52012SC0437

KOMISIJAS DIENESTU DARBA DOKUMENTS

IETEKMES NOVĒRTĒJUMA KOPSAVILKUMS

Pavaddokuments dokumentam

Direktīvas pārskatīšana: Padomes 1996. gada 20. decembra Direktīva 96/98/EK par kuģu aprīkojumu

Atbildīgais ĢD: Mobilitātes un transporta ĢD (ĢD MOVE)

Kopsavilkums

1.           Problēmas apraksts

Kopš stājusies spēkā Kuģu aprīkojuma direktīva (turpmāk "Direktīva"), tajā ir atklājušās dažas īstenošanas un noteikumu izpildes nepilnības, galvenokārt attiecībā uz paziņoto struktūru (organizācijas, kas dalībvalstu vārdā veic atbilstības novērtēšanas procedūras) darba kvalitāti un tās kontroli; uzņēmēju pienākumiem; tirgus uzraudzības darbību efektivitāti; drošības mehānismiem (nodrošina, ka dalībvalstis veic pasākumus, lai tirgū neielaistu prasībām neatbilstošu aprīkojumu, un ka šie pasākumi tiek kontrolēti, lai nodrošinātu, ka tie neiedarbojas kā slēpti šķēršļi, kas kavē preču brīvu apriti).

Ņemot vērā to, ka Direktīvas politisko mērķu sasniegšanai izmantotie likumdošanas paņēmieni ir lielā mērā ir balstīti uz principiem, kas saskaņā ar jauno pieeju[1] definēti brīvas preču aprites jomā, iepriekš minētās nepilnības attiecas uz visu jaunās pieejas direktīvu īstenošanu un tajās paredzēto noteikumu izpildi.

Lai labotu sistēmiskos trūkumus, jauno pieeju 2008. gadā pārskatīja, un rezultāts ir jaunais tiesiskais regulējums (turpmāk "JTR") produktu tirdzniecībā[2].

Tāpēc problēmas, kas konstatētas saistībā ar Direktīvu, var risināt, to pieskaņojot JTR, kā paredzējuši abi likumdevēji. Tomēr, ņemot vērā kuģu aprīkojuma jomas īpatnības, galvenais jautājums ir par to, vai atsevišķos gadījumos būtu vajadzīgi arī Direktīvai specifiski risinājumi. Ietekmes novērtējumā JTR rūpīgi izvērtēts, ņemot vērā Direktīvas īpatnības. To vidū ir šādas:

· kuģu aprīkojumam jāatbilst zināmām konstrukcijas un veiktspējas prasībām un konkrētiem testēšanas standartiem, ko noteikusi IMO;

· kuģu aprīkojumam jāsaņem karoga valsts apstiprinājums;

· kuģu aprīkojums kā tāds reti tiek laists tirgū ES teritorijā; visbiežāk ES kuģus ekipē kuģa būves vai remonta, vai apgādes laikā, un tas ne obligāti ir ES teritorijā;

· kuģu aprīkojumā ietilpst daudzi elementi, uz kuriem attiecas citas iekšējā tirgus direktīvas, kuru prasības atšķiras no IMO prasībām vai ir ar tām nesaderīgas;

· papildus jāmin tiesiskā nenoteiktība un pārmērīgais slogs nozarei un valstu administrācijām, ko rada IMO noteikumu transponēšana valsts tiesību aktos un kas rodas tāpēc, ka izmantojamais likumdošanas paņēmiens ir laikietilpīgs un sarežģīts, un rezultātā ir ļoti grūti neatpalikt no tempa, kādā Starptautiskā Jūrniecības organizācija izdod jaunas tehniskās prasības.

Šo iemeslu dēļ Direktīva nenodrošina IMO un citu standartu pilnīgu piemērošanu un īstenošanu dalībvalstīs, un rezultāts ir drošības riski un neefektīva iekšējā tirgus darbība kuģu aprīkojuma jomā.

Ieinteresētās personas ir Eiropas kuģu aprīkojuma ražotāji (to vidū daudzi MVU), kuģu būvētavas, kuģu pasažieri un apkalpes, kā arī publiskās administrācijas un valdības.

2.           Subsidiaritātes un proporcionalitātes izvērtējums

Ja dalībvalstis IMO tiesisko regulējumu piemērotu tieši, bez Kopienas līmeņa saskaņojošajiem aktiem, būtu apgrūtināta brīva preču aprite, un galvenie cēloņi būtu: a) lielā rīcības brīvība, ko IMO tiesību instrumenti dod karoga valstīm; b) jaunu valsts prasību izstrāde; c) atšķirīgas sertificēšanas metodes. Atšķirīgie valstu tiesiskie regulējumi tajā pašā laikā vestu pie atšķirīgiem drošības un vides aizsardzības līmeņiem.

Saskaņošana ES līmenī atrisinātu minētās problēmas, jo rezultātā tiktu noteikts skaidru prasību kopums un vienotas sertificēšanas procedūras, kas ļautu sasniegt augstu drošības un vides aizsardzības līmeni. Turklāt pretstatā starptautiskajai sistēmai ES priekšrocība ir tās tiesu sistēma, kura nodrošina noteikumu izpildi un bez kuras šo prasību un procedūru efektivitāte būtu nopietni apšaubāma.

ES pati nesaskaņo piemērojamās sīki izstrādātās tehniskās specifikācijas, kas, pilnvērtīgi iesaistoties dalībvalstīm, tiek noteiktas IMO līmenī. Tā tikai skaidri nosaka, kuras IMO specifikācijas un tehniskie standarti būtu jāpiemēro.

3.           ES iniciatīvas mērķi

3.1.        Vispārīgie mērķi

Saskaņā ar LESD 90. un 91. pantu kopējai transporta politikai (KTP) jāveicina Līgumu mērķu sasniegšana plašā nozīmē. Saskaņā ar KTP un ņemot vērā kuģu aprīkojuma jomas specifiku, ierosinātās iniciatīvas vispārīgais mērķis ir divējāds:

· nostiprināt Kuģu aprīkojuma direktīvas paredzētos īstenošanas un noteikumu izpildes mehānismus, tādējādi garantējot pareizu iekšējā tirgus darbību attiecībā uz kuģu aprīkojumu, nodrošinot augstu drošības līmeni jūrā un jūras piesārņošanas novēršanu;

· vienkāršot normatīvo vidi, vienlaikus garantējot IMO prasību piemērošanu un ieviešanu saskaņotā veidā visā ES, tādējādi palīdzot nodrošināt vajadzīgos Savienības nozares konkurētspējas apstākļus saskaņā ar LESD 173. pantu.

3.2.        Konkrētie mērķi

Pamatojoties uz konkrēto situāciju un tās cēloņiem, kas izklāstīti iepriekš 2. punktā, šo divējādo vispārīgo mērķi var izteikt ar šādiem konkrētiem mērķiem:

· atrast optimālu veidu, kā Kuģu aprīkojuma direktīvu savietot ar jauno tiesisko regulējumu (kā prasīts Jaunā tiesiskā regulējuma lēmuma (Lēmuma Nr. 768/2008/EK) 2. pantā), vienlaikus pienācīgi ievērojot kuģu aprīkojuma jomas specifiku tādos aspektos kā tirgus uzraudzība, produktu atbilstības novērtēšana un to izplatīšanas ķēdes dalībnieku pienākumi;

· saīsināt, vienkāršot un precizēt IMO standartu grozījumu transponēšanu Eiropas un dalībvalstu tiesiskajā regulējumā.

4.           Politikas risinājumi

Papildus bāzes scenārijam Komisija ir noteikusi četrus iespējamus politikas risinājumus. Visi politikas risinājumi ir veidoti tā, lai ar tiem varētu sasniegt abus 3. punktā noteiktos konkrētos mērķus. Komisija veica četru iespējamo politikas risinājumu iepriekšēju novērtējumu, pamatojoties uz to, vai un cik lielā mērā tie spētu novērst pašreizējo problēmu cēloņus. Līdztekus tika novērtēta iespējamo politikas risinājumu saskanība ar subsidiaritātes un proporcionalitātes principu. Iepriekšējā novērtējuma rezultātā papildus bāzes scenārijam tika atlasīti divi politikas risinājumi, kurus novērtēja padziļināti.

2. politikas risinājums (2.PR) paredz Direktīvu maksimāli saskaņot ar JTR, atkāpes pieļaujot tikai neizbēgamos gadījumos, piemēram, attiecībā uz marķējumu.

3. politikas risinājums (3.PR) būtu nosacījumus paredzoša Direktīvas saskaņošana ar JTR, kur tiktu ieviesti Direktīvai specifiski papildu risinājumi, lai optimizētu šā instrumenta efektivitāti tādās jomās kā IMO prasības un standarti, uzņēmēju pienākumi, atbilstības novērtēšanas moduļu izmantošana, produktu izsekojamība un drošības klauzula. Šīs jomas lielā mērā būtu tās pašas, kurās Direktīva arī patlaban atkāpjas no jaunās pieejas.

1. tabula. Atlasīto politikas risinājumu apraksts

|| 2.PR Maksimāla saskaņošana ar JTR || 3.PR Nosacījumus paredzoša saskaņošana ar JTR

· 1. konkrētais mērķis: atrast optimālu veidu, kā Direktīvu savietot ar JTR, ņemot vērā kuģu aprīkojuma jomas specifiku

Tirgus uzraudzība || ||

Kopīgs ES regulējums || JTR noteikumu tieša transponēšana Direktīvā || · Tāpat kā 2.PR

Efektīvāks pēcpārdošanas kontroles mehānisms || JTR noteikumu tieša transponēšana Direktīvā || · Tāpat kā 2.PR + elektroniskā marķējuma izmantošanas iespēja, lai, veicot tirgus uzraudzību, varētu sekmīgāk atklāt prasībām neatbilstošu aprīkojumu

Drošības klauzulas procedūra || JTR noteikumu tieša transponēšana Direktīvā || · Tāpat kā 2.PR + papildu noteikumi, ar kuriem pielāgo drošības klauzulas administrēšanu, ļaujot Komisijai izvēlēties neveikt novērtējumu vēlreiz, ja to jau ir veikusi attiecīgā dalībvalsts

Produktu atbilstības novērtēšana || ||

Pamatprasības || JTR noteikumu tieša transponēšana Direktīvā. Atteikšanās no pašreizējiem Direktīvas pielikumiem; IMO prasību ievērošana[3] kļūst par "pamatprasību" || · Obligātas tehniskās normas, kas ietver obligātās un neobligātās IMO prasības, kā arī Eiropas un starptautiskos testēšanas standartus, kurus izstrādājušas Eiropas un starptautiskās standartizācijas organizācijas, pamatojoties uz IMO prasībām

Atbilstības novērtēšanas struktūru paziņošana || JTR noteikumu tieša transponēšana Direktīvā || · Tāpat kā 2.PR

Atbilstības novērtēšanas procedūras || JTR noteikumu tieša transponēšana Direktīvā || · Atbilstības novērtēšanas moduļu selektīva izmantošana: netiek pārņemts A un C modulis (iespēja, ka produktu atbilstību novērtē iekšējās paziņotās struktūras)

CE marķējums || Noteikumu saskaņošana nenotiek: CE marķējumu aizstāj ar stūres rata zīmi || · Noteikumu saskaņošana nenotiek: CE marķējumu aizstāj ar stūres rata zīmi

Pasākumu kopa izmantošanai likumdošanas procesā || ||

Izplatīšanas ķēdes dalībnieku pienākumi || JTR noteikumu tieša transponēšana Direktīvā || · Izmaiņas izplatīšanas ķēdes dalībnieku pienākumos, atspoguļojot to, ka nav lietderīgi lielāko uzmanību pievērst nelielajam kuģu aprīkojuma daudzumam, ko faktiski laiž tirgū ES teritorijā · Attiecībā uz ražotājiem: tāpat kā 2.PR · Attiecībā uz importētājiem un izplatītājiem: identifikācija un reģistrācija; sadarbība ar tirgus uzraudzības iestādēm (informācija, dokumentācija, risku novēršana u. c.)

Saskaņotas definīcijas un procedūras (izņemot CE marķējumu) || JTR noteikumu tieša transponēšana Direktīvā || · Tāpat kā 2.PR

· 2. konkrētais mērķis: vienkāršot, precizēt un saīsināt IMO standartu grozījumu transponēšanu Eiropas un dalībvalstu tiesiskajā regulējumā

-/- || Transponēšana ES tiesību sistēmā nenotiek; IMO prasības — pamatprasības, kas tieši piemērojamas dalībvalstīs. Starptautisko un Eiropas standartu ievērošana ir fakultatīva; atbilstības prezumpcija || · IMO prasību transponēšana, izmantojot īstenošanas vai deleģētās regulas, kuras nav jātransponē dalībvalstu tiesību aktos. Obligāti ievērojami (IMO vai standartizācijas organizāciju izstrādāti) testēšanas standarti

5.           Ietekmes novērtējums

Turpmāk tabulā agregētā veidā sniegts kvalitatīvais novērtējums par paredzamo ekonomisko un sociālo ietekmi un vides ietekmējumu.

2. tabula. Gaidāmās 2.PR un 3.PR ietekmes kvalitatīvais novērtējums

|| 2.PR || 3.PR

Ekonomiskā ietekme || ||

Iekšējais tirgus || ||

Kopīgs ES regulējums || ++ || ++

Efektīvāks pēcpārdošanas kontroles mehānisms || ++ || +++

Drošības klauzulas procedūra || ++ || +++

Produktu atbilstības novērtēšana || ++ || +++

Izplatīšanas ķēdes dalībnieku pienākumi || - || ++

Saskaņotas definīcijas || = || =

Vienāda IMO prasību interpretācija un īstenošana || -- || =

Darbības izmaksas un administratīvais slogs || ||

Uzņēmēji || ++ || +++

Paziņotās struktūras || = || =

MVU || + || ++

Uzņēmēju konkurētspēja || ||

Noteikumu izpildes sistēma || ++ || +++

Produktu izsekojamība || + || ++

Izplatīšanas ķēdes dalībnieku pienākumi || - || =

Atbilstības novērtēšana || ++ || +++

Publiskā sektora iestādes || = || ++

Lietotāji un pasažieri || = || =

Trešās valstis un starptautiskās attiecības || = || =

Sociālā ietekme || ||

Drošība || ++ || +++

Vides piesārņojums || ||

Jūras piesārņošana || ++ || +++

Regulatīvās vides vienkāršošana || + || +++

Apzīmējumi:

=                             bāzes scenārija vai līdzvērtīga ietekme

+ līdz +++              neliels līdz būtisks uzlabojums salīdzinājumā ar bāzes scenāriju

- līdz - - -                neliels līdz būtisks pasliktinājums salīdzinājumā ar bāzes scenāriju

Salīdzinājumā ar bāzes scenāriju abu politikas risinājumu ietekme vairumā gadījumu būtu labvēlīga, jo īpaši attiecībā uz kontroles un noteikumu izpildes mehānismu (paziņotās struktūras, tirgus uzraudzība, drošības klauzula) efektivitāti. Tāpēc jāsecina, ka abi politikas risinājumi kopumā radītu lielāku drošību un uzlabotu jūras vides aizsardzību. Pašreizējā sistēma, kuras būtība ir IMO prasību transponēšana valstu tiesībās, abos gadījumos iegūtu ātrākus un efektīvākus mehānismus, kas 3.PR gadījumā darbotos centralizēti, bet 2.PR gadījumā būtu pilnībā dalībvalstu ziņā.

Tomēr 2.PR ir divi nopietni trūkumi. Pirmkārt, spēkā esošās direktīvas pielikumu aizstāšana ar vispārīgu prasību par atbilstību attiecīgajām starptautiskajām tehniskajām prasībām un testēšanas standartiem ilgtermiņā radītu iekšējā tirgus darbības traucējumus, jo laika gaitā dalībvalstīs neizbēgami izveidotos atšķirīgas situācijas; tas turklāt ietekmētu drošību, jo ne visas dalībvalstis nekavējoties ieviestu visas jaunākās prasības, savukārt daudzie vērtīgie neobligātie IMO instrumenti paliktu neizmantoti. Otrkārt, uzņēmēju pienākumu saskaņošana ar JTR radītu papildu un nesamērīgu slogu (galvenokārt) importētājiem un izplatītājiem: šiem nozares dalībniekiem, kuri strādā ar to (procentuāli nelielo) daļu kuģu aprīkojuma, ko importē ES teritorijā, tāpat būtu jāizveido administratīva struktūra, kuras patlaban nav un kura nedotu nekādu labumu lielākajai daļai produktu, uz kuriem attiecas Direktīva, jo ES kuģus ar šiem produktiem ekipē tieši kuģu būvētavās un remonta rūpnīcās, galvenokārt ārpus ES.

Turpretim 3.PR paredz Direktīvai specifiskus risinājums, kurus selektīvi pielāgo kuģu aprīkojuma sektora īpatnībām, un tāpēc 3.PR ir piemērotāks vairākās jomās:

· īstenošanas vai deleģēto regulu izmantošana spēkā esošās direktīvas pielikumu vietā nodrošina mehānismu, kas darbojas tikpat ātri kā 2.PR paredzētais risinājums, bet tam nav iepriekš minēto trūkumu attiecībā uz iekšējo tirgu, jo piemērojamās prasības vienmēr ir pilnībā saskaņotas; turklāt šī sistēma uzņēmējiem dod lielāku tiesisko noteiktību un ir lētāka publiskajām administrācijām;

· atbilstības pārbaudīšana uzlabojas, jo testēšanas standarti ir skaidri identificēti, un vienlaikus notiek neobligāto IMO instrumentu īstenošana, kas nodrošina 3.PR pārākumu drošības aspektā;

· iespēja izmantot elektronisko marķējumu uzlabo tirgus uzraudzības efektivitāti un ar minimāliem izdevumiem palīdz aizsargāt ražotāju intelektuālā īpašuma tiesības;

· labāk pielāgoti uzņēmēju pienākumi viņus atbrīvo no nevajadzīga administratīvā sloga;

· vienkāršāks, ātrāks drošības klauzulas mehānisms novērš nevajadzīgas saimnieciskās izmaksas un reputācijas aptraipīšanu ražotājiem, kuri ievēro noteikumus.

6.           Risinājumu salīdzinājums

Vērtējot pēc tā, vai risinājums dod reālu rezultātu, 3.PR ietvertie īpašie pasākumi, kas paver iespēju labāk pielāgoties sektora specifikai, ļauj ar Direktīvu sekmīgāk sasniegt vispārējo mērķi: garantēt iekšējā tirgus pienācīgu darbību, vienlaikus nodrošinot augstu drošības līmeni jūrā un novēršot jūras piesārņošanu. Tas galvenokārt attiecas uz nostiprinātajiem noteikumu izpildes un kontroles mehānismiem (labāka tirgus uzraudzība, vienkāršota drošības klauzula) un sistēmu, kas nodrošina to, ka visas attiecīgās (obligātās un neobligātās) IMO prasības, kā arī starptautiskie un Eiropas standarti ES tiek īstenoti saskaņotā veidā. Turklāt ar 3.PR kļūtu lieks ārkārtīgi apgrūtinošais un kopumā neskaidrais pienākums transponēt grozījumus 27 dalībvalstu tiesību sistēmās, bet 2.PR šo jautājumu nerisina. Šā iemesla dēļ 3.PR uzskatāms par labāku risinājumu nekā 2.PR.

Iedarbīguma ziņā 3.PR risinājumi ieinteresētajām personām rada mazākas izmaksas un uzliek mazāku administratīvo slogu nekā 2.PR, kā arī labvēlīgāk ietekmē to konkurētspēju (jo īpaši attiecībā uz MVU). Šajā aspektā efektīvākais risinājums ir 3.PR.

Attiecībā uz saskanību ar ES vispārējiem mērķiem, stratēģijām un prioritātēm jāteic, ka abi politikas risinājumi nestu uzlabojumus kuģošanas drošības, jūras vides aizsardzības un tiesiskā regulējuma vienkāršošanas jomā, bet labāks rezultāts tomēr būtu sagaidāms ar 3.PR, jo 2.PR gadījumā ir iespējamas problēmas ar iekšējā tirgus netraucētu darbību.

3. tabula. Politikas risinājumu salīdzinājums

|| Dod reālu rezultātu || Iedarbīgs || Saskanīgs

Bāzes scenārijs || nē || nē || nē

2. politikas risinājums || nelielā mērā || nelielā mērā || vidējā mērā

3. politikas risinājums || lielā mērā || lielā mērā || lielā mērā

Kā redzams tabulā, kopumā 3.PR dod labāku rezultātu nekā 2.PR, un tāpēc vēlamais risinājums ir 3.PR.

7.           Uzraudzība un novērtēšana

Kad Direktīva būs saskaņota ar produktu tirdzniecības JTR, uz to pilnībā attieksies arī JTR paredzētais uzraudzības un novērtēšanas mehānisms. Papildus šai saskaņošanai ir paredzēti vēl citi konkrēti pasākumi, lai verificētu veiktās darbības iedarbīgumu un saņemtu ieinteresēto personu atsauksmes, piemēram:

· reformas rezultātā, veicot tirgus uzraudzību un ostas valsts kontroli, tiks iegūti informatīvajā ziņā bagātāki dati. EMSA turpinās pilnveidot statistikas datu apkopošanu par direktīvas īstenošanu un organizēt tehnisko apspriežu seminārus un mācības kopīgi ar dalībvalstīm;

· turpināsies regulāra saziņa ar nozares pārstāvjiem, tostarp semināri par grozītās Direktīvas īstenošanu;

· darbību plašāk izvērsīs paziņoto struktūru grupa MarED;

· visbeidzot, [5 gadu] laikā no jaunās sistēmas stāšanās spēkā tiks organizēts tās retrospektīvs (ex-post) novērtējums.

[1]               Jaunās pieejas un ar to saistīto problēmu aprakstu skatīt Komisijas ietekmes novērtējumā par priekšlikumu regulai, ar ko nosaka akreditācijas un tirgus uzraudzības prasības attiecībā uz produktu tirdzniecību, un lēmumam par produktu tirdzniecības vienotu sistēmu; SEC 2007(173).

[2]               Šā ietekmes novērtējuma 7. pielikumā ir JTR elementu apraksts.

[3]               Šī pamatprasība neattiecas uz neobligātajām prasībām, ieteikumiem un vadlīnijām.