Lieta C‑66/22

Infraestruturas de Portugal SA
un
Futrifer Indústrias Ferroviárias SA

pret

Toscca – Equipamentos em Madeira Lda

(Supremo Tribunal Administrativo lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)

Tiesas (virspalāta) 2023. gada 21. decembra spriedums

Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Būvdarbu, piegādes un pakalpojumu publiskā iepirkuma procedūras – Direktīva 2014/24/ES – 57. panta 4. punkta pirmās daļas d) apakšpunkts – Publiskais iepirkums transporta nozarē – Direktīva 2014/25/ES – 80. panta 1. punkts – Fakultatīvi izslēgšanas iemesli – Transponēšanas pienākums – Nolīgumi, ko ekonomikas dalībnieks noslēdz ar mērķi izkropļot konkurenci – Līgumslēdzējas iestādes kompetence – Agrāka konkurences iestādes lēmuma ietekme – Samērīguma princips – Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 47. pants – Tiesības uz efektīvu tiesību aizsardzību – Labas pārvaldības princips – Pienākums norādīt pamatojumu

1. Tiesību aktu tuvināšana – Būvdarbu, piegādes un pakalpojumu publiskā iepirkuma procedūras – Direktīva 2014/24 – Līguma slēgšanas tiesību piešķiršana – Izslēgšanas no dalības iepirkumā iemesli – Transponēšanas pienākums – Piemērojamība

   (Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2014/24 57. panta 4. punkta pirmā daļa)

   (skat. 49.–58. punktu)

2. Tiesību aktu tuvināšana – Iepirkuma procedūras ūdensapgādes, enerģētikas, transporta un pasta pakalpojumu nozarēs – Direktīva 2014/25 – Līguma slēgšanas tiesību piešķiršana – Kvalifikācija un kvalifikācijas atlase – Direktīvā 2014/24 paredzēto izslēgšanas iemeslu un atlases kritēriju izmantošana – Transponēšanas pienākums – Piemērojamība

   (Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2014/25 80. panta 1. punkta trešā daļa)

   (skat. 59.–61. punktu)

3. Tiesību aktu tuvināšana – Būvdarbu, piegādes un pakalpojumu publiskā iepirkuma procedūras – Direktīva 2014/24 – Līguma slēgšanas tiesību piešķiršana – Izslēgšanas no dalības iepirkumā iemesli – Nolīgumi, ko uzņēmējs noslēdz ar mērķi izkropļot konkurenci – Valsts tiesiskais regulējums, kurā iespēja izslēgt pretendenta piedāvājumu ir ierobežota tādēļ, ka pastāv nopietnas norādes par šī pretendenta rīcību, kas var izkropļot konkurences tiesību normas – Izslēgšana, kas attiecas tikai uz publiskā iepirkuma procedūru, kurai šāda veida rīcība ir raksturīga – Nepieļaujamība

   (Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2014/24 57. panta 4. punkta pirmās daļas d) apakšpunkts)

   (skat. 67.–72. punktu, kā arī rezolutīvās daļas 1. punktu)

4. Tiesību aktu tuvināšana – Būvdarbu, piegādes un pakalpojumu publiskā iepirkuma procedūras – Direktīva 2014/24 – Līguma slēgšanas tiesību piešķiršana – Izslēgšanas no dalības iepirkumā iemesli – Nolīgumi, ko uzņēmējs noslēdz ar mērķi izkropļot konkurenci – Valsts tiesiskais regulējums, ar kuru tikai valsts konkurences iestādei ir piešķirtas pilnvaras lemt par ekonomikas dalībnieku izslēgšanu no publiskā iepirkuma procedūrām konkurences tiesību normu pārkāpuma dēļ – Nepieļaujamība

   (Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2014/24 57. panta 4. punkta pirmās daļas d) apakšpunkts)

   (skat. 74.–80. un 82.–84. punktu, kā arī rezolutīvās daļas 2. punktu)

5. Tiesību aktu tuvināšana – Būvdarbu, piegādes un pakalpojumu publiskā iepirkuma procedūras – Direktīva 2014/24 – Līguma slēgšanas tiesību piešķiršana – Izslēgšanas no dalības iepirkumā iemesli – Nolīgumi, ko uzņēmējs noslēdz ar mērķi izkropļot konkurenci – Līgumslēdzējas iestādes lēmums par ekonomikas dalībnieka uzticamību, kas pieņemts, piemērojot šo izslēgšanas pamatu – Labas pārvaldības principa piemērošana – Pienākums norādīt pamatojumu

   (Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2014/24 57. panta 4. punkta pirmās daļas d) apakšpunkts)

   (skat. 87.–91. punktu, kā arī rezolutīvās daļas 3. punktu)

Rezumējums

Toscca ir ekonomikas dalībnieks, kas ir iesniedzis piedāvājumu publiskā iepirkuma procedūrā, kuru Infraestruturas de Portugal organizējusi, lai iegādātos dzelzceļa infrastruktūras nozarei paredzētus ar kreozotu piesūcinātus priedes koka gulšņus un brusas, un kurā šīs līguma slēgšanas tiesības tika piešķirtas Futrifer. Tā kā Toscca celtā prasība atcelt šo piešķiršanas lēmumu tika noraidīta, tā iesniedza apelācijas sūdzību Tribunal Central Administrativo Norte (Ziemeļu centrālā administratīvā tiesa, Portugāle). Šī tiesa pasludināja spriedumu, ar kuru šī apelācijas sūdzība tika apmierināta, un piesprieda Infraestruturas de Portugal piešķirt līguma slēgšanas tiesības Toscca. Šo spriedumu pamatojuma neesamības dēļ atcēla Supremo Tribunal Administrativo (Augstākā administratīvā tiesa, Portugāle), kura nodeva lietu atpakaļ Ziemeļu centrālajai administratīvajai tiesai. Šī tiesa pasludināja otru spriedumu, ar kuru tā apstiprināja pirmajā spriedumā rasto risinājumu.

Infraestruturas de Portugal un Futrifer par šo otro spriedumu iesniedza apelācijas sūdzības Augstākajā administratīvajā tiesā, kas ir iesniedzējtiesa. Tā norāda, ka 2019. gadā Autoridade da Concorrência (Konkurences iestāde, Portugāle) piesprieda Futrifer samaksāt naudas sodu par konkurences tiesību pārkāpumu publiskā iepirkuma procedūrās, kuras 2014. un 2015. gadā organizēja tā pati līgumslēdzēja iestāde.

Ar virspalātas sastāvā pasludināto spriedumu Tiesa vispirms lemj par to, vai dalībvalstīm ir pienākums transponēt Direktīvās 2014/24 ( 1 ) un 2014/25 ( 2 ) paredzētos fakultatīvos izslēgšanas iemeslus. Pēc tam tajā ir precizēti līgumslēdzēju iestāžu kompetences īstenošanas nosacījumi, lai izslēgtu ekonomikas dalībnieku no dalības publiskā iepirkuma procedūrā uzticamības trūkuma dēļ, jo konkurences tiesību pārkāpums ir pieļauts nesaistīti ar attiecīgo publiskā iepirkuma procedūru. Visbeidzot, Tiesa ir precizējusi līgumslēdzēju iestāžu pienākumu pamatot lēmumu par ekonomikas dalībnieka uzticamību, ņemot vērā Direktīvā 2014/24 paredzēto fakultatīvo izslēgšanas iemeslu, kas saistīts ar šāda ekonomikas dalībnieka iesaistīšanos nolīgumos, kuru mērķis ir izkropļot konkurenci.

Tiesas vērtējums

Vispirms Tiesa lemj par to, vai dalībvalstīm ir pienākums savās valsts tiesībās transponēt Direktīvā 2014/24 ( 3 ), kā arī Direktīvas 2014/25 tiesību normā, kurā ir atsauce uz šiem iemesliem, minētos fakultatīvos izslēgšanas iemeslus.

Pirmām kārtām, attiecībā uz Direktīvā 2014/24 paredzētajiem fakultatīvajiem izslēgšanas iemesliem Tiesa norāda, ka pretēji tam, kas izriet no dažiem tās spriedumiem ( 4 ), dalībvalstīm ir pienākums transponēt šos iemeslus savās valsts tiesībās. Šis pienākums nozīmē, ka tām ir jāparedz vai nu līgumslēdzēju iestāžu izvēles iespēja, vai arī pienākums piemērot minētos iemeslus. Proti, pirmkārt, no Direktīvas 2014/24 tiesību normas par fakultatīvajiem izslēgšanas iemesliem formulējuma izriet, ka izvēle izlemt, vai ekonomikas dalībnieku izslēgt vai neizslēgt no publiskā iepirkuma procedūras kāda no šiem iemesliem dēļ, ir līgumslēdzēju iestāžu ziņā, ja vien dalībvalstis nenolemj šo izslēgšanas iespēju pārveidot par pienākumu. Līdz ar to, lai šīm līgumslēdzējām iestādēm netiktu liegta vismaz iespēja piemērot šos izslēgšanas iemeslus, dalībvalsts nevar atturēties no šo iemeslu iekļaušanas savos valsts tiesību aktos, ar kuriem ir transponēta Direktīva 2014/24. Otrkārt, šo interpretāciju apstiprina arī tās tiesību normas konteksts, kas attiecas uz fakultatīviem izslēgšanas iemesliem un kas kontrastē ar citām šīs direktīvas normām, ar kurām dalībvalstīm tiek dota iespēja izvēlēties transponēt vai netransponēt šīs tiesību normas. Šajā ziņā Tiesa uzsver, ka dalībvalstīm atstātā izvēle attiecībā uz fakultatīvo izslēgšanas iemeslu piemērošanas nosacījumiem ( 5 ) nevar attiekties uz šo iemeslu transponēšanu vai netransponēšanu valsts tiesībās. Treškārt, attiecībā uz Direktīvas 2014/24 mērķi saistībā ar fakultatīvajiem izslēgšanas iemesliem Tiesa uzsver, ka Savienības likumdevējs ir vēlējies uzticēt līgumslēdzējām iestādēm un tikai tām uzdevumu novērtēt to ekonomikas dalībnieku godīgumu un uzticamību, kuri piedalās publiskā iepirkuma procedūrā, un attiecīgā gadījumā izslēgt ekonomikas dalībniekus, kurus tās uzskata par neuzticamiem.

Otrām kārtām, attiecībā uz Direktīvu 2014/25 ( 6 ) Tiesa uzsver, ka dalībvalstīm atbilstoši to pienākumam transponēt šīs direktīvas 80. panta 1. punkta pirmo daļu ir jāparedz vismaz iespēja līgumslēdzējām iestādēm noteikumos un izslēgšanas kritērijos, kas piemērojami publiskā iepirkuma procedūrās, kuras ietilpst minētās direktīvas piemērošanas jomā, iekļaut Direktīvā 2014/24 paredzētos fakultatīvos izslēgšanas iemeslus, neskarot iespējamo minēto valstu lēmumu noteikt šīm līgumslēdzējam iestādēm pienākumu iekļaut šos iemeslus šo kritēriju vidū.

Pēc šiem precizējumiem Tiesa lēma, pirmkārt, par Direktīvā 2014/24 paredzēto fakultatīvo izslēgšanas iemeslu, kas saistīts ar to, ka ekonomikas dalībnieks noslēdz nolīgumus, kuru mērķis ir izkropļot konkurenci ( 7 ). Tiesa nosprieda, ka šis iemesls nepieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, ar kuru tiek ierobežota iespēja izslēgt pretendenta piedāvājumu tādēļ, ka pastāv nopietnas norādes par šī pretendenta rīcību, kas var izkropļot konkurences tiesību normas tādā publiskā iepirkuma procedūrā, kurā šāda veida rīcība ir notikusi. Proti, šāds ierobežojums neizriet no tiesību normas, kurā ir paredzēts šis izslēgšanas iemesls, formulējuma. Turklāt no konteksta, kurā šī tiesību norma ( 8 ) iekļaujas, izriet, ka Direktīvā 2014/24 līgumslēdzējām iestādēm jebkurā procedūras brīdī ir atļauts izslēgt vai dalībvalstis var tām prasīt izslēgt ekonomikas dalībnieku, ja izrādās, ka šis ekonomikas dalībnieks sakarā ar darbībām vai bezdarbību pirms procedūras vai tās laikā ir nonācis kādā no situācijām, uz kurām attiecas šajā pašā direktīvā paredzētie izslēgšanas iemesli. Šāda šīs pašas tiesību normas interpretācija ļauj līgumslēdzējai iestādei pārliecināties par katra ekonomikas dalībnieka godīgumu un uzticamību, kas var tikt apšaubīta ne tikai gadījumā, ja šāds ekonomikas dalībnieks piedalās pretkonkurences darbībās attiecīgās procedūras kontekstā, bet arī gadījumā, ja šis ekonomikas dalībnieks ir piedalījies šādā agrākā rīcībā.

Otrkārt, Tiesa uzsver, ka Direktīvā 2014/24 paredzētais fakultatīvais izslēgšanas iemesls, kas ir saistīts ar to, ka ekonomikas dalībnieks noslēdz nolīgumus konkurences izkropļošanas nolūkā, nepieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, saskaņā ar kuru vienīgi valsts konkurences iestādei ir piešķirtas pilnvaras lemt par ekonomikas dalībnieku izslēgšanu no publiskā iepirkuma procedūrām konkurences tiesību normu pārkāpuma dēļ. Nepārprotami, ja pastāv Savienības tiesībās vai valsts tiesībās reglamentēta īpaša procedūra saukšanai pie atbildības par konkurences tiesību pārkāpumu izdarīšanu un kad izmeklēšana šajā ziņā ir jāveic valsts konkurences iestādei, līgumslēdzējai iestādei, izvērtējot iesniegtos pierādījumus, principā ir jāvadās no šādas procedūras iznākuma. Šajā kontekstā šādas iestādes lēmumam, kas ir konstatējusi konkurences tiesību pārkāpumu un šī iemesla dēļ pretendentam ir noteikusi naudas sodu, var būt īpaša nozīme vēl jo vairāk tad, ja šis sods ir papildināts ar pagaidu aizliegumu piedalīties publiskā iepirkuma procedūrās. Tomēr, lai gan šāds lēmums var likt līgumslēdzējai iestādei izslēgt šo ekonomikas dalībnieku no attiecīgās publiskā iepirkuma procedūras, šāda lēmuma neesamība nevar nedz kavēt, nedz atbrīvot līgumslēdzēju iestādi no šāda novērtējuma veikšanas. Šis vērtējums ir jāveic, ievērojot samērīguma principu un ņemot vērā visus atbilstošos faktorus, lai pārbaudītu, vai ir pamatoti piemērot izslēgšanas iemeslu, kas saistīts ar to, ka ekonomikas dalībnieks ir noslēdzis nolīgumus ar mērķi izkropļot konkurenci. Līdz ar to valsts tiesiskais regulējums, kas pretendentu godīguma un uzticamības vērtējumu saista ar secinājumiem valsts konkurences iestādes lēmumā, kurš tostarp attiecas uz turpmāku dalību publiskā iepirkuma procedūrā, apdraud novērtējuma brīvību, kādai līgumslēdzējai iestādei ir jābūt, piemērojot Direktīvā 2014/24 paredzētos fakultatīvos izslēgšanas iemeslus.

Savā analīzē Tiesa arī precizē, ka dalībvalstis savos tiesību aktos nevar ierobežot ar attiecīgā ekonomikas dalībnieka dalību pretkonkurences darbībās saistītā izslēgšanas iemesla piemērojamību.

Treškārt, Tiesa norāda, ka saskaņā ar labas pārvaldības principu līgumslēdzējas iestādes lēmumam par ekonomikas dalībnieka uzticamību, kas pieņemts, piemērojot Direktīvā 2014/24 paredzēto fakultatīvo izslēgšanas iemeslu, kurš ir saistīts ar ekonomikas dalībnieka noslēgtajiem nolīgumiem, ir jābūt pamatotam. Šis pienākums attiecas, no vienas puses, uz lēmumiem, ar kuriem līgumslēdzēja iestāde izslēdz pretendentu, it īpaši piemērojot šādu fakultatīvo izslēgšanas iemeslu. No otras puses, līgumslēdzējai iestādei ir pienākums norādīt pamatojumu, ja tā konstatē, ka uz pretendentu attiecas kāds no fakultatīviem izslēgšanas iemesliem, bet tā pieņem lēmumu par neizslēgšanu, piemēram, tādēļ, ka izslēgšana būtu nesamērīgs pasākums. Proti, šāds lēmums ietekmē citu ekonomikas dalībnieku, kas piedalās attiecīgajā publiskā iepirkuma procedūrā, tiesisko stāvokli, kuriem ir jābūt iespējai aizstāvēt savas tiesības, attiecīgā gadījumā pret to ceļot prasību.

( 1 ) Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva 2014/24/ES (2014. gada 26. februāris) par publisko iepirkumu un ar ko atceļ Direktīvu 2004/18/EK (OV 2014, L 94, 65. lpp.). Šīs direktīvas 57. panta 4. punkta pirmajā daļā ir paredzēti gadījumi, kuros līgumslēdzējas iestādes var izslēgt vai dalībvalstis var tām prasīt izslēgt ikvienu ekonomikas dalībnieku no dalības iepirkuma procedūrā.

( 2 ) Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva 2014/25/ES (2014. gada 26. februāris) par iepirkumu, ko īsteno subjekti, kuri darbojas ūdensapgādes, enerģētikas, transporta un pasta pakalpojumu nozarēs, un ar ko atceļ Direktīvu 2004/17/EK (OV 2014, L 94, 243. lpp.). Direktīvas 2014/25 80. panta 1. punkta trešajā daļā ir noteikts – ja dalībvalstis to lūdz, objektīvie noteikumi un kritēriji izslēgšanai turklāt ietver Direktīvas 2014/24 57. panta 4. punktā uzskaitītos izslēgšanas kritērijus saskaņā ar minētajā pantā izklāstītajiem noteikumiem un nosacījumiem.

( 3 ) Konkrēti – šīs direktīvas 57. panta 4. punkta pirmajā daļā.

( 4 ) Spriedumi, 2019. gada 19. jūnijs, Meca (C‑41/18, EU:C:2019:507, 33. punkts), 2020. gada 30. janvāris, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, 34. un 40. punkts), kā arī 2021. gada 3. jūnijs, Rad Service u.c. (C‑210/20, EU:C:2021:445, 28. punkts). Saskaņā ar šiem spriedumiem dalībvalstis var nolemt transponēt vai netransponēt šajā tiesību normā minētos izslēgšanas iemeslus.

( 5 ) Saskaņā ar Direktīvas 2014/24 57. panta 7. punktu.

( 6 ) Konkrēti – atbilstoši šīs direktīvas 80. panta 1. punkta trešajai daļai.

( 7 ) Saskaņā ar Direktīvas 2014/24 57. panta 4. punkta pirmās daļas d) apakšpunktu līgumslēdzējas iestādes no dalības iepirkuma procedūrā var izslēgt vai dalībvalstis var tām prasīt izslēgt ikvienu ekonomikas dalībnieku, ja līgumslēdzēju iestāžu rīcībā ir pietiekami pārliecinošas norādes, lai secinātu, ka ekonomikas dalībnieks ir ar citiem ekonomikas dalībniekiem noslēdzis tādas vienošanās, kuru mērķis ir izkropļot konkurenci.

( 8 ) Tostarp Direktīvas 2014/24 57. panta 5. punkta otrā daļa.