52011DC0149

[pic] | EIROPAS KOMISIJA |

Briselē, 23.3.2011

COM(2011) 149 galīgā redakcija

KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI

ES pilsoņu konsulārā aizsardzība trešās valstīs –situācijas raksturojums un nākotnes perspektīvas

KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI

ES pilsoņu konsulārā aizsardzība trešās valstīs –situācijas raksturojums un nākotnes perspektīvas

Eiropas Savienības pilsonim, kurš ceļo uz kādu valsti ārpus ES vai dzīvo kādā valstī ārpus ES, kur viņa dalībvalsts nav pārstāvēta, saskaņā ar ES līgumiem ir tiesības saņemt jebkuras citas dalībvalsts diplomātisko un konsulāro iestāžu aizsardzību ar tādiem pašiem nosacījumiem kā šīs valsts pilsoņiem.

Tiesības saņemt konsulāro aizsardzību[1] no dalībvalsts ar tādiem pašiem nosacījumiem kā šīs dalībvalsts pilsoņiem ir viena no īpašajām tiesībām, ko Līgums piešķir ES pilsoņiem, tādējādi pievienojot ārēju dimensiju Savienības pilsonības institūtam. Šīs tiesības stiprina Eiropas solidaritātes ideju un Savienības tēlu trešās valstīs.

Šā paziņojuma mērķis ir izvētēt Eiropas Savienības devumu, lai nodrošinātu efektīvu konsulāro aizsardzību trešās valstīs, saskaņā ar Komisijas rīcības plānu 2007–2009. gadam[2], un sniegt pārskatu par turpmākiem pasākumiem, kas pamatosies uz gūto pieredzi un atjaunināto institucionālo satvaru.

Ar šo paziņojumu Komisija pilda Līgumā noteikto pienākumu ik pēc trim gadiem ziņot, kā tiek piemērots Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 23. pants par konsulāro aizsardzību, kā Komisija to apņēmās Ziņojumā saskaņā ar LESD 25. pantu par 2007.–2010. gadā panākto virzībā uz reālu ES pilsonību[3].

Ar šo paziņojumu tiek atbalstīta dokumenta " 2010. gada ziņojums par pilsonību. Likvidējot šķēršļus ES pilsoņu tiesību īstenošanai "[4] 8. rīcības īstenošana, minētais ziņojums ir Komisijas stratēģiska iniciatīva, kurā galvenā uzmanība pievērsta šķēršļiem, ar kuriem joprojām saskaras pilsoņi, pārvietojoties pāri robežām, un sniegti risinājumi šo šķēršļu novēršanai.

Paziņojums turklāt ir pirmā atbilde Eiropadomei, kas 2009. gada 2. decembrī Stokholmas programmā aicināja Komisiju izskatīt "piemērotus pasākumus, lai izveidotu vajadzīgo koordināciju un sadarbību konsulārās aizsardzības atvieglināšanai ES pilsoņiem saskaņā ar LESD 23. pantu"[5].

1. pašreizējā situācija

Ir sagaidāms, ka tuvākajā nākotnē ES pilsoņiem vajadzība pēc konsulāras aizsardzības pieaugs. Saskaņā ar Eurostat statistikas datiem[6] ES pilsoņu ceļojumu uz trešām valstīm skaits ir pieaudzis no 80 miljoniem 2005. gadā līdz 90 miljoniem ceļojumu 2008. gadā un ir sagaidāms, ka ceļošana kļūs vēl aktīvāka[7]. Tiek lēsts, ka vairāk nekā 30 miljoni EU pilsoņu pastāvīgi dzīvo kādā trešā valstī, taču tikai ASV, Ķīnā un Krievijā ir pārstāvētas visas dalībvalstis. Nesenās krīzes ietekmēja ievērojamu skaitu ES pilsoņu trešās valstīs (piemēram, Lībijā, Ēģiptē un Bahreinā demokrātisko sacelšanos laikā 2011. gadā; Japānā pēc zemestrīces 2011. gada martā; Haiti pēc zemestrīces 2010. gadā; Īslandes vulkānisko pelnu mākoņa dēļ 2010. gada janvārī)[8] un ļāva pārliecināties, ka ir nepieciešama konsulārā aizsardzība neatkarīgi no ES pilsoņa valstspiederības. Sākoties krīzei, šajās trešās valstīs atradās vairāk nekā 100 000 ES pilsoņu. Šādos apstākļos šķiet īpaši svarīgi vēl vairāk uzlabot ES pilsoņu tiesības saņemt viņu dažādajām vajadzībām atbilstošu palīdzību trešās valstīs (piemēram, praktisku atbalstu, ar veselību saistītu atbalstu vai transportu). Ņemot vērā saspringto budžeta situāciju, Eiropas Savienībai un dalībvalstīm ir jāveicina sadarbība, lai efektīvāk izmantotu resursus.

[pic]

Kaut arī dalībvalstu sniegtā konsulārā aizsardzība ir dažāda, vairums ES pilsoņu[9] (62 %) sagaidītu tāda paša veida palīdzību neatkarīgi no tā, kuras dalībvalsts vēstniecībā tie griežas. Trešdaļa ES pilsoņu (28 %) sagaida vismaz minimālo standarta palīdzību, ko jāsniedz jebkurai dalībvalstij.

1.1. Jaunais tiesiskais regulējums

Lisabonas līgumā ir ņemts vērā, ka aizvien pieaug vajadzība pēc tā, lai konsulārā aizsardzība kļūtu par visas Eiropas kopīgu jautājumu , tajā ir nostiprinātas un precizētas Savienības tiesības rīkoties. Nepārstāvēto ES pilsoņu tiesības baudīt citu dalībvalstu konsulāro un diplomātisko iestāžu nodrošināto aizsardzību ar tādiem pašiem nosacījumiem, kā attiecīgo dalībvalstu pilsoņiem, ir ietvertas LESD 20. panta 2. punkta c) apakšpunktā un 23. pantā, kā arī Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 46. pantā.

Saskaņā ar šiem trīs noteikumiem ES pilsoņiem "ir tiesības uz jebkuras dalībvalsts diplomātisko un konsulāro iestāžu aizsardzību ar tādiem pašiem nosacījumiem kā šīs valsts pilsoņiem". Tas nozīmē, ka dalībvalsts pilsonim skaidri tiek piešķirtas individuālas tiesības[10] trešās valstīs, kur viņa dalībvalsts nav pārstāvēta, saņemt no citas dalībvalsts konsulāro iestāžu puses vienlīdzīgu attieksmi. Savienības pilsoņa statuss ir dalībvalstu pilsoņu pamatstatuss[11] un Savienības tiesības piešķir individuālas tiesības cita starpā, lai nodrošinātu pilnīgu pilsoņiem piešķirto tiesību izmantošanu.

Tiesības uz konsulāro un diplomātisko iestāžu aizsardzību, kā tas paredzēts LESD 23. pantā, ir pakļautas tiesas uzraudzībai . LESD otrās daļas noteikumi ir pilnībā pakļauti Eiropas Savienības Tiesas uzraudzībai. Valstu tiesām ir jāpiemēro LESD 23. pants tāpat kā jebkurš cits Savienības tiesību noteikums; tiesas uzraudzības princips ir vispārīgs tiesību princips, kas ir saistošs dalībvalstīm un iestādēm, īstenojot Savienības tiesības[12], kā tas ir noteikts Pamattiesību hartas 47. pantā. Nepārstāvētiem ES pilsoņiem ir tiesības sagaidīt, ka viņu lūgumu pēc konsulārās aizsardzības izskata pienācīgā kārtā; atteikumu var pārsūdzēt tiesā un saskaņā ar iedibināto tiesas praksi par valsts atbildību var iestāties atbildība par izraisītajiem zaudējumiem.

Saskaņā ar iepriekš spēkā esošo tiesisko regulējumu dalībvalstīm bija savstarpēji jānosaka vajadzīgie noteikumi[13]. Tika pieņemti divi dalībvalstu valdību pārstāvju lēmumi (Lēmums 95/553/EK par nepārstāvētu ES pilsoņu konsulāro aizsardzību[14] un Lēmums 96/409/KĀDP par pagaidu ceļošanas dokumenta ieviešanu[15]). Lisabonas līgums atsakās no šīs starpvaldību sui generis lēmumu pieņemšanas sistēmas. LESD 23. panta 2. daļā Komisija ir pilnvarota[16] izteikt tiesību aktu priekšlikumus , tas ir, ierosināt direktīvas, ar ko nosaka koordinācijas un sadarbības pasākumus, kuri vajadzīgi, lai veicinātu šādu aizsardzību . Apspriedusies ar Eiropas Parlamentu, Padome rīkojas ar kvalificētu balsu vairākumu[17].

Lisabonas līgumā tika paredzēta arī Eiropas Ārējās darbības dienesta (EĀDD)[18] izveide, kurš uzsāka darbu 2011. gada 1. janvārī. Padomes lēmuma, ar ko nosaka Eiropas Ārējas darbības dienesta organizatorisko struktūru un darbību[19], 5. panta 10. punktā ir teikts, ka pēc dalībvalstu lūguma Savienības delegācijas, izmantojot pieejamos resursus, atbalsta dalībvalstis to diplomātiskajās attiecībās un saistībā ar to uzdevumu sniegt konsulāro aizsardzību ES pilsoņiem trešās valstīs.

1.2. ES pilsoņu konsulārā aizsardzība šodien

Pilsoņi pietiekamā mērā neapzinās no Līguma izrietošās tiesības uz vienlīdzīgu attieksmi konsulārās aizsardzības jomā. Gadījumu skaits, kad ES pilsoņi ir lūguši konsulāro aizsardzību citai dalībvalstij, ir neliels un ne visas dalībvalstis vāc attiecīgos datus un statistiku. Komisija 2010. gada 15. jūnijā pabeidza sabiedrisko apspriešanos par Savienības pilsonību, tostarp par konsulāro aizsardzību. Dažādi šai saistībā ierosinātie jautājumi tika apspriesti 2010. gada 1. un 2. jūlija konferencē par pilsonību, kurā piedalījās dažādu ieinteresēto aprindu pārstāvji. Pilsoniskās sabiedrības un akadēmisko aprindu pārstāvji uzskatīja, ka, ņemot vērā institucionālo satvaru, Komisijai būtu jāpieliek pūles, lai veicinātu LESD 23. panta efektīvu īstenošanu. Arī Eiropas Parlaments atkārtoti ir aicinājis Komisiju un dalībvalstis pastiprināt konsulārās aizsardzības praktisko īstenošanu[20].

Lai uzlabotu efektivitāti pēc Komisijas domām ir nepieciešami turpmāki aktīvi pasākumi, lai:

- uzlabotu ES pilsoņu informētību par tiesībām griezties citu dalībvalstu vēstniecībās/konsulātos, kā sasniegt šīs iestādes un kāda palīdzība tiks piedāvāta;

- uzlabotu valstu konsulāro darbinieku informētību par konsulārās aizsardzības ES dimensiju;

- uzlabotu tiesisko noteiktību attiecībā uz piemērošanas jomu, nosacījumiem un procedūrām saistībā ar konsulāro aizsardzību;

- uzlabotu sloga sadalījumu un resursu izmantošanu, tostarp krīžu laikā.

Eiropas politikas virzieniem jābūt mērķtiecīgiem visu ES pilsoņu labā. Lisabonas līgums sniedz jaunas iespējas, lai turpmāk uzlabotu nepārstāvētu ES pilsoņu konsulāro aizsardzību. Komisija cieši sadarbosies ar Eiropas Parlamentu, Padomi, dalībvalstīm, Eiropas Ārējās darbības dienestu un citām ieinteresētajām personām, lai īstenotu pasākumus, kas ierosināti šī paziņojuma trešajā daļā.

2. Sasniegtā novērtējums – Rīcības plāns 2007.–2009. gadam un citi pasākumi

Rīcības plānā 2007.-2009. gadam Komisija ierosināja pasākumu kopumu, lai stiprinātu diplomātisko un konsulāro iestāžu aizsardzību, ko varētu iedalīt trīs kategorijās: 1) informatīvie pasākumi, 2) aizsardzības stiprināšana un tās satura noteikšana, 3) vienota rīcība krīzes situācijās un attiecībā uz kopīgiem resursiem.

2.1. Informatīvie pasākumi

2.1.1. ES pilsoņu informēšana

Lai informētu ES pilsoņus, Komisija 2007. gada 5. decembrī pieņēma ieteikumu, kurā aicināja dalībvalstis atveidot valstu pasēs , kas izdotas pēc 2009. gada 1. jūlija, EK līguma 20. panta tekstu (kas atbilst LESD 23. pantam). Vairums dalībvalstu šo ierosinājumu uzņēma pozitīvi un nolēma iekļaut EK līguma 20. panta pirmo teikumu vai tā pārfrāzētu versiju jaunajās pasēs[21]. Dažas dalībvalstis to nedarīs vai vēl nav izlēmušas šo jautājumu[22].

Komisija turklāt sāka arī informācijas kampaņu . Sadarbībā ar Starptautisko lidostu padomi (ACI) 2008. gada martā uz visu dalībvalstu 35 lielākajām lidostām tika nosūtīti plakāti, kuros vienkāršā un viegli saprotamā veidā skaidroti Līguma noteikumi par konsulāro aizsardzību. Sadarbībā ar Eiropas Ceļojumu aģentu un tūrisma operatoru asociācijas ( ECTAA ) 2008. gada jūnijā vairāk nekā 10 000 ceļojumu aģentūrām 15 dalībvalstīs tika nosūtīti informatīvi materiāli.

2.1.2. Konsulāro darbinieku semināri

Īstenojot rīcības plānu, Komisija sadarbībā ar ES prezidentūrām rīkoja vairākus seminārus, lai apspriestos par kopīgajām problēmām un atvieglotu informācijas apmaiņu. Pirmais seminārs tika sarīkots Portugāles prezidentūras laikā Lisabonā 2007. gada novembrī. Kopīga problēma attiecībā uz nepārstāvētajiem ES pilsoņiem izrādījās tas, ka sadarbība uz vietas lielākoties ir balstīta uz ad hoc norunām un neformāliem kontaktiem. Turpmākie semināri norisinājās Ļubļanā (2008. gada jūnijā), Strasbūrā (2008. gada oktobrī), Prāgā (2009. gada aprīlī) un Briselē (2010. gada septembrī). Galvenā tēma semināros Ļubļanā un Prāgā, kā arī Briseles seminārā bija konsulārā aizsardzība krīzes situācijās, savukārt Strasbūras seminārs bija veltīts jautājumam par dalībvalstu konsulātu lomu ES iekšienē. Semināri deva ieskatu par turpmākās sadarbības apjomu, tostarp arī attiecībā uz atbilstošām mācībām un izdevumu atmaksāšanu krīzes situācijās.

2.2. ES pilsoņu konsulārās aizsardzības apjoms

2.2.1. Noteikumu un prakses salīdzinošā analīze

Konsulārās aizsardzības apjoms dalībvalstīs ir dažāds, un šīs atšķirības var sarežģīt konsulāro un diplomātisko iestāžu sadarbību un koordināciju. Komisija veica šo atšķirību būtības un apjoma salīdzinošo analīzi [23]. Valstu noteikumi par konsulāro aizsardzību ievērojami atšķiras (piemēram, nodevu apmērs), taču ir novērojamas arī daudzas kopīgas iezīmes un vairāki paraugprakses piemēri (piemēram, vardarbīgu noziegumu upuriem nodrošina iespēju sazināties ar atbalsta organizācijām). Kopīgās prakses piemēri attiecas gan uz ikdienas situācijām, kurās visi dalībvalstu konsulāti un pārstāvniecības sniedz palīdzību (piemēram, nāve, smagi negadījumi vai slimība, arests vai aizturēšana), gan uz palīdzību, ko šādos gadījumos sniedz (piemēram, smaga negadījuma vai slimības gadījumā visas dalībvalstis informē ES pilsoņa ģimeni, sniedz informāciju par pieejamo medicīnisko palīdzību utml.). Tika noteiktas jomas, kurās iespējams apmainīties ar paraugprakses piemēriem (piemēram, palīdzība saistībā ar garīgu slimību).

2.2.2. Paplašinātais apjoms un procedūras

Konsulārā palīdzība ļoti bieži netiek attiecināta uz ES pilsoņu ģimenes locekļiem no trešām valstīm. Ja palīdzība tomēr tiek sniegta, ģimenes locekļu kategorijas, uz kuriem tiek attiecināta konsulārā aizsardzība, šķiet, ir tikpat atšķirīgas kā nosacījumi, saskaņā ar kuriem viņiem tiek sniegta palīdzība. Lēmumus pieņem katrā gadījumā atsevišķi, trūkstot skaidriem kritērijiem, tomēr krīžu laikā noteikumus par ģimenes locekļiem piemēro saskaņotāk.

Grūtībās nonākuši ES pilsoņi var atrasties arī situācijā, kad viņiem ir atņemti nepieciešamie finanšu līdzekļi (piemēram, ja tie ir kļuvuši par noziedzīga nodarījuma upuriem). Komisija izskatīja arī finanšu aizdevumu procedūras. Dalībvalstis grūtībās nonākušiem pilsoņiem sniedz finanšu aizdevumus tikai ierobežotā skaitā gadījumu un saskaņā ar striktiem nosacījumiem. Izmaksu atlīdzināšanas veidlapa, kas ietverta Lēmuma 95/553/EK 6. pantā pielikumā, netiek plaši lietota. Saistībā ar mirušo identifikāciju un repatriāciju 16 dalībvalstis ir ratificējušas 1973. gada Eiropas Padomes Konvenciju par līķu transportēšanu[24]. Konvencija vienkāršo nepieciešamās formalitātes līķu starptautiskai transportēšanai, izveidojot vienotu līķa transportēšanas atļauju ( laissez-passer ). Kā paredzēts rīcības plānā, Komisija lūdza dalībvalstis pievienoties šai konvencijai. Tomēr ievērojams ratifikāciju skaita pieaugums nav novērots, kas savukārt ir priekšnoteikums, lai sāktu daudzpusējas sarunas šajā jomā.

Saskaņā ar starptautiskajām tiesībām cita valsts var sniegt konsulāro aizsardzību pilsonim tikai tad, ja uzņemošā valsts tam piekrīt . Tiek uzskatīts, ka saskaņā ar Vīnes Konvencijas par konsulārajām attiecībām[25] 8. pantu pietiek ar trešai valstij adresētu vienpusēju paziņojumu, taču tas nozīmē, ka visām 27 dalībvalstīm vienpusēji ir jāsniedz šāds paziņojums trešai valstij. Komisija ir centusies mudināt dalībvalstis iekļaut piekrišanas klauzulu turpmākos divpusējos nolīgumos ar trešām valstīm, t.i., atrunu, ka trešā valsts piekrīt, ka tajā pārstāvētas dalībvalsts konsulāras un diplomātiskās iestādes var sniegt aizsardzību nepārstāvēto dalībvalstu pilsoņiem ar tādiem pašiem nosacījumiem kā savas valsts pilsoņiem. Komisija, ņemot vērā sarunu specifiku, ierosināja ietvert piekrišanas klauzulu jauktajos nolīgumos ar dažām trešām valstīm. Sarunas turpinās.

2.3. Apvienojot spēkus krīzes situācijās un uz vietas

2.3.1. Konsulārā aizsardzība krīzes situācijā

Neseno krīzes situāciju laikā Komisija vairākos veidos atbalstīja dalībvalstu sniegto palīdzību ES pilsoņiem. Īpašos gadījumos ES delegācijas sniedza atbalstu uz vietas. Līgumā noteikts, ka dalībvalstu diplomātiskās un konsulārās misijas un ES delegācijas palīdz īstenot Savienības pilsoņu tiesības uz konsulāro aizsardzību[26] ES delegācijas atbalsta dalībvalstis pēc to lūguma un jo īpaši krīzes situācijās. ES delegācijās tika izveidota neliela īpaša budžeta pozīcija, lai gadījumā, ja tiek saņemts tāds lūgums, nodrošinātu loģistikas atbalstu. Šāds gadījums bija Gazas sektora krīzes laikā 2009. gada janvārī, kad, pateicoties ES delegācijas atbalstam, gandrīz 100 personas tika evakuētas bruņotos autobusos.

Kopš 2007. gada novembra, lai atbalstītu konsulāro palīdzību ES pilsoņiem trešās valstīs attiecībā uz civilās aizsardzības pasākumiem, pēc dalībvalstu konsulāro iestāžu pieprasījuma var izmantot arī ES Civilās aizsardzības mehānismu [27]. Ja tiek iedarbināts ES Civilās aizsardzības mehānisms, Eiropas Komisijas Monitoringa un informācijas centrs (MIC), kas ir mehānisma operatīvais centrs, sniedz piekļuvi plašam civilās aizsardzības līdzekļu tīklam, ko nodrošina 31 tīklā iesaistītā valsts (ES dalībvalstis, EEZ valstis un Horvātija), tas ļauj apkopot un mobilizēt šos līdzekļus (piemēram, transporta līdzekļus, medicīnisko palīdzību un evakuāciju, pagaidu pajumtes) un apmainīties ar informāciju. Pēc teroristu uzbrukuma Mumbajā 2008. gada novembrī Zviedrijas medicīniskās evakuācijas lidmašīna, ko līdzfinansēja Komisija ar MIC starpniecību, evakuēja sešus ievainotus eiropiešus. Nesen mehānisms tika iedarbināts Lībijas krīzes dēļ, lai palīdzētu konsulārajām iestādēm ātri evakuēt ES pilsoņus. MIC atbalstīja dalībvalstu operācijas, atvieglojot transporta sagādi, norādot uz papildu transportēšanas līdzekļiem evakuācijas vajadzībām un līdzfinansējot transporta izmaksas atsevišķu dalībvalstu mantai. Piemēram, Ungārija nodrošināja lidmašīnu, ko līdzfinansēja MIC, lai no Tripoles evakuētu 29 rumāņus, 27 ungārus, 20 bulgārus, 8 vāciešus, 6 čehus un 6 ES un citu valstu pilsoņus. Cieša sadarbība ar militārajiem spēkiem nodrošināja, ka MIC darbojās kā informācijas mezgls starp transporta nodrošinātājiem un konsulārajām iestādēm.

Neseno krīžu (piemēram, Lībija, Ēģipte, Haiti, Īslandes vulkānisko pelnu mākonis) laikā konsulāro palīdzību koordinēja ar telekonferenču un ES drošas tīmekļa vietnes palīdzību, kas izveidota informācijas apmaiņai ES konsulāro iestāžu starpā ( "Konsulārā tiešsaistes sistēma" ), ko uztur ES Situāciju centrs. Šāds koordinācijas centrs izrādījās noderīgs un parocīgs, lai kopumā novērtētu situāciju uz vietas, proti, saistībā ar ES pilsoņu atrašanos un dalībvalstu iespējām. Attiecīgajos līmeņos turpinās diskusijas par tālāko rīcību, lai stiprinātu konsulātu koordināciju un solidaritāti krīzes situāciju laikā, kad ir ievērojami ietekmēta ES pilsoņu starptautiskā un ES iekšējā mobilitāte (konsulārās lietas, civilā aizsardzība, transports utt.). Ir ļoti svarīgi nodrošināt, ka laicīgi tiek evakuēti visi ES pilsoņi un nevis tikai tie, kuru diplomātiskās pārstāvniecības atrodas konkrētajā trešā valstī. Pašreizējā krīze Lībijā, kuras laikā dalībvalstis evakuēja ES pilsoņus no citām dalībvalstīm, ir labs piemērs Eiropas solidaritātei un parāda kādu pievienoto vērtību var sniegt Savienības instrumenti. Nevienu ES pilsoni nedrīkst atstāt bez palīdzības.

2.3.2. Kopīgo biroju izmēģinājuma projekti

Komisijas rīcības plānā 2007.–2009. gadam ierosināts sadarbībā ar dalībvalstīm kā izmēģinājuma projektu izveidot kopīgu biroju . Dalībvalstu un ES delegācijas attiecīgajā trešā valstī kopīgie biroji, proti, vietējās sadarbības pasākumi, varētu ietaupīt līdzekļus, uzlabot valstu konsulāro darbinieku sadarbību un izlīdzināt nepietiekamu konsulāro klātbūtni. Šiem birojiem jābūt pieejamiem visiem ES pilsoņiem. Kopīgais vīzu pieteikumu centrs Moldovas Republikā, kas faktiski veic ļoti dažādus uzdevumus, ir pirmais solis šajā virzienā.

3. Nākotnes perspektīvas

Eiropadome, apstiprinot Stokholmas programmu aicināja Komisiju izskatīt piemērotus pasākumus, lai izveidotu vajadzīgo koordināciju un sadarbību konsulārās aizsardzības atvieglināšanai[28].

Tāpēc Komisija apsver pasākumus ES pilsoņu konsulārās aizsardzības jomā, kas balstīsies uz trīs pīlāriem :

- pastiprināta informētības uzlabošana ar mērķtiecīgiem saziņas pasākumiem ;

- priekšlikumi saskaņā ar Lisabonas līguma jauno tiesisko regulējumu ;

- uzlabots sloga sadalījums un optimāla resursu izmantošanu , tostarp krīzes situācijās.

Sagatavojot šos priekšlikumus, Komisija īpaši konsultēsies ar Eiropas Parlamentu un Padomi, pilnībā ņemot vērā resursu neitralitātes principu saistībā ar ES delegāciju lomu.

3.1. Pastiprināta informētības uzlabošana ar mērķtiecīgiem saziņas pasākumiem

3.1.1. ES pilsoņu informētības uzlabošana

Eiropadome Stokholmas programmā norādīja, ka konsulārā aizsardzība nav plaši popularizēta un ir jāpieliek lielāki centieni, lai nodrošinātu tās pilnīgu piemērošanu[29]. Komisija tāpēc ir izveidojusi arī īpašu pilsoņiem domātu tīmekļa vietni par konsulāro aizsardzību [30]. Tīmekļa vietne ir paredzēta, lai vairotu pilsoņu informētību par tiesībām un uzlabotu piekļuvi informācijai, izveidojot vienu kontaktpunktu. Tīmekļa vietnē ES pilsoņi varēs uzzināt to konsulāro vai diplomātisko pārstāvniecību adreses valstīs ārpus ES, kurās viņi var griezties pēc aizsardzības. Tā sniegs piekļuvi visu dalībvalstu ceļošanas padomdevējpakalpojumiem. Tīmekļa vietne atvieglos pilsoņu piekļuvi " Europe Direct ", kas ir vienots tālruņa numurs informācijai par konsulāro aizsardzību[31].

Informēt par ES pilsoņu tiesībām saņemt konsulāro aizsardzību no dalībvalsts ar tādiem pašiem nosacījumiem, kā šīs dalībvalsts pilsoņiem, ir kopīgs Komisijas un dalībvalstu pienākums. Pilsoņiem ir jābūt informētiem par to, ko viņi var un nevar sagaidīt, piemēram, dalībvalstis parasti neiejaucas juridiskos strīdos. Valstu ārlietu ministriju tīmekļa vietnēs būtu jāsniedz informācija par šīm tiesībām un jānorāda saite uz Komisijas tīmekļa vietni. Dalībvalstis varētu informēt savus pilsoņus, izsniedzot jaunās pases. Komisija turpinās cieši sadarboties ar dalībvalstīm , lai uzlabotu informētību, sākot ar īpaši šīm mērķim paredzētu semināru, ko sadarbībā ar Ungārijas prezidentūru rīkos 2011. gada jūnijā. Komisija sadarbojas ar ceļojumu un izceļošanas apvienībām, darba devēju apvienībām un sabiedriskajām organizācijām (jo daudzi ceļo uz trešām valstīm un dzīvo tajās uzņēmējdarbības nolūkos). Komisija kopā ar izdevējiem izskatīs iespēju sniegt informāciju par konsulāro aizsardzību un pasažieru tiesībām ceļvežos un internetā.

Dalībvalstu konsulāti un vēstniecības un ES delegācijas varētu izplatīt informāciju uz vietas trešās valstīs, piemēram, ievietojot informāciju konsulātu un vēstniecību vietējās tīmekļa vietnēs vai to telpās, uzturot kontaktus ar tādiem vietējiem informācijas izplatītājiem kā ceļotāju klubi, lielākās viesnīcas vai vietējās izceļotāju apvienības. Tās varētu uzlabot informētību un izpratni trešo valstu iestāžu vidū, kas varētu izplatīt šo informāciju tālāk vietējām iestādēm, piemēram, policijas iecirkņiem.

Sniedzot informāciju par tiesībām uz konsulāro aizsardzību ar informētību uzlabojošu pasākumu palīdzību, Komisija ņems vērā atšķirības dalībvalstu tiesību aktos konsulārajā jomā un konsulārās aizsardzības līmeņos.

3.1.2. Konsulāro darbinieku informētības uzlabošana

Konsulārie darbinieki joprojām pilnībā nepārzina Līguma noteikumus par konsulāro aizsardzību. Komisija atbalstīs mērķtiecīgus mācību pasākumus. Kā pirmo soli Komisijas dienesti sadarbībā ar Eiropas Ārējās darbības dienestu izdod mācību materiālu komplektu valstu konsulārajiem darbiniekiem , kurā galvenā uzmanība ir pievērsta nepieciešamajai pamatinformācijai, ko dalībvalstis var izmantot, sagatavojot darbiniekus darbam ārvalstīs. Komisija atbalsta ideju, ka dalībvalstīm un ES ir jāpiedāvā īpaši pielāgotas mācības , kā par to vienojās Padome 2010. gada 22. decembrī. Šie Eiropas mēroga mācību pasākumi varētu norisināties praktisko semināru veidā, un ar tiem saistītajām izmaksām nebūtu jāpārsniedz patiesi nepieciešamo (piemēram, izmantojot esošas mācību telpas). Dalībnieku vidū jābūt arī konsulārajiem darbiniekiem, kas atbildīgi par mācību pasākumiem, lai palīdzētu paplašināt gūto pieredzi (mācības pasniedzējiem). Ir jādalās viedokļos par valstu labāko paraugpraksi un jāveicina tās izplatība. Turklāt konsulārajiem darbiniekiem ir jāizskaidro civilās aizsardzības un ES Civilās aizsardzības mehānisma atbalsta funkcija krīžu laikā. Pirmais ideju jaunrades seminārs jautājumā par ES mācībām konsulārās un civilās aizsardzības ekspertiem attiecībā uz konsulāro aizsardzību krīžu laikā saistībā ar civilo aizsardzību norisinājās 2011. gada 14. februārī. Kā nākamo soli uz priekšu Komisija, pamatojoties uz gūto pieredzi, apsvērs iespēju veicināt pastāvīgus mācību moduļus.

3.2. Lielāka noteiktība Lisabonas līguma ietekmē

Padomes sanāksmē pieņemtais dalībvalstu valdību pārstāvju Lēmums 95/553/EK tika pieņemts 1995. gadā un stājās spēkā 2002. gadā. Saskaņā ar šā lēmuma 7. pantu, dalībvalstīm to bija jāpārskata piecus gadus pēc stāšanās spēkā.

Dalībvalstu konsulārie likumi atšķiras. Piedāvātās aizsardzības līmenis var būt dažāds atkarībā no tā, pie kuras dalībvalsts pilsonis nolemj vērsties. Šīs atšķirības var sarežģīt konsulāro un diplomātisko iestāžu sadarbību un koordināciju . Svarīgākā prioritāte ir nodrošināt tiesisko noteiktību un paredzamību ES pilsoņiem, kas atrodas ārvalstīs. Ir jāprecizē konsulārās aizsardzības apjoms un nosacījumi nepārstāvētiem ES pilsoņiem, un ir jāvienkāršo koordinēšanas procedūras konsulāro un diplomātisko iestāžu starpā.

Pašreizējai finanšu aizdevumu sistēmai ir vajadzīga plaša sadarbība. Dalībvalstij, kas sniedz palīdzību, vispirms ir jālūdz piekrišana pilsoņa izcelsmes valstij, kurai pēcāk ir arī jāatlīdzina palīdzību sniegušās dalībvalsts izdevumi, savukārt izcelsmes valsts var pieprasīt izdevumu atlīdzināšanu no sava pilsoņa. Dalībvalstis finanšu aizdevumus sniedz tikai nelielām summām (piemēram, lidojumam uz mājām vai viesnīcas rēķina apmaksai) un tikai tad, ja visas pārējās iespējas ir izsmeltas. Savienībā, kas balstīta uz savstarpēju solidaritāti, sadarbību varētu atvieglot.

Komisija pētīs, kā veicināt sadarbību citu paraugprakses piemēru jomās, piemēram, palīdzība garīgas slimības gadījumā, nepavadīti nepilngadīgie, piespiedu laulības, palīdzība karantīnas laikā un dokumentu legalizācija.

Ņemot vērā iepriekšminēto, Komisija 12 mēnešu laikā plāno iesniegt tiesību aktu priekšlikumus , ar ko izveido nepieciešamos koordinācijas un sadarbības pasākumus, lai atvieglotu konsulāro aizsardzību un risinātu finansiālās kompensēšanas jautājumu saistībā ar konsulāro aizsardzību krīzes situācijās[32]. Šajā saistībā Komisija apsvērs jautājumu par konsulārās palīdzības sniegšanu ES pilsoņu ģimenes locekļiem no trešām valstīm .

Saskaņā ar Lēmumu 96/409/KĀDP konsulārās un diplomātiskās iestādes izsniedz pagaidu ceļošanas dokumentus (PCD) nepārstāvētiem ES pilsoņiem, kuru pases vai ceļošanas dokumenti ir pazaudēti, nozagti, iznīcināti vai uz laiku nav pieejami. Dažas dalībvalstis vēlētos paaugstināt pagaidu ceļošanas dokumentu drošības elementus, un dažas trešās valstis uzskata, ka pašreizējo PCD atzīšana ir problemātiska, jo tajos nav biometriskās pazīmes. Tiks apsvērts jautājums par iespējamiem PCD formāta uzlabojumiem. Šajā gadījumā būtu jāveic rūpīgs izmaksu un ieguvumu novērtējums.

Lai uzlabotu tiesisko drošību, Komisija turpinās atbalstīt piekrišanas klauzulas ietveršanu jauktajos un divpusējos nolīgumos (sk. iepriekš 2.2.2. punktu) un turpinās apsvērt arī citu klauzulu ietveršanu, piemēram, par piekļuvi aizturētajiem. Komisija arī uzsāks diskusiju ar dalībvalstīm par to, kā palielināt tiesisko drošību un LESD 23. panta atpazīstamību attiecībā pret trešām valstīm.

3.3. Uzlabots sloga sadalījums un optimāla resursu izmantošana

3.3.1. Krīzes situācijās

Nesenās krīzes situācijas Ziemeļāfrikā un Japānā ir atklājušas riskus, ar ko ES pilsoņi var saskarties[33]. Nepārstāvētiem ES pilsoņiem ir tiesības uz jebkuras dalībvalsts diplomātisko vai konsulāro iestāžu aizsardzību ar tādiem pašiem nosacījumiem kā šīs dalībvalsts pilsoņiem. Šis pienākums attiecas arī uz krīzes situācijām. Turpmākajos gados ir sagaidāms, ka aizvien vairāk ES pilsoņu ceļos uz ārvalstīm, tādējādi vajadzība pēc aizsardzības var kļūt vēl lielāka un izvērsties par ievērojamu slogu tām dalībvalstīm, kas sniedz šādu palīdzību. Komisija ir pabeigusi pētījumu par konsulārās aizsardzības kompensācijām krīzes situācijās, jo īpaši saistībā ar nepārstāvētu ES pilsoņu evakuācijas pasākumiem. Viens no pētījuma secinājumiem ir tāds, ka pašreizējie izdevumu atmaksāšanas noteikumi praksē bieži vien netiek pielietoti. Evakuācijas operāciju laikā dalībvalstis parasti piedāvā evakuācijas līdzekļus, piemēram, brīvas vietas lidmašīnā, arī nepārstāvētiem pilsoņiem[34]. Lai nodrošinātu vienlīdzīgu palīdzību nepārstāvētiem ES pilsoņiem un rosinātu dalībvalstis uzņemties aktīvāku lomu arī tādās krīzes situācijas, kurās nav iesaistīti viņu pilsoņi, Komisija pēta, kā atvieglot un vienkāršot izdevumu atlīdzināšanas procedūras un veicināt sinerģiju ar esošajiem finanšu atbalsta līdzekļiem.

Uzlabot sloga sadalījumu un koordināciju varētu arī, apsverot praktiskās iespējas un pievienoto vērtību, ko varētu sniegt konsulāro darbinieku ES komandu izveide, ja nepieciešams sadarbībā ar EĀDD un Komisiju, palīdzības sniegšanai krīzes situācijās. Šo iespēju būtu jāpēta kopsakarā ar pašreizējiem līdzekļiem, lai izvairītos no funkciju pārklāšanās ar esošām struktūrām. Katra krīzes situācija ir savādāka. Tomēr efektīvai krīžu pārvaldībai īpaši svarīga šķiet nepārstāvētos ES pilsoņus ietverošu krīzes scenāriju iepriekšēja izstrāde, izmantojot ilgstošu ārkārtas rīcības plānošanu uz vietas un galvaspilsētās 27 dalībvalstu starpā. Dalībvalstis pašlaik nodarbojas ar kapacitātes izveidi, lai krīzes situācijās būtu iespējams lokalizēt un informēt konsulāros darbiniekus un agrīni brīdināt ES pilsoņus (piemēram, ar īsziņām vai pa e-pastu). Komisija pašlaik finansē izpēti šajā jomā. Šie palīglīdzekļi varētu ievērojami uzlabot ES pilsoņu drošību ārvalstīs, taču tiem ir pilnībā jāievēro tiesības uz privātumu un tiesību akti datu aizsardzības jomā.

Labāka pieejamo civilās aizsardzības līdzekļu un ES instrumentu izmantošana, piemēram, ES Civilās aizsardzības mehānisms, uzlabos resursu optimizāciju un palīdzību ES pilsoņiem krīzes situācijās. ES rīcība ES reaģēšanai katastrofu gadījumos ir apskatīta Paziņojumā "Ceļā uz labākām ES reaģēšanas spējām katastrofu gadījumos – civilās aizsardzības un humānās palīdzības loma"[35].

3.3.2. Uz vietas

LES 35. pants paredz, ka dalībvalstu diplomātiskās un konsulārās misijas un ES delegācijas palīdz īstenot ES pilsoņu tiesības uz konsulāro aizsardzību, kā tas noteikts LESD .

ES delegācijas jau agrāk ir sniegušas loģistikas palīdzību, lai atbalstītu konsulāro palīdzību[36] Padomes lēmuma, ar ko nosaka Eiropas Ārējas darbības dienesta (EĀDD) organizatorisko struktūru un darbību[37], 5. panta 10. punktā ir teikts, ka pēc dalībvalstu lūguma ES delegācijas, izmantojot pieejamos resursus, atbalsta dalībvalstis to diplomātiskajās attiecībās un saistībā ar to uzdevumu sniegt konsulāro aizsardzību ES pilsoņiem trešās valstīs. Lēmuma 13. panta 2. punktā ir noteikts, ka Augstais pārstāvis līdz 2011. gada beigām sniegs Eiropas Parlamentam, Padomei un Komisijai ziņojumu par EĀDD darbību. Cita starpā šajā ziņojumā ietver arī konsulārās aizsardzības jautājumus. ES delegācijas varētu turpināt palīdzēt informēt ES pilsoņus par dalībvalstu konsulāro un diplomātisko iestāžu aizsardzību.

4. Secinājumi

Novērtējot konsulārās aizsardzības rīcības plānu 2007–2009. gadam, nācās secināt, ka konsulāro koordināciju un sadarbību iespējams vēl uzlabot, lai atvieglotu to pilsoņu stāvokli, kas, ārvalstīs saskaroties ar grūtībām, nevar griezties pie savām diplomātiskajām un konsulārajām iestādēm. Pilsoņiem ir jāzina savas tiesības. Komisija uzlabos pilsoņu un ieinteresēto personu informētību ar mērķtiecīgiem informācijas pasākumiem , kas būs īpaši

paredzēti potenciāli visvairāk ieinteresētajai auditorijai. Krīzes situācijā pilsoņiem palīdzību ir jāsaņem ātri.

Komisija 12 mēnešu laikā iesniegs priekšlikumus tiesību aktiem, ar ko izveido nepieciešamos koordinācijas un sadarbības pasākumus , lai atvieglotu nepārstāvēto ES pilsoņu konsulāro aizsardzību un risinātu finansiālās kompensēšanas jautājumu saistībā ar konsulāro aizsardzību krīzes situācijās[38]. Komisija iesaistīsies diskusijā ar Eiropas Parlamentu, Padomi, dalībvalstīm, Eiropas Ārējās darbības dienestu un citām ieinteresētajām personām par ierosinātajiem pasākumiem. Saskaņā ar LESD 25. pantu Komisija 2013. gadā nākamā ES ziņojuma par pilsonību ietvaros ziņos par sasniegto. Nepārstāvētu ES pilsoņu tiesības griezties citas dalībvalsts vēstniecībā vai konsulātā ar tādiem pašiem nosacījumiem, kā attiecībā uz šīs valsts pilsoņiem, ir Savienību raksturojoša pazīme, kas pamatojas uz savstarpēju atbildību un solidaritāti. Ņemot vērā Lisabonas līguma spēkā stāšanos un Eiropadomes pieņemto Stokholmas programmu[39], Savienība tagad ir pilnvarota pārvērst šīs tiesības realitātē.

[1] Konsulārā aizsardzība ir atbalsts un palīdzība ārvalstīs esošiem pilsoņiem, kas ir vai nu valsts valstspiederīgie, vai citas personas, kam valsts apņēmusies sniegt palīdzību.

[2] COM (2007) 767 galīgā redakcija.

[3] COM (2010) 602 galīgā redakcija.

[4] COM (2010) 603 galīgā redakcija.

[5] OV 2010/C 115/01 – Stokholmas programma – atvērta un droša Eiropa tās pilsoņu un viņu aizsardzības labā, Padomes Dokuments 17024/09, 2009. gada 2. decembris, 11. lpp.

[6] Iedzīvotāju datubāze, iedaļa par tūrismu. Dati ietver tikai atpūtas un biznesa ceļojumus, kas ilguši vairāk par vienu dienu.

[7] Pasaules tūrisma organizācija paredz ievērojamu aktivitātes palielināšanos laikposmā no 2010.-2020. gadam.

[8] Lībija (pārstāvētas 8 dalībvalstis) – krīzei sākoties, valstī atradās aptuveni 6000 ES pilsoņu, 2011. gada 9. martā valstī joprojām atradās 1345 ES pilsoņi; kopš tā laika dalībvalstis meklē iespējas evakuēt vismaz 52 ES pilsoņus. Ēģipte (pārstāvētas 22 dalībvalstis) – aptuveni 100 000 ES pilsoņu (vairums no tiem tūristi Sarkanās jūras reģionā). Bahreina (pārstāvētas 4 dalībvalstis) – valstī atrodas vismaz 8800 ES pilsoņu. Japāna (pārstāvētas ir gandrīz visas dalībvalstis, izņemot Maltu un Kipru) – aptuveni 37000 ES pilsoņu. Haiti (pēc 2010. gada zemestrīces) – aptuveni 2700 ES pilsoņu. Īslandes vulkānisko pelnu mākoņa izraisītā krīze (2010. gada pavasaris) – atcelti vairāk nekā 100 000 lidojumu. Aprēķini veikti, pamatojoties uz dalībvalstu un Komisijas informācijas avotiem.

[9] Eurobarometer , 2010. gada marts.

[10] Sk. lietas Lütticke , 57/65 un Van Gend & Loos , 26/62. LESD 23. panta 2. punkts paredz, ka dalībvalstis savstarpēji vienojas par nepieciešamo noteikumu izveidi. LESD 23. panta 1. daļas 2. teikums ļauj dalībvalstīm pieņemt tikai nepieciešamos iekšējos noteikumus.

[11] Lieta Grzelczyk , C-184/99.

[12] Lieta Oleificio Borelli , C-97/91.

[13] EKDL 20. pants.

[14] OV L 314, 28.12.1995., 73. lpp.

[15] OV L 168, 16.7.1996., 4. lpp.

[16] LES 17. panta 2. punkts.

[17] LES 16. panta 3. punkts.

[18] LES 27. pants.

[19] OV L 201, 3.8.2010., 30. lpp (Padomes dokuments 2010/427/ES).

[20] Eiropas Parlamenta 2009. gada 25. novembra rezolūcija par Komisijas paziņojumu Eiropas Parlamentam un Padomei – brīvības, drošības un tiesiskuma telpa pilsoņu interesēs – Stokholmas programma (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2009-0090&format=XML&language=LV).

Eiropas Parlamenta 2007. gada 11. decembra rezolūcija par Zaļo grāmatu: ES pilsoņu diplomātiskā un konsulārā aizsardzība trešās valstīs (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P6-TA-2007-0592&language=LV&ring=A6-2007-0454). Šajā rezolūcijā Parlaments cita starpā "iesaka Komisijai papildus tās pienākumam reizi trijos gados atbilstīgi EK līguma 22. pantam iesniegt ziņojumu par Eiropas Savienības pilsonību nekavējoties ierosināt Padomei pieņemt kopējas koncepcijas un saistošas pamatnostādnes, kas sekmētu kopēju konsulārās aizsardzības standartu izveidi; prasa Komisijai pastiprināt pasākumus saziņas un informācijas jomā, it īpaši: ieviest Eiropā vienotu neatliekamās palīdzības telefona numuru, kas kopā ar EK līguma 20. pantu būtu norādīts Savienības pilsoņu pasēs un ļautu visiem ES pilsoņiem sazināties ar izziņu dienestu, lai kritiskā situācijā, uzsākot konsulārās aizsardzības procedūru, varētu iegūt visu nepieciešamo informāciju, jo īpaši atjauninātu sarakstu ar dalībvalstu vēstniecībām un konsulātiem, kuros ES pilsoņiem ir tiesības vērsties; šis telefona numurs varētu būt centralizēts Briselē; prasa Komisijai pēc Lisabonas līguma ratifikācijas iesniegt priekšlikumu Lēmuma 95/553/EK grozīšanai, lai tajā skaidri iekļautu: diplomātisko aizsardzību, mirstīgo atlieku identifikāciju un repatriāciju, naudas avansu procedūras vienkāršošanu".

[21] BE,BG,DE,EL,ES,FR,IT,CY,LV,LT,LU,MT,NL,AT,HU,PL,RO,SI,SE,UK.

[22] CZ,DK,EE,IE,PT,SK,FI.

[23] Salīdzinošs pētījums par dalībvalstu tiesību aktiem un praksi konsulārās aizsardzības jomā.

[24] Līgums par līķu transportēšanu, Strasbūra, 1973. gada 26. oktobris.

[25] „Pēc uzņemošās valsts attiecīgas informēšanas nosūtošās valsts konsulārā iestāde drīkst veikt konsulārās funkcijas uzņemošajā valstī trešās valsts vārdā, ja uzņemošā valsts neiebilst.”

[26] Šie pasākumi pamatojas uz LESD 20. panta 2. punkta c) apakšpunktu un 23. pantu par aizsardzību ES pilsoņiem, kurus trešās valstīs nepārstāv viņu dalībvalsts, un uz LES 35. pantu, kurā noteikta ES delegāciju loma LESD 20. panta 2. punkta c) apakšpunkta īstenošanā sadarbībā ar dalībvalstu misijām.

[27] Padomes 2007. gada 8. novembra Lēmuma 2007/779/EK 2. panta 10. punkts.

[28] OV 2010/C 115/01 – Stokholmas programma – atvērta un droša Eiropa tās pilsoņu un viņu aizsardzības labā, Padomes Dokuments 17024/09, 2009. gada 2. decembris, 11. lpp.

[29] Turpat.

[30] http://ec.europa.eu/consularprotection.

[31] Tālruņa numurs ir 00 800 67 89 10 11 ir bezmaksas un pieejams no jebkuras vietas ES un tālruņa numurs +32 2 299 96 96 – no jebkuras vietas pasaulē. Pa šo tālruņa numuru tiks sniegta vispārīga informācija par ES tiesībām. Tas nav 24/7 tālruņa numurs.

[32] Komisijas 2011. gada darba programma (COM(2010) 623 galīgā redakcija).

[33] Sk. 8. zemsvītras piezīmi.

[34] Piemēram, Haiti palīdzība tika sniegta 1300 ES pilsoņiem, no kuriem 250 pilsoņus Haiti nepārstāvēja diplomātiskās vai konsulārās iestādes.

[35] COM (2010) 600 galīgā redakcija.

[36] Sk. iepriekš 2.3.1. punktu.

[37] OV L 201, 3.8.2010., 30. lpp (Padomes dokuments 2010/427/ES).

[38] Komisijas 2011. gada darba programma (COM(2010) 623 galīgā redakcija).

[39] OV 2010/C 115/01 – Stokholmas programma – atvērta un droša Eiropa tās pilsoņu un viņu aizsardzības labā, Padomes Dokuments 17024/09, 2009. gada 2. decembris.