52008DC0611

[pic] | EIROPAS KOPIENU KOMISIJA |

Briselē, 8.10.2008

COM(2008) 611 galīgā redakcija

KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI, EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI UN REĢIONU KOMITEJAI

VISPĀRĒJĀS PIEEJAS MIGRĀCIJAS JAUTĀJUMIEM NOSTIPRINĀŠANA: KOORDINĀCIJAS, SASKANĪBAS UN SINERĢIJAS UZLABOŠANA

KOMISIJAS PAZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI, EIROPAS EKONOMIKAS UN SOCIĀLO LIETU KOMITEJAI UN REĢIONU KOMITEJAI

VISPāRēJāS PIEEJAS MIGRāCIJAS JAUTāJUMIEM NOSTIPRINāŠANA: KOORDINāCIJAS, SASKANīBAS UN SINERģIJAS UZLABOšANA

1. Ievads

Vispārējo pieeju migrācijai var uzskatīt par Eiropas Savienības migrācijas politikas ārējo dimensiju. Tās pamatā ir patiesa sadarbība ar trešām valstīm, tā ir pilnībā integrēta citās ES ārējās politikas jomās un visaptverošā un līdzsvarotā veidā risina visus ar migrāciju un patvērumu saistītos jautājumus. Vispārējo pieeju pieņēma 2005. gadā, un tā atspoguļo Eiropas Savienības vēlmi izveidot starpnozaru satvaru saskaņotai migrācijas pārvaldībai, izmantojot politisko dialogu un ciešu praktisku sadarbību ar trešām valstīm.

Vispārējai pieejai pēdējo trīs gadu laikā ir veltīti trīs īpaši paziņojumi[1], kuros ir izklāstīti īstermiņa pasākumi saistībā ar noteiktiem ģeogrāfiskiem apgabaliem un valstīm. 2007. gada decembrī vispārējā pieeja tika izskatīta arī starpposma ziņojumā par paveikto[2]. Vispārīgās pieejas trīs galvenie elementi – legālās migrācijas pārvaldība, cīņa pret neregulāro migrāciju, migrācija un attīstība – atsevišķi vai kopā ir skatīti vairākos citos paziņojumos, kaut arī vispārējā pieeja nebija šo paziņojumu galvenā tēma.

Šie dokumenti skaidri apliecina, ka Vispārējā pieejas attīstība turpinās, kaut arī daudzi svarīgi rezultāti jau ir sasniegti. Kā daudzsološas iniciatīvas var minēt migrācijas informācijas un pārvaldības centra izveidošanu Kaboverdē un Moldovā, kapacitātes veidošanu valstu nodarbinātības un migrācijas aģentūrās (piemēram, Marokā) un migrācijas pētnieku tīklu Vidusjūras reģionā[3]. Tomēr ir pienācis laiks nostiprināt ES ārējās migrācijas pārvaldību, lai tā kļūtu labāk koordinēta un saskanīgāka.

Komisijas 2008. gada jūnija Paziņojumā par kopēju imigrācijas politiku Eiropai tika uzsvērta nepieciešamība nostiprināt vispārējo pieeju, lai nodrošinātu Eiropas kopējās migrācijas politikas saskanību[4], un atgādināts princips, ka migrācijas plūsmu efektīvai pārvaldībai ir vajadzīgas patiesas partnerattiecības un sadarbība ar trešām valstīm. Elementi ir jāatspoguļo arī Eiropas Imigrācijas un patvēruma paktā, ko pieņems Eiropadomē, un šā paziņojuma mērķis ir ielikt vienu no pirmajiem pamatakmeņiem šā dokumenta izstrādē.

Paziņojums ir arī atbilde uz Eiropadomes aicinājumu Komisijai ziņot par paveikto vispārējās pieejas īstenošanā. Tajā ir izklāstītas perspektīvas un ierosināti vispārējās pieejas būtiski un metodoloģiski uzlabojumi, pievērošoties veidiem, kā uzlabot koordināciju, saskanību un sinerģiju. Paziņojumā ir skatīts vispārējās pieejas tematiskās attīstības nozīmīgums un pamatota vajadzība pēc padziļinātiem un konkrētākiem pasākumiem. Tajā ir pievērsta uzmanība arī ģeogrāfiskajiem aspektiem un ierosināta diferencētāka pieeja sadarbībai, lai ņemtu vērā dažādu reģionu un valstu īpašos apstākļus. Visbeidzot, vispārējā pieeja tajā skatīta kā satvars saskanībai un koordinācijai, tiecoties īstenot migrācijas plūsmu labāku pārvaldību un tās efektivitāti, izmantojot pieejamos finanšu instrumentus.

Patvēruma un bēgļu aizsardzības ārējo aspektu nostiprināšana ir būtisks elements ES pieejā migrācijai, tomēr šie aspekti netiks izskatīti, jo tiem ir veltīts īpašs patvēruma politikas plāns, ko Komisija iesniedza 2008. gada jūnijā[5].

2. Vispārējās pieejas nozīmīgums tematiskā līmenī

Vispārējā pieeja atspoguļo būtiskas izmaiņas Eiropas migrācijas politikas ārējā dimensijā pēdējo gadu laikā, tas ir, pāreju no pieejas, kuras centrā galvenokārt bija drošības jautājumi saistībā ar migrācijas spiediena mazināšanu, uz pārredzamāku un līdzsvarotāku pieeju, kuras pamatā ir labāka izpratne par visiem migrācijas aspektiem, tādējādi uzlabojot migrācijas plūsmu pārvaldību papildinošos pasākumus, padarot migrāciju un mobilitāti par pozitīviem attīstības spēkiem un vairāk pievēršoties darba kvalitātes aspektiem politikas jomās, lai labāk pārvaldītu ekonomisko migrāciju.

ES vispārējās pieejas daudzdimensiju raksturs ir veidots, pamatojoties uz atsevišķām jomām, kas ietver legālu migrāciju un mobilitāti, cīņu pret neregulāru migrāciju, migrāciju un attīstību. Pirms vispārējās pieejas izstrādes tika īstenoti daudzi konkrēti pasākumi uz vietas, kaut arī bieži vien to īstenošana bija savstarpēji nesaistīta. Šobrīd vispārējās pieejas būtība norāda uz vajadzību sistemātiskāk apvienot dažādās tematiskās jomās veiktos Kopienas un ES dalībvalstu pasākumus ar pasākumiem, ko veic trešās valstis vai citi dalībnieki.

2.1. Legālā ekonomiskā migrācija un mobilitāte

ES atbalsta pūliņus, kuru mērķis ir stiprināt trešo valstu spēju pārvaldīt legālo migrāciju, tostarp veicinot to valsts dienestu vai autonomo centru darbību, kas atbild par iespējamo migrantu un/vai viņu ārzemēs esošo līdzpilsoņu konsultēšanu. Kā uzsvērts jūnijā pieņemtajā paziņojumā par Eiropas kopējo migrācijas politiku, pievēršoties darbaspēka vajadzībām ES, par partneriem jāuzskata arī trešās valstis, vienlaikus ievērojot to, Kopienas prioritāte ir ES pilsoņi. Tāpēc ES ir jāpieliek pūles, lai informētu potenciālos imigrantus par legālām iespējām ieceļošanai ES un par riskiem, kas saistīti ar neregulāras migrācijas iespēju izmantošanu, imigranti jāinformē par to tiesībām un pienākumiem galamērķa valstīs. Tāpēc ir vajadzīgs migrācijas portāls, lai palīdzētu potenciālajiem migrantiem izprast noteikumus, un tajā tiks pienācīgi izklāstītas procedūras ieceļošanai ES un tās dalībvalstīs. Šāda informācija jāizplata, izmantojot arī mērķtiecīgas informācijas kampaņas. Ļoti būtiski ir izmēģinājuma projekti saistībā ar mobilitātes partnerattiecībām, pirmos līgumus parakstīja 2007. gada 5. jūnijā ar Moldovas Republiku un Kaboverdes Republiku, jo šādas partnerattiecības veido vispārēju satvaru migrācijas pārvaldībai kopā ar atsevišķām trešām valstīm.

Labāk attīstītai Eiropas kopējai migrācijas politikai būs rūpīgāk jāapsver veidi, kā darba meklētājus novirzīt uz vakancēm un kā darba migrantu ieceļošanas kārtību padarīt elastīgāku. Tas nozīmē, ka vairāk darba ir jāiegulda un augstāka prioritāte jāpiešķir tādām jomām kā ārzemēs iegūtu diplomu atzīšana, pensiju tiesību un citu sociālo tiesību pārnešanas iespēju izpēte, darba tirgus integrācijas veicināšana migrācijas ceļu abos galapunktos, migrantu sociālā integrācija un prasmju attīstība kultūru mijiedarbības jomā. Turklāt izšķiroša nozīme ir tam, lai pilnībā tiktu īstenota pētnieku vīzu pakete[6], ar kuru trešo valstu valstspiederīgajiem atvieglo ieceļošanu un mobilitāti pētniecības nolūkos.

Mobilitāte īslaicīgas uzturēšanās un uzņēmējdarbības nolūkos kļūst aizvien svarīgāka ES tautsaimniecības attīstībai. Tāpēc ES un tās dalībvalstis ir ieinteresētas veicināt īstermiņa mobilitāti, jo īpaši, vienkāršojot ceļošanas noteikumus godīgiem ceļotājiem no dažām trešām valstīm, īpaši tām, kas robežojas ar ES. Vīzu informācijas sistēmu (VIS), kas sāks darboties 2009. gadā, pakāpeniski paplašinās, lai līdz 2011. gadam ietvertu visas trešās valstis, uz kurām attiecas vīzu režīms. Turklāt, ņemot vērā Padomes 2008. gada jūnija secinājumus, Komisija līdz 2010. gada sākumam iesniegs priekšlikumu ceļotāju reģistrācijas sistēmai.

Informācijas nodrošināšanu un juridisko noteiktību vīzu pieprasījumu iesniedzējiem uzlabos arī Kopienas Vīzu kodekss[7], ar to nostiprinās arī procesuālās garantijas, pieprasot pamatojumu katram atteikumam izsniegt vīzu. Saskaņotām procedūrām jāveicina vienāda attieksme pret vīzu pieprasītājiem, kā arī tiks paredzēti nosacījumi, lai palielinātu ilgtermiņa daudzkārtēju ieceļošanas vīzu izsniegšanu godīgiem vīzas pieprasītājiem.

Šajā kontekstā Komisija ierosina:

- īstenot un izvērtēt pirmās paaudzes partnerattiecības mobilitātes jomā, lai paplašinātu to izmantošanu kā galveno mehānismu stratēģiskai sadarbībai ar izvēlētām trešām valstīm, vienlaikus ievērojot ES ārējās politikas prioritātes;

- turpināt darbu saistībā ar migrācijas informācijas un pārvaldības centru izveidošanu attiecīgajās valstīs, ņemot vērā šobrīd īstenoto pasākumu rezultātus;

- sistemātiskāk izmantot informācijas kanālus, lai informētu migrantus par ieceļošanas nosacījumiem, pienākumiem un tiesībām, tostarp pamattiesībām, un sagatavot viņus integrācijai, ja vajadzīgs, sadarbojoties ar sociālajiem partneriem trešās valstīs;

- izstrādāt darbaspēka piedāvājuma un pieprasījuma savietojuma instrumentus un stimulēt mērķsadarbību starp dalībvalstu un trešo valstu darba tirgus aģentūrām un galvenajām iestādēm;

- stimulēt informācijas apmaiņu par labāko praksi migrantu integrācijas jomā starp dalībvalstīm, migrantu un diasporas pārstāvju apvienībām, kā arī reģionāliem un vietējiem dalībniekiem;

- radīt stimulus cirkulārai migrācijai, izveidojot vai nostiprinot tādus juridiskus un operacionālus pasākumus kā:

- apkopot labāko praksi un uzsākt cirkulārās migrācijas izmēģinājuma projektu iniciatīvas, lai palielinātu cirkulārās migrācijas iespējamo pozitīvo ietekmi uz izcelsmes valstu attīstību un nodrošinātu, ka šāda mobilitāte atbilst tirgus vajadzībām galamērķa valstīs un neveicina intelektuālā darbaspēka aizplūšanu; izskatīt īpašus instrumentus cirkulārās migrācijas un intelektuālā darbaspēka aprites veicināšanai, piemēram „divu amatu” sistēmu (piemēram, veselības aprūpes speciālistiem, skolotājiem un pētniekiem), un mērķsadarbību starp ES dalībvalstu un migrantu izcelsmes valstu publiskā sektora darba devējiem un iestādēm, palīdzēt migrantiem reintegrēties izcelsmes valsts darba tirgū,

- izpētīt veidus, kā piešķirt legālajiem imigrantiem iespēju atvieglotā kārtā iegūt tiesības turpmāk legāli uzturēties ES, un izskatīt to, kā šādu mobilitāti var veicināt iespēja pārvietot uz trešām valstīm iegūtās sociālās tiesības, jo īpaši pensiju izmaksas;

- izveidot kopējus vīzu pieprasīšanas centrus, lai prasītājiem vienkāršotu pieteikumu iesniegšanu.

- 2.2. Cīņa pret neregulāru imigrāciju

ES piedāvā palīdzību robežu pārvaldības nostiprināšanai trešās valstīs, robežsargu un migrācijas amatpersonu kapacitātes veidošanai, neregulārās imigrācijas izmantošanas riskiem veltītu informācijas kampaņu finansēšanai, uzņemšanas nosacījumu uzlabošanai un biometrisko tehnoloģiju izmantošanas attīstībai, lai padarītu ceļošanas vai identitātes dokumentus drošākus. FRONTEX un imigrācijas sadarbības koordinatoru tīkliem ir bijusi ievērojama loma, panākot progresu šajā jomā. Padome aicināja Komisiju apsvērt FRONTEX pilnvaru paplašināšanu, lai aģentūra varētu sniegt plašāku atbalstu trešām valstīm robežu pārvaldībā. Turklāt Kopiena ir noslēgusi atpakaļuzņemšanas nolīgumus ar vienpadsmit trešām valstīm. Vienas sarunas nesen ir pabeigtas, un vēl ir jāīsteno pilnvaras sarunām ar četriem partneriem. Šo nolīgumu praktiskai īstenošanai būs vajadzīga efektīva sadarbība un pasākumi migrantu atgriešanai un reintegrācijai izcelsmes valstīs.

Lai apkarotu cilvēku kontrabandu un tirdzniecību, Kopiena atbalsta un veicina starptautisku instrumentu ratifikāciju un īstenošanu, valstu rīcības plānu sastādīšanu un īstenošanu saistībā ar cilvēku tirdzniecības novēršanu, uzlabojumus tiesību aktos un upuru rašanās novēršanu, viņu reintegrāciju un rehabilitāciju. 2006. gada novembrī pieņemtais Vagadugu rīcības plāns (kas šobrīd ir daļa no ES un Āfrikas partnerības migrācijas, mobilitātes un nodarbinātības jomā) ir radījis jaunas sadarbības izredzes starp Eiropas Savienību un Āfriku šajā jomā.

Visbeidzot, ES ir jāturpina dialogs un saskaņoti pasākumi ar partnervalstīm konkrētos reģionos.

Tāpēc Komisija ierosina:

- iegūt un nodrošināt savlaicīgu un atjauninātu informāciju par izmaiņām migrācijas ceļos uz ES, veicinot ticamu, salīdzināmu datu, kas jāievāc izceļošanas un galamērķa valstīs, sagatavošanu, jaunāko zinātnisko metožu apgūšanu un maksimālu jauno tehnoloģiju, piemēram, elektronisko kartēšanas sistēmu, izmantošanu;

- sniegt palīdzību galvenajām trešām valstīm, lai stiprinātu migrācijas pārvaldību tajās, piemēram, apmainoties ar pieredzi robežkontroles jautājumos, apmācot robežsargus un apmainoties ar operatīvo informāciju;

- atbalstīt ar ES standartiem saskaņotu valstu integrēto robežu pārvaldības stratēģiju pieņemšanu un īstenošanu trešās valstīs;

- atbalstīt vietējās organizācijas, kuru darbības mērķis ir pārliecināt iespējamos migrantus par palikšanu un palīdzēt viņiem rast jaunas iespējas viņu mītnes valstīs;

- intensificēt kopējās operācijas, aktīvi iesaistot izcelsmes un tranzīta valstis, jo īpaši tās, uz kurām attiecas Eiropas kaimiņattiecību politika, un sadarboties ar tām, lai izveidotu robežu uzraudzības infrastruktūru saskaņā ar Eiropas Robežu novērošanas sistēmu ( EUROSUR );

- konsekventāk iekļaujot atpakaļuzņemšanas politiku vispārējā pieejā un tās prioritāšu lokā un izmantojot mobilitātes partnerattiecību iespējas, aktivizēt darbu, lai noslēgtu atpakaļuzņemšanas nolīgumus starp Eiropas Kopienu un galvenajām izcelsmes un tranzīta valstīm; pārliecināties, ka trešās valstis izpilda savas saistības attiecībā uz to personu atpakaļuzņemšanu, kas nelegāli uzturas ES, tostarp saistības saskaņā ar Kotonū nolīgumu, ja tas ir piemērojams; svarīga ir arī to dokumentu atzīšana, kas atvieglo atgriešanos imigrantiem, kuriem nav dokumentu, un vajadzīgās palīdzības sniegšana šādos gadījumos; izmantojot mācības, apmaiņu ar labāko praksi un praktiskās apmācības, nodrošināt, ka visas atgriešanās operācijas tiek veiktas, ievērojot cilvēka cieņu un saskaņā ar cilvēktiesību normām, un uzlabot sadarbību, lai nodrošinātu atgriešanās ilgtspējību;

- rosināt trešās valstis ratificēt un īstenot starptautiskos dokumentus saistībā ar cīņu pret cilvēku kontrabandu un tirdzniecību ar cilvēkiem;

- globālā līmenī pastiprināt sadarbību ar starptautiskajām organizācijām, jo īpaši Apvienoto Nāciju Organizāciju, lai apkarotu cilvēku tirdzniecību;

- rosināt, lai tiktu pievērsta vajadzīgā uzmanība ar cilvēku tirdzniecību saistīto jautājumu risināšanai politiskajā un sadarbības dialogā ar partnervalstīm un reģionālām organizācijām, tādām kā Āfrikas Savienība, ECOWAS , SADC, ASEAN un ASEM ;

- piešķirt prioritāti Vagadugu rīcības plānam, atbalstīt reģionālās organizācijas, lai tās varētu izstrādāt stratēģijas un rīcības plānus cilvēku tirdzniecības novēršanai, un pārliecināties, ka tiek īstenoti jau izstrādātie dokumenti.

2.3. Migrācijas un attīstības saikne

Migrācijas un attīstības saikne ir joma, kurā šobrīd tiek īstenotas daudzas iniciatīvas, piemēram, iniciatīvas, lai pastiprinātu pozitīvo ietekmi, ko uz attīstību atstāj migrantu pārskaitījumi, un iniciatīvas pārskaitījumu izmaksu samazināšanai. Ir uzsāktas arī citas iniciatīvas, kuru mērķis ir radīt diasporu pārstāvjiem iespēju palīdzēt savai izcelsmes valstij, un augsti kvalificētu migrantu īslaicīga atgriešanās. Tās ir guvušas panākumus tāpat kā iniciatīvas, kas skar cirkulāro migrāciju attīstības aspektā, jautājumus par intelektuālā darbaspēka aizplūšanu un ētisku darbā pieņemšanu, jo īpaši saistībā ar veselības aprūpes speciālistiem.

Darbs pie migrācijas un attīstības saiknes tagad ir jāpadziļina un jāprecizē. Eiropas konsensa attīstības jomā[8] mērķi, principi un organizatoriskie aspekti jāpiemēro, lai pastiprinātu ES pūliņus risināt migrācijas pamatcēloņus, īpaši pievēršoties nodarbinātības jautājumiem, pārvaldībai un demogrāfiskajām tendencēm.

Migrācijas politika strukturāli jāiekļauj veselības aprūpes politikā, izglītības un cilvēkkapitāla politikā, sociālās un ekonomiskās attīstības stratēģijās. Migrācijas un attīstības politikai vairāk jāpievēršas ekonomiskajām reformām un darba vietu radīšanai, jāuzlabo darba apstākļi un sociāli ekonomiskā situācija valstīs ar zemu un vidēju ienākumu līmeni, kā arī reģionos, ko raksturo augsts emigrācijas līmenis. Ar šādu politiku tiks veicināta kvalitatīva izglītība visiem, profesionālās izglītības attīstība un uzlabošana, vadības prasmju nostiprināšana un oficiālu darba tirgu nozīmes tālāka attīstība.

Šo pasākumu satvars ir 2007. gadā izveidotā ES un Āfrikas partnerība migrācijas, mobilitātes un nodarbinātības jomā. Citos reģionos, tādos kā Austrumeiropa un Āzija, šādu virzību ir iespējams īstenot ar esošajām sadarbības sistēmām un mobilitātes partnerattiecībām. Paralēli pieejai, kas virzīta uz cilvēkkapitālu un nodarbinātību, būtiski ir pasākumi tiešu ārzemju investīciju un tirdzniecības jomā. Turklāt ES jāformulē politika, lai reaģētu uz aktuālākajiem notikumiem, piemēram, aizvien pieaugošo klimata pārmaiņu ietekmi uz migrācijas plūsmām.

Ņemot vērā iepriekš minēto, Komisija ierosina:

- lai ietekme uz attīstību būtu plašāka, panākt efektīvus, drošus un lētus pārskaitījumus, veicot šādus pasākumus:

- uzlabot statistiku un atbalstīt finanšu nozares attīstību,

- migrantu izcelsmes valstīs izveidot tiešiem ārvalstu ieguldījumiem labvēlīgu vidi, veicināt migrantu pārskaitījumu produktīvus ieguldījumus un šajā kontekstā sadarboties ar finanšu nozari, lai attīstītu mobilitātes investīciju fondus,

- rosināt dalībvalstis atbilstīgi direktīvai par maksājumu pakalpojumiem regulēt arī „vienvirziena” darījumus, kuros vismaz viens no maksājumu pakalpojumu sniedzējiem atrodas ārpus EEZ, lai pārskaitījumus varētu veikt ar labāku pārredzamību un pienācīgu patērētāju aizsardzību,

- sadarbojoties ar Āfrikas Savienību un Pasaules banku, izveidot pārskaitījumu institūtu Āfrikā un pastiprināt darbu sakarā ar pārskaitījumiem Rietumbalkānu valstīs;

- veicināt un atbalstīt migrantu grupu un diasporu organizāciju iniciatīvas iesaistīties ES politikas iniciatīvās, kas saistītas ar viņu izcelsmes valstīm un reģioniem, un atbalstīt šādus centienus:

- labāk izmantot diasporu humanitāro un ekonomisko potenciālu partnervalstu attīstībā, īstenojot mērķiniciatīvas tādās jomās kā tirdzniecības atvieglojumi, ieguldījumu veicināšana un starptautisko tīklu veidošana,

- atbalstīt migrantu izcelsmes valstu centienus veidot kontaktus ar savām diasporām,

- atbalstīt diasporu grupas, kuras piedalās savu izcelsmes valstu attīstībai veltītos pasākumos,

- sekmēt iniciatīvas, kas ļauj migrantiem un diasporu pārstāvjiem saņemt konsultācijas par uzņēmējdarbības vadību, mikrokredītus un atbalstu MVU izveidošanai izcelsmes valstīs;

- nostiprināt attīstības politiku saskanības (APS) dimensiju migrācijas un attīstības saiknē, cieši sadarbojoties ar attiecīgajām valstīm un īpaši pievēršoties intelektuālā darbaspēka aizplūšanai:

- panākot dziļāku un pa nozarēm specializētu izpratni par intelektuālā darbaspēka aizplūšanas pašreizējo un prognozējamo apjomu un ietekmi,

- atbalstot to, ka katrā valstī tiek definētas un īstenotas īpašas politikas „prasmju saglabāšana attīstībai”, kas ietver mācības, piesaistīšanu, ētisku pieņemšanu darbā un atgriešanos[9];

- zaļajā grāmatā par Eiropas veselības aprūpes darbiniekiem apsverot, kā labāk attīstīt ētisku pieņemšanu darbā attiecībā uz medicīnisko pakalpojumu personālu no trešām valstīm;

- veicināt kvalitatīvu izglītību visiem, profesionālās izglītības attīstību un uzlabošanu, vadības prasmju nostiprināšanu, vēl vairāk attīstīt oficiālu darba tirgu nozīmi un labus darba apstākļus valstīs ar zemu un vidēju ienākumu līmeni, lai uzlabotu nosacījumus un nodarbinātības iespējas reģionos, ko raksturo augsts emigrācijas līmenis;

- piemērot Eiropas konsensa attīstības jomā mērķus, principus un organizatoriskos aspektus, lai pastiprinātu ES pūliņus risināt migrācijas pamatcēloņus, īpaši pievēršoties nodarbinātības jautājumiem, pārvaldībai un demogrāfiskajām tendencēm;

- izpētīt klimata pārmaiņu saikni ar migrāciju un panākt labāku izpratni par to personu skaitu, ko tā skar šobrīd un skars nākotnē.

3. Vispārējās pieejas nozīme ģeogrāfiskā izteiksmē

3. 1. Migrācijas ceļi dienvidos

Vispārējā pieeja vispirms pievērsās Āfrikai un jo īpaši Āfrikai uz dienvidiem no Sahāras, pievēršot uzmanību visām valstīm dienvidu migrācijas ceļos uz Eiropas Savienību. Ar vispārējo pieeju izveidoja jaunas dialoga un sadarbības formas starp dažādu reģionu valstīm, paplašinot tradicionālās attiecību robežas starp Eiropas Savienību un šīm valstīm.

Politiskā līmenī 2006. gada jūlijā Rabātā ar ministru konferenci migrācijas un attīstības jautājumos tika uzsākts nozīmīgs reģionāls process, ar kuru izveidoja visaptverošu pasākumu sistēmu, kurai sekoja konkrētas iniciatīvas, semināri un otrā ministru konference 2008. gada oktobrī Parīzē. Vispārējā pieeja deva ierosmi arī Tripoles ministru konferencei (2006. gada novembrī), kurā pirmo reizi tika skatīta kopēja pieeja Eiropas Savienības un visas Āfrikas attiecībām. Arī pirmajā Euromed ministru sanāksmē 2007. gada novembrī Albufeirā prioritātes tika noteiktas konkrētu sadarbības iniciatīvu veidā. ES un Āfrikas augstākā līmeņa sanāksmē 2007. gada decembrī Lisabonā, pieņemot ES un Āfrikas partnerību migrācijas, mobilitātes un nodarbinātības jomā, vispārējā pieeja guva konkrētas izpausmes. Pamatojoties uz Kotonū nolīguma 8. un 13. pantu, ar vairākām migrācijai nozīmīgām valstīm tika uzsākts divpusējs dialogs par migrāciju, ko ierosināja ES migrācijas misijas. Turklāt tika izveidota platforma sadarbībai ar Etiopiju. Visbeidzot, mobilitātes partnerattiecībām, ko 2008. gada jūnijā izveidoja ar Kaboverdi (tās ietvēra legālo migrāciju, cīņu pret neregulāro migrāciju un migrācijas un attīstības saikni), un pēc tam veiktajām sagatavošanās sarunām ar Senegālu būtu jāveido pamats paplašinātai sadarbībai migrācijas jautājumos šajā reģionā.

Ņemot vērā uzsākto iniciatīvu plašo klāstu, galvenais uzdevums šobrīd ir panākt saskanību gan politiskajā, gan īstenošanas pasākumu līmenī. Ar migrācijas ceļiem saistītajiem pieņemtajiem pasākumiem, ir vajadzīga koordinēta rīcība starp Āfrikas valstīm, jo īpaši valstīm, kas atrodas uz dienvidiem no Sahāras, un Ziemeļāfrikas valstīm. Tādām organizācijām kā Āfrikas Savienība un ECOWAS ir vajadzīgi resursi šādas sadarbības koordinēšanai. Politiski sensitīvi jautājumi – bēgļu aizsardzība, vīzu režīma atvieglojumi un atpakaļuzņemšana – ir jārisina vispārējā un līdzsvarotā kontekstā, un virzībai ir jābūt visos jautājumos.

Ņemot vērā iepriekš minēto, Komisija ierosina:

- nodrošināt visu ES un Āfrikas sadarbības aspektu īstenošanu un izvērtējumu politiskā līmenī secīgās ministru sanāksmēs un pirmo pārskatu veikt Lisabonas augstākā līmeņa sanāksmē 2010. gadā;

- izmantot nesen izveidoto ES īstenošanas grupu partnerībai migrācijas, mobilitātes un nodarbinātības jomā kā galveno instrumentu operatīvās sadarbības koordinēšanai starp Komisiju un dalībvalstīm;

- nostiprināt Āfrikas valstu politisko atbildību, pievēršot uzmanību dienvidu/dienvidu migrācijas plūsmu nozīmīgumam un atbalstot Āfrikas valstis, kas vēlas attīstīt savu migrācijas politiku;

- veicināt trīspusēju sadarbību (t.i., sadarbība starp Magribas valstīm un Āfrikas valstīm, kas atrodas uz dienvidiem no Sahāras, izmantojot ES atbalstu), jo īpaši ar iniciatīvām tādās jomās kā migrācijas „novērošanas punkti”, informācija par legālo migrāciju, konsulārās sadarbības veicināšana, robežkontroles un jauktas migrācijas plūsmas;

- paaugstināt zināšanu līmeni par pārskaitījumiem Āfrikā, sadarbībā ar Pasaules banku izveidojot Āfrikas Pārskaitījumu institūtu, ko vadīs Āfrikas Savienība;

- plašāk izmantot divpusējos kanālus, kā arī tādus reģionālās un kontinentālās sadarbības satvarus kā ECOWAS , Euromed process, Rabātas process un Āfrikas Savienība, lai stiprinātu uz rezultātiem orientētu dialogu un sadarbību;

- nodrošināt sistemātisku un operacionālu kontroli kopējām migrācijas misijām un citiem migrācijas sadarbības veidiem, kas saistīti ar Kotonū nolīgumu.

3. 2. ES kaimiņreģioni austrumos un dienvidaustrumos

Vispārējo pieeju 2007. gadā paplašināja, iekļaujot ES kaimiņreģionus austrumos un dienvidaustrumos un mazākā mērā attiecinot to arī uz Tuvajiem Austrumiem un Āziju. Vispārējās pieejas prioritātes šiem reģioniem ir saskanīgas ar iepriekš izveidotajām politikām – Eiropas Kaimiņattiecību politiku, pirmspievienošanās stratēģiju un paplašināšanās procesu. Šajos satvaros dialogs un sadarbība migrācijas jautājumos jau ir labi attīstīta. Vienlaikus šie jautājumi tiek aktīvi risināti reģionālajos procesos, tādos kā Budapeštas un Sēderšēpingas process, un to risināšanā aktīvi ir iesaistījusies EDSO un Eiropas Padome. Vispārējās pieejas pamatā bija šajos procesos gūtie rezultāti.

Mobilitātes pilotpartnerība ar Moldovas Republiku un Melnās jūras sadarbības platformas uzsākšana ir vispārējās pieejas rezultāti šajā reģionā. Nozīmīgus rezultātus var dot sagatavošanās sarunas ar Gruziju par izmēģinājuma projektu mobilitātes partnerattiecību jomā, paverot ceļu uz sadarbību ar citām partnervalstīm. Kaut arī drošības jautājumi (robežkontrole, cīņa pret neregulāro imigrāciju, u.tml.) un aizvien plašāk skatītie legālās migrācijas jautājumi ir pirmie un galvenie sadarbības mērķi šajā reģionā, aizvien svarīgāka kļūst migrācijas un attīstības dimensija. Attīstot sadarbību ar attiecīgajām valstīm tādās jomās kā darba migrācijas pārvaldība, attīstību veicinoši pārskaitījumi, migrantu brīvprātīga atgriešanās un reintegrācija, un diasporas tīkli, acīmredzami tiks panākta pievienotā vērtība.

Visbeidzot, austrumu un dienvidaustrumu reģionos sistemātiskāk jāizmanto citi instrumenti, ko paredz vispārējā pieeja migrācijai, piemēram, migrācijas profili un sadarbības platformas.

Ņemot vērā iepriekš minēto, būtu lietderīgi:

- palielināt vispārējās pieejas atpazīstamību Eiropas kaimiņattiecību politikas un pirmspievienošanās stratēģijas kontekstā, intensīvāk sadarbojoties ar kaimiņvalstīm un labāk izmantojot pastāvošās struktūras dialogam un sadarbībai;

- rast plašāku sinerģiju starp vispārējo pieeju un citām sadarbības struktūrām, jo īpaši attiecībā uz Turciju un Rietumbalkānu valstīm;

- nostiprināt ES klātbūtni reģionālajos konsultāciju procesos, jo īpaši Budapeštas un Sēderšēpingas procesos, un reģionālajās organizācijās, lai veicinātu vispārējās pieejas izmantošanu reģionālā mērogā;

- nodrošināt to, ka pilnībā tiek īstenoti pastāvošie nolīgumi migrācijas jomā, un veidot operacionālu sadarbību tādos jautājumos kā robežu pārvaldība, neregulārā imigrācija, atpakaļuzņemšana un atgriešanās, un tirdzniecība ar cilvēkiem;

- attīstīt Melnās jūras sadarbības platformu un sistemātiskāk izmantot migrācijas platformas un migrācijas misijas reģionā;

- saistībā ar migrācijas un attīstības dimensiju īstenot konkrētus pasākumus, pievēršoties cirkulārai migrācijai, pārskaitījumiem un diasporas tīkliem.

3. 3. Diferencēta pieeja attiecībās ar citiem reģioniem

Dienvidkaukāzam, Vidusāzijai, Tuvajiem Austrumiem un Āzijai vispārējās pieejas kontekstā līdz šim ir pievērsta tikai daļēja uzmanība, kaut arī šie reģioni ir minēti iepriekšējā paziņojumā par vispārējo pieeju. Tomēr iespējamo migrāciju no šiem reģioniem (gan neregulāro imigrāciju, gan legālo ekonomisko migrāciju uz ES) nevar ignorēt, un ir vajadzīga pragmatiskāka, vairāk diferencēta un uz rezultātiem orientēta metodika, kurā jāizmanto gan daudzpusēja, gan divpusēja pieeja. Turklāt tādas valstis kā Indija, Ķīna, Vjetnama, Šrilanka un Filipīnas, kā arī Tuvo Austrumu reģions, kļūst aizvien būtiskākas ES migrācijas politikas kontekstā.

Attiecībā uz Latīņameriku un Karību jūras reģionu ir svarīgi īstenot ES un Latīņamerikas un Karību jūras valstu 2008. maija augstākā līmeņa sanāksmē pieņemto Limas deklarāciju, veidojot strukturētu un visaptverošu dialogu par migrāciju, nosakot kopīgās problēmas un savstarpējās sadarbības jomas un izmantojot ES un Latīņamerikas un Karību jūras valstu ekspertu darbības pieredzi.

Ņemot vērā iepriekš minēto, būtu lietderīgi:

- izmantot pastāvošās ES un Āzijas daudzpusējo attiecību struktūras, jo īpaši ASEM , lai padziļinātu dialogu par migrācijas politiku, apmainītos ar pieredzi un labāko praksi un izskatītu abu kontinentu iespējamo sinerģiju;

- apsvērt iespēju paplašināt dialogu ar Ķīnu, lai ietvertu tajā visus ar migrāciju saistītos jautājumus, un uzsākt dialogu ar vairākām Āzijas valstīm, jo īpaši Indiju, Vjetnamu un Filipīnām;

- nodrošināt Limas deklarācijas īstenošanu, lai padziļinātu mūsu savstarpējo sapratni par migrācijas problēmām un pastāvošo migrācijas politiku, un nostiprināt sadarbību, izveidojot saskaņotu sistēmu uzlabotai sadarbībai un partnerattiecībām starp Eiropas Savienību un Latīņameriku un Karību jūras valstīm migrācijas un mobilitātes politikā.

4. Vispārējā pieeja kā satvars saskanībai, koordinācijai un efektivātei migrācijas pārvaldībā

Ar jauno pieeju pārvaldībai, kas ierosināta 2008. gada jūnija Paziņojumā par kopēju imigrācijas politiku Eiropai, tiks uzlabotas vispārējās pieejas darba metodes, lai padarītu šo pieeju saskanīgāku, uzlabotu koordināciju un darba efektivitāti. Jo īpaši dalībvalstu un Komisijas sadarbībā būs vajadzīga regulāra analīze un izvērtējums, lai sagatavotu gada ziņojumu Eiropadomei, kā tas ieteikts jūnija paziņojumā, un, iespējams, arī Eiropas Imigrācijas paktu.

4. 1. Koordinācija un saskanība

Tā kā vispārējā pieeja risina migrācijas jautājumus, īstenojot visaptverošu politiku, attiecībās starp ES, valsts, reģionālo un vietējo līmeni un trešām valstīm ir vajadzīga ciešāka sadarbība un plašs instrumentu klāsts. Migrācijas misijas, migrācijas profili, mobilitātes partnerattiecības un sadarbības platformas jau ir apliecinājušas savu vērtību, tomēr šādus instrumentus jāizmanto daudz sistemātiskāk, lai nodrošinātu strukturālu koordināciju un politisku saskanību. Komisijas un dalībvalstu sadarbība trešās valstīs acīmredzami ir jāuzlabo, un jānodrošina šo centienu pienācīga koordinācija. Tāpat ir jāuzlabo un jāpaplašina faktu materiāli migrācijas iniciatīvām. Šai nolūkā būtu noderīgi apvienot visu informāciju, kas ir Komisijas, dalībvalstu, ES aģentūru un citu organizāciju rīcībā.

Tāpat ir nepieciešams Eiropas Savienības politiskos mērķus attiecībā uz migrāciju un dialogā un sadarbībā ar trešām valstīm precīzāk izteikt kā konkrētus un operacionālus pasākumus. Patiesas partnerattiecības iespējams izveidot un uzturēt tikai tādā gadījumā, ja abas puses sniedz pietiekami plašu informāciju par politikas nolūkiem un ar to saistītajiem notikumiem. Aktīvas diskusijas saistībā ar atgriešanas direktīvas pieņemšanu 2008. gada vasarā ir acīmredzams atgādinājums, ka ES ir labāk jāinformē par savu politiku.

Visbeidzot, ES un tās dalībvalstīm ir jāveic plašāka darbība, lai iesaistītu vispārējo pieeju dažādās daudzpusējās, vispasaules un reģionālajās sadarbības sistēmās, piemēram, Vispasaules forumā par migrāciju un attīstību ( GFMD ), kura nākamā sanāksme notiks oktobrī Manilā un kurā ES būs iespēja demonstrēt saskaņotu un vienotu nostāju, Apvienoto Nāciju Organizācijā un tās specializētajās aģentūrās, G8 , ESAO, EDSO, Eiropas Padomē, Starptautiskajā migrācijas organizācijā, Pasaules bankā un reģionālajās attīstības bankās, kā arī reģionālajos konsultācijas procesos.

Ņemot vērā iepriekš minēto, Komisija ierosina veikt šādus pasākumus:

- ņemt vērā migrācijas jautājumus citās politikas jomās un koordinēt migrāciju ar tām, šīs politikas jomas ietver attīstību, ārlietas, drošību, tirdzniecību, vides jautājumus, lauksaimniecību, nodarbinātību, izglītību, veselības aizsardzību, pētniecību un sociālās lietas; ir vajadzīgas arī savlaicīgas konsultācijas ar attiecīgajām ieinteresētajām personām iekšējā un ārējā līmenī;

- nostiprināt regulārus kontaktus starp dalībvalstu ministrijām, lai nodrošinātu vispārējās pieejas īstenošanu;

- tā kā migrācijas pārvaldība ir viens no galvenajiem Komisijas delegāciju un dalībvalstu vēstniecību uzdevumiem, paplašināt un paaugstināt to kapacitāti, piemēram, izveidojot migrācijas atbalsta mehānismus apmaiņai ar informāciju, ekspertu zināšanām un mācībām;

- pastiprināt kapacitātes veidošanas pasākumus noteiktās migrācijas izcelsmes un tranzīta valstīs, piemēram, izveidojot migrācijas atbalsta grupas, kurās piedalās dalībvalstu iestāžu norīkotie eksperti.

4.2. Finansiālā atbalsta efektīva izmantošana

Vispārējo pieeju galvenokārt finansē no pieejamiem ES finanšu instrumentiem. Tie ietver AENEAS programmu, kas tagad aizstāta ar tematisko programmu sadarbībai ar trešām valstīm migrācijas un patvēruma jomā, un solidaritātes un migrācijas plūsmu programmu. Līdzekļi ir piešķirti arī no ģeogrāfiskajiem instrumentiem, jo īpaši MEDA un TACIS programmām, kas tagad aizstāts ar Eiropas Kaimiņattiecību un partnerības instrumentu, un no ģeogrāfiskā instrumenta Āfrikai uz dienvidiem no Sahāras, Karību jūras un Klusā okeāna reģionam, no Eiropas Attīstības fonda un Attīstības sadarbības instrumenta Āzijai un Latīņamerikai. Šo instrumentu īstenošanas noteikumi tomēr dažkārt ierobežo to lietojumu migrācijas nolūkiem. Dažu migrācijas iniciatīvu atbalstam tika izmantots arī Ātrās reaģēšanas mehānisms, kas tagad aizstāts ar Stabilitātes instrumentu.

Savstarpēji papildinoša un savlaicīga līdzekļu mobilizācija no dažādiem ES līdzekļu avotiem ir uzdevums, kas vēl jārisina, un ir jāapsver, kā labāk apvienot līdzekļus no dažādiem resursiem, tostarp ES dalībvalstu un citiem ārējiem resursiem.

Ir jāuzlabo veids, kā tiek izmantoti dažādi Kopienas instrumenti, kā arī dalībvalstu un Kopienas pasākumi. Kopienas, dalībvalstu un trešo valstu resursu brīvprātīga apvienošana ir jāatbalsta saskaņā ar priekšlikumiem, kas izteikti paziņojumā par kopēju imigrācijas politiku Eiropai.

Kopumā, vispārējās pieejas efektivitātes uzlabošana daļēji ir atkarīga finansēšanas metodes un uzdevuma, un tai būs nepieciešami vairāk cilvēkresursu. Tāpēc būs vajadzīga visu iesaistīto personu uzlabota koordinācija un efektīvāka un regulārāka uzraudzība un vērtēšana. Ņemot vērā iepriekš minēto, Komisija ierosina veikt šādus pasākumus:

- izveidot mehānismus dalībvalstu, Kopienas un trešo valstu resursu koordinācijai un, iespējams, apvienošanai, lai īstenotu vispārējās pieejas prioritātes;

- izvērtēt pastāvošo EK finanšu instrumentu efektivitāti, lai noteiktu, kā tie kalpo vispārējās pieejas migrācijai mērķu sasniegšanai.

5. Secinājumi

Izmantojot vispārējo pieeju, Eiropas Savienība attīsta inovatīvu veidu migrācijas jautājumu risināšanai, ņemot vērā to sarežģītību. Kaut arī šī pieeja ir pašos pirmsākumos, tā jau ir radījusi vajadzīgo politisko impulsu un palielinājusi Eiropas migrācijas politikas ārējās dimensijas nozīmi. Tā ir bijusi iekļaujoša un visaptveroša, jo tā tika strauji paplašināta tematiskajā un ģeogrāfiskajā ziņā.

Šā paziņojuma pamatā ir principi, kas ierosināti paziņojumā par kopēju imigrācijas politiku Eiropai, un tas ieliek pirmos stūrakmeņus minētajā paziņojumā ierosinātajiem pasākumiem, kurus jāietver arī Eiropas Imigrācijas un patvēruma paktā.

Šajā paziņojumā vispārējo pieeju analizē ģeogrāfiskā un tematiskā izteiksmē. Tomēr šobrīd ir nepieciešams pieeju precizēt, lai tā labāk atspoguļotu ES stratēģiskos migrācijas mērķus, ņemtu vērā reģionu un valstu īpatnības, palīdzētu mums efektīvāk pārvaldīt jaunradušās problēmas un iespējas saistībā ar migrāciju.

To var panākt, tikai pastiprinot koordināciju un sinerģiju starp Komisiju, dalībvalstīm un attiecīgajām trešām valstīm, lai panāktu lielāku efektivitāti un saskanību vispārējās pieejas praktiskā piemērošanā.

[1] Prioritārie pasākumi migrācijas problēmu risinājumam – Pirmie pasākumi, atsaucoties uz Hemptonkortas ( Hampton Court ) apspriedi – COM (2005) 621; „Vispārējā pieeja migrācijas jautājumiem un tās attīstība gada laikā: ceļā uz visaptverošu Eiropas migrācijas politiku – COM (2006) 735; Vispārēja pieeja migrācijai un tās piemērošana Austrumu un Dienvidaustrumu reģioniem ES kaimiņos – COM (2007) 247.

[2] Starpposma ziņojums par paveikto attiecībā uz kopējo pieeju migrācijas jomā – SEC (2007) 1632.

[3] Migrācijas informācijas un pārvaldības centrs (CIGEM ); Eiropas Vidusjūras konsorcijs starptautiskās migrācijas praktisko pētījumu jautājumos ( CARIM ) un Valsts aģentūra nodarbinātības un prasmju veicināšanai ( ANAPEC ).

[4] Kopēja imigrācijas politika Eiropai: principi, darbības un instrumenti – COM(2008) 359.

[5] Patvēruma politikas plāns: integrēta pieeja aizsardzībai visā ES teritorijā – COM(2008) 360.

[6] OV L 289, 3.11.2005., 15. lpp.; OV L 289, 3.11.2005., 23. lpp.; OV L 289, 3.11.2005., 26. lpp.

[7] Priekšlikums Eiropas Parlamenta un Padomes Regulai, ar ko izveido Kopienas Vīzu kodeksu – COM(2006) 403.

[8] Padomes un dalībvalstu valdību pārstāvju, kas tikās Padomē, Eiropas Parlamentā un Komisijā, kopīgais paziņojums par Eiropas Savienības attīstības politiku: „Eiropas konsenss”, 2006/C46/01.

[9] Komisijas dienestu darba dokuments par attīstības politiku saskanību, SEC(2008)434/2.