EIROPAS KOMISIJA

Strasb?r?, 28.4.2015

JOIN(2015) 17 final

KOPĪGS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI

Spēju veidošana drošības un attīstības atbalstam – 
palīdzība partneriem krīžu novēršanai un pārvaldībai

KOPĪGS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI

Spēju veidošana drošības un attīstības atbalstam – 
palīdzība partneriem krīžu novēršanai un pārvaldībai

1.Ievads

Notikumi Āfrikā, Eiropas kaimiņvalstīs un citur liecina par drošības situācijas dramatisku pasliktināšanos visā pasaulē, kur vairāk nekā 1,5 miljardi cilvēku dzīvo nestabilos un konfliktu skartos reģionos. Paredzams, ka, saglabājoties pašreizējām tendencēm, līdz 2030. gadam šis skaits pieaugs līdz 2 miljardiem. Nestabilās situācijās esošās valstis nav sasniegušas Tūkstošgades attīstības mērķus (TAM), tādējādi vardarbīgi konflikti un slikta pārvaldība joprojām rada nopietnas problēmas attīstībai. Nestabilitāte un vardarbība ir arī radījusi jaunus draudus, piemēram, terorismu un organizēto noziedzību 1 .

Lai atjaunotu uzticību un nodrošinātu, ka partnervalstu iestādes spēj risināt problēmas, būtiski svarīga ir saskaņota ārējā darbība, kurā tiek izmantoti Eiropas Savienības (ES) diplomātiskie, drošības, attīstības un humānās palīdzības instrumenti. ES ārējās darbības instrumentiem ir atšķirīgi un savstarpēji papildinoši uzdevumi. Saikne starp drošību un attīstību ir ES visaptverošās pieejas ārējiem konfliktiem un krīzēm 2 svarīgs pamatprincips un papildina iekšējās drošības politiku, jūras drošības politiku un citas jomas. Tomēr ES visaptverošā pieeja ir jānostiprina, lai novērstu pašreizējo ES atbildes pasākumu nepilnības. Piemēram, var rasties gadījumi, kad kopējās drošības un aizsardzības politikas (KDAP) misiju ietvaros tiek sniegta apmācība, bet tās ilgtspēju un efektivitāti kavē pamata aprīkojuma trūkums partnervalstī.

Turklāt šajā saistībā svarīgi ir norādīt, ka ir izstrādāti vairāki nozīmīgi politikas satvari, kas attiecas gan uz drošību, gan attīstību, turklāt daži no šiem satvariem pašlaik tiek pārskatīti. Tie ir, piemēram, Eiropas kaimiņattiecību politika 3 , attīstības satvars laikposmam pēc 2015. gada, stratēģisks pārskats par ārpolitiku, jūras drošības stratēģija un Eiropas Drošības programma.

Pamatojoties uz Eiropadomes 2013. gada decembra secinājumiem 4 un ES un Āfrikas Savienības (ĀS) 2014. gada aprīļa samita deklarāciju 5 , šajā kopīgajā paziņojumā ir norādīti trūkumi un ierosināti koriģējoši pasākumi. Paziņojumā ir izskatīts jautājums par aprīkojumu partnervalstu spēju veidošanas atbalstam drošības jomā, tomēr tajā nav skarts jautājums par nāvējošu ieroču piegādi. ES nepiegādās šādu aprīkojumu.

2.Saikne starp drošību un attīstību ES politikā

Kā noteikts Līgumos, ES ārējās darbības mērķi cita starpā ir “saglabāt mieru, novērst konfliktus un stiprināt starptautisko drošību [...]”, kā arī “veicināt ilgtspējīgu ekonomisko, sociālo un vides attīstību jaunattīstības valstīs, par galveno mērķi izvirzot nabadzības izskaušanu” 6 . Līgumos ir noteikta prasība ievērot konsekvenci starp dažādām politikas jomām, uz kurām attiecas šie mērķi 7 .

Galvenais ES attīstības politikas mērķis ir mazināt un ilgtermiņā izskaust nabadzību 8 , tomēr attīstības politika pievēršas arī tādiem jautājumiem kā nevienlīdzība, sociālā netaisnība un cilvēktiesību pārkāpumi. Tas ir būtiski, lai risinātu konflikta un nestabilitātes pamatcēloņus. Tajā pašā laikā citās ES politikas jomās, kas var ietekmēt jaunattīstības valstis, ir jāņem vērā sadarbības mērķi attīstības jomā. Šajā nolūkā Komisijas 2011. gada paziņojumā "ES attīstības politikas ietekmes palielināšana. Pārmaiņu programma" 9 un saistītajos Padomes 2012. gada secinājumos 10 tika atgādināta nepieciešamība prioritārā kārtā risināt problēmas saistībā ar drošību, nestabilitāti un pāreju.

ES ir atbildīga arī par kopējās ārpolitikas un drošības politikas (KĀDP) noteikšanu un īstenošanu, tostarp par kopējās aizsardzības politikas pakāpenisku izstrādi. KDAP, kas ir KĀDP neatņemama sastāvdaļa, nodrošina ES operatīvas īstenošanas spējas. ES var izmantot KDAP līdzekļus misijām ārpus tās teritorijas, lai nodrošinātu miera uzturēšanu, konfliktu novēršanu un starptautiskās drošības stiprināšanu saskaņā ar Apvienoto Nāciju Organizācijas Statūtu principiem 11 , un šajā saistībā veikt dažāda veida uzdevumus 12 .

Skaidrs, ka ir nepieciešami savstarpēji pastiprinoši intervences pasākumi drošības un attīstības jomā. ES ir pastāvīgi uzsvērusi, ka “drošība ir priekšnosacījums attīstībai” 13 un ka “bez attīstības un nabadzības izskaušanas nebūs stabila miera” 14 . Stabilitātes politisko, sociālo un ekonomisko apstākļu radīšana un veicināšana ir būtisks valsts drošības elements un tās attīstības priekšnoteikums. Šī saikne starp drošību un attīstību ir būtiski svarīga ES ārējās darbības efektivitātes palielināšanai.

Ikvienai valstij, lai nodrošinātu savu drošību un attīstību, ir jābūt vai jāiegūst pienācīgas spējas visās nozīmīgajās nozarēs, tostarp drošības un aizsardzības jomā. Tādējādi šī valsts varēs nodrošināt savu stabilitāti, kā arī sniegt konstruktīvu ieguldījumu miera, stabilitātes un krīžu novēršanas nodrošināšanā attiecīgajā reģionā.

2.1.    Pašreizējie spēju veidošanas centieni

Pašreizējie drošības nozares spēju veidošanas centieni partnervalstīs aptver vairākas politikas jomas. Šajos centienos tiek izmantoti dažādi instrumenti, un tie koncentrējas uz efektīvu, likumīgu un ilgtspējīgu iestāžu, tostarp efektīvu tieslietu un drošības nozaru, robežu kontroles un krasta apsardzes, izveidi. Spēju veidošanas pasākumi cita starpā ietver piekļuvi starptautiskajiem instrumentiem, politisko dialogu, tehnisko sadarbību (tostarp kopīgo pētniecību un inovāciju, apmācību (zināšanu nodošanu 15 un prasmju attīstību 16 ) un nepieciešamā aprīkojuma un materiālu piegādi. Drošības nozarē veiktās apmācības mērķis ir uzlabot partneru spēju nodrošināt stabilitāti un pilsoņu aizsardzību. Tā var būt, piemēram, apmācība pirms darba uzsākšanas; tā var arī būt integrēta tādos darbības posmos kā konsultācijas vai apmācība un atbalsts darbavietā. Partneriem nodrošinātais aprīkojums var būt, piemēram, sakaru iekārtas, dzīvības nodrošināšanas iekārtas un uz vietas esošā infrastruktūra, kā arī medicīnas, transporta un citas iekārtas un spēku aizsardzības aprīkojums.

Gadu gaitā ES atbalsts saiknei starp drošību un attīstību ir pakāpeniski palielinājies, un intervences pasākumi ir veikti, izmantojot dažādas ES politikas jomas un instrumentus. 

Vairāku no līdz šim īstenoto 34 KDAP misiju un operāciju uzdevumi ietvēra miera un drošības nodrošināšanas dalībnieku spēju veidošanu partnervalstīs. Piemēram, spēju veidošana ir ES 2014. gadā uzsākto trīs KDAP misiju uzdevumu centrālais elements. ES padomdevēja misija civilās drošības sektora reformai Ukrainā (EUAM Ukraine) sniedz stratēģisku atbalstu, konsultācijas un padomdošanu. ES militāra padomdevēja misija Centrālāfrikas Republikā (EUMAM RCA) atbalsta šīs valsts iestādes, palīdzot sagatavot gaidāmo drošības nozares reformu. Tas tiek veikts, palīdzot valsts militārajiem spēkiem veidot spējas, paaugstināt standartus un virzīties uz mērķi, kas paredz kļūt par moderniem, efektīviem un atbildīgiem bruņotajiem spēkiem. ES civilā KDAP misija Mali (EUCAP Sahel Mali) atbalsta Mali iekšējās drošības spēku (t.i., policijas, žandarmērijas un nacionālās gvardes) pārstrukturēšanu. Tās mērķis ir palīdzēt Mali iestādēm nodrošināt konstitucionālo un demokrātisko kārtību un apstākļus ilgstošam mieram. Šī misija apvieno apmācību un stratēģiskas konsultācijas.

Pēdējo desmit gadu laikā ES ir būtiski palielinājusi finansējumu un iesaisti attīstības sadarbības jomā, lai atbalstītu tiesiskuma un drošības nozari partnervalstīs, izmantojot plašu instrumentu klāstu visā pasaulē.

Miera un drošības nodrošināšanas darbības patlaban finansē no ES budžeta, cita starpā izmantojot Stabilitātes un miera veicināšanas instrumentu 17 (IcSP) un tā priekšteci – Stabilitātes instrumentu 18 (IfS). Piemēram, plašāka spēju veidošanas projekta ietvaros IcSP nodrošina aprīkojumu Kamerūnas policijai, lai atbalstīt cīņu pret grupējumu "Boko Haram" (jo tas ir destabilizējošs faktors Rietumāfrikā un apdraud ES un partnervalstu attīstību un stabilitāti).

Plašākas ES pieejas Sāhelas reģionam ietvaros visaptverošs IfS projekts ir ļāvis nodrošināt pamata aprīkojumu un atbalstu (apmācību un padomdošanu), lai attīstītu policijas spējas Nigērā, dodot tai iespēju darboties neatkarīgi. Šis projekts ir daļa no visaptverošas atbalsta programmas, kas cita starpā vērsta uz miera un izlīguma iniciatīvu veicināšanu, atmīnēšanu un sociāli ekonomisko reintegrāciju.

Eiropas Attīstības fonda (EAF) 19 ietvaros Āfrikas Miera nodrošināšanas fonds (APF) 20 sniedz atbalstu Āfrikas Savienībai un reģionālajām ekonomikas kopienām, lai ļautu novērst un, ja nepieciešams, pārvaldīt krīzes. Finansējums cita starpā sedz Āfrikas miera uzturēšanas operāciju darbības izmaksas (izņemot algas), kā arī izmaksas saistībā ar apmācību un mācībām, vadības, kontroles un sakaru sistēmām vai faktu vākšanas misijām. Kopš izveides 2003. gadā APF ir novirzījis vairāk nekā EUR 1,2 miljardus Āfrikas miera veidošanas centieniem.

Finansiāla atbalsta Āfrikas vadītām miera atbalsta operācijām aktuāls piemērs ir Āfrikas Savienības misija Somālijā (AMISOM) 21 . Kopš 2007. gada AMISOM atbalstam ir sniegti apmēram EUR 800 miljoni. Šai misijai ir būtiska nozīme, garantējot minimālos drošības nosacījumus, lai varētu īstenot politisko procesu Somālijā un lai humānās palīdzības dalībnieki varētu nodrošināt humānās palīdzības sniegšanu. Tā arī palīdz radīt labvēlīgus apstākļus rekonstrukcijai, samierināšanai un ilgtspējīgai attīstībai valstī.

Visbeidzot, Āfrikas miera un drošības sistēmai (APSA) sniegtā ES finansiālā atbalsta mērķis ir stiprināt APSA spējas, veicināt efektīvu darbību un uzlabot sadarbību, lai novērstu un, ja nepieciešams, pārvaldītu un atrisinātu konfliktus Āfrikā 22 .

Šie piemēri liecina, ka spēju veidošana drošības nozarē var būt koncentrēta uz civilajiem un/vai policijas spēkiem, kā arī uz militārajiem spēkiem. Ar drošību saistītas funkcijas var tikt īstenotas, izmantojot atšķirīgas organizatoriskās struktūras dažādās valstīs. Piemēram, civilās aizsardzības, robežkontroles un krasta apsardzes funkcijas pēc to būtības var būt militāras, civilas vai hibrīdas.

2.2.    Traucēkļi efektīvai darbībai uz vietas –  izmēģinājuma projekti

Saistībā ar ES sniegto spēju veidošanas atbalstu militārajiem spēkiem Mali un Somālijā tika izstrādāti izmēģinājuma projekti, lai izpētītu pašreizējās problēmas. Sākotnējie konstatējumi norāda uz apmācības un aprīkojuma vajadzībām, kā arī liecina, ka ir nepieciešams uzlabot koordināciju gan operatīvā, gan stratēģiskā līmenī 23 .

Izmēģinājuma projekts Mali

Mērķis ES apmācības misijai Mali (EUTM Mali) 24 , ko finansē no dalībvalstu iemaksām un Athena mehānisma 25 , ir apmācīt Mali kareivjus, ļaujot izveidot efektīvus un demokrātiski atbildīgus valsts bruņotos spēkus, kas var palīdzēt stabilizēt valsti. Militārajās un apmācības konsultācijās galvenā uzmanība ir pievērsta operatīvajām mācībām, vadībai un kontrolei, loģistikas ķēdēm un cilvēkresursiem. Apmācība tiek sniegta arī tādās jomās kā starptautiskās humanitārās tiesības, civiliedzīvotāju aizsardzība un cilvēktiesības. Spēju veidošanas atbalsts tiek sniegts Mali bruņotajiem spēkiem, kas leģitīmo civilo iestāžu uzraudzībā darbojas valsts dienvidos. Pēc apmācības bataljoni tiek nosūtīti uz valsts ziemeļiem vismaz uz sešiem mēnešiem.

Tomēr apmācītajām vienībām trūkst komunikāciju aprīkojuma, tādējādi ir traucēta vadība un kontrole. Karavīriem nav aizsargaprīkojuma pret mīnām un spridzekļiem. Lai nodrošinātu autonomiju un spēju darboties neatkarīgi, ir nepieciešami arī neatliekamās medicīniskās palīdzības transportlīdzekļi, ūdens tvertnes un kravas automašīnas degvielas transportēšanai. Trūkst arī pirmās nepieciešamības preču, tostarp mājokļu, pārtikas un medicīniskās palīdzības. Ir nepieciešama palīdzība šāda aprīkojuma piegādei, lai nodrošinātu, ka apmācītajiem bataljoniem nav jāpaļaujas uz vietējo iedzīvotāju atbalstu.

Dažos gadījumos ir rasti ad hoc risinājumi, piemēram, citu līdzekļu devēju nodrošināti transportlīdzekļi Mali, tomēr tas nav pastāvīgs, nedz arī ilgtspējīgs ilgtermiņa risinājums. Ja šāds ad hoc finansējums nav bijis iespējams, netika rasti nekādi alternatīvi finansējuma avoti, lai novērstu nepilnības.

Izmēģinājuma projekts Somālijā

Somālijā ES ir iesaistījusies ar dažādiem instrumentiem. Ar APF starpniecību ES ir galvenā līdzekļu devēja AMISOM operācijai, ko vada Āfrikas Savienība. Turklāt ES vada trīs KDAP misijas Somālijā un plašākā reģionā, kas koncentrētas uz militāro apmācību, pirātisma apkarošanu un jūras spēku izveidi.

KDAP misija EUTM Somalia, kas koncentrējas uz militāro apmācību Somālijā, tika sākta 2010. gada aprīlī, lai atbalstītu un attīstītu Somālijas drošības nozari, stiprinot Somālijas bruņotos spēkus un nodrošinot specifisku militāro apmācību 26 . 2014. gadā EUTM konsultāciju, padomdošanas un apmācības darbības tika pārceltas uz Mogadīšo, kur apmācība notiek Jazeera mācību nometnē, ko vada AMISOM.

Ilgu laiku dzīves apstākļi un apmācības infrastruktūra nometnē bija nepiemēroti. To uzlabošanai, tostarp celtniecības darbiem, bija vajadzīgs ievērojams laiks, un trūka pamata atbalsta (piemēram, ūdens, pārtikas, gultu, matraču un segu). Šie trūkumi negatīvi ietekmēja apmācību efektivitāti un kaitēja ES reputācijai.

EUTM kā militāru KDAP operāciju finansē un personālu nodrošina līdzekļu devējas dalībvalstis, un kopējās izmaksas sedz arī Athena mehānisms 27 . Saskaņā ar AMISOM mandātu Jazeera mācību nometne tiek uzskatīta par AMISOM vietu Somālijas drošības spēku apmācībai. Tas ir tāpēc, ka APF ir izteikti reģionāla dimensija bez iespējas sniegt atbalstu valsts līmenī. Tiek pieņemts, ka tad, ja līdzekļi tiktu piešķirti tieši, augstāka prioritāte būtu noteikta tam, lai panāktu pieņemamus standartus attiecībā uz mācību nometni, un progress būtu panākts agrāk.

Šie izmēģinājuma projekti atspoguļo tikai dažas no problēmām, kas ir jāpārvar: pieejamā finansējuma trūkums, ierobežojumi, kas jo īpaši attiecas uz APF finansējumu, un praktiskās grūtības, ko rada visdažādāko instrumentu izmantošana vienā un tajā pašā kontekstā.

3.Spēju veidošanas uzlabošana drošības un attīstības atbalstam

3.1.    Satvars

No primāro tiesību viedokļa ir jāņem vērā divi pamatprincipi.

Vienu un to pašu darbību nevar finansēt gan ar KĀDP pasākumu, gan instrumentu, kas izveidots, pamatojoties uz LESD 209. un 212. pantu. Tas nozīmē, piemēram, ka spēju veidošanu drošības nozarē saskaņā ar iespējamu jaunu instrumentu var īstenot ES attīstības sadarbības ietvaros, ja tās mērķis un saturs ietilpst attīstības politikas jomā.

Līgumi izslēdz iespēju izmantot ES budžetu izdevumiem, kas rodas no darbībām militārā vai aizsardzības jomā (sk. LES 41. panta 2. punktu). Tādējādi Eiropas Attīstības fonds un Āfrikas Miera nodrošināšanas fonds kā instrumenti ārpus ES budžeta ir īpaši aktuāli attiecībā uz pašreizējiem centieniem “aizpildīt” plaisu starp KDAP un dažādiem attīstības instrumentiem, lai visaptveroši risinātu drošības un attīstības saiknes jautājumus. Turklāt nav izslēgta spēju veidošanas finansēšana drošības nozarē saskaņā ar LESD 209. un 212. pantu neatkarīgi no atbalsta saņēmēja civilajām vai militārajām iezīmēm, tomēr tam ir nepieciešama katra konkrētā gadījuma izvērtēšana.

Papildus primārajiem tiesību aktiem satvars, kas attiecas uz ES ārējo darbību drošības nozares spēju veidošanas jomā, ir daudzgadu finanšu shēma (DFS) un ārējās finansēšanas instrumentu juridiskais pamats. Attiecīgie ES budžeta instrumenti ir šādi:

-Stabilitātes un miera veicināšanas instruments 28 (IcSP);

-Pirmspievienošanās palīdzības instruments 29 (IPA);

-Eiropas kaimiņattiecību instruments 30 (EKI);

-Attīstības sadarbības instruments 31 (ASI) un

-Eiropas Demokrātijas un cilvēktiesību instruments 32 (EIDHR); kā arī

-kopējās ārpolitikas un drošības politikas (KĀDP) budžets;

Visbeidzot, oficiālās attīstības palīdzības 33 (OAP) definīcija, iespējams, ierobežo izdevumus par drošības spēju veidošanu, jo OAP kritēriji parasti neaptver militāros izdevumus. Šis ierobežojums ir īpaši nozīmīgs saistībā ar DFS, saskaņā ar kuru ES būtu jācenšas nodrošināt, ka laikposmā no 2014. gada līdz 2020. gadam vismaz 90 % no tās kopējās ārējās palīdzības 34 tiktu uzskatīti par OAP. Turklāt ASI paredz īpašus OAP mērķus 35 un ierobežojumus attiecībā uz ieroču vai munīcijas iepirkumu vai darbībām, kurām ir militāri vai ar aizsardzību saistīti mērķi 36 . EAF paredz, ka plānojumam jābūt izstrādātam tā, lai iespēju robežās tas atbilstu OAP kritērijiem 37 . Turklāt dalībvalstis ir paziņojušas, ka to iemaksas EAF atbilst OAP kritērijiem.

3.2.    Mūsu pašreizējo instrumentu labāka izmantošana

Esošie ES budžeta instrumenti

Ievērojama daļa no ārējās palīdzības programmām, ko finansē no ES attīstības un tehniskās sadarbības instrumentiem, jau risina drošības un attīstības problēmas 38 . Pašreizējās DFS ietvaros ar 9 valsts programmām un 8 reģionālajām vai tematiskajām programmām cenšas atbalstīt konfliktu novēršanu un risināšanu un ar mieru un drošību saistītus pasākumus. Turklāt 45 valstīs tiek izstrādātas programmas, kas plašākā mērā vērstas uz pārvaldību un tiesiskumu, tostarp uz iespējamu atbalstu KDAP misiju un operāciju pārejai uz citiem instrumentiem.

Tomēr uz finanšu atbalstu spēju veidošanai drošības nozarē, ko piešķir IcSP, IPA, EKI, ASI un EIDHR ietvaros, attiecas dažādi ierobežojumi, kā paskaidrots iepriekš. Tā rezultātā pašlaik nav neviena ES budžeta instrumenta, kas paredzēts, lai nodrošinātu visaptverošu finansējumu spēju veidošanai drošības nozarē partnervalstīs, jo īpaši nozares militārajam elementam.

Šāda situācija ir pastāvējusi pēdējos desmit gadus. Kad 2004. gadā Eiropas Komisija iesniedza savu sākotnējo ierosinājumu par stabilitātes instrumentu 39 , tā ierosināja paplašināt juridisko pamatu, attiecinot to uz finansējumu ilgtermiņa atbalstam spēju veidošanai militāro miera atbalsta operāciju jomā. Tomēr galīgajā tekstā netika ietvertas atsauces uz militārajām vai miera atbalsta operācijām, ņemot vērā pārējo likumdevēju iebildumus. Arī pilsoniskā sabiedrība bija paudusi savus iebildumus.

Esošie instrumenti ārpus ES budžeta

Ārpus ES budžeta EAF sniedz papildu darbības līdzekļus, lai īstenotu ES attīstības sadarbības politiku ar Āfrikas, Karību jūras reģiona un Klusā okeāna (ĀKK) valstu grupu saskaņā ar Kotonū partnerattiecību nolīgumu 40 .

Āfrikas Miera nodrošināšanas fonds (APF) tika izveidots 2003. gadā EAF ietvaros un ir līdz šim vērienīgākais instruments, lai risinātu problēmas saistībā ar saikni starp drošību un attīstību, sniedzot atbalstu arī militārajām darbībām.

Tomēr APF ir izņēmuma un pagaidu instruments. Dalībvalstis ir vairākas reizes izvirzījušas jautājumu par tā finansiālo ilgtspēju un par nepieciešamību apsvērt alternatīvas finansēšanas iespējas, ne tikai EAF 41 . Turklāt APF daudzgadu rīcības programmā 2014. – 2016. gadam 42 ir izslēgts finansējums “munīcijai, ieročiem un īpašam militāram aprīkojumam, rezerves daļām un kareivju algām un apmācībai”. Papildu ierobežojumi ietver tiesisku prasību 11. EAF ietvaros veiktās darbības “iespēju robežās” deklarēt kā OAP 43 . Visbeidzot, APF ir ekskluzīvi reģionāla un ģeogrāfiska ievirze (Āfrikas Savienība un reģionālās ekonomikas kopienas); tāpēc no APF nav iespējams finansēt atbalsta pasākumus valsts līmenī vai ārpus Āfrikas. Tomēr ES un partnervalstis un partnerreģioni ir noteikuši mieru un drošību vai drošības nozares reformu par prioritāti vairākās reģionālajās un valstu indikatīvajās programmās EAF ietvaros.

Lai gan finansējumu drošības nozares spēju veidošanai, tostarp militārajam aspektam, ir iespējams piešķirt saskaņā ar APF, uz to attiecas vairāki citi ierobežojumi, kas var traucēt efektīvi izmantot šo mehānismu, lai risinātu visas situācijas, ar ko ES saskaras.

Visbeidzot, arī dalībvalstis piešķir līdzekļus ES militārajām operācijām ārpus Savienības budžeta – vai nu tieši KĀDP/KDAP operāciju ietvaros, vai ar Athena mehānisma starpniecību. Athena pārvalda saskaņā ar KDAP veikto ES militāro operāciju kopējo izmaksu finansējumu. Šīs izmaksas cita starpā ietver galvenās mītnes izveides un darbības izmaksas, kā arī infrastruktūras, loģistikas un misijas atbalsta izmaksas. Šobrīd Athena nesedz izmaksas, kas radušās partnervalstij, kur atbalsts tiek sniegts misijas vai operācijas veidā. Nesen Padome apstiprināja Padomes lēmuma attiecībā uz Athena pārskatīšanu, kas cita starpā ļauj Athena mehānisma ietvaros īstenot ES budžeta līdzekļus saskaņā ar spēkā esošajiem noteikumiem un procedūrām 44 .

Koordinācija un saskaņotība

Neraugoties uz iepriekš aprakstītajiem ierobežojumiem, ar saskaņotāku un koordinētāku pieeju pašreizējā satvara ietvaros varētu panākt vairāk.

ES atbalstam spēju veidošanai drošības nozarē ir jābalstās uz ES ārējās darbības principiem. Tie ir šādi: i) partnervalsts līdzatbildība un pielāgošanās partneru ilgtermiņa attīstības stratēģijām; ii) cilvēktiesību un starptautisko humanitāro tiesību ievērošana; iii) saskaņotība ar citām ES darbībām, kas ir daļa no plašākas ES visaptverošās pieejas ārējiem konfliktiem un krīzēm 45 . Turklāt ir svarīgi izmantot konteksta analīzi, lai izvairītos no tā, ka atbalstu spēju veidošanai nosaka piedāvājums, kā arī izstrādāt riska pārvaldības metodoloģiju un nodrošināt starptautiskās sabiedrības plašu atbalstu un koordināciju ar citiem dalībniekiem uz vietas.

Ievērojot pašreizējo institucionālo un tiesisko regulējumu, šādi praktiski pasākumi varētu uzlabot koordināciju ES ietvaros, tostarp ar un starp dalībvalstīm, stratēģiskajā un operatīvajā līmenī.

i)    Uzlabot informācijas apmaiņu par notiekošajām un plānotajām spēju veidošanas atbalsta darbībām plašākās krīžu novēršanas pārvaldības jomās (ietverot atbalstu tieslietu un drošības nozarei), ko veic, izmantojot dalībvalstu divpusējo sadarbību, ES attīstības un tehniskās sadarbības instrumentus un KDAP darbības.

ii)    Paplašināt informācijas apmaiņu ar Savienības daudzpusējiem partneriem (tostarp ANO, NATO un EDSO) un citām trešām valstīm un stratēģiskajiem partneriem, ar kuriem ES ir kopīgas konverģentas un papildinošas prioritātes.

iii)    Izmantot politikas sistēmas krīzes risināšanai ieviešanu, lai pastiprinātu saikni starp dienestiem, kuri ir atbildīgi par attīstības sadarbības un drošības politikas jautājumiem. Tas veicinās visaptverošu analīzi par ES iesaisti attiecīgajā kontekstā, pirms tiek pieņemts lēmums par jauniem ar KDAP saistītiem vai nesaistītiem pasākumiem.

iv)    KDAP ietvaros veiktajos pasākumos būtu labāk jāizmanto attīstības sadarbības pieredze. Tāpat arī attīstības programmās var izmantot KDAP un dalībvalstu pieredzi. Tas ļautu nodrošināt saskaņotību, jo īpaši starp konkrētu instrumentu pārvaldības komiteju darbu un par KDAP atbildīgo Padomes darba grupu darbu.

v)    Organizēt regulārāku un sistemātiskāku saziņu starp ES delegācijām un KDAP misiju un/vai operācijām partnervalstu līmenī. Izveidot sistēmu kopīgai ziņošanai attiecīgajiem pārvaldes sistēmas dalībniekiem galvenajā mītnē. Izveidot standartus KDAP misiju un operāciju sadarbības koordinatoru norīkošanai Savienības delegācijās un iekļaut tos personāla komplektēšanas un aicinājumu veikt iemaksas KDAP misijās un operācijās sistēmā.

Lai atbalstītu un īstenotu šīs saistības, būtu jāturpina izrādāt šādas iniciatīvas, izmantojot atbilstošus Eiropas Komisijas un Savienības Augstās pārstāves ārlietās un drošības politikas jautājumos (Augstās pārstāves) priekšlikumus.

i)    ES mēroga stratēģiskais satvars drošības nozares reformai, kas būtu kopīgs KDAP un attīstības sadarbības politikai. Kopīgajā politikas satvarā drošības sektora reformai būtu jāievēro spēkā esošo instrumentu regulatīvie ierobežojumi. Būtu lietderīgi, ja šis satvars balstītos uz pieredzi, kas gūta saistībā ar programmām/misijām/operācijām Bosnijā un Hercegovinā, Kongo Demokrātiskajā Republikā un Afganistānā attiecībā uz pāreju no KDAP uz citiem instrumentiem.

ii)    Kopīgs izvērtēšanas, uzraudzības un rezultātu satvars darbībām, kas saistītas ar drošības nozares spēju veidošanu un drošības nozares reformu, neatkarīgi no politikas satvara, saskaņā ar kuru tās tiek veiktas.

iii)    Īpaša riska pārvaldības metodoloģija attiecībā uz ES atbalstu partnervalstu vai organizāciju drošības nozarei. Tās pamatā varētu būt, piemēram, ANO pienācīgas pārbaudes politika cilvēktiesību jomā 46 , kas izstrādāta, lai orientētu ANO darbību, atbalstot drošības nozari, kā arī riska pārvaldības satvars, kas izstrādāts attiecībā uz ES budžeta atbalsta darbībām 47 .

4.Turpmākā rīcība: jauna apņemšanās nodrošināt mieru un stabilitāti ar mūsu partneriem

ES joprojām ir apņēmības pilna uzņemties svarīgu lomu, lai nodrošinātu starptautisko mieru un stabilitāti, kā arī novērstu konfliktus un radītu apstākļus ilgtspējīgai attīstībai pasaules mērogā.

Viens no svarīgākajiem instrumentiem šajos centienos ir ļaut pašām partnervalstīm un reģionālajām organizācijām arvien vairāk novērst un pārvaldīt krīzes, izmantojot efektīvu ES atbalstu to drošības spēju veidošanai.

Ir pienācis laiks pastiprināt centienus, pamatojoties uz līdzšinējo pieredzi. Mēs sagaidām, ka Eiropadome 2015. gada jūnijā uzņemsies turpmākas politiskas saistības un sniegs norādījumus par to, kā labāk risināt drošības un attīstības saiknes jautājumu.

Eiropas Komisija un Augstā pārstāve ir apņēmušās īstenot šajā kopīgajā paziņojumā izklāstītos pasākumus attiecībā uz pašreizējo instrumentu koordināciju un saskaņotību. Saskaņā ar visaptverošo pieeju šie pasākumi būs pilnībā efektīvi tikai tad, ja tie tiks saskaņoti ar atbilstīgiem pasākumiem ar un starp dalībvalstīm to instrumentu uzlabošanai stratēģiskā un operatīvā līmenī. Lai nodrošinātu ES kopējo spēju īstajā laikā un ar atbilstošiem mehānismiem un līdzekļiem iesaistīties partnervalstī vai sadarbībā ar reģionālu organizāciju, pielāgojoties konkrētiem apstākļiem, ir nepieciešams apvienot spēkus.

Ņemot vērā šīs problēmas apjomu, esošie ierobežojumi būtu jārisina ne tikai ar ad hoc pasākumiem. Eiropas Komisija un Augstā pārstāve uzskata, ka tā vietā būtu jāapsver trīs šādu pasākumu praktiskā īstenojamība:

i)    priekšlikums pielāgot Āfrikas Miera nodrošināšanas fondu, lai pārskatītu tā ierobežojumus;

ii)    tāda mehānisma izveide, kas miera, drošības un attīstības jautājumus apvieno viena vai vairāku esošo instrumentu satvarā;

iii)    īpašs instruments šim nolūkam.

Attiecībā uz visiem priekšlikumiem būtu jāveic iepriekšējs ietekmes novērtējums, kurā cita starpā būtu jāanalizē iespējamās politiskās, reputācijas un budžeta sekas, kā arī ietekme uz pamattiesībām. Šo apspriežu saistībā būtu jāņem vērā Komisijas politiskā apņemšanās ierosināt izveidot budžetu EAF vajadzībām.

Turklāt dalībvalstis tiek aicinātas apsvērt iespēju paplašināt Athena mehānismu, lai iekļautu spēju veidošanu partnervalstīs.

Ir svarīgi, lai turpmākajos pasākumos saistībā ar šo kopīgo paziņojumu tiek iesaistīts plašs ieinteresēto personu loks ārpolitikas, aizsardzības, attīstības un humānās palīdzības jomā.

Eiropas Komisija un Augstā pārstāve aicina Eiropas Parlamentu un Padomi atbalstīt pieeju, kas izklāstīta šajā kopīgajā paziņojumā, un pilnībā iesaistīties virzībā uz saskaņotāku un efektīvāku ES darbību, lai veicinātu spēju veidošanu drošības un attīstības atbalstam.

(1)

Pasaules Bankas sagatavotais 2011. gada Pasaules attīstības ziņojums  "Konflikts, drošība un attīstība", Vašingtona.

(2)

Kopīgais paziņojums "ES visaptverošā pieeja ārējiem konfliktiem un krīzēm" JOIN (2013) 30 final, 11.12.2013.; Padomes secinājumi par ES visaptverošo pieeju (dok. 9644/14, 12.5.2014.); Kopīgs dienestu darba dokuments SWD (2015) 85 final, 10.5.2015.

(3)

Kopīgais apspriešanas dokuments "Ceļā uz jaunu Eiropas kaimiņattiecību politiku" JOIN (2015)6 final, 4.3.2015.

(4)

Eiropadomes 2013. gada 19. un 20. decembra sanāksmes secinājumi (dok. EUCO 217/13, 20.12.2013.).

(5)

2014. gada 2. un 3. aprīlī notikušā ceturtā ES un Āfrikas samita deklarācija (Padomes dok. 8370/14, 1. pielikums, 2.4.2014.).

(6)

Līguma par Eiropas Savienību (LES) 21. panta 2. punkts.

(7)

LES 21. panta 3. punkts; Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 205. pants.

(8)

LESD 208. pants.

(9)

COM(2011) 637 galīgā redakcija "ES attīstības politikas ietekmes palielināšana. Pārmaiņu programma”, 13.10.2011.

(10)

Padomes secinājumi (dok. 9369/12) "ES attīstības politikas ietekmes palielināšana. Pārmaiņu programma”, 14.5.2012.

(11)

LES 42. pants.

(12)

LES 43. pants.

(13)

Eiropas drošības stratēģija (Padomes dok. 15895/03, 8.12.2003.).

(14)

Drošība un attīstība — Padomes un Padomē sanākušo dalībvalstu valdību pārstāvju secinājumi (Padomes dok. 15097/07, 20.11.2007.). Eiropas Parlamenta ziņojums (A8-0039/2015) par Eiropas Savienības Augstās pārstāves ārlietās un drošības politikas jautājumos gada ziņojumu Eiropas Parlamentam (2014/2219(INI)), 3.3.2015.

(15)

Tostarp par saukšanu pie atbildības, savstarpēju tiesisko palīdzību, cietušo atbalstu un taisnīgu tiesu.

(16)

Tostarp vadības un pārvaldības jomā.

(17)

Eiropas Parlamenta un Padomes 2014. gada 11. marta Regula (ES) Nr. 230/2014, ar ko izveido Stabilitātes un miera veicināšanas instrumentu (OV L 77, 15.3.2014.).

(18)

Eiropas Parlamenta un Padomes 2006. gada 15. novembra Regula (EK) Nr. 1717/2006, ar ko izveido Stabilitātes instrumentu (OV L 327, 24.11.2006.).

(19)

15. pants Padomes 2015. gada 2. marta Regulā (ES) 2015/322 par 11. Eiropas Attīstības fonda īstenošanu (OV L 58, 3.3.2015.).

(20)

11. pants Kotonū partnerattiecību nolīgumā “Miera veidošanas politika, konfliktu novēršana un risināšana” un attiecīgie Padomes secinājumi nodrošinātu APF juridisko pamatu; ĀKK un EK Ministru padomes 2003. gada 11. decembra Lēmums Nr. 3/2003 par līdzekļu izmantošanu no 9. EAF ilgtermiņa attīstības paketes Āfrikas Miera nodrošināšanas fonda izveidošanai (OV L 345, 31.12.2003.).

(21)

Finansiāls atbalsts ir sniegts arī Āfrikas dalībnieku vadītajai starptautiskajai atbalsta misijai Mali (AFISMA) un Āfrikas dalībnieku vadītajai starptautiskajai atbalsta misijai Centrālāfrikas Republikā (MISCA).

(22)

Tas ietver atbalstu Āfrikas starpniecības struktūrām un iniciatīvām, atbalstu Viedo padomei, Miera un drošības padomei, Kontinenta agrīnas brīdināšanas sistēmai un Āfrikas rezerves spēkiem, kā arī Āfrikas Savienības un Āfrikas reģionālo organizāciju spēju pastiprināšanu finanšu pārvaldības jomā attiecībā uz miera atbalsta operācijām, plānošanu, cilvēkresursiem, informācijas apmaiņu un analīzi.

(23)

Tiek turpināta trūkumu analīze un riska pārvaldības sistēmu izstrāde, kas varētu palīdzēt attīstīt konkrētu uzlabojumu iespējas, ņemot vērā pašreizējo tiesisko un institucionālo regulējumu.

(24)

Padomes 2013. gada 17. janvāra Lēmums 2013/34/KĀDP par Eiropas Savienības militāro misiju, lai palīdzētu Mali bruņoto spēku apmācībā (EUTM Mali) (OV L 14, 18.1.2013.).

(25)

LES 41. pantā ir noteikti ES vadīto civilo un militāro krīžu pārvarēšanas operāciju finansēšanas principi. Operācijas, kas skar militārus vai aizsardzības aspektus, nevar finansēt no Savienības budžeta. Šādu operāciju kopējās izmaksas pašlaik sedz saskaņā ar Padomes 2015. gada 27. marta Lēmumu (KĀDP) 2015/528, ar ko izveido mehānismu tādu Eiropas Savienības operāciju kopējo izmaksu finansēšanas pārvaldībai, kuras skar militārus vai aizsardzības aspektus (Athena), un ar ko atceļ Lēmumu 2011/871/KĀDP (OV L 84, 28.3.2015.). Pašlaik mehānismā Athena piedalās visas dalībvalstis, izņemot Dāniju.

(26)

Padomes 2010. gada 15. februāra Lēmums 2010/96/KĀDP par Eiropas Savienības militāro misiju, lai palīdzētu Somālijas drošības spēku apmācībā (OV L 44, 19.2.2010.). 2013. gada janvārī EUTM mandātu pagarināja trešo reizi – līdz 2015. gada martam, turklāt tas tika paplašināts, iekļaujot arī stratēģiskās konsultācijas un padomdošanu. Kopš 2010. gada EUTM ietvaros ir apmācīti apmēram 4000 Somālijas armijas locekļu. Pašreiz misijā piedalās 125 cilvēki (pasniedzēji un saistītais personāls) no 10 dalībvalstīm un Serbijas.

(27)

Misijas kopējo izmaksu segšanai līdz 2011. gada augustam bija piešķirti EUR 4,8 miljoni; no 2011. gada augusta līdz 2012. gada decembrim šī summa bija EUR 8 miljoni; kopējais finansējums laikposmam no 2013. gada februāra līdz 2015. gada martam sasniegs EUR 11,6 miljonus. Izmaksu palielinājumu lielā mērā nosaka pārcelšanās uz Mogadīšo, un tas ietver izmaksas saistībā ar drošības spēku izvietošanu un aizsardzību.

(28)

Eiropas Parlamenta un Padomes 2014. gada 11. marta Regula (ES) Nr. 230/2014, ar ko izveido Stabilitātes un miera veicināšanas instrumentu (OV L 77, 15.3.2014.).

(29)

Eiropas Parlamenta un Padomes 2014. gada 11. marta Regula (ES) Nr. 231/2014, ar ko izveido Pirmspievienošanās palīdzības instrumentu (IPA II) (OV L 77, 15.3.2014.).

(30)

 Eiropas Parlamenta un Padomes 2014. gada 11. marta Regula (ES) Nr. 232/2014, ar ko izveido Eiropas kaimiņattiecību instrumentu (OV L 77, 15.3.2014.).

(31)

Eiropas Parlamenta un Padomes 2014. gada 11. marta Regula (ES) Nr. 233/2014, ar ko izveido finanšu instrumentu sadarbībai attīstības jomā 2014.–2020. gadam (OV L 77, 15.3.2014.).

(32)

Eiropas Parlamenta un Padomes 2014. gada 11. marta Regula (ES) Nr. 235/2014, ar ko izveido finanšu instrumentu demokrātijai un cilvēktiesībām visā pasaulē (OV L 77, 15.3.2014.).

(33)

Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācijas (ESAO) Attīstības palīdzības komiteja (DAC) ir forums atbalsta centienu koordinācijai. Tā ir izveidojusi starptautiski saskaņotu OAP definīciju. Tas ļauj līdzekļu devējiem nošķirt oficiālus darījumus OAP ietvaros un citas oficiālās finanšu plūsmas. Pašreiz notiek diskusijas par iespējamu OAP definīciju pārskatīšana.

(34)

Eiropadomes 2013. gada 7. un 8. februāra secinājumi (dok. EUCO 37/13, 8.2.2013.).

(35)

Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES) Nr. 233/2014 2. panta 3. un 4. punkts.

(36)

Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES) Nr. 233/2014 3. panta 13. punkts.

(37)

Padomes Regulas (ES) 2015/322 1. panta 3. punktā ir noteikts, ka plānošanu veic tā, lai pēc iespējas labāk atbilstu OAP kritērijiem, ņemot vērā Savienības mērķi nodrošināt, lai laikposmā no 2014. gada līdz 2020. gadam vismaz 90 % no tās kopējās ārējās palīdzības tiktu uzskatīti par OAP.

(38)

Laikposmā no 2001. gada līdz 2009. gadam vairāk nekā EUR 1 miljards tika izlietots, lai atbalstītu tieslietu un drošības nozares reformu programmas. 2013. gadā vairāk nekā puse no kopējās ES sniegtās divpusējā attīstības palīdzības tika piešķirta nestabilām un konfliktu skartām valstīm, no kurām lielākā daļa atrodas Āfrikas kontinentā.

(39)

Pamatojoties uz Eiropas Kopienas dibināšanas līguma 308. pantu, kas pēc Lisabonas līguma stāšanās spēkā tika aizstāts ar LESD 352. pantu.

(40)

“Partnerattiecību nolīgums starp Āfrikas, Karību jūras reģiona un Klusā okeāna valstu grupu un Eiropas Kopienu un tās dalībvalstīm”, kas parakstīts Kotonū 2000. gada 23. jūnijā.

(41)

Padomes secinājumi par Āfrikas Miera nodrošināšanas fonda papildināšanu laikposmam no 2011. gada līdz 2013. gadam (dok. 10342/11, 13.5.2011.); Padomes secinājumi par Āfrikas Miera nodrošināšanas fonda papildināšanu laikposmam no 2012. gada līdz 2013. gadam (dok. 13935/12, 24.9.2012.); Padomes Regula (ES) 2015/322 (15. pantā ir noteikts, ka pirmās daudzgadu rīcības programmas beigās Savienība un tās dalībvalstis izskatīs Āfrikas Miera nodrošināšanas fonda rezultātus un procedūras un apspriedīs nākotnes finansējuma izvēles iespējas. Šajā ziņā un lai nodrošinātu Āfrikas Miera nodrošināšanas fondam stabilāku pamatu, Savienība un tās dalībvalstis rīkos apspriedes, kur izskatīs gan jautājumu par līdzekļu izsniegšanu miera atbalsta operācijām, tostarp tām, ko finansē no EAF, gan par ilgtspējīgu ES atbalstu Āfrikas pārstāvju vadītām miera atbalsta operācijām pēc 2020. gada).

(42)

Padomes dokuments 8269/14 “Āfrikas Miera nodrošināšanas fonda trīs gadu rīcības programma 2014.-2016. gadam”, 28.3.2014.

(43)

Sk. 37. zemsvītras piezīmi.

(44)

Sk. 25. zemsvītras piezīmi.

(45)

Ņemot vērā astoņas jomas, kas noteiktas 2013. gada decembra kopīgajā paziņojumā par ES visaptverošo pieeju ārējiem konfliktiem un krīzēm: i) kopīgas analīzes izstrādāšana; ii) kopīga stratēģiska redzējuma noteikšana; iii) koncentrēšanās uz novēršanu; iv) ES dažādo priekšrocību un spēju mobilizēšana; v) ilgtermiņa saistību uzņemšanās; vi) rīcībpolitikas jomu un iekšējās un ārējās darbības sasaistīšana; vii) ES delegāciju labāka izmantošana; viii) darbs partnerībā.

(46)

Apvienoto Nāciju Organizācijas Ģenerālās asamblejas Drošības padomes 2013. gada 5. marta dokuments A/67/775 — S/2013/110.

(47)

Budžeta atbalsta pamatnostādnes, Starptautiskās sadarbības un attīstības ģenerāldirektorāts EuropeAid , Eiropas Komisija, Brisele, 2012. gada septembris.