Lieta C‑128/22

Nordic Info BV

pret

Belgische Staat

(Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel
lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)

Tiesas (virspalāta) 2023. gada 5. decembra spriedums

Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Direktīva 2004/38/EK – 27. un 29. pants – Pasākumi, kas ierobežo Savienības pilsoņu brīvu pārvietošanos sabiedrības veselības apsvērumu dēļ – Vispārpiemērojami pasākumi – Valsts tiesiskais regulējums, kurā ir paredzēts aizliegums izceļot no valsts teritorijas, lai veiktu nebūtiskus ceļojumus uz dalībvalstīm, kas Covid‑19 pandēmijas kontekstā klasificētas kā augsta riska zonas, kā arī pienākums visiem ceļotājiem, kuri ieceļo valsts teritorijā no kādas no šīm dalībvalstīm, veikt skrīninga testus un ievērot karantīnu – Šengenas Robežu kodekss – 23. pants – Policijas pilnvaru īstenošana sabiedrības veselības jomā – Līdzvērtība robežpārbaužu veikšanai – 25. pants – Iespēja atjaunot robežkontroli pie iekšējām robežām saistībā ar Covid‑19 pandēmiju – Kontrole, kas dalībvalstī tiek veikta saistībā ar pasākumiem, kas aizliedz robežšķērsošanu nolūkā veikt nebūtiskus ceļojumus no tām vai uz tām Šengenas zonas valstīm, kas klasificētas kā augsta riska zonas Covid‑19 pandēmijas kontekstā

1. Savienības pilsonība – Tiesības uz brīvu pārvietošanos un uzturēšanos dalībvalstu teritorijā – Direktīva 2004/38 – Ieceļošanas tiesību un uzturēšanās tiesību ierobežojumi sabiedrības veselības apsvērumu dēļ – Potenciāli epidēmiskas slimības, kas definēta attiecīgajos PVO dokumentos, vai citas infekcijas slimības vai lipīgas parazitārās slimības jēdziens – Covid‑19 – Iekļaušana – Nosacījumi – Slimība, uz kuru attiecas aizsardzības pasākumu kopums, kas noteikts attiecīgās dalībvalsts valstspiederīgajiem – Pasākumi, kas pieņemti ar ekonomiku nesaistītiem mērķiem – Iesniedzējtiesas pārbaude

   (Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2004/38 27. panta 1. punkts un 29. panta 1. punkts)

   (skat. 52.–54. punktu)

2. Savienības pilsonība – Tiesības uz brīvu pārvietošanos un uzturēšanos dalībvalstu teritorijā – Direktīva 2004/38 – Ieceļošanas tiesību un uzturēšanās tiesību ierobežojumi sabiedrības veselības apsvērumu dēļ – Piemērošanas joma – Pasākumu, kas ierobežo arī izceļošanas tiesības, iekļaušana – Brīvas pārvietošanās ierobežojumu jēdziens – Robežu šķērsošanas aizliegums – Pienākums ceļotājiem, kas ieceļo dalībvalsts teritorijā, veikt skrīninga testus un ievērot karantīnu – Iekļaušana

   (LESD 20. un 21. pants; Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2004/38 4., 5. pants, 27. panta 1. punkts un 29. panta 1. punkts)

   (skat. 55., 56., 58. un 59. punktu)

3. Savienības pilsonība – Tiesības uz brīvu pārvietošanos un uzturēšanos dalībvalstu teritorijā – Direktīva 2004/38 – Izceļošanas un ieceļošanas tiesības – Piemērošanas joma – Dalībvalsts pilsonis, kas vēlas izceļot no šīs valsts, lai dotos uz citu dalībvalsti – Dalībvalsts pilsonis, kas vēlas ieceļot citas dalībvalsts teritorijā – Iekļaušana

   (LESD 20. un 21. pants; Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2004/38 4. panta 1. punkts)

   (skat. 60. punktu)

4. Savienības pilsonība – Tiesības uz brīvu pārvietošanos un uzturēšanos dalībvalstu teritorijā – Direktīva 2004/38 – Ieceļošanas tiesību un uzturēšanās tiesību ierobežojumi sabiedrības veselības apsvērumu dēļ – Cīņa pret Covid‑19 pandēmiju – Ierobežojoši pasākumi, kas noteikti Savienības pilsoņiem, kuri nebūtisku iemeslu dēļ ceļo no vienas dalībvalsts uz citu dalībvalsti, kas ir klasificēta kā augsta riska zona, vai ierodas no šādas dalībvalsts – Vispārpiemērojams valsts tiesiskais regulējums, ar kuru ir noteikti šādi pasākumi – Pieļaujamība – Nosacījumi – Šīs direktīvas 30.–32. pantā paredzēto nosacījumu un garantiju, Pamattiesību hartā nostiprināto tiesību un principu, kā arī samērīguma principa ievērošana

   (Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2004/38 27. panta 1. punkts, 29. panta 1. punkts un 30.–32. punkts)

   (skat. 62., 69.–76., 98. punktu un rezolutīvās daļas 1. punktu)

5. Savienības pilsonība – Tiesības uz brīvu pārvietošanos un uzturēšanos dalībvalstu teritorijā – Direktīva 2004/38 – Ieceļošanas tiesību un uzturēšanās tiesību ierobežojumi sabiedrības veselības apsvērumu dēļ – Samērīguma principa ievērošana – Apjoms – Sabiedrības veselības aizsardzības mērķa sasniegšanai piemēroti pasākumi, kas aprobežojas ar absolūti nepieciešamo un nav nesamērīgi ar šo mērķi – Iesniedzējtiesas pārbaude

   (Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2004/38 31. panta 1. un 3. punkts)

   (skat. 77., 81.–84., 87. un 90.–97. punktu)

6. Robežkontrole, patvērums un imigrācija – Savienības Robežu kodekss – Kontroles atcelšana pie iekšējām robežām – Cīņa pret Covid‑19 pandēmiju – Valsts tiesiskais regulējums, ar ko ir aizliegts šķērsot iekšējās robežas, lai veiktu nebūtiskus ceļojumus no vai uz Šengenas zonas valstīm, kas ir klasificētas kā augsta riska zonas – Kontrole, kuras mērķis ir nodrošināt šī tiesiskā regulējuma ievērošanu valsts teritorijā – Nepieciešamība veikt šo kontroli, īstenojot policijas pilnvaras, kurām nedrīkst būt robežpārbaudēm līdzvērtīgas iedarbības – Kontrole, kuras mērķis ir nodrošināt minētā tiesiskā regulējuma ievērošanu pie iekšējām robežām – Nepieciešamība ievērot šī kodeksa 25.–28. pantā paredzētos nosacījumus

   (Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas 2016/399 22., 23. un 25. pants)

   (skat. 104., 105., 109, 123., 128., 129. punktu un rezolutīvās daļas 2. punktu)

7. Robežkontrole, patvērums un imigrācija – Savienības Robežu kodekss – Kontroles atcelšana pie iekšējām robežām – Pārbaudes iekšzemē – Robežkontroles pasākumi, kas ir ietverti policijas pilnvaru īstenošanā un kam nedrīkst būt robežpārbaudēm līdzvērtīgas iedarbības – Valsts tiesas vērtējums, ņemot vērā šī kodeksa 23. panta a) punkta otrā teikuma i)–iv) apakšpunktā paredzētās norādes

   (Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2016/399 23. panta a) punkts)

   (skat. 111.–113. un 117.–122. punktu)

8. Robežkontrole, patvērums un imigrācija – Savienības Robežu kodekss – Kontroles atcelšana pie iekšējām robežām – Robežkontroles pagaidu atjaunošana pie iekšējām robežām nopietna apdraudējuma sabiedriskajai kārtībai vai iekšējai drošībai gadījumā – Piemērošanas joma – Nopietna apdraudējuma sabiedriskajai kārtībai vai iekšējai drošībai jēdziens – Covid‑19 pandēmijas radītie draudi veselībai – Iekļaušana

   (Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas 2016/399 25. pants)

   (skat. 125.–127. punktu)

Rezumējums

Covid‑19 pandēmijas kontekstā ar Beļģijas ministrijas noteikumiem 2020. gada jūlijā tika aizliegti nebūtiski ceļojumi starp Beļģiju un ES valstīm, Šengenas zonas valstīm un Apvienoto Karalisti, ja šīs valstis ir klasificētas kā augsta riska zonas (“sarkanās zonas”), ņemot vērā to epidemioloģisko situāciju vai to iestāžu veikto ierobežojošo veselības aizsardzības pasākumu līmeni. Beļģijas tiesiskajā regulējumā turklāt bija paredzēts pienākums ikvienam ceļotājam, kas ieceļo valsts teritorijā no kādas no šīm valstīm, veikt skrīninga testus un ievērot karantīnu.

Šajā laikposmā Beļģijas iestādes veica kontroli, lai pārbaudītu šo pasākumu ievērošanu.

No 2020. gada 12. līdz 15. jūlijam Zviedrija bija viena no valstīm, kas bija klasificētas kā augsta riska zonas. Nordic Info BV – ceļojumu aģentūra, kas ir specializējusies ceļojumos uz Skandināviju un no tās, lai izpildītu Beļģijas tiesisko regulējumu, atcēla visus vasaras sezonā plānotos ceļojumus no Beļģijas uz Zviedriju.

Šī ceļojumu aģentūra pēc tam cēla prasību Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Briseles pirmās instances tiesa, kurā tiesvedība noris holandiešu valodā, Beļģija) – iesniedzējtiesā, lūdzot atlīdzināt kaitējumu, kas tai ir nodarīts ar kļūdām, ko Beļģijas valsts esot pieļāvusi, izstrādājot attiecīgo tiesisko regulējumu.

Ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu iesniedzējtiesa jautā Tiesai, pirmkārt, vai šāds vispārpiemērojams dalībvalsts tiesiskais regulējums ir saderīgs ar Direktīvas 2004/38 ( 1 ) tiesību normām, kas reglamentē pārvietošanās brīvību ierobežojošus pasākumus, kuri ir pieņemti sabiedrības veselības apsvērumu dēļ ( 2 ). Otrkārt, tā jautā Tiesai, vai aizliegums šķērsot šīs dalībvalsts iekšējās robežas, lai veiktu nebūtiskus ceļojumus no vai uz Šengenas zonas valstīm, kas klasificētas kā augsta riska zonas, ir saderīgs ar Šengenas Robežu kodeksa ( 3 ) pantiem par robežkontroles neesamību pie iekšējām robežām, to iespējamo pagaidu atjaunošanu un policijas pilnvaru īstenošanu ( 4 ).

Savā spriedumā Tiesa uz šiem diviem jautājumiem atbild apstiprinoši, tomēr precizējot nosacījumus, kādos jāiekļaujas šādam valsts tiesiskajam regulējumam.

Tiesas vērtējums

Attiecībā uz tādu pasākumu, kas ierobežo brīvu pārvietošanos un ko dalībvalsts ir noteikusi tādas pandēmijas kā Covid‑19 kontekstā, tiesiskumu no Direktīvas 2004/38 viedokļa Tiesa norāda, ka valsts tiesiskajā regulējumā, kurā ir paredzēti šie pasākumi, ir jābūt ievērotiem visiem šīs direktīvas 30.–32. pantā paredzētajiem nosacījumiem un garantijām, Eiropas Savienības Pamattiesību hartā nostiprinātajām tiesībām un principiem, it īpaši diskriminācijas aizlieguma principam, kā arī samērīguma principam.

Šajā ziņā Tiesa precizē, pirmām kārtām, ka, lai gan Direktīvas 2004/38 27. panta 1. punktā un 29. panta 1. punktā ir ietverti šīs direktīvas nodaļā ar nosaukumu “Ieceļošanas tiesību un uzturēšanās tiesību ierobežojumi sabiedriskās kārtības, valsts drošības vai sabiedrības veselības apsvērumu dēļ”, šajos pantos ir tieši minēta “pārvietošanās brīvība”, tā ka tajos ir ietvertas abas šīs brīvības sastāvdaļas, proti, ieceļošanas tiesības un izceļošanas tiesības, un tie ļauj dalībvalstīm noteikt pasākumus, ar kuriem tiek ierobežotas abas šīs tiesības sabiedrības veselības apsvērumu dēļ. Tādējādi pasākumi, kas ierobežo brīvu pārvietošanos, kurus dalībvalsts var noteikt sabiedrības veselības apsvērumu dēļ saskaņā ar šīm tiesību normām, var ietvert ne tikai aizliegumu izceļot no dalībvalsts teritorijas, lai, kā tas ir šajā lietā, veiktu nebūtiskus ceļojumus, bet arī pienākumu ceļotājiem, kuri ieceļo šajā teritorijā, veikt skrīninga testus un ievērot karantīnu.

Otrām kārtām, neviena no šīm divām tiesību normām neliedz noteikt šādus ierobežojošus pasākumus vispārpiemērojama tiesību akta formā, kas vienlīdz attiecas uz jebkuru personu, kura atrodas šajā aktā norādītajā situācijā. Šādu interpretāciju apstiprina tas, ka slimības, kas var attaisnot šādus pasākumus, proti, tādas infekcijas slimības vai lipīgas parazitārās slimības kā Covid‑19, jau savu pašu īpašību dēļ var skart visu iedzīvotāju kopumu neatkarīgi no to veidojošo indivīdu rīcības.

Trešām kārtām, Tiesa uzsver, ka visi Direktīvas 2004/38 30.–32. pantā paredzētie nosacījumi un garantijas, neraugoties uz to formulējumu, kas prima facie ir domāts individuāliem lēmumiem, ir jāievēro arī tad, ja ierobežojošie pasākumi tiek pieņemti vispārpiemērojamu tiesību aktu formā. Tādējādi, piemērojot šīs direktīvas 30. panta 1. un 2. punktu, jebkurš vispārpiemērojams akts, ar kuru tiek noteikti pasākumi, kas ierobežo brīvu pārvietošanos sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, ir jādara zināms sabiedrībai, veicot tā oficiālo publikāciju tā pieņemšanas dalībvalstī un pietiekami plaši atspoguļojot to oficiālajos plašsaziņas līdzekļos, lai varētu tikt saprasts šī akta saturs un sekas, tāpat kā precīzi un pilnīgi sabiedrības veselības iemesli, uz kuriem tiek norādīts, lai pamatotu minēto aktu. Turklāt, lai ievērotu minētās direktīvas 30. panta 3. punktā un 31. pantā paredzētās garantijas, ir jābūt iespējai apstrīdēt vispārpiemērojamu aktu, ceļot prasību tiesā un attiecīgajā gadījumā iesniedzot administratīvu sūdzību; šīs apstrīdēšanas īstenošanas kārtība ir jāpaziņo sabiedrībai. Šādiem ierobežojošiem pasākumiem ir jāatbilst arī Hartā noteiktajam diskriminācijas aizlieguma principam.

Ceturtām kārtām un visbeidzot, saskaņā ar Direktīvas 2004/38 31. panta 1. un 3. punkta noteikumiem visiem pasākumiem, kas ierobežo brīvu pārvietošanos un kas ir noteikti sabiedrības veselības apsvērumu dēļ, ir jābūt samērīgiem ar izvirzīto sabiedrības veselības aizsardzības mērķi, un šāda pasākuma samērīgums ir jānovērtē, ņemot vērā arī piesardzības principu. Samērīguma principa prasība konkrēti liek pārbaudīt, vai šādi pasākumi, pirmkārt, ir piemēroti izvirzītā vispārējas nozīmes mērķa sasniegšanai, kas šajā gadījumā ir sabiedrības veselības aizsardzība, otrkārt, ir ierobežoti līdz absolūti nepieciešamajam tādā ziņā, ka šo mērķi nevarētu saprātīgi tikpat efektīvi sasniegt ar citiem līdzekļiem, kas mazāk aizskartu attiecīgajām personām garantētās tiesības un brīvības, un, treškārt, nav nesamērīgi ar minēto mērķi, kas tostarp nozīmē, ka ir jāizsver šī mērķa nozīmīgums un iejaukšanās šajās tiesībās un brīvībās smagums.

Attiecībā uz kontroli, kuras mērķis ir nodrošināt strīdus tiesiskā regulējuma ievērošanu, Tiesa uzskata, ka šāda kontrole valsts teritorijā ir iespējama tikai ar nosacījumu, ka tā ietilpst policijas pilnvaru īstenošanā Šengenas Robežu kodeksa 23. panta a) punkta izpratnē. Gadījumā, ja minētā kontrole tiek veikta tieši pie iekšējām robežām, dalībvalstij ir jāievēro visi šī kodeksa 25.–28. pantā paredzētie nosacījumi par robežkontroles pagaidu atjaunošanu pie iekšējām robežām, turklāt tiek precizēts, ka apdraudējums, ko rada tāda pandēmija kā Covid‑19, atbilst nopietnam apdraudējumam sabiedriskajai kārtībai vai iekšējai drošībai minētā kodeksa 25. panta 1. punkta izpratnē.

Pirmām kārtām, attiecībā uz Šengenas Robežu kodeksa 23. panta a) punktu Tiesa atgādina, ka ar šo tiesību normu dalībvalstīm ir garantētas tiesības valsts teritorijā, tostarp pierobežas zonās, veikt ar policijas pilnvaru īstenošanu pamatotu kontroli, ja vien šai pilnvaru īstenošanai nav robežpārbaudei līdzvērtīgas iedarbības, un tas ir jāpārbauda iesniedzējtiesai.

Šajā nolūkā šī kodeksa 23. panta a) punkta otrā teikuma i)–iv) apakšpunktā ir sniegtas norādes, kas ļauj palīdzēt dalībvalstīm īstenot šādas policijas pilnvaras.

Šajā ziņā, runājot, pirmkārt, par minētā kodeksa 23. panta a) punkta otrā teikuma i) apakšpunktā ietverto norādi, kontroles mērķiem ir jāatšķiras no robežpārbaužu mērķiem, proti, tiem, kas ir vērsti uz to, lai nodrošinātu, ka personām var tikt atļauta ieceļošana dalībvalsts teritorijā vai izceļošana no tās. Tiesa uzskata, ka, šķiet, šajā lietā tas tā ir, jo kontroles, kuras mērķis bija nodrošināt attiecīgā Beļģijas tiesiskā regulējuma ievērošanu, galvenais mērķis bija steidzami ierobežot Covid‑19 izplatīšanos Beļģijas iedzīvotāju vidū.

Otrkārt, runājot par Šengenas Robežu kodeksa 23. panta a) punkta otrā teikuma ii) apakšpunktā ietverto norādi, pietiek ar to, ka lēmums par šo kontroli ir pieņemts un tiek īstenots, ņemot vērā apstākļus, kas objektīvi pierāda smaga un nopietna sabiedrības veselības apdraudējuma risku, uz kuru dalībvalsts var atsaukties saskaņā ar šo tiesību normu, un pamatojoties uz vispārējām zināšanām, kas iestādēm bija par ieceļošanas un izceļošanas zonām valsts teritorijā, kuras varēja šķērsot liels skaits ceļotāju, uz kuriem attiecās minētais aizliegums.

Treškārt, runājot par Šengenas Robežu kodeksa 23. panta a) punkta otrā teikuma iii) un iv) apakšpunktā ietvertajām norādēm, visos gadījumos pamatlietā aplūkotajai kontrolei, no vienas puses, ir jābūt veiktai nejauši un līdz ar to “izlases kārtībā” un, no otras puses, tai ir jābūt sagatavotai un veiktai tā, ka tā noteikti atšķiras no sistemātiskajām personu pārbaudēm pie Savienības ārējām robežām. Šajā pēdējā ziņā Tiesa precizē, ka saistībā ar tādu pandēmiju kā Covid‑19 dalībvalstīm ir zināma rīcības brīvība attiecībā uz kontroļu intensitāti, biežumu un selektivitāti.

Otrām kārtām, gadījumā, ja izrādītos, ka attiecīgā kontrole ir veikta pie iekšējām robežām, iesniedzējtiesai būs jāpārbauda, vai Beļģijas Karaliste ir ievērojusi visus Šengenas Robežu kodeksa 25.–28. pantā paredzētos nosacījumus robežkontroles pagaidu atjaunošanai pie iekšējām robežām nopietna apdraudējuma sabiedriskajai kārtībai un/vai iekšējai drošībai situācijā. Šajā ziņā Tiesa precizē, ka tāda mēroga pandēmija kā Covid‑19 var tikt kvalificēta kā nopietns apdraudējums sabiedriskajai kārtībai un/vai iekšējai drošībai šī kodeksa 25. panta 1. punkta izpratnē, ciktāl tā var skart kādu no sabiedrības pamatinteresēm, proti, interesi nodrošināt iedzīvotāju dzīvību, un ciktāl tā skar daļas iedzīvotāju, tostarp visneaizsargātāko personu, pašu izdzīvošanu.

( 1 ) Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva 2004/38/EK (2004. gada 29. aprīlis) par Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesībām brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijā, ar ko groza Regulu (EEK) Nr. 1612/68 un atceļ Direktīvas 64/221/EEK, 68/360/EEK, 72/194/EEK, 73/148/EEK, 75/34/EEK, 75/35/EEK, 90/364/EEK, 90/365/EEK un 93/96/EEK (OV 2004, L 158, 77. lpp.).

( 2 ) Runa it īpaši ir par šīs direktīvas 27. un 29. pantu.

( 3 ) Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (ES) 2016/399 (2016. gada 9. marts) par Savienības Kodeksu par noteikumiem, kas reglamentē personu pārvietošanos pār robežām (Šengenas Robežu kodekss; OV 2016, L 77, 1. lpp.), kurā grozījumi ir izdarīti ar Eiropas Parlamenta un Padomes 2017. gada 30. novembra Regulu (ES) 2016/2225 (OV 2017, L 327, 1. lpp.).

( 4 ) Konkrētāk, runa ir par šī kodeksa 22., 23. un 25. pantu.