Lieta C‑235/17

Eiropas Komisija

pret

Ungāriju

Tiesas (virspalāta) 2019. gada 21. maija spriedums

Valsts pienākumu neizpilde – LESD 63. pants – Kapitāla brīva aprite – Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 17. pants – Tiesības uz īpašumu – Valsts tiesiskais regulējums, ar kuru tiek izbeigtas ex lege un bez atlīdzības lauksaimniecības un mežu zemes lietojuma tiesības, ko agrāk ieguvušas juridiskas personas vai fiziskas personas, kuras nevar pierādīt tuvu radniecību ar īpašnieku

1. Kapitāla brīva aprite un maksājumu brīvība – Darījumiem ar nekustamajiem īpašumiem piemērojamie ierobežojumi – Pamattiesības – Tiesības uz īpašumu – Valsts tiesiskais regulējums, kurā ir paredzēta attiecībā uz lauksaimniecības zemi iegūtu lietojuma tiesību izbeigšana gadījumā, ja netiek pierādītas tuvas radniecības saites ar šīs zemes īpašnieku – Nepieļaujamība – Pamatojumi – Trūkums

   (LESD 63. pants un 65. panta 1. punkts, Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 17. panta 1. punkts)

   (skat. 58., 124. un 130. punktu un rezolutīvo daļu)

2. Pamattiesības – Eiropas Savienības Pamattiesību harta – Piemērošanas joma – Savienības tiesību īstenošana – Valsts tiesiskais regulējums, kas var radīt šķēršļus vienai vai vairākām LESD garantētām pamatbrīvībām – Dalībvalsts, kas atsaucas uz LESD 65. pantā minētajiem iemesliem vai uz Savienības tiesībās atzītiem primāriem vispārējo interešu apsvērumiem kā uz pamatojumu – Iekļaušana

   (LESD 63. un 65. pants un Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 51. panta 1. punkts)

   (skat. 63.–65. punktu)

3. Pamattiesības – Eiropas Savienības Pamattiesību harta – Tiesības uz īpašumu – Piemērošanas joma – Tiesības, kuras piešķir iegūtu tiesisku stāvokli – Jēdziens – Nekustamā īpašuma lietojuma tiesības, kas ļauj to īpašniekam lietot šo lietu un gūt no tās augļus – Iekļaušana – Attiecīgo tiesību nodošanas tiesību ierobežošana vai izslēgšana – Ietekmes neesamība

   (Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 17. panta 1. punkts)

   (skat. 69.–71. un 73. punktu)

4. Pamattiesības – Eiropas Savienības Pamattiesību harta – Tiesības uz īpašumu – Apjoms – Atņemšana – Nosacījumi

   (Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 17. panta 1. punkts un 52. panta 1. punkts)

   (skat. 86.–89. punktu)

5. Kapitāla brīva aprite un maksājumu brīvība – Darījumiem ar nekustamajiem īpašumiem piemērojamie ierobežojumi – Valsts tiesiskais regulējums, kurā ir paredzēta attiecībā uz lauksaimniecības zemi iegūtu lietojuma tiesību izbeigšana gadījumā, ja netiek pierādītas tuvas radniecības saites ar šīs zemes īpašnieku – Nepieļaujamība – Attaisnojums, kas pamatots ar vispārējo interešu mērķiem, kuri saistīti ar lauksaimniecības zemes izmantošanu – Nosacījumi – Prasības pierādījumiem

   (LESD 63. pants)

   (skat. 91., 92. un 94. punktu)

6. Kapitāla brīva aprite un maksājumu brīvība – Darījumiem ar nekustamajiem īpašumiem piemērojamie ierobežojumi – Valsts tiesiskais regulējums, kurā ir paredzēta attiecībā uz lauksaimniecības zemi iegūtu lietojuma tiesību izbeigšana gadījumā, ja netiek pierādītas tuvas radniecības saites ar šīs zemes īpašnieku – Nepieļaujamība – Pamatojums, kas balstīts uz prakses apiešanu, kura vērsta uz valsts likuma apiešanu – Nosacījums – Pamatojums, kas īpaši attiecas uz pilnīgi mākslīgām struktūrām un izslēdz jebkādu vispārēju prezumpciju par ļaunprātīgu rīcību

   (LESD 63. pants un 65. panta 1. punkta b) apakšpunkts)

   (skat. 110., 112., 114., 115., 119. un 120. punktu)

7. Pamattiesības – Eiropas Savienības Pamattiesību harta – Tiesības uz īpašumu – Valsts tiesiskais regulējums, ar kuru ex lege un neparedzot kompensāciju ir likvidētas attiecībā uz lauksaimniecības zemi iegūtās lietojuma tiesības gadījumā, ja netiek pierādītas tuvas radniecības saites ar šīs zemes īpašnieku – Nepieļaujamība – Atsauce uz vispārīgām civiltiesību normām par zaudējumu atlīdzināšanu – Ietekmes neesamība

   (Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 17. panta 1. punkts)

   (skat. 125.–127. punktu)

Rezumējums

Izbeidzot lietojuma tiesības, kas tieši vai netieši bija citu dalībvalstu valstspiederīgajiem uz lauksaimniecības zemi tās teritorijā, Ungārija nav izpildījusi savus pienākumus, kas izriet no kapitāla brīvas aprites principa un Hartā garantētajām tiesībām uz īpašumu

Spriedumā lietā C‑235/17 Komisija/Ungārija, kas pasludināts 2019. gada 21. maijā, Tiesas virspalāta nosprieda, ka Ungārija nav izpildījusi LESD 63. pantā un Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 17. pantā paredzētos pienākumus, izbeigdama ex lege lietojuma tiesības attiecībā uz Ungārijā esošām lauksaimniecības un mežsaimniecības zemēm, ciktāl šīs zemes tieši vai netieši pieder citu dalībvalstu valstspiederīgajiem.

2013. gadā Ungārija pieņēma likumu (turpmāk tekstā – “2013. gada likums”), saskaņā ar kuru lietojuma tiesības attiecībā uz lauksaimniecības un mežsaimniecības zemēm, ko agrāk ieguvušas juridiskas vai fiziskas personas, kas nevar pierādīt tuvas radniecības saites ar šīs zemes īpašnieku, ir jāizbeidz ex lege, neparedzot kompensācijas režīmu šīm personām. Šī likuma pamatojumam Ungārija norādīja, ka ar attiecīgajiem lietojuma līgumiem esot apieti aizliegumi iegādāties lauksaimniecības zemi, kas bija spēkā pirms Ungārijas pievienošanās Savienībai, un ka ar tiem turklāt esot pārkāpts valsts tiesiskais regulējums valūtas maiņas kontroles jomā, kurš bija piemērojams tajā laikā, līdz ar to tie nebija spēkā ab initio jau pirms šīs pievienošanās. Tā ir atsaukusies arī uz dažādiem lauksaimniecības politikas mērķiem, proti, nodrošināt, ka produktīva lauksaimniecības zeme pieder vienīgi tādām fiziskām personām, kas to apstrādā, nevis [tiek izmantota] spekulatīviem nolūkiem, novērst līdzekļu sadrumstalotību un saglabāt lauku iedzīvotājus un ilgtspējīgu lauksaimniecību, kā arī radīt dzīvotspējīga lieluma un konkurētspējīgas saimniecības.

Pēc tam, kad Tiesa atzina, ka nav nepieciešams izvērtēt 2013. gada likumu atbilstoši LESD 49. pantam, tā konstatēja, ka, paredzot ex lege, ka izbeidzas lietojuma tiesības, kas piešķirtas personām, kuras nevar pierādīt tuvas radniecības saites ar šīs zemes īpašnieku, tostarp arī daudziem citu dalībvalstu, kas nav Ungārija, valstspiederīgajiem, šis likums jau ar savu mērķi un tikai šī iemesla dēļ ierobežo ieinteresēto personu tiesības uz kapitāla brīvu apriti, kas garantētas LESD 63. pantā. Proti, šis valsts tiesiskais regulējums liedz tiem gan iespēju turpināt izmantot savas lietojuma tiesības, gan arī iespējamās šo tiesību atsavināšanas iespējas. Minētais regulējums katrā ziņā attur nerezidentus no ieguldījumu veikšanas Ungārijā nākotnē.

Šādos apstākļos Tiesa uzskatīja, ka ir jāpārbauda, vai minētais ierobežojums var tikt pamatots ar primāriem vispārējo interešu apsvērumiem vai ar LESD 65. pantā minētajiem iemesliem un vai tas atbilst samērīguma principam, it īpaši, īstenojot saskaņoti un sistemātiski izvirzītos mērķus.

Šajā saistībā Tiesa ir atgādinājusi arī, ka ar Hartu garantētās pamattiesības ir jāpiemēro visās situācijās, kas ir reglamentētas Savienības tiesībās, un ka tās līdz ar to ir jāievēro tad, ja valsts tiesiskais regulējums ietilpst šo tiesību piemērošanas jomā. Tā tas it īpaši ir gadījumā, kad valsts tiesiskais regulējums var radīt šķēršļus vienai vai vairākām ar LESD garantētām pamatbrīvībām un kad attiecīgā dalībvalsts, lai attaisnotu šādu šķērsli, atsaucas uz LESD 65. pantā norādītajiem iemesliem vai Savienības tiesībās atzītiem primāriem vispārējo interešu apsvērumiem. Šādā gadījumā attiecīgajā valsts tiesiskajā regulējumā var tikt izmantoti šādi paredzētie izņēmumi tikai tad, ja tas atbilst pamattiesībām, kuru ievērošanu nodrošina Tiesa. Šajā ziņā tas, ka dalībvalsts izmanto Savienības tiesībās paredzētos izņēmumus, lai pamatotu šķērsli Līgumā garantētai pamatbrīvībai, jāuzskata par “Savienības tiesību īstenošanu” Pamattiesību hartas 51. panta 1. punkta izpratnē.

Līdz ar to Tiesa ir izvērtējusi 2013. gada likuma atbilstību Savienības tiesībām, ņemot vērā gan Līgumos, gan Tiesas judikatūrā paredzētos izņēmumus, gan Pamattiesību hartā garantētās pamattiesības, tostarp tās 17. pantā nostiprinātās tiesības uz īpašumu, kuru pārkāpumu Komisija šajā gadījumā apgalvoja.

Attiecībā uz šo Pamattiesību hartas 17. pantu Tiesa, pirmkārt, ir precizējusi, ka ar šī panta 1. punktu nodrošinātā aizsardzība attiecas uz tiesībām, kam ir mantiska vērtība, no kuras izriet, ievērojot attiecīgo tiesību sistēmu, iegūts tiesiskais stāvoklis, kas to īpašniekam ļauj šīs tiesības izmantot autonomi savā labā. Pēc Tiesas domām, ir acīmredzams, ka attiecīgajām lietojuma tiesībām ir mantiska vērtība un tās īpašniekam piešķir iegūto tiesisko stāvokli, un tas tā ir pat tad, ja šādu tiesību nodošana būtu ierobežota vai izslēgta saskaņā ar piemērojamām valsts tiesību normām. Šādu lietojuma tiesību uz lauksaimniecības zemi iegūšana ar līgumu principā ir saistīta ar cenas samaksu. Šīs tiesības ļauj to īpašniekiem gūt labumu no šīs zemes, tostarp ekonomiskiem mērķiem, proti, vajadzības gadījumā to iznomāt trešajām personām, un tādējādi tās ietilpst Pamattiesību hartas 17. panta 1. punkta piemērošanas jomā.

Otrkārt, Tiesa nosprieda, ka lietojuma tiesības, kas ir izbeigtas ar 2013. gada likumu, ir jāuzskata par “likumīgi iegūtām” šīs Pamattiesību hartas normas izpratnē. Minētās tiesības tika nodibinātas laikā, kad šādu tiesību nodibināšana nebija aizliegta ar spēkā esošajiem tiesību aktiem, un Ungārija nav pierādījusi, ka šīs tiesības būtu spēkā neesošas tā brīža valsts tiesiskā regulējuma, kas attiecas uz valūtas maiņas kontroli, pārkāpuma dēļ. Turklāt šīs pašas tiesības ir tikušas sistemātiski ierakstītas kompetento valsts iestāžu zemesgrāmatu reģistros, un to esamība ir apstiprināta ar 2012. gadā pieņemtu likumu.

Treškārt, Tiesa ir nospriedusi, ka 2013. gada likums ietver nevis lietu izmantošanas ierobežojumus, bet īpašuma atņemšanu Pamattiesību hartas 17. panta 1. punkta izpratnē, lai gan attiecīgās lietojuma tiesības nav ieguvusi valsts iestāde, bet to izbeigšanas sekas ir tādas, ka īpašnieki atgūst attiecīgās zemes pilnīgas īpašumtiesības.

Šīs analīzes beigās Tiesa tomēr precizēja, ka Pamattiesību hartā garantēto tiesību izmantošana var tikt ierobežota, ja šis ierobežojums ir paredzēts likumā, atbilst minēto tiesību būtībai un, ievērojot samērīguma principu, ir nepieciešams un patiešām atbilst vispārējo interešu mērķiem, ko atzinusi Savienība, vai vajadzībai aizsargāt citu personu tiesības un brīvības. Šajā ziņā, interpretējot Pamattiesību hartas 17. panta 1. punktu kopā ar tās 52. panta 1. punktu, ir jāsecina, ka tad, ja īpašuma atņemšana tiek pamatota ar sabiedrības interesēm, Pamattiesību hartas 52. panta 1. punktā paredzētā samērīguma principa ievērošana ir jānodrošina, ņemot vērā šīs intereses un to mērķus. Šāda interpretācija katrā ziņā nozīmē, ka tad, ja nav šādu sabiedrības interešu, kas varētu attaisnot īpašuma atņemšanu, vai – pieņemot, ka šādas sabiedrības intereses ir pierādītas, – ja nav izpildīti Pamattiesību hartas 17. panta 1. punkta otrajā teikumā paredzētie nosacījumi, tiktu ietekmētas šajā tiesību normā garantētās tiesības uz īpašumu.

Šajā ziņā, lai gan Tiesa atzina, ka ar valsts tiesisko regulējumu var ierobežot kapitāla brīvu apriti tādu mērķu vārdā kā tie, uz kuriem atsaucas Ungārija, lai pamatotu 2013. gada likumu, tā tomēr nosprieda, ka pierādījumu trūkuma dēļ minēto likumu nevar uzskatīt ne par tādu, kas tiešām garantē šo mērķu sasniegšanu, ne arī par tādu, kas var nodrošināt to sasniegšanu. Tiesa piebilda, ka šis likums katrā ziņā pārsniedz to, kas ir nepieciešams, lai tos sasniegtu. Šo pašu iemeslu dēļ Tiesa secināja, ka nav sabiedrības interešu, ar kurām varētu pamatot īpašuma atņemšanu, kas izriet no attiecīgo lietojuma tiesību izbeigšanas.

Attiecībā uz šo īpašuma atņemšanu Tiesa piebilda, ka jebkurā gadījumā 2013. gada likums neatbilst Pamattiesību hartas 17. panta 1. punkta otrajā teikumā paredzētajai prasībai laikus izmaksāt taisnīgu kompensāciju. Proti, šajā likumā nav nevienas tiesību normas, kurā būtu paredzēta atlīdzība lietojuma tiesību īpašniekiem, kam ir atņemtas tiesības, un Ungārijas norādītā vienkāršā atsauce uz vispārīgām civiltiesību normām šai prasībai neatbilst. Šajā gadījumā šāda atsauce nozīmētu, ka lietojuma tiesību īpašniekiem tiktu uzlikts pienākums – izmantojot procedūras, kas var izrādīties ilgas un dārgas, – piedzīt iespējamās kompensācijas, ko tiem varētu būt parādā īpašnieks. Šādas civiltiesību normas neļauj nedz viegli un pietiekami precīzi vai paredzami noteikt, vai kompensācijas faktiski var saņemt saskaņā ar šādām procedūrām, nedz vajadzības gadījumā zināt, kāds ir to raksturs un nozīme.