vērā izmeklēšanu kriminālprocesuālo raksturu, komiteja atkārto ieteikumu Eiropas Birojam krāpšanas apkarošanai, kas tika sniegts tā pirmajā darbības pārskatā attiecībā uz iekšējo procedūras noteikumu izstrādi, kuri būtu pielāgoti dažādiem izmeklēšanas posmiem un būtu pietiekami precīzi, lai nodrošinātu esošo principu ievērošanu.

2.   Izmeklēšanu likumības pārbaude

Izmeklēšanas aktu likumības pārbaudes praksē OLAF atzīst, ka ir jāievēro noteikumi, kas paredzēti Regulas (EK) Nr. 1073/1999 10. apsvērumā, bet nodod šo atbildību citām struktūrām, riskējot vājināt efektivitāti. Komiteja tātad uzskata, ka ir noderīgi atgādināt, ka līdz ar Regulas (EK) Nr. 1073/1999 stāšanos spēkā šī nepietiekamība tika pamanīta, un tika piedāvāti risinājumi.

C.   KOMITEJAS LOMA UN STATUSS

Komiteja atgādina, ka tai ar regulu tika uzticētas divas funkcijas: regulāra izmeklēšanas funkcijas veikšanas pārbaude un palīdzība direktoram tā pienākumu izpildē.

Nākamajā periodā ir ierosināts paplašināt komitejas kompetences likumības pārbaudes jomā, tādējādi tai piešķirot jaunu lomu, kas ir aizliegta ar esošo regulu. Komiteja ir rezervēta attiecībā uz šādu ierosinājumu.

Ņemot vērā tās sastāvu, kas nosaka tās darbību (ikmēneša sēdes), galvenā komitejas priekšrocība ir tās neatkarība un tās novērtējumu objektivitāte. Ja tai būtu jāpieņem lēmumi izmeklēšanas norisē, tās statuss būtu jāmaina uz Kopienas iestādēs integrētu pastāvīgu statusu: tās pilnvaras būtu paplašinātas, bet tās neatkarība un objektivitāte varētu tikt vājinātas.

Tāpēc komiteja ierosināja ieviest “brīvību advokātu”, kurš tai palīdzētu jauno pienākumu veikšanā.

Turklāt komiteja uzskata, ka pamatojoties uz tās darbu, tā varētu palīdzēt risināt grūtības, ar kurām OLAF saskaras, lai noregulētu attiecības ar saviem dažādajiem partneriem, un kas ir pamatā lielākajai daļai problēmu, ko rada tā operatīvā darbība:

6. rekomendācija: tieši piešķirt komitejai starpiestāžu koordinēšanas uzdevumu attiecībā uz dažādiem dalībniekiem, kas veic operatīvas darbības Kopienas finanšu interešu aizsardzībā, tādējādi novēršot kļūdīšanās iespējas vai kompetenču konfliktus.

Attiecībā uz pašas statusu komiteja vēlreiz vērš iestāžu uzmanību uz to, ka tai ir vajadzīgi līdzekļi sava uzdevuma veikšanai gan attiecībā uz informāciju, kas jānodod tās rīcībā, gan attiecībā uz tās administratīvo un budžeta pozīciju, kurai jānodrošina tās laba darbība. Jo īpaši ir jāatgādina, ka tās specifika ir būt par neatkarīgu iestādi, kura sniedz savus ziņojumus visām iestādēm. Lai labāk apstiprinātu šo specifiku, ir jāprecizē tās locekļu statuss. Turklāt komitejas un tās sekretariāta darbībai (mītnes vietas nodibināšana, personāla atlase un karjera, budžets) vajadzētu būt pilnībā neatkarīgai no iestādēm, ko tā pārbauda.

SLĒDZIENS

Eiropas Konstitūcijas līgums sniedz konkrētu perspektīvu attiecībā uz pašreizējās sistēmas finanšu interešu aizsardzībai attīstību, paredzot EUROJUST kompetenču izpildes kārtības organizāciju attiecībā uz kriminālizmeklēšanas uzsākšanu PIF jomā un to koordinēšanu, un plānojot izveidot no EIROJUST Eiropas prokuratūru, kurai būs jāuzņemas šie pienākumi, kuriem tiks pievienota nosūtīšana uz spriedumu, vajadzības gadījumā sadarbībā ar EUROPOL.

Regulā (EK) Nr. 1073/1999 tika doti norādījumi par OLAF izmeklēšanās iegūto informāciju un slēdzienu iespējamo kriminālprocesuālo raksturu, un to vadība tika pakļauta saistošāku noteikumu un principu ievērošanai nekā tie, kurus piemēro statūtos paredzētajām izmeklēšanām, bet šo noteikumu efekts nebija pietiekams. Ņemot vērā arī Revīzijas palātas veiktās revīzijas rezultātus, pārskatot šo regulu, vajadzētu noteikt pamatnostādnes, lai sagatavotu pāreju ar Konstitūcijā paredzēto noteikumu, un vienlaicīgi uzlabot OLAF iekšējo organizāciju un attiecības ar tā partneriem.

Tādējādi lielai daļai problēmu, ar kurām līdz šīm OLAF bija jāsaskaras, varētu rast risinājumu, atvieglojot pāreju uz Eiropas prokuratūru.

---