52014SC0281

KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS

IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS

Pavaddokuments dokumentam

Priekšlikums EIROPAS PARLAMENTA UN PADOMES REGULAI            par prasībām attiecībā uz autoceļiem neparedzētas mobilās tehnikas iekšdedzes motoru emisiju robežvērtībām un tipa apstiprināšanu

Atruna. Šis kopsavilkums ir saistošs tikai Komisijas dienestiem, kas iesaistīti tā sagatavošanā, un neskar Komisijas turpmāko lēmumu galīgo redakciju.

1.           Problēmas izklāsts

Gaisa piesārņojums

Iekšdedzes motori, kas uzstādīti autoceļiem neparedzētai mobilajai tehnikai (ANMT), ir būtisks gaisa piesārņojuma avots, un tā ir galvenā problēma, kuru mēģina risināt ar pašu direktīvu un ar pašreizējo pārskatīšanu. Pašlaik daudzas ES dalībvalstis cenšas sasniegt savus gaisa kvalitātes mērķus, un turpmāka emisiju samazināšana no iekšdedzes motoriem šajā kontekstā ir svarīgs jautājums. Neraugoties uz ierobežojumiem, kas noteikti ANMT direktīvā un tās turpmākajos grozījumos, ANMT nozare ir kļuvusi par arvien nozīmīgāku gaisa piesārņojuma avotu salīdzinošā izteiksmē, jo īpaši saistībā ar slāpekļa oksīdiem (NOx) un cietajām daļiņām (PM). Eiropas Savienībā ANMT nozare rada aptuveni 15 % kopējo NOx emisiju un 5 % kopējo PM emisiju. Lai gan prognozēts, ka PM īpatsvars samazināsies, gaidāms, ka 2020. gadā NOx īpatsvars palielināsies līdz gandrīz 20 %.

Visstingrākās IV posma emisiju prasības, kas paredzētas pašreizējos tiesību aktos, stāsies spēkā 2014. gadā. Tagad šķiet, ka ir jānodrošina tas, ka ANMT nozare tiek iesaistīta virzībā uz ilgtermiņa emisiju samazinājumu, kas ir saskaņota ar ES vispārējo gaisa kvalitātes politiku un reglamentējošām prasībām saistītajās nozarēs.

Tā kā ES reģistrētā motoru un tehnikas ražošana ir spēcīgi orientēta uz eksportu, ir arī ļoti svarīgi, lai emisiju prasības attiecīgā gadījumā būtu izstrādātas tā, lai tās atbilstu prasībām galvenajos trešo valstu tirgos, piemēram, Amerikas Savienoto Valstu tirgū.

Sniedzot vairāk ilgtermiņa ieteikumu par emisiju prasībām, nekā tas ir pašlaik, nozarei tiktu arī nodrošināta lielāka plānošanas noteiktība, un tas ļautu nozarei ieplānot nepieciešamos ieguldījumus pētniecībā un izstrādē.

Noteikumu nepilnības

Neraugoties uz pagātnē veiktām darbībām, tiesību aktiem to pašreizējā formā ir konkrēti trūkumi. Nav aptvertas visas ANMT motoru kategorijas. Tas, ka šie motori pašlaik netiek reglamentēti, nozīmē, ka netiek izmantoti svarīgi ieguvumi vides jomā.

Ir arī dažu tehnikas veidu tirgus kropļošanas risks gadījumos, ja izgatavotājam ir zināma izvēle, vai uzstādīt motoru, uz kuru attiecas direktīva, vai arī motoru, kurš pašlaik netiek reglamentēts. Pašreizējā reglamentējošā sistēma jo īpaši varētu sekmēt pārslēgšanos no KA uz DA motoriem atkarībā no apstākļiem un pieejamās degvielas. Šos konstatējumus apstiprināja atklātas sabiedriskās apspriešanas laikā no ieinteresētajām personām saņemtās atbildes.

Jauni emisiju posmi pēdējoreiz tika ieviesti, direktīvu grozot 2004. gadā. Tas nozīmē, ka emisiju prasības konkrētām motoru kategorijām noveco, salīdzinot ar tehnoloģiju attīstības līmeni un jaunākajām norisēm ceļu nozarē.

Turklāt pa šo laiku ir kļuvuši pieejami pārliecinoši pierādījumi par dīzeļmotoru izplūdes gāzu emisiju un jo īpaši cieto daļiņu (t. i., dīzeļmotoru kvēpu) nelabvēlīgo ietekmi uz veselību. Viens no galvenajiem konstatējumiem liecina, ka daļiņu izmērs ir izšķirošs faktors saistībā ar novēroto ietekmi uz veselību, un šo jautājumu var risināt tikai ar vērtību ierobežošanu, pamatojoties uz daļiņu daudzuma skaitu (t. i., PN ierobežošanu). Eksperti secināja, ka pat visvērienīgākie ar IV posmu definētie līmeņi nenodrošina pienācīgu aizsardzību pret šādiem piesārņotājiem. Tādējādi saskaņā ar ceļu nozares attīstību jāapsver jauna emisiju posma (V posma) ieviešana, kura mērķis ir daļiņu skaita ierobežošana papildus daļiņu masas ierobežojumiem, attiecībā uz svarīgākajām motoru kategorijām.

Turklāt ir neatbilstība starp konkrētām motoru kategorijām attiecībā uz pašlaik piemērojamo emisiju robežvērtību stingrību. Jo īpaši nepietiekami pretenciozas šķiet emisiju robežvērtības motoriem, kas uzstādīti iekšējo ūdensceļu kuģiem, un tās ir jāpārskata. Tas attiecas arī uz izplūdes gāzu emisijām no motoriem ar nemainīgu griešanās ātrumu, kas ir liela daļa no autoceļiem neparedzētās tehnikas motoriem: emisiju robežvērtības šiem motoriem ir mazāk stingras nekā motoriem ar mainīgu griešanās ātrumu, kas var mudināt izgatavotājus pāriet no motoriem ar mainīgu griešanās ātrumu uz motoriem ar nemainīgu griešanās ātrumu, kuriem piemēro zemākus vides standartus. Šī situācija jāpārskata, jo nav tehniska pamatojuma noteikt mazāk stingras robežvērtības motoriem ar nemainīgu griešanās ātrumu.

Pašlaik emisiju robežvērtības ANMT tiek testētas laboratorijas apstākļos, apstiprinot motora tipu. Lai gan direktīva prasa, lai emisiju kontroles sistēma pareizi darbotos reālās vides apstākļos, tajā nav iekļauts neviens noteikums, lai pārbaudītu, vai pareizi uzturēta emisiju kontroles sistēma patiešām darbojas pareizi ekspluatācijas laikā. Var būt lietderīgi paredzēt pasākumus un pārbaudīt, vai motora ekspluatācijas laikā emisijas atbilst prasībām, kas noteiktas direktīvā, motora norādītajā lietderīgās izmantošanas laikā, kā tas jau ir attiecībā uz lieljaudas transportlīdzekļiem.

2.           Subsidiaritātes analīze

ANMT Direktīvas 97/68/EK juridiskais pamats ir Līguma par Eiropas Savienības darbību 114. pants.

Tā kā jāveic grozījumi spēkā esošajos ES tiesību aktos, tikai ES var konstruktīvi risināt šos jautājumus. Subsidiaritātes princips ir ievērots, jo politikas mērķus nevar pietiekami sasniegt ar dalībvalstu darbībām. Eiropas Savienības rīcība ir vajadzīga, pamatojoties uz nepieciešamību izvairīties no šķēršļu rašanās vienotajā tirgū, jo īpaši ANMT motoru jomā, kā arī pamatojoties uz gaisa piesārņojuma starptautisko būtību. Lai gan galveno gaisa piesārņotāju ietekme visspēcīgākā ir avota tuvumā, ietekmi uz gaisa kvalitāti nevar ierobežot uz vietējo līmeni, un pārrobežu piesārņojums ir nopietna vides problēma, kas var padarīt valstiskos risinājumus neefektīvus. Lai atrisinātu gaisa piesārņojuma problēmu, nepieciešama saskaņota rīcība ES mērogā.

Emisiju robežvērtību un tipa apstiprinājuma procedūru noteikšana valsts līmenī rezultātā, iespējams, radītu 28 atšķirīgu režīmu sajaukumu, kas radītu nopietnu šķērsli Savienības iekšējai tirdzniecībai. Turklāt tas varētu radīt būtisku administratīvo un finansiālo slogu izgatavotājiem, kas darbojas vairāk nekā vienā tirgū. Tāpēc apsveramās iniciatīvas mērķus nevar sasniegt bez rīcības ES līmenī.

Visbeidzot, gaidāms, ka saskaņota pieeja ES līmenī būs izmaksu ziņā visefektīvākais risinājums izgatavotājiem un tiešajiem lietotājiem, lai panāktu emisiju samazinājumus.

3.           Mērķi

ANMT direktīvas galvenais mērķis ir samazināt gāzveida un daļiņas saturošu emisiju (NOx, HC, PM, CO) izmešus no motoriem, kas uzstādīti autoceļiem neparedzētai mobilajai tehnikai. Tas ir arī pārskatīšanas procesa galvenais mērķis.

Siltumnīcefekta gāzu (SEG) emisijas pašlaik nav ietvertas ANMT direktīvas darbības jomā. Tas ir galvenokārt tāpēc, ka direktīva ir vērsta uz emisiju raksturlielumiem, kas attiecas uz motoriem, nevis uz tehniku, kurā motori ir iebūvēti. Ņemot vērā to, ka SEG emisiju raksturlielumus tomēr lielā apmērā ietekmē tehnika (piemēram, svars, konstrukcija utt.), kā arī tās faktiskā darbība, vispiemērotākais likumdošanas veids, kā vislabāk risināt SEG emisiju jautājumu, vēl arvien ir jāmeklē. Tāpēc šā pārskatīšanas procesa apsvērumos SEG emisijas netiek ietvertas.

Konkrētie aplūkotie mērķi ir šādi.

Veselība un vide

· Aizsargāt cilvēku veselību un vidi, turpinot samazināt toksiskās gaisa piesārņotāju emisijas (NOx, HC, PM, CO) no ANMT motoriem, saskaņā ar ES gaisa kvalitātes politiku.

· Nodrošināt, ka ANMT emisiju robežvērtības un tipa apstiprinājuma prasības atspoguļo tehnikas progresu un novērš apzinātos noteikumu trūkumus.

Konkurētspēja

· Nodrošināt iekšējā tirgus labu funkcionēšanu, jo īpaši, samazinot šķēršļus attiecībā uz iekšējo un ārējo tirdzniecību.

· Nodrošināt uzticamas, ilgtermiņa reglamentējošās perspektīvas attiecīgajām tautsaimniecības nozarēm.

· Novērst noteikumu sadrumstalotību, samazinot spiedienu uz dalībvalstīm un citām valsts sektora iestādēm saistībā ar ierobežojumu noteikšanu ANMT izmantošanai.

· Sekmēt tehnisko progresu, nodrošinot ilgtermiņa ieteikumus par emisiju robežvērtībām.

· Palielināt saskaņošanu ar noteikumiem, kas ieviesti ārpus ES tirgus, un jo īpaši ar ASV noteikumiem.

Atbilstība

· Palīdzēt dalībvalstīm to centienos atbilst prasībām ES gaisa kvalitātes politikas jomā, nodrošinot tām atbalstošu reglamentējošo vidi.

· Palīdzēt dalībvalstīm, reģioniem un pilsētām, risinot atbilstības problēmas tā dēvētajos pilsētu tīklājos, kur gaisa kvalitātes problēmas ir izrādījušās visgrūtāk risināmās problēmas.

4.           Politikas risinājumi

Pamatojoties uz izmaksu un ieguvumu analīzēm, sīkāk tika apsvērti un pētīti šādi risinājumi.

Risinājums Nr. 1: ierastās darbības turpināšana ― spēkā esošo tiesību aktu piemērošana (pamatscenārijs)

Turpinās ANMT direktīvas piemērošana tās pašreizējā formā, un IV posmam, kas stājas spēkā 2014. gadā, neseko jauns emisiju posms. Motoru tipi, kas ir ārpus pašreizējās darbības jomas, paliek nereglamentēti, ja vien dalībvalstis nenolemj rīkoties pašas.

Risinājums Nr. 2: pielīdzināšanās ASV standartiem attiecībā uz darbības jomu un robežvērtībām

Ar pārskatīšanu iespējamības gadījumā tiktu mēģināts pielīdzināties ASV EPA standartiem. Tā kā mūsdienu ASV EPA standarti kopumā ir stingrāki nekā spēkā esošie ES standarti, šīs pieejas rezultātā tiktu gan paplašināta reglamentēto motoru darbības joma, gan ieviestas stingrākas emisiju robežvērtības. Attiecībā uz motoru kategorijām, kurās nevar noteikt lietderīgu atbilsmi starp ES un ASV robežvērtībām, vai, ja ASV tiek piemēroti mazāk stingri standarti nekā ES, jo īpaši attiecībā uz automotrisām, kas ASV nav nodalītas kā atsevišķa kategorija, pielīdzināšanu neveiktu. Tā vietā tiktu piemērots atbilstošs mērķa līmenis nolūkā nodrošināt atbilstību starp motoru kategorijām. Svarīgi arī atzīmēt, ka šis risinājums būtu vērsts uz daļiņu masas robežvērtībām, nevis uz daļiņu skaita robežvērtībām.

Risinājums Nr. 3: solis virzībā uz ceļu nozares mērķa līmeņiem attiecībā uz visnozīmīgākajiem emisiju avotiem

Emisiju standarts EURO VI lieljaudas transportlīdzekļiem (t. i., kravas automobiļiem un autobusiem) tiktu izmantots kā galvenais orientēšanās punkts. Tas jo īpaši ietvertu jautājumu par cieto daļiņu skaita robežvērtībām, kas pašlaik nav iekļauts ANMT tiesību aktos. Tomēr, definējot robežvērtības, būtu jāņem vērā tehniskās un reglamentējošās atšķirības starp lieljaudas transportlīdzekļiem un ANMT. Kas attiecas uz robežvērtību definēšanu, šis risinājums ir vērienīgāks nekā 2. risinājums, un ar to mēģinātu panākt saskaņotu un salīdzināmu samazinājumu starp visnozīmīgākajām motoru kategorijām. Tas pieļautu zināmu ierobežotu diferencēšanu starp dažādām jaudas kategorijām saskaņā ar izmaksu un ieguvumu analīžu rezultātiem.

Kas attiecas uz motoriem iekšējo ūdensceļu kuģu transporta nozarē, ir izpētīti divi risinājumi: 3.A risinājumā iedvesmojoties no pieskaņošanās nākotnē paredzētajiem ASV standartiem NOx un ogļūdeņražu jomā, bet ieviešot PN emisiju robežvērtības, un 3.B risinājumā papildus nosakot arī ļoti vērienīgus NOx un ogļūdeņražu emisiju samazināšanas mērķus. Līdzīgi ir izpētīti divi risinājumi pielietojumiem dzelzceļa nozarē, t. i., tikai PN emisiju robežvērtību ieviešana (3.A risinājums) un attiecīgi PN emisiju robežvērtības apvienojumā ar daudz stingrākām NOx/HC robežvērtībām (3.B risinājums).

Risinājums Nr. 4: plašāks mērķa līmenis, paredzot uzlabotus uzraudzības nosacījumus

Veicot pārskatīšanu atbilstoši šim risinājumam, notiktu mēģinājums apvienot stingrākas emisiju robežvērtības, kas izriet no 2. risinājuma un/vai 3. risinājuma, ar uzlabotiem uzraudzības nosacījumiem.

Šo nosacījumu mērķis galvenokārt būtu uzraudzīt ANMT motoru atbilstību ekspluatācijas laikā. Atbilstība ekspluatācijas laikā nozīmē motora atbilstību tipa apstiprinājuma prasībām ražojuma “normālas ekspluatācijas laikā”. Šā iemesla dēļ tika izstrādāts tiesību akts lieljaudas transportlīdzekļu nozarē, kura nolūks, veicot ierobežotu paraugu ņemšanu, ir uzraudzīt motoru emisiju raksturlielumus, kad tie uzstādīti transportlīdzekļiem un tiek ekspluatēti. Līdzīgas procedūras tiktu ieviestas autoceļiem neparedzētas tehnikas nozarē. Tas arī kalpotu kā pirmais solis virzībā uz emisiju kontrolēšanu reālajā vidē (jeb ārpus cikla).

Turklāt nolūkā iegūt precīzāku priekšstatu par konkrētām siltumnīcefekta gāzu emisijām un degvielas patēriņu saistībā ar ANMT motoriem, informāciju par minētajām emisijām varētu izmantot motoru marķējumā, lai labāk informētu pircējus un lietotājus. Nepieciešamības gadījumā vēlāk novērojumu un ziņojumu rezultātus par konkrētām siltumnīcefekta gāzu emisijām no motoriem, iespējams, nākotnē varētu izmantot turpmākiem pasākumiem.

5.           Ietekmes novērtējums

Pamatojoties uz motoru un to izmantošanas veidu ievērojamo dažādību ANMT nozarē, vēlamais risinājums ir apvienot elementus, kas aptver visus četrus izpētītos politikas risinājumus. Vēlamie apzinātie risinājumi nodrošinās to piesārņotāju emisiju būtisku samazinājumu, kas negatīvi ietekmē cilvēku veselību. Galvenā uzmanība ir pievērsta dīzeļdegvielas daļiņu emisijām. Turklāt tiks sasniegti būtiski NOx un ogļūdeņražu emisiju samazinājumi.

Kopumā gaidāms, ka ieguvumi no vēlamajiem risinājumiem līdz 2040. gadam sasniegs summas 26,1–33,3 miljonu euro diapazonā.

Ar vēlamo risinājumu saistītās izmaksas galvenokārt radīsies motoru un tehnikas izgatavotājiem (izstrāde, pārveidošana un ražošanas izmaksas), kā arī tehnikas tiešajiem lietotājiem (darbības izmaksas par papildu degvielas patēriņu, uzturēšanas izmaksas).

Kopumā gaidāms, ka vēlamo risinājumu izmaksas līdz 2040. gadam sasniegs summas 5,2–5,8 miljonu euro diapazonā.

Lai gan izmaksu un ieguvumu analīzes liecina par vispārējiem neto ieguvumiem, jāuzsver, ka nepieciešamie ieguldījumi sasniedz būtiskus līmeņus attiecībā uz dažām motoru kategorijām un/vai nozarēm, kas rūpīgi jānovērtē, ievērojot galveno iesaistīto personu finansiālās iespējas. Visbūtiskākās ieguldījumu izmaksas ir apzinātas nozarēs/kategorijās, kas pašlaik salīdzinošā izteiksmē gūst labumu no zemākiem emisijas standartiem, t. i., mazie dīzeļmotori (19–37 kW) un motori, ko izmanto iekšējo ūdensceļu transporta nozarē.

6.           Risinājumu salīdzinājums

Pieņemot, ka visiem salīdzināmajiem kritērijiem piešķir līdzīgu nozīmi, 2. risinājums (pieskaņošanās ASV standartiem) ir vēlamais risinājums attiecībā uz visiem DA motoriem, kā arī mazākajiem un lielākajiem KA motoriem. 3. risinājums (lielāka pieskaņošanās ceļu nozares mērķa līmenim) attiektos uz KA motoriem jaudas spektra vidū, kurā atrodas vairums KA motoru. 3. risinājums būtu piemērots arī automotrisām. Šeit analīze norāda uz 3.A apakšvariantu. 1. risinājums (nemainot politiku) nodrošina apmierinošu iznākumu tikai dīzeļlokomotīvju motoriem, ANMT motoru tirgus segmentam, kas līdz 2050. gadam būs izzudis.

Attiecībā uz iekšējo ūdensceļu kuģiem analīze atklāj 2. risinājuma, kā arī 3.A un 3.B risinājuma labās īpašības un trūkumus, kas neļauj veikt vienkāršu izvēli. Tomēr, ņemot vērā to, ka 2. risinājums nerisina kādu ES ļoti svarīgu jautājumu (t. i., negatīva ietekme uz veselību, pamatojoties uz daļiņu izmēriem), tikai 3.A un 3.B risinājums šajā posmā tiek saglabāti kā vēlamie risinājumi.

Visbeidzot, analīze liecina, ka 4. risinājuma uzlabošanas pasākumi būtu jāpiemēro visaptveroši.

Pamatojoties uz motoru un to izmantošanas veidu ievērojamo dažādību ANMT nozarē, jau tika gaidīts, ka vēlamais risinājums būtu faktiski apvienot elementus, kas aptver visus četrus politikas risinājumus. Šāds rezultāts ir arī tādēļ, ka ANMT motoru kategorijas lielā mērā atšķiras atbilstoši to kā emisiju avota gaidāmajam nozīmīgumam nākotnē, turpmāku emisiju samazinājumu tehniskajai iespējamībai un uz tām jau attiecināmajam reglamentējošās stingrības līmenim. Vēlamā kombinācija būtu nodrošināt, ka šie apstākļi tiek pienācīgi atspoguļoti ANMT motoru emisijas tiesību aktos nākotnē, un vienlaikus pastiprināt reglamentējošo noteikumu efektivitāti un saskaņotību.

7.           Uzraudzība un novērtēšana

Eiropas Komisijai ir pieejami vairāki instrumenti, lai uzraudzītu, vai aplūkotās iniciatīvas mērķi tiek sasniegti efektīvi. Vissvarīgākais instruments ir tirgus uzraudzība, ko veic dalībvalstu attiecīgās iestādes. Neatbilstība tiks pamanīta arī, pamatojoties uz Komisijai adresētajām sūdzībām. Arī emisiju dati, kas radīti motora tipa apstiprinājuma procedūrā, ir vērtīgi uzraudzības un novērtēšanas nolūkos. Jo īpaši, ja tiek izveidota 6.4.3. sadaļā aprakstītā datubāze.

ANMT tiesību aktu tehniskā pārskatīšana tika veikta 2008. gadā, un tā rosināja izstrādāt pašreizējo iniciatīvu. Šādu pārskatīšanu varētu atkārtot vairākus gadus pēc pārskatīto ANMT tiesību aktu stāšanās spēkā, tiklīdz varēs sagaidīt pietiekamus pierādījumus par pašreizējās iniciatīvas ietekmi. Tas varētu notikt 5 gadus pēc jauno emisijas prasību stāšanās spēkā.