1. 

Šajā lietā Tiesai ir jāspriež par juridisku jautājumu, kas ir būtisks Kopienu institucionālajai sistēmai un tās pamatā esošajai iestāžu līdzsvarotībai. Šis jautājums ir par to, vai saskaņā ar Kopienu tiesībām ir pieļaujams noteikt atvasinātu juridisku pamatu normatīvu aktu pieņemšanai saskaņā ar vienkāršotu procedūru salīdzinājumā ar to, kas paredzēta Līgumā. Citiem vārdiem, ir jānolemj, vai Kopienu tiesību sistēmā ir juridiski iespējams deleģēt likumdošanas pilnvaras.

2.

Pamatojoties uz EKL 230. panta pirmo daļu, Eiropas Parlaments vērsās Eiropas Kopienu Tiesā ar lūgumu atcelt, primāri, Padomes 2005. gada 1. decembra Direktīvas 2005/85/EK par minimāliem standartiem attiecībā uz dalībvalstu procedūrām, ar kurām piešķir un atņem bēgļa statusu ( 2 ), 29. panta 1. un 2. punktu un 36. panta 3. punktu un, pakārtoti, visu minēto direktīvu kopumā.

3.

Apstrīdētā direktīva ir pamatota ar EKL 63. panta pirmās daļas 1. punkta d) apakšpunktu, kurā ir noteikts:

“Padome piecos gados pēc Amsterdamas Līguma stāšanās spēkā, saskaņā ar 67. pantā minēto procedūru, paredz:

4.

Minēto direktīvu Padome pieņēma vienprātīgi pēc Eiropas Kopienu Komisijas priekšlikuma un apspriešanās ar Eiropas Parlamentu atbilstoši EKL 67. panta 1. punktam, saskaņā ar kuru:

“Piecu gadu pārejas laikā pēc Amsterdamas Līguma stāšanās spēkā Padome lēmumus pieņem vienprātīgi pēc Komisijas priekšlikuma [..], apspriedusies ar Eiropas Parlamentu.”

5.

Jāatzīst, ka Apstrīdētā direktīva tika pieņemta vairāk nekā piecus gadus pēc Amsterdamas Līguma spēkā stāšanās, un EKL 67. panta 2. punkta otrajā ievilkumā ir noteikts:

“Kad šie pieci gadi pagājuši,

[..]

6.

Taču, kā izriet no ceturtā apsvēruma Lēmumā Nr. 2004/927/EK ( 3 ) par pāreju uz koplēmuma procedūru, ko Padome pieņēma 2004. gada 22. decembrī, piemērojot EKL 67. panta 2. punkta otro ievilkumu (“Pamatlēmums”), šis lēmums neietekmē EKL 67. panta 5. punkta noteikumus. Kaut arī EKL 67. panta 5. punktā, atkāpjoties no minētā panta 1. punkta, ir paredzēts saskaņā ar EKL 251. pantā paredzēto procedūru pieņemt EKL 63. panta 1. punktā minētos pasākumus, tas ir tikai “ar nosacījumu, ka pirms tam saskaņā ar šā panta 1. punktu Padome ir pieņēmusi Kopienas tiesību aktus, kuros definēti kopīgi noteikumi un pamatprincipi, kas reglamentē šos jautājumus”. Apstrīdētajai direktīvai ir konkrēts mērķis — noteikt kopīgus noteikumus un pamatprincipus, kas regulē dalībvalstu procedūras, ar kurām piešķir un atņem bēgļa statusu.

7.

Raugoties no šī skatu punkta, minētās direktīvas apstrīdētie noteikumi ļauj Padomei ar kvalificētu balsu vairākumu pēc Komisijas priekšlikuma un pēc apspriešanās ar Eiropas Parlamentu pieņemt un grozīt, pirmkārt, to trešo valstu minimālo kopējo sarakstu, kuras dalībvalstis uzskata par drošām izcelsmes valstīm, kāds ir 29. panta 1. un 2. punkta mērķis, un, otrkārt, drošu Eiropas trešo valstu sarakstu, kāds ir 36. panta 3. punkta mērķis (turpmāk tekstā — “drošu valstu saraksti”). Šie drošu valstu saraksti ir jāpieņem, piemērojot kritērijus drošu trešo valstu noteikšanai, kas ir definēti minētās direktīvas II pielikumā, un kritērijus drošu Eiropas trešo valstu noteikšanai, kas ir izklāstīti minētās direktīvas 36. panta 2. punktā.

8.

Ar šo prasību Parlaments būtībā pārmet Padomei atvasināta juridiskā pamata izveidošanu, pamatojoties uz apstrīdētajiem noteikumiem, kas tai deva tiesības pieņemt un grozīt drošu valstu sarakstus saskaņā ar procedūru, kas atšķiras no tās, kas minēta EKL 67. panta 5. punkta pirmajā ievilkumā un kura zināmos apstākļos paredz koplēmuma procedūru.

9.

Lai pamatotu apstrīdēto, Parlaments formāli izvirza četrus atcelšanas pamatus: Līguma pārkāpums EKL 67. panta 5. punkta neievērošanas rezultātā; Padomes kompetences neesamība; nepietiekams pamatojums, kas ir būtisku procesuālo prasību pārkāpums, un lojālas sadarbības principa pārkāpums. Divi pirmie pamati izvirza galveno jautājumu šajā lietā, kas bija par pamatu lietas nosūtīšanai virspalātai, proti, jautājumu par iespēju Kopienu likumdevējam atsaukties uz atvasinātu juridisku pamatu. Vispirms es izvērtēšu minēto pamatu pamatotību, un, tā kā argumenti, kas ir izvirzīti katra šī pamata pamatošanai, nav viegli nošķirami, es tos izvērtēšu visus vienlaikus.

10.

Vispirms es tikai atzīmēšu, ka Parlamenta pakārtotā prasījuma — atcelt visu direktīvu kopumā — pamatā nepārprotami ir vēlme izvairīties no nepieņemamības, kas rastos, piemērojot judikatūru, saskaņā ar kuru prasība daļēji atcelt tiesību aktu ir pieņemama tikai tad, ja noteikumi, kurus lūdz atcelt, ir atdalāmi no pārējā tiesību akta ( 4 ). Tā tas būtu tikai tad, ja apstrīdēto noteikumu atcelšana neizmainītu tiesību akta būtību ( 5 ). Ir acīmredzami, ka lietā, kura šajā gadījumā ir iesniegta izskatīšanai, apstrīdēto noteikumu atcelšana neizmainītu Apstrīdētās direktīvas būtību, kā rezultātā pamata prasījumi ir pieņemami.

11.

Pēc Parlamenta domām, Padome, ar Apstrīdētās direktīvas 29. panta 1. un 2. punktu un 36. panta 3. punktu nosakot, ka drošu valstu sarakstus tā pieņem un groza, tikai apspriežoties ar Parlamentu, ir pārkāpusi vienlaikus gan EKL 67. panta 5. punkta pirmā ievilkuma noteikumus, kas paredz koplēmuma procedūru, gan savu kompetenci, jo tā nav tiesīga atvasinātā tiesību aktā noteikt juridisku pamatu sekojošu atvasinātu tiesību aktu pieņemšanai saskaņā ar procedūru, kas atšķiras no Līgumā paredzētās, tāpēc, ka šie atvasinātie tiesību akti nav izpildes pasākumi. Divi minētie pamati, kā redzams, ir nedalāmi: ja Padomes kompetence ļautu tai atsaukties uz atvasinātu juridisku pamatu, tā nepārkāptu EKL 67. panta 5. punktu; šādā gadījumā drošu valstu sarakstus patiešām pamatoti varētu pieņemt, atsaucoties uz atvasinātu juridisku pamatu, nevis uz Līguma noteikumiem.

12.

Šie Parlamenta argumenti ir pamatoti ar diviem galvenajiem pieņēmumiem. EKL 67. panta 5. punktā ir noteikts, ka drošu valstu saraksti ir jāpieņem saskaņā ar koplēmuma procedūru, lai Apstrīdētā direktīva būtu pēdējā stadija likumdevējam, nosakot piemērojamos kopīgos noteikumus un pamatprincipus, proti, lai tā būtu, kā Parlaments izteicās, “vajadzīgo tiesību aktu” nobeiguma elements. Tā kā drošu valstu saraksta pieņemšana vai grozīšana nav izpildes pasākumu rezultāts, tad turpmāk ir jāpiemēro koplēmuma procedūra. Šos divus pieņēmumus es īsi paskaidrošu, pat ja — kā izrādīsies vēlāk — nav jāpārbauda to atbilstība, lai izvērtētu pamatu par kompetences neesamību un Līguma pārkāpšanu pamatotību.

13.

EKL 67. panta 5. punkta pirmajā ievilkumā ir paredzēts, ka Padome pieņem pasākumus, kas minēti EKL 63. panta pirmās daļas 1. punktā un 2. punkta a) apakšpunktā, saskaņā ar EKL 251. pantā noteikto koplēmuma procedūru tad, kad tā ir pieņēmusi “Kopienas tiesību aktus, kuros definēti kopīgi noteikumi un pamatprincipi, kas reglamentē šos jautājumus”, proti, tos tiesību aktus, kas regulē EKL 63. panta pirmās daļas 1. punktā paredzēto patvēruma politiku un daļu no EKL 63. panta pirmās daļas 2. punkta a) apakšpunktā paredzētajiem pasākumiem attiecībā uz bēgļiem un pārvietotām personām. Pēc Parlamenta domām, kopīgu noteikumu un pamatprincipu definēšana beidzās ar Apstrīdētās direktīvas pieņemšanu, kā rezultātā turpmāk ir piemērojama koplēmuma procedūra, pieņemot jebkādu vēlāku aktu šajā sakarā, it īpaši attiecībā uz drošu valstu sarakstu pieņemšanu. Apstrīdētā direktīva ir EKL 67. panta 5. punktā prasīto vajadzīgo tiesību aktu pēdējā stadija, lai pārietu uz koplēmuma procedūru; ņemot vērā jau īstenotos likumdošanas pasākumus, no šī brīža var uzskatīt, ka galvenās tiesību normas attiecībā uz EKL 63. panta pirmās daļas 1. punktā un 2. punkta a) apakšpunktā paredzētajām jomām ir pieņemtas. Parlaments min šādus aktus: Padomes 2003. gada 18. februāra Regula (EK) Nr. 343/2003, ar ko paredz kritērijus un mehānismus, lai noteiktu dalībvalsti, kura ir atbildīga par trešās valsts pilsoņa patvēruma pieteikuma izskatīšanu, kas iesniegts kādā no dalībvalstīm ( 6 ); noteikumi, kas pamatoti ar EKL 63. panta pirmās daļas 1. punkta a) apakšpunktu; Padomes 2003. gada 27. janvāra Direktīva 2003/9/EK, ar ko nosaka obligātos standartus patvēruma meklētāju uzņemšanai ( 7 ), kas pamatota ar EKL 63. panta pirmās daļas 1. punkta b) apakšpunktu; Padomes 2004. gada 29. aprīļa Direktīva 2004/83/EK par obligātajiem standartiem, lai kvalificētu trešo valstu valstspiederīgos vai bezvalstniekus kā bēgļus vai kā personas, kam citādi nepieciešama starptautiska aizsardzība, šādu personu statusu un piešķirtās aizsardzības saturu ( 8 ), kas pamatota ar EKL 63. panta pirmās daļas 1. punkta c) apakšpunktu, 2. punkta a) apakšpunktu un 3. punkta a) apakšpunktu.

14.

Pakārtoti, Parlaments uzsver, ka, ja sākotnējai drošu valstu sarakstu pieņemšanai, kā uzskata Komisija, kas iestājusies lietā savu prasījumu atbalstam, ir jānotiek saskaņā ar prasītajiem kopīgajiem noteikumiem un līdz ar to konsultēšanās procedūras ietvaros, tad tā noteikti ir šo kopīgo noteikumu pēdējā stadija. Līdz ar to pretēji tam, ko paredz apstrīdētais atvasinātais juridiskais pamats, šo sarakstu vēlākai grozīšanai ir jānotiek saskaņā ar koplēmuma procedūru. Pretējā gadījumā Padome var uz nenoteiktu laiku aizkavēt pasākuma par kopīgu noteikumu un pamatprincipu noteikšanu īstenošanu un līdz ar to arī pāreju uz koplēmuma procedūru.

15.

Padome iebilst, ka jēdziens “vajadzīgie tiesību akti” ir nenoteikts jēdziens, kura nozīmi var precizēt tikai likumdevējs, kas šajā gadījumā ir Padome. Šajā konkrētajā gadījumā Padome uzskatīja, ka drošu trešo valstu saraksta un drošu Eiropas trešo valstu saraksta pieņemšana ir daļa no Kopienu tiesību aktiem, kurā paredzēti kopīgi noteikumi un pamatprincipi patvēruma jomā. Tāpat Padome šos sarakstus mēģināja iekļaut arī Apstrīdētajā direktīvā.

16.

Redzams, ka lietas dalībnieku viedokļi jautājumā par kvalifikāciju ir atšķirīgi. Uzreiz ir jāatzīmē, ka ir acīmredzami neiespējami piekrist Padomes viedoklim attiecībā uz pilnīgu rīcības brīvību, kāda tai ir, nosakot vajadzīgos tiesību aktus. Ir pats par sevi saprotams, ka jēdziena, kas definē piemērojamo likumdošanas procedūru un it īpaši to, cik lielā mērā Parlaments piedalās lēmumu pieņemšanas procesā, kas ietekmē iestāžu līdzsvarotību, interpretācija un piemērošana ir jāpakārto Tiesas kontrolei, kurai ir pienākums saglabāt šo iestāžu līdzsvarotību ( 9 ). Taču Parlamenta izvirzīto kompetences neesamības un Līguma pārkāpšanas pamatu pamatotības izvērtēšana nenozīmē, ka attiecībā uz tiem izvirzītie argumenti ir jāatspēko, lemjot par to, vai drošu valstu sarakstu noteikšana vai pat grozīšana ir daļa no vajadzīgajiem tiesību aktiem un vai Apstrīdētā direktīva ir pēdējais vajadzīgais tiesību akts. Pietiek atzīmēt, ka apstrīdētais atvasinātais juridiskais pamats katrā ziņā paredz lēmumu pieņemšanas procesu, kas neatkarīgi no situācijas ietver atkāpes no EKL 67. panta 5. punktā paredzētā procesa. Apstrīdētie noteikumi paredz, ka Padomei lēmumi ir jāpieņem ar kvalificētu balsu vairākumu pēc apspriešanās ar Parlamentu. EKL 67. panta 5. punktā ir noteikts, ka Padomei vajadzīgie tiesību akti ir jāpieņem vienprātīgi pēc apspriešanās ar Parlamentu un, tiklīdz tiesību akti ir pieņemti, ir jāuzsāk koplēmuma procedūra vēlāku aktu pieņemšanai. Līdz ar to, ja Apstrīdēto direktīvu uzskata par vajadzīgo tiesību aktu pēdējo stadiju, drošu valstu noteikšanai būtu jānotiek saskaņā ar koplēmuma procedūru; ja tas tā nenotiek un drošu valstu noteikšana joprojām ir tikai daļa no vajadzīgajiem tiesību aktiem, tad Padomei šī drošo valstu noteikšana būtu jāveic vienprātīgi pēc apspriešanās ar Parlamentu.

17.

Citiem vārdiem, svarīgs ir tikai viens jautājums, proti, vai Padome normatīvā aktā, kuru tā ir pieņēmusi saskaņā ar Līgumā paredzētu procedūru, ir tiesīga noteikt juridisku pamatu vēlāku aktu pieņemšanai saskaņā ar vienkāršotu procedūru salīdzinājumā ar to, kas paredzēta Līgumā. Atbilde noteikti būtu apstiprinoša ( 10 ), ja minētie vēlākie akti būtu izpildes pasākumi ( 11 ). Tāpēc jautājums ir par to, vai drošu valstu sarakstu pieņemšana un grozīšana ir izpildes pasākumi. Gadījumā, ja tie ir izpildes pasākumi, tad tam, vai Apstrīdētā direktīva ir vai nav vajadzīgo tiesību aktu nobeiguma elements, nav nozīmes, jo drošu valstu saraksti var tikt pieņemti saskaņā ar atvasinātu juridisku pamatu atbilstoši tādai vienkāršotai procedūrai, kādu izvēlējās Padome. Tomēr Parlaments tieši apgalvo, ka drošu valstu noteikšana ietilpst Kopienu likumdevēja kompetencē.

18.

Vai drošu valstu noteikšana neietilpst drīzāk izpildes jomā kā likumdošanas jomā? Zināms, ka pasākumi, kas nosaka “regulējamās nozares būtiskos elementus” ( 12 ), ir likumdošanas pasākumi. Tāpēc Kopienu likumdevējam šādi pasākumi noteikti ir jāpieņem, pamatojoties uz Līgumu un saskaņā ar Līgumā paredzētu attiecīgu procedūru. Tā kā drošu valstu noteikšanai ir jānotiek, piemērojot Apstrīdētajā direktīvā, konkrētāk — tās II pielikumā, izklāstītos kritērijus attiecībā uz drošu trešo valstu identifikāciju un tās 36. panta 2. punktā izklāstītos kritērijus attiecībā uz drošu Eiropas valstu noteikšanu, tad rodas jautājums, vai šādu noteikšanu joprojām var uzskatīt par vienu no “regulējamās nozares būtiskiem elementiem”, proti, par minimālo standartu attiecībā uz dalībvalstu procedūrām, kuras piemērojot, piešķir vai atņem bēgļa statusu EKL 63. panta pirmās daļas 1. punkta d) apakšpunkta izpratnē, būtiskiem elementiem? Pat ja visi lietas dalībnieki tiesvedībā Tiesā vienojas uzskatīt drošu valstu sarakstus par normatīviem aktiem, šādu uzskatu tomēr var arī apšaubīt.

19.

Kvalifikācijas par izpildes pasākumiem atbalstam ir jāatzīmē, ka gan Komisijas sākotnējā priekšlikumā ( 13 ), gan tās grozītajā priekšlikumā ( 14 ) ir paredzēts, ka drošas valstis, pamatojoties uz direktīvā izklāstītiem kritērijiem, ir jānosaka dalībvalstīm. Dalībvalstis principā ir atbildīgas par Kopienu tiesību izpildi. Kaut arī drošu valstu noteikšanas kritēriji ir minēti direktīvā, tomēr tas, ka Padome beigās nolēma pieņemt drošu valstu kopējos sarakstus, lai tuvinātu jau pastāvošos valstu pieņemtos sarakstus un nodotu minimālus sarakstus to valstu tiesību sistēmām, kas šajā sakarā vēl nav veikušas pasākumus, turpretī liecina par labu kvalifikācijai par normatīvu aktu. Par labu šādai kvalifikācijai liecina arī fakts, ka sākotnēji Padome drošu valstu sarakstus vēlējās iekļaut Apstrīdētajā direktīvā un atteicās to darīt tikai tāpēc, ka bija grūti vienoties par šiem sarakstiem, pārmērīgi neaizkavējot minētās direktīvas pieņemšanu ( 15 ). Visbeidzot, par labu šādam uzskatam liecina arī no šiem sarakstiem izrietošo seku nozīmīgums. Šo sarakstu izmantošana patvēruma procedūras ietvaros nosaka gan veidu, kādā valsts iestādes izskata lielāko daļu pieteikumu, gan arī direktīvā paredzēto procesuālo garantiju apjomu. Saskaņā ar 25. pantu dalībvalstis var uzskatīt patvēruma pieteikumu par nepieņemamu un tāpēc nepārbaudīt, vai [patvēruma] meklētāju var kvalificēt kā bēgli, ja šis meklētājs ir no drošas izcelsmes trešās valsts; tomēr šo pieņēmumu par minētās valsts drošību var atspēkot, ja meklētājs iesniedz nopietnus pierādījumus par pretējo. Turklāt saskaņā ar 36. pantu dalībvalstis var neveikt vai veikt nepilnīgu patvēruma pieteikuma izvērtēšanu gadījumos, kad meklētājs ir ieceļojis nelegāli vai vēlas ieceļot tās teritorijā no drošas trešās valsts. Tāpat Padome apspriešanos ar Eiropas Parlamentu, pirmkārt, par drošu trešo valstu sarakstu noteikšanu un grozīšanu, pamato ar šīs darbības “politisko nozīmi” un “jo īpaši [..] [ar] cilvēktiesību stāvokļa novērtējuma ietekmi izcelsmes valstī un [ar] tā ietekmi uz Eiropas Savienības politiku ārējo attiecību jomā”, un, otrkārt, par drošu Eiropas trešo valstu noteikšanu — ar “iespējamām sekām, kādas patvēruma meklētājam var radīt ierobežota vai nenotikusi izskatīšana” ( 16 ).

20.

Tomēr šajā lietā minētais jautājums nav jāizlemj. Pat ja drošu valstu noteikšana nebūtu daļa no “regulētās nozares būtiskiem elementiem” un apstrīdētie noteikumi paredzētu īstenošanas kompetenci, ir jāpiekrīt, ka tā neatbilst tiesiskuma nosacījumiem. Jāatceras, ka pēc grozījumiem, kas izdarīti EK līguma 145. pantā (jaunajā redakcijā — EKL 202. pants) ar Vienoto Eiropas Aktu, no EKL 202. panta trešā ievilkuma un EKL 211. panta ceturtā ievilkuma sistemātiskas interpretācijas izriet “noteikums, atbilstoši kuram ar līgumu izveidotajā sistēmā tad, kad Kopienas līmenī jāveic pamata akta izpildes pasākumi, šīs kompetences izpildes pienākums parasti piekrīt Komisijai” ( 17 ). No iepriekš minētā, skatot to kopā ar EKL 253. pantā paredzēto vispārējo pienākumu norādīt pamatojumu, izriet, ka Padome “var rezervēt sev tiesības izmantot izpildes pilnvaras vienīgi īpašos gadījumos, sniedzot šāda lēmuma detalizētu pamatojumu” ( 18 ). To apstiprina otrā komitoloģijas lēmuma 1. panta 1. punkts ( 19 ), atbilstoši kuram, “izņemot īpašus un pamatotus gadījumus, kad pamata akts paredz Padomei tiesības tieši īstenot dažas ieviešanas pilnvaras, šādas pilnvaras ir jāuztic Komisijai saskaņā ar atbilstīgajiem pamata takta noteikumiem”. Citiem vārdiem, Padomei “ir pienākums pienācīgi pamatot” izpildes tiesību rezervēšanu, “izdarot atsauci uz ieviešamā vai grozāmā pamata akta būtību un saturu” ( 20 ). Tāpēc Padomei ir jāpierāda, ka izpildes pilnvaru būtībai un saturam ir īpašs raksturs un ka tāpēc tā var rezervēt sev tiesības izmantot šīs pilnvaras kā izņēmumu Komisijas principiālai kompetencei šajā jomā ( 21 ).

21.

Protams, ņemot vērā 2005. gada 18. janvāra lietu Komisija/Padome, var jautāt, vai drošu valstu noteikšana patvēruma jomā ir īpašs gadījums, kad var rezervēt izpildes tiesības. Tam, ka apstrīdētie noteikumi patiešām paredz izpildes pilnvaras, tomēr nav nekāda pamatojuma. Apstrīdētās direktīvas deviņpadsmitajā un divdesmit ceturtajā apsvērumā izklāstītais pamatojums nekādā veidā nepamato šādu izpildes pilnvaru rezervēšanu, bet gan tieši pretēji, kā jau es iepriekš uzsvēru ( 22 ), — pamato apspriešanos ar Eiropas Parlamentu attiecībā uz sarakstu sagatavošanu un grozīšanu.

22.

Varētu turpināt iebilst, ka, pat ja drošu valstu noteikšana ietilpst izpildes jomā, Padomei nebija nekāda nolūka ar apstrīdētajiem noteikumiem sev rezervēt izpildes pilnvaras. Tieši pretēji — tā vēlējās izvirzīt šo jautājumu kā likumdevējs, lai to izskatītu saskaņā ar vienkāršotu procedūru, pamatojoties uz atvasinātu juridisku pamatu. Ir zināms, ka dažu valstu tiesību sistēmas ļauj likumdevējam ielauzties izpildes jomā, turpretim citās tiesību sistēmās izpildes pilnvaras uzskata par ekskluzīvu un aizsargātu kompetences jomu tāpat kā katram likumam tiek nodrošināta sava joma. Kopienu institucionālā sistēma neaizliedz a priori likumdevējam iziet ārpus attiecīgās nozares būtisko elementu tiesiskā regulējuma un pieņemt izpildes noteikumus. Tomēr arī šeit nav jāizsakās par pieļaujamību Kopienu tiesībās likumdevējam ielauzties izpildes jomā. Ja pieņem, ka apstrīdētos noteikumus ir jāuzskata par Padomes vēlmi jautājumu par drošu valstu noteikšanu izskatīt likumdošanas ceļā, kaut arī saskaņā ar vienkāršotu procedūru, tomēr rodas jautājums, vai ir likumīgi pieņemt likumdošanas pasākumus, pamatojoties uz atvasinātu juridisku pamatu.

23.

Vai ir iespējams pieņemt normatīvus aktus, pamatojoties uz juridisku pamatu, kas ir paredzēts nevis primārajās, bet gan atvasinātajās tiesībās un saskaņā ar šajā juridiskajā pamatā paredzētu vienkāršotu procedūru salīdzinājumā ar primārajās tiesībās paredzēto? Tā ir galvenā juridiskā problēma šajā lietā. Šis jautājums ir tikai par pieļaujamību Kopienu institucionālajā sistēmā deleģēt likumdošanas pilnvaras.

24.

Šis nav pilnīgi jauns jautājums. Jautājums par to, vai ir likumīgi veikt likumdošanas darbības, pamatojoties uz atvasinātu juridisku pamatu, Tiesai jau tika uzdots ( 23 ). Padomes 1997. gada 21. aprīļa Regulas (EK) Nr. 820/97, ar ko izveido liellopu un teļu identifikācijas un reģistrācijas sistēmu un kas attiecas uz liellopu un teļa gaļas un to produkcijas marķējumu ( 24 ), kuru Padome pieņēma, pamatojoties uz EK līguma 43. pantu (jaunajā redakcijā pēc grozījumiem — EKL 37. pants), 19. pantā ir paredzēts, ka Padome sākot ar 2000. gada 1. janvāri ar kvalificētu balsu vairākumu pēc Komisijas priekšlikuma pieņem liellopu un teļa gaļas marķēšanas sistēmas vispārīgos noteikumus. Uz šī pamata Padome pieņēma regulu, kuru apstrīdēja Parlaments, pamatojoties uz prettiesisku atvasinātu juridisku pamatu, kas saskaņā ar vienkāršotu lēmumu pieņemšanas procesu, kurā nav paredzēta apspriešanās ar Eiropas Parlamentu, ļautu pieņemt nevis izpildes pasākumu, bet gan normatīvu aktu kopējās lauksaimniecības politikas ietvaros, neievērojot EKL 37. pantu. Konstatējot, ka apstrīdētajā regulā nav liellopu un teļa gaļas obligātās marķēšanas sistēmas vispārīgo noteikumu, bet tās mērķis bija pagarināt fakultatīvas marķēšanas sistēmu arī pēc 1999. gada 31. decembra, Tiesa secināja, ka apstrīdētajā regulā nav pilnvaru, kuras tiek piešķirtas ar pamatregulu, un ka faktiski tās mērķis ir grozīt pamatregulu. Tiesa atzina, ka pamatregulas grozīšana “var notikt, tikai pamatojoties uz juridisku pamatu, kas ir līdzvērtīgs tam, uz kā pamata pamatregula tika pieņemta, proti, pamatojoties uz pašu Līgumu un ņemot vērā tajā paredzēto lēmumu pieņemšanas procesu” ( 25 ). Līdz ar to Tiesa regulu atcēla paralēlas kompetences un procedūras neievērošanas dēļ un neuzskatīja par “vajadzīgu izskatīt jautājumu par to, vai Padome, nepārkāpjot Līguma noteikumus attiecībā uz iestāžu kompetenci un lemjot ar kvalificētu balsu vairākumu pēc Komisijas priekšlikuma, varēja piešķirt pilnvaras pieņemt liellopu un teļa gaļas obligātās marķēšanas sistēmas vispārīgos noteikumus” ( 26 ). Redzams, ka šis jautājums ir atklāts.

25.

Dažu valstu tiesību sistēmās ir paredzēta iespēja deleģēt likumdošanas pilnvaras. Tā tas ir, piemēram, Francijā, pamatojoties uz 1958. gada 4. oktobra Konstitūcijas 38. pantu ( 27 ), un Itālijā, pamatojoties uz 1947. gada 27. decembra Konstitūcijas 76. pantu. Tomēr jāatzīmē, ka ļoti bieži šāda deleģēšana var notikt tikai noteiktās likumdošanas jomās, kā tas ir noteikts, piemēram, Spānijas 1978. gada 27. decembra Konstitūcijas 82. pantā vai Portugāles 1976. gada 2. aprīļa Konstitūcijas 164. un 165. pantā.

26.

Līgumā par Eiropas Savienību skaidri nav paredzēta likumdošanas pilnvaru deleģēšana. Tikai EKL 202. pantā ir paredzēta izpildes pilnvaru deleģēšana. Tātad ir jānosaka, vai ar Kopienu tiesībām netieši atļauj vai vismaz neaizliedz, ka Kopienu likumdevējs, tā vietā, lai pilnībā reglamentētu likumdošanas jomu saskaņā ar Līgumā paredzēto procedūru, aktā, kuru tas pieņem saskaņā ar šo procedūru, paredz atvasinātu juridisku pamatu, kas dod tiesības regulēt noteiktus šīs likumdošanas jomas aspektus saskaņā ar vienkāršotu procedūru.

27.

Savos 2001. gada 13. decembra secinājumos lietā Parlaments/Padome ģenerāladvokāte Štiksa-Hakla [Stix-Hackl] atbildēja apstiprinoši, uzskatot, taču tālāk nepaskaidrojot, ka atvasināts juridisks pamats “principā ir likumīgs, ja ir izpildīti zināmi nosacījumi” ( 28 ). Atvasināta juridiskā pamata likumības atbalstam Padome atsaucas uz šajā sakarā attīstījušos praksi. Tā min virkni aktu, kuriem, pieņemtiem pirms Apstrīdētās direktīvas, jau bija atvasināts juridisks pamats. Pieņemot, kas šie precedenti tiešām ir atbilstoši, jautājums ir par to, vai prakse nav tikai politisko apstākļu un kompromisa pagaidu rezultāts, kas zaudē savu saturu, tiklīdz mainās spēku samērs, un vai, pamatojoties uz šo praksi, paražu konsolidācijas procesa rezultātā var tikt pieņemta tiesību norma. Šajā sakarā atgādināšu, ka, lai konstatētu paražas esamību, ir nepieciešami divi saistīti elementi: materiālais elements (repetitio), kuru veido vispārēja un ilgstoša lietošana, saskanīgu precedentu secība, un psiholoģiskais elements (opinio juris necessitatis), proti, pārliecība, ka šādi izmantotās paražas atbilst obligātiem noteikumiem. Daļa doktrīnas ( 29 ) sliecās par labu Kopienu paražu atzīšanai Kopienu tiesību sistēmā, jo pastāv visi šādu paražu atzīšanai nepieciešamie nosacījumi.

28.

Tiesa šajā sakarā vēl nav skaidri izteikusies. Tomēr, šķiet, ka tās attieksme principā nav arī noraidoša. Ja Tiesa atsakās ņemt vērā noteiktu praksi un a fortiori uzskatīt to par paražu, tad tas ir tāpēc, ka šīs prakses pamatā nav veidojošu elementu ( 30 ). Turklāt, lai gan Tiesa skaidri nav kvalificējusi attiecīgo praksi kā paražas, tā atzina par likumīgu Parlamenta rezolūciju par komiteju un politisko grupu Briselē apvienošanu un rezolūciju par pārvaldības komitejas procedūru, jo tās atbilst parlamentārajai praksei, kuru nav apšaubījušas dalībvalstis ( 31 ), un “Kopienas iestāžu pastāvīgajai praksei” ( 32 ).

29.

Tomēr iespēja atzīt gan iestāžu, gan dalībvalstu prakses juridisko nozīmi katrā ziņā ir ļoti jāierobežo. Tiesību normu statuss var tikt piešķirts paražu veidojošus elementus ietverošai praksei, kuras mērķis ir mazināt lakonismu vai pat iztrūkumus līgumos, lai nodrošinātu lēmumu pieņemšanas procesa efektivitāti. Ja tādā veidā var iedibināt paražas praeter legem, nekādā gadījumā nevar pieļaut praksi, kas būtu pretrunā līgumiem. Paražu contra legem atzīšanas gadījumā netiktu ievērots dibināšanas līgumu, kurus var grozīt tikai saskaņā ar šim nolūkam īpaši paredzētu procedūru, nemainīgais raksturs ( 33 ). Tiesa kvalificē dibināšanas līgumus kā konstitucionālu hartu, uz kuras pamata tiek veidota tiesību sistēma, kuras subjekti ir Savienības pilsoņi ( 34 ). Šī paaugstinātā leģitimitāte nozīmē, ka līgumos paredzētie noteikumi “nav ne dalībvalstu, ne arī pašu iestāžu rīcībā” ( 35 ). Tāpat Tiesa noraidīja gan iestāžu ( 36 ), gan dalībvalstu precedentu spēkā esamību ( 37 ), pamatojoties uz to, ka praksē nedrīkst būt atkāpes no Līguma noteikumiem vai tā nevar prevalēt pār Līguma noteikumiem.

30.

Līdz ar to nevar piekrist Padomes viedoklim, kuru atbalsta Francijas valdība, saskaņā ar kuru nevienā Līguma noteikumā nav ietverts aizliegums par to, ka aktā, kas ir pieņemts, pamatojoties uz Līguma noteikumu un Līgumā paredzētas procedūras ietvaros, ir paredzēts pieņemt papildu likumdošanas pasākumus saskaņā ar vienkāršotu procedūru. Atvasināta juridiskā pamata izmantošanu nepieļauj EKL 7. pantā paredzētais pilnvaru piešķiršanas princips, saskaņā ar kuru “valsts iestādes darbojas saskaņā ar pilnvarām, ko tām piešķir šis līgums” ( 38 ). Līgumi ir tie, kuros ir noteiktas procedūras, saskaņā ar kurām tiek pieņemti normatīvi akti. Tādējādi iestāde pati nevar brīvi noteikt veidu, kādā tā izmanto šīs pilnvaras, un akta pieņemšanai grozīt Līgumā šim nolūkam paredzēto procedūru. Kā tas ir noteikts tādos pārejas noteikumos kā EKL 67. panta 2. punkta otrajā ievilkumā vai 175. panta 2. punkta otrajā daļā, Padomei var piešķirt tiesības vajadzības gadījumā grozīt lēmumu pieņemšanas procedūru tikai ar Līgumu. Citiem vārdiem, no pilnvaru piešķiršanas principa zināmā mērā izriet pilnvaru neesamības princips.

31.

Turklāt līgumos paredzētās likumdošanas procedūras noteic, kādā mērā katra iestāde var piedalīties lēmuma pieņemšanā, tādējādi nosakot arī iestāžu līdzsvarotību. Iestādei grozot lēmumu pieņemšanas procesu, tiek pārkāpts arī Tiesas noteiktais institucionālā līdzsvara princips ( 39 ), kas “nozīmē, ka katra iestāde īsteno savu kompetenci, respektējot citu iestāžu kompetenci” ( 40 ) un kas aizliedz iestādei “atņemt citām iestādēm līgumos paredzētās priekšrocības” ( 41 ).

32.

Turklāt juridiskā pamata izvēlei Tiesa piešķir tādu nozīmi arī tāpēc, ka tā ietekmē iestāžu līdzsvarotību. Juridiskais pamats ir tas, kas ir noteicošais piemērojamo lēmumu pieņemšanas procesā. Tādējādi no tā it īpaši ir atkarīga arī kompetentā Kopienas iestāde, balsošanas noteikumi, pamatojoties uz kuriem Padomei ir jāpieņem akti, un tas, cik lielā mērā Parlaments piedalās akta pieņemšanā. Tāpat arī jebkādām diskusijām attiecībā uz atbilstošu juridisko pamatu ir tikai tīri formāla nozīme. Tikko prasītāja prasītais juridiskais pamats paredz atšķirīgu lēmumu pieņemšanas procedūru no juridiskajā pamatā, uz kuru pamatojās akta autors, paredzētās, juridiskā pamata izvēle ietekmē akta satura noteikšanu. Līdz ar to šī izvēle nedrīkst būt atkarīga no iestādes diskrecionārās varas, bet tai jābūt balstītai uz tādiem objektīviem elementiem kā akta mērķis un saturs, kurus iespējams pakārtot tiesas kontrolei ( 42 ).

33.

Tāpat arī atvasināta juridiskā pamata izmantošanas apstrīdēšanai ir tikai tīri formāla nozīme, jo atvasināta juridiska pamata noteikšanas mērķis ir atļaut pieņemt normatīvus aktus saskaņā ar vienkāršotu procedūru salīdzinājumā ar to, kāda paredzēta Līgumā noteiktajā atbilstošajā juridiskajā pamatā. Šajā gadījumā, kā jau es uzsvēru, apstrīdētajā atvasinātajā juridiskajā pamatā paredzētie lēmuma pieņemšanas noteikumi (kvalificēts balsu vairākums Padomē un apspriešanās ar Parlamentu) atšķiras no EKL 67. panta 5. punktā paredzētajām procedūrām — Parlamenta un Komisijas prasītā juridiskā pamata (vienprātība Padomē un apspriešanās ar Parlamentu gadījumā, ja drošu valstu noteikšana vēl ir daļa no tiesību aktiem; kvalificēts balsu vairākums Padomē un koplēmuma procedūra, ja Apstrīdētā direktīva ir jāuzskata par vajadzīgo tiesību aktu pēdējo stadiju).

34.

Atvasinātu juridisko pamatu nevar atļaut izmantot tāpēc, ka tādējādi netiek ievērots pilnvaru piešķiršanas un iestāžu līdzsvarotības princips. Turklāt prasītājam, kurš sūdzējās, ka Padomes 1985. gada 31. decembra Direktīva 85/649/EEK, ar ko lopkopībā aizliedz izmantot dažas vielas, kurām piemīt hormonāla iedarbība, tika pieņemta, pamatojoties uz EKL 43. pantu un neievērojot procedūru, kas noteikta šim nolūkam paredzētā atvasinātā juridiskā pamatā, Tiesa atbildēja, ka “noteikumi par to, kādā veidā Kopienu iestādes pieņem lēmumus, ir paredzēti Līgumā un nav ne dalībvalstu, ne arī pašu iestāžu rīcībā” ( 43 ). Atziņu, ko sniedz šī pieeja, nevar ierobežot, kā to izdarīja Padome, tikai ar secinājumu, ka nelikumīgi ir tikai tie atvasinātie juridiskie pamati, kas sarežģī Līgumā paredzēto procedūru ( 44 ). Tiesas atgādinājums attiecībā uz pienākumu ievērot Līgumā paredzētos lēmumu pieņemšanas procesus ir skaidrs un vispārpiemērojams.

35.

Tāpat arī attiecībā uz Komisijas argumentu par labu tāda ar praksi pamatota atvasināta juridiskā pamata likumībai ir jāatzīmē, ka Tiesa, ciešā saistībā ar tās atteikumu atzīt paražas contra legem kā daļu no Kopienu tiesību sistēmas ( 45 ), jau attiecās atzīt iespēju atsaukties uz precedentiem, lai pamatotu Padomes izvēli par labu pamatam, kas nav atbilstošais juridiskais pamats, pamatojot ar to, ka “tikai Padomes prakses dēļ vien nevar atkāpties no [EK] līguma noteikumiem un tādējādi nevar radīt precedentu, kas Kopienu iestādēm būtu saistošs attiecībā uz pareizu juridisku pamatu” ( 46 ).

36.

Ņemot vērā minētos apsvērumus, es iesaku Tiesai atzīt, ka Padomei nebija nekādu tiesību Apstrīdētajā direktīvā pieņemt apstrīdēto atvasināto juridisko pamatu, lai pieņemtu likumdošanas pasākumus saskaņā ar vienkāršotu procedūru salīdzinājumā ar to, kas paredzēta EKL 67. panta 5. punktā. Turklāt Parlamenta izvirzītie pamati par kompetences neesamību un Līguma pārkāpšanu ir jāapstiprina un apstrīdētie noteikumi jāatceļ.

37.

Tā kā pamati par kompetences neesamību un Līguma pārkāpšanu ir pamatoti un to mērķis ir atcelt apstrīdētos noteikumus, tad nav vajadzības spriest par abiem pārējiem Parlamenta izvirzītajiem pamatiem par nepietiekamu pamatojumu un lojālas sadarbības principa pārkāpumu.

38.

Ņemot vērā iepriekš izklāstīto pamatojumu, es Tiesai ierosinu:

atcelt Padomes 2005. gada 1. decembra Direktīvas 2005/85/EK par minimāliem standartiem attiecībā uz dalībvalstu procedūrām, ar kurām piešķir un atņem bēgļa statusu, 29. panta 1. un 2. punktu un 36. panta 3. punktu.