Lieta T‑657/20

Ryanair DAC

pret

Eiropas Komisiju

Vispārējās tiesas (desmitā palāta paplašinātā sastāvā) 2022. gada 22. jūnija spriedums

Valsts atbalsts – Somijas gaisa transporta tirgus – Atbalsts, ko Somija sniegusi Finnair saistībā ar Covid-19 pandēmiju – Aviosabiedrības rekapitalizācija, ko veic tās publiskie un privātie īpašnieki proporcionāli iepriekš pastāvošajai īpašumtiesību struktūrai – Lēmums necelt iebildumus – Pagaidu regulējums valsts atbalsta pasākumiem – Pasākums, kas paredzēts nopietnu traucējumu novēršanai kādas dalībvalsts tautsaimniecībā – Atkāpe no dažām pagaidu regulējuma prasībām – Atbalsta pozitīvās un negatīvās ietekmes uz tirdzniecības apstākļiem un neizkropļotas konkurences saglabāšanu neizsvēršana – Vienlīdzīga attieksme – Brīvība veikt uzņēmējdarbību – Pakalpojumu sniegšanas brīvība – Pienākums norādīt pamatojumu

1. Atcelšanas prasība – Fiziskas vai juridiskas personas – Tiesību akti, kas šīs personas skar tieši un individuāli – Komisijas lēmums, ar kuru konstatēta valsts atbalsta saderība ar iekšējo tirgu, neuzsākot formālu izmeklēšanas procedūru – Prasības, kuras ceļ ieinteresētās puses LESD 108. panta 2. punkta izpratnē – Prasība, lai nodrošinātu ieinteresēto pušu procesuālās tiesības – Pieņemamība

   (LESD 108. panta 2. punkts un 263. panta ceturtā daļa; Padomes Regulas 2015/1589 1. panta h) punkts, 4. panta 3. punkts un 6. panta 1. punkts)

   (skat. 11.–18. punktu)

2. Valsts atbalsts – Pārbaude, ko veic Komisija – Iepriekšējas izskatīšanas stadija un stadija, kas balstīta uz sacīkstes principu – Komisijas pienākums sākt procedūru, kas balstīta uz sacīkstes principu, nopietnu grūtību gadījumā – Apstākļi, kas ļauj apstiprināt šādu grūtību esamību – Pārbaude tiesā – Pierādīšanas pienākums

   (LESD 107. un 108. pants; Padomes Regulas 2015/1589 4. panta 3. un 4. punkts)

   (skat. 20.–23. punktu)

3. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts, kas paredzēts, lai novērstu nopietnus traucējumus dalībvalsts ekonomikā – Novērtēšana – Atbalsta pasākums Somijas tautsaimniecībā nozīmīgai aviosabiedrībai saistībā ar Covid-19 pandēmiju – Aviosabiedrības rekapitalizācija, ko veic tās publiskie un privātie īpašnieki proporcionāli iepriekš pastāvošajai īpašumtiesību struktūrai – Pasākums, kas nepieciešams, lai novērstu nopietnus traucējumus Somijas tautsaimniecībā

   (LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts)

   (skat. 27.–58. punktu)

4. Valsts atbalsts – Pārbaude, ko veic Komisija – Komisijas pieņemtie paziņojumi – Pagaidu regulējums valsts atbalsta pasākumiem, ar ko atbalsta ekonomiku Covid-19 pandēmijas kontekstā – Juridiskā būtība – Norādoši rīcības noteikumi, kas nozīmē Komisijas rīcības brīvības pašierobežošanu – Komisijas iespēja no tiem atkāpties

   (LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts; Komisijas paziņojums 2020/C 91 I/01)

   (skat. 61. un 62. punktu)

5. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts, kas paredzēts, lai novērstu nopietnus traucējumus dalībvalsts tautsaimniecībā – Novērtēšana – Atbalsta pasākums Somijas tautsaimniecībā nozīmīgai aviosabiedrībai saistībā ar Covid-19 pandēmiju – Komisijas lēmums, ar kuru konstatēta atbalsta saderība ar iekšējo tirgu – Lēmums, ar kuru atkāpjas no noteiktām prasībām, kuras Komisija ir noteikusi paziņojumā par pagaidu regulējumu valsts atbalsta pasākumiem, ar ko atbalsta ekonomiku Covid-19 pandēmijas kontekstā – Pieļaujamība

   (LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts; Komisijas paziņojums 2020/C 91 I/01)

   (skat. 63.–102. punktu)

6. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Vērtējums, ņemot vērā LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunktu – Kritēriji – Atbalsta pozitīvās ietekmes līdzsvarošana ar tā negatīvo ietekmi uz tirdzniecības apstākļiem un neizkropļotas konkurences saglabāšanu – Neobligāts kritērijs

   (LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts)

   (skat. 106.–110. punktu)

7. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts, kas paredzēts, lai novērstu nopietnus traucējumus dalībvalsts tautsaimniecībā – Novērtēšana – Atbalsta pasākums Somijas tautsaimniecībā nozīmīgai aviosabiedrībai saistībā ar Covid-19 pandēmiju – Novērtēšana, ņemot vērā Komisijas paziņojumu par pagaidu regulējumu valsts atbalsta pasākumiem, ar ko atbalsta ekonomiku Covid-19 pandēmijas kontekstā – Komisijas secinājums, ka aviosabiedrībai nav būtiskas ietekmes tirgū – Kļūdas vērtējumā neesamība

   (LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts; Komisijas paziņojuma 2020/C 91 I/01 72. punkts)

   (skat. 114.–131. punktu)

8. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts, kas paredzēts, lai novērstu nopietnus traucējumus dalībvalsts tautsaimniecībā – Novērtēšana – Atbalsta pasākums Somijas tautsaimniecībā nozīmīgai aviosabiedrībai saistībā ar Covid-19 pandēmiju – Ar iekšējo tirgu saderīgs atbalsts atbilstoši LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunktam – Diskriminācijas aizlieguma principa pārkāpums – Neesamība

   (LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts)

   (skat. 134.–148. punktu)

9. Valsts atbalsts – Aizliegums – Atkāpes – Atbalsts, ko var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atbalsts, kas paredzēts, lai novērstu nopietnus traucējumus dalībvalsts tautsaimniecībā – Novērtēšana – Atbalsta pasākums Somijas tautsaimniecībā nozīmīgai aviosabiedrībai saistībā ar Covid-19 pandēmiju – Ar iekšējo tirgu saderīgs atbalsts atbilstoši LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunktam – Pakalpojumu sniegšanas brīvības un brīvības veikt uzņēmējdarbību pārkāpums – Neesamība

   (LESD 49. pants, 58. panta 1. punkts, 100. panta 2. punkts un 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts)

   (skat. 152.–156. punktu)

10. Valsts atbalsts – Komisijas lēmums necelt iebildumus pret valsts pasākumu – Pienākums norādīt pamatojumu – Pārkāpums – Neesamība

    (LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunkts un 296. pants)

    (skat. 160.–167. punktu)

Rezumējums

Prasība atcelt Komisijas lēmumu, ar kuru apstiprināts atbalsts, ko Somija piešķīrusi aviosabiedrībai Finnair, tiek pilnībā noraidīta

Komisija, neuzsākot formālu izmeklēšanas procedūru, varēja apstiprināt Finnair rekapitalizāciju, ko veica tās publiskie un privātie īpašnieki proporcionāli iepriekš pastāvošajai īpašumtiesību struktūrai

2020. gada 3. jūnijā Somijas Republika paziņoja Eiropas Komisijai par atbalsta pasākumu par labu Somijas aviosabiedrībai Finnair, Plc, kurā tā ir vairākuma akcionāre. Saskaņā ar paziņoto pasākumu Somija bija paredzējusi piedāvāt jaunas akcijas visiem Finnair akcionāriem proporcionāli to kapitāla daļām, lai veiktu tās rekapitalizāciju (turpmāk tekstā – “attiecīgais pasākums”) ( 1 ).

Neuzsākot LESD 108. panta 2. punktā paredzēto formālo izmeklēšanas procedūru, Komisija ar 2020. gada 9. jūnija lēmumu ( 2 ) noteica attiecīgo pasākumu, piemērojot LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunktu, saskaņā ar kuru atbalstu, kas sniegts, lai novērstu nopietnus traucējumus dalībvalsts tautsaimniecībā, var uzskatīt par saderīgu ar iekšējo tirgu.

Vispārējās tiesas desmitā palāta paplašinātā sastāvā noraida atcelšanas prasību, kuru par šo lēmumu cēlusi aviosabiedrība Ryanair DAC (turpmāk tekstā – “prasītāja”). Šajā gadījumā tiesa apstiprina Komisijas izvēli, veicot attiecīgā pasākuma saderības ar iekšējo tirgu pārbaudi, atkāpties no noteiktām prasībām, kas izklāstītas tās paziņojumā “Pagaidu regulējums valsts atbalsta pasākumiem, ar ko atbalsta ekonomiku pašreizējā Covid-19 uzliesmojuma situācijā” ( 3 ).

Vispārējās tiesas vērtējums

Savas atcelšanas prasības pamatojumam prasītāja būtībā pārmet Komisijai, ka tā nav uzsākusi formālu izmeklēšanas procedūru, neraugoties uz šaubām, kādām tai vajadzēja rasties, veicot iepriekšēju paziņotā atbalsta saderības ar iekšējo tirgu pārbaudi.

Prasītāja uzskata, ka Komisija it īpaši esot pārkāpusi vienlīdzīgas attieksmes, tiesiskās drošības un tiesiskās paļāvības aizsardzības principus, attiecīgā pasākuma pārbaudes nolūkā atsakoties piemērot atsevišķas pagaidu regulējuma 3.11. punktā paredzētās prasības saistībā ar atbalsta pasākumiem rekapitalizācijas formā, proti:

Prasītāja uzskata, ka pagaidu regulējumā paredzēto prasību neievērošana radot šaubas, kuru dēļ Komisijai vajadzējis uzsākt formālo izmeklēšanas procedūru.

Apstiprinot Komisijas pienākumu uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru šaubu gadījumā par paziņotā atbalsta saderību ar iekšējo tirgu, Vispārējā tiesa noraida dažādus argumentus, kurus šajā ziņā ir izvirzījusi prasītāja.

Attiecībā uz pagaidu regulējuma juridisko spēku Vispārējā tiesa vispirms norāda, ka, lai gan tā pieņemšana izraisa Komisijas rīcības brīvības pašierobežošanu, pārbaudot atbalsta pasākumu saderību ar iekšējo tirgu, šī pieņemšana tomēr neatbrīvo to no pienākuma pārbaudīt īpašos izņēmuma apstākļus, uz kuriem dalībvalsts atsaucas konkrētā gadījumā, lai lūgtu tieši piemērot LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunktu.

Vispārējā tiesa turklāt uzsver, ka pagaidu regulējums tika pieņemts dažas dienas pēc tam, kad dalībvalstis bija veikušas pirmos ierobežojošos pasākumus, lai tās varētu rīkoties tik steidzami, cik nepieciešams konkrētajā situācijā. Tā kā šajā regulējumā nevarēja paredzēt visus pasākumus, ko dalībvalstis varētu veikt, tas tika vairākas reizes grozīts. Tādējādi saskaņā ar paziņojumu, kas šajā nozīmē izdarīts apstrīdētajā lēmumā, pagaidu regulējums no jauna tika grozīts aptuveni divdesmit dienas pēc šī lēmuma pieņemšanas, lai ņemtu vērā tādu pagaidu atbalsta pasākumu veidu kā šajā lietā aplūkojamais.

Turpinājumā Vispārējā tiesa norāda, ka aplūkotajam pasākumam ir vairākas ļoti īpašas iezīmes, kuras Komisija nebija paredzējusi brīdī, kad tika pieņemtas pagaidu regulējuma 3.11. punktā minētās prasības, no kurām tā atkāpās apstrīdētajā lēmumā.

Pirmkārt, attiecībā uz prasību paredzēt atlīdzības par valsts iegādātajām akcijām palielināšanas mehānismu Vispārējā tiesa atgādina, ka šī mehānisma mērķis ir mudināt atbalsta saņēmēju atpirkt valsts kapitāla ieguldījumus un līdz ar to nodrošināt statu quo ante atjaunošanu. Tā kā Somija plānoja iegādāties jaunas akcijas proporcionāli tās iepriekšējai dalībai Finnair kapitālā, tās atlīdzības paaugstināšanas mehānisma piemērošana šajā gadījumā nozīmētu grozīt Finnair kapitāla struktūru, kas pārsniegtu šīs prasības mērķi.

Vispārējā tiesa turklāt uzsver, ka jaunās akcijas tiek piedāvātas ar pietiekami augstu cenu diskontu, lai uzskatītu, ka Somijai tiek atbilstoši atlīdzināts.

Otrkārt, attiecībā uz pagaidu regulējumā paredzēto iegādes aizliegumu prasītāja apstrīdēja Komisijas lēmumu neaizliegt Finnair iegādāties vairāk nekā 10 % līdzdalības konkurentu uzņēmumos, kamēr nav atlīdzināti vismaz 75 % no šiem pasākumiem, bet piekrist Somijas Finnair noteiktajam aizliegumam veikt iegādes uz trīs gadiem, skaitot no kapitāla ieguldījuma dienas.

Tomēr, tā kā pagaidu regulējumā paredzētā iegādes aizlieguma piemērošanas mērķis atkal bija piespiest Somiju samazināt tās Finnair kapitāla daļu līdz līmenim, kas būtu zemāks par līmeni, kāds tai bija pirms Covid-19 pandēmijas, Vispārējā tiesa uzskata, ka Komisija pamatoti varēja no tā atteikties.

Treškārt, attiecībā uz to, ka Finnair nebija aizlieguma izmaksāt dividendes, līdz attiecīgie pasākumi nav pilnībā atlīdzināti, Vispārējā tiesa norāda, ka šī aizlieguma neesamība ir pamatota ar to, ka Somija nepalielina savu dalību Finnair kapitālā, jo aviosabiedrības rekapitalizācijā vienlaicīgi piedalījās privātie akcionāri un ieguldītāji, tādējādi samazinot atbalsta summu. Līdz ar to privātajiem akcionāriem un ieguldītājiem izmaksātās dividendes ir tikai atlīdzība par viņu nozīmīgajiem ieguldījumiem Finnair krīzes apstākļos, valdot nedrošam ieguldījumu klimatam.

Tā kā attiecīgais pasākums tādējādi atšķiras no pagaidu regulējuma 3.11. punktā minētajām situācijām, Vispārējā tiesa secina, ka pretēji tam, ko apgalvo prasītāja, Komisija nav pārkāpusi vienlīdzīgas attieksmes, tiesiskās drošības un tiesiskās paļāvības aizsardzības principus. Ar to vien, ka Komisija ir atkāpusies no dažu 3.11. punktā paredzēto prasību piemērošanas, lai ņemtu vērā attiecīgā pasākuma īpašos apstākļus, nepietiek, lai pierādītu, ka tai būtu vajadzējis šaubīties par šī pasākuma saderību ar iekšējo tirgu.

Turklāt Vispārējā tiesa noraida prasītājas argumentāciju, ka Komisija esot pārkāpusi pagaidu regulējumā paredzēto noteikumu, saskaņā ar kuru, ja rekapitalizācijas pasākuma, kura summa pārsniedz 250000000 EUR, saņēmējs ir uzņēmums, kam ir būtiska ietekme tirgū vismaz vienā no attiecīgajiem tirgiem, kuros tas veic savu darbību, dalībvalstīm ir jāierosina papildu pasākumi, lai saglabātu efektīvu konkurenci minētajos tirgos. Šajā ziņā prasītāja it īpaši pārmeta Komisijai, ka tā ir pieļāvusi kļūdu vērtējumā, secinādama, ka Finnair nebija būtiskas ietekmes tirgū.

Šajā ziņā Vispārējā tiesa precizē, ka, tā kā attiecīgā pasākuma mērķis ir pēc iespējas saglabāt visas Finnair darbības un tas nav vērsts uz konkrētiem maršrutiem, Komisija varēja pārbaudīt konkurences spiediena esamību uz šo aviosabiedrību lidostās, kurās tai bija laika nišas. Šajā lietā Komisija veica minēto vērtējumu, pamatojoties it īpaši uz Finnair galvenās bāzes un platformas (hub) – Helsinku lidostas – noslogotības līmeni, kā arī uz Finnair laika nišu daļu šajā lidostā. Šī daļa bija mazāka nekā 25 % no visām lidostas laika nišām 2019. gadā. Turklāt laika nišas jebkurā dienas laikā ir pieejamas jaunpienācējiem, tostarp tiem, kas kādā maršrutā vēlas konkurēt ar Finnair. No tā izriet, ka Finnair laika nišu daļa tai neļauj traucēt dažādos pasažieru gaisa pārvadājumu pakalpojumu tirgus, lidojot uz vai no Helsinku lidostas.

Ņemot vērā šos apsvērumus, Vispārējā tiesa secina, ka prasītāja nav arī iesniegusi nevienu netiešu pierādījumu šaubu esamībai par attiecīgā pasākuma saderību ar iekšējo tirgu, ņemot vērā Komisijas vērtējumu par Finnair ietekmi uz attiecīgajiem tirgiem.

Noraidījusi arī visus pārējos iebildumus, kas vērsti uz to, lai pierādītu, ka pastāv šaubas, kuru dēļ Komisijai vajadzējis uzsākt formālo izmeklēšanas procedūru, Vispārējā tiesa noraida pamatu par pamatojuma neesamību un līdz ar to prasību kopumā.

( 1 ) Šis pasākums tika veikts pēc tam, kad Finnair tika piešķirta valsts garantija, kas attiecās uz 90 % no 600 miljonu EUR aizdevuma, ko tā saņēma no pensiju fonda, ko Komisija ar Lēmumu C(2020) 3387 final, (2020. gada 18. maijs) par valsts atbalstu SA.56809 (2020/N) – Somija Covid-19: Finnair piešķirtā valsts garantija kvalificēja kā ar iekšējo tirgu saderīgu valsts atbalstu. Ar 2021. gada 14. aprīļa spriedumu Ryanair/Komisija (Finnair I; Covid-19), T‑388/20, pārsūdzēts apelācijā, EU:T:2021:196) Vispārējā tiesa noraidīja Ryanair DAC celto prasību par šo lēmumu.

( 2 ) Komisijas Lēmums C(2020) 3970 final (2020. gada 9. jūnijs) par valsts atbalstu SA.57410 (2020/N) – Somija Covid-19: Finnair rekapitalizācija (turpmāk tekstā – “apstrīdētais lēmums”).

( 3 ) Komisijas paziņojums “Pagaidu regulējums valsts atbalsta pasākumiem, ar ko atbalsta ekonomiku pašreizējā Covid‑19 uzliesmojuma situācijā” (OV 2020, C 91 I, 1. lpp.), kas grozīts 2020. gada 3. aprīlī un 8. maijā (turpmāk tekstā – “pagaidu regulējums”).