12.12.2006   

LV

Eiropas Savienības Oficiālais Vēstnesis

C 302/1

I–XI

1.–9.

6.–9.

7.–9.

10.–14.

15.–80.

16.–66.

16.

17.–20.

21.–28.

29.–40.

41.–44.

45.–53.

54.–66.

67.–75.

67.–70.

71.–75.

76.–80.

81.–113.

82.–113.

82.–87.

88.

89.

90.–93.

94.–96.

97.–102.

103.–110.

111.–113.

114.–118.

119.–125.

ADAPT

Darbaspēka pielāgošana pārmaiņām rūpniecībā (Kopienas iniciatīva, kuras mērķis ir veicināt nodarbinātību un pielāgot darbaspēku pārmaiņām rūpniecībā)

ALMP

Aktīva darba tirgus politika

CSF

Kopienas atbalsta sistēma [Community Support Framework]

Liekais atbalsts

Izmaiņas, ko tiešie adresāti novēro pēc publiskā sektora intervences, bet kas būtu notikušas arī bez intervences

ERAF

Eiropas Reģionālās attīstības fonds

ESF

Eiropas Sociālais fonds

HERMIN modelis

Makroekonomisks modelis, ko izmanto struktūrfondu intervenču ietekmes simulācijai

Kopsavilkuma ziņojums

Nobeiguma ziņojums, ko Reģionālās politikas ĢD (saistībā ar 1. mērķi) un Nodarbinātības, sociālo lietu un vienlīdzīgu iespēju ĢD (saistībā ar 3. mērķi) sagatavo par to darbību ex post novērtējumu, kas finansētas no ERAF un ESF

MVU

Mazie un vidējie uzņēmumi

Nemateriālais rezultāts

Rezultāts, ko ir grūti izmērīt kvantitatīvi

Pārbīdes ietekme

Ietekme, kas uzrādās atbilstīgā zonā, bet radusies uz citas zonas rēķina

Sākuma ziņojums

Ziņojums par metodoloģiskiem jautājumiem, tostarp novērtējuma mērķiem, metodoloģisko struktūru, anketām un kontaktiestādēm

SF

Struktūrfondi

Uzraudzības komitejas

Komiteja, kas izveidota, lai pārraudzītu finansējuma programmas stratēģisko īstenošanu

VPD

Vienotais programmdokuments

ZVFI

Zivsaimniecības virzības finansēšanas instruments

I.

Revīziju veica saistībā ar Komisijas ex post novērtējumu struktūrfondu intervencei 1. un 3. mērķa reģionos 1994.–1999. gada plānošanas periodā vairāk nekā 245 miljardu EUR apmērā, ieskaitot attiecīgo privātā un valsts sektora ieguldījumu.

II.

Ex post novērtējums tiecas salīdzināt faktisko izdevumu iznākumu ar sākotnējiem mērķiem. Tas ir mehānisms, ar kuru vienā plānošanas periodā gūtās atziņas izmanto, lai padarītu turpmākos SF izdevumus efektīvākus. Ex post novērtējumu veica Komisija, kas šo uzdevumu uzticēja veikt nolīgtajiem konsultantiem.

III.

Revīzijas mērķi bija pārbaudīt, vai ex post novērtējuma noslēgumā Komisija spēja novērtēt intervences sekas saistībā ar mērķiem un vai rezultāti un ieteikumi palīdzēja pārstrādāt programmas, kas sākās no 2000. gada.

IV.

Revīzijas sākumpunkts bija noslēguma Kopsavilkuma ziņojums par katru fondu. Šajos ziņojumos ir apkopots vispārējais vērtējums par fondu ietekmi, un tajos iekļauti elementi, kas būtu jāņem vērā, pieņemot lēmumus par turpmākajiem plānošanas periodiem. Revīzijas nākamais solis bija vērtējums par to, kādā mērā identificētos trūkumus var sasaistīt ar nepilnībām Uzdevuma aprakstā vai problēmām novērtējuma procesa īstenošanā.

V.

Struktūrfondu izdevumu novērtēšana ir pēc būtības sarežģīts process. Tomēr revīzijā konstatēja trūkumus vērtēšanas procesā, ko nevar attiecināt tikai uz šādiem iekšējiem ierobežojumiem.

VI.

Palāta 1. mērķa reģionos identificēja šādas nepilnības struktūrfondu intervenču novērtējumā:

VII.

Palāta konstatēja, ka ESF 1. un 3. mērķa darbību novērtējums:

VIII.

Šķiet, ka Komisija vērtēšanai paredzētajā uzdevuma aprakstā nav paredzējusi dažas vērtēšanas grūtības. Komisija nav arī risinājusi visas nepilnības ex post novērtēšanas procesā. Palātas konstatējumi norāda uz to, ka pastāvēja nepilnības novērtēšanas pārraudzībā.

IX.

No otras puses, novērtējumi sniedza derīgus atzinumus par pārvaldības sistēmām tiem intervences pasākumiem, kas finansēti no ERAF un ESF.

X.

Taču, lai gan tika formulēti daži pamatoti un noderīgi ieteikumi turpmākajiem struktūrfondu plānošanas posmiem, Komisija pilnībā nevarēja izmantot 1994.–1999. gadā gūto pieredzi.

XI.

Palāta iesaka:

1.

Kopš 1996. gada Komisija cenšas iekļaut struktūrfondu vērtēšanu vienotā sistēmā. Terminu “novērtējums” Komisija definē kā “spriest par intervences pasākumiem pēc to rezultātiem, ietekmes un mērķiem, kas bija jāsasniedz” (1). Novērtēšanas galvenais mērķis ir atbalstīt lēmumu pieņemšanu, sniedzot informāciju un spriedumus par ES intervenču ietekmes nozīmīgumu, ekonomiskumu, produktivitāti, efektivitāti, derīgumu un ilgtspējību. Šāda informācija ir ļoti svarīga, lai uzlabotu esošos vai izstrādātu jaunus intervences pasākumus un lai noteiktu politiskās prioritātes un piešķirtu līdzekļus.

2.

Novērtējumus veic plānošanas cikla (seši gadi) dažādos līmeņos un posmos. Vissvarīgākie novērtējumi ir:

3.

Palātas revīzija attiecās uz ex post novērtējumiem, kurus Komisija veica saistībā ar SF intervenci 1. un 3. mērķa reģionos 1994.–1999. gada plānošanas periodā. Šajā revīzijā ex post novērtējuma tvērumam izmanto definīciju no MEANS krājuma (2): “Ex post novērtēšanā analizē un rezumē visu programmu, jo īpaši tās ietekmi. Novērtējuma mērķis ir atskaitīties par resursu izmantošanu un aprakstīt intervences efektivitāti un produktivitāti, kā arī apmēru, kādā sasniegti plānotie rezultāti. Uzmanība tiek pievērsta veiksmēm un neveiksmēm, rezultātu un ietekmes ilgtspējībai. Novērtējumā iekļaujami secinājumi, kurus var vispārināt un piemērot citām programmām un reģioniem” (3). Ex post novērtēšanas pasākumu vērtē saskaņā ar šo aprakstu.

4.

Ex post novērtēšana ir daļa no “procesa”, kas balstās arī uz ex ante un starpposma novērtējuma rezultātiem. Turklāt novērtējumus veic dažādos līmeņos – gan valsts, gan tematiskā līmenī –, un noslēgumā tos apkopo kopsavilkuma ziņojumā. Novērtējumu kopums ir svarīgs elements struktūrfondu pārvaldībā, jo īpaši Kopienas palīdzības plānošanā un caurskatīšanā. Komisija ir atbildīga par novērtējuma procesu (sadarbībā ar dalībvalstīm). Komisija var izlemt, kurus novērtējuma aspektus tā īstenos pati un kuru veikšanai noslēgs līgumus. Jebkurā gadījumā kopējā un galīgā atbildība gulstas uz Komisiju.

5.

No struktūrfondiem (4) finansētais atbalsts “mērķiem” 1994.–1999. gada periodā bija 136,4 miljardi EUR un “Kopienas iniciatīvām” – 14,5 miljardi EUR. I pielikumā norādīts, kā sadalīts atbalsts “mērķiem” pa dalībvalstīm un mērķiem un atbalsts “Kopienas iniciatīvām” – pa Kopienas iniciatīvām. Šos līdzekļus vēl papildināja saskaņoti privātā vai valsts sektora ieguldījumi (5) vismaz 95 miljardu EUR apmērā, tādējādi kopējie ieguldījumi pārsniedza 245 miljardus EUR.

6.

Ex post novērtējumus veica Komisijas vārdā un vadībā. Rīkojot atklātu konkursu, katrai definētai mērķu grupai un Kopienas iniciatīvām izraudzīja pamatkonsultantu. Vairumā gadījumu konsultantu atsevišķās dalībvalstīs atbalstīja vērtētāju grupa (6), kuras uzdevums bija veikt vajadzīgos vērtējumus attiecīgajām programmām saskaņā ar vienotu metodoloģisko sistēmu. Turklāt visu vērtēšanas procesu uzraudzīja virzības grupa. Novērtējumu rezultātā valstu vērtētāji sagatavoja valstu ziņojumus un konsultanti, ar kuriem katrai mērķu grupai bija noslēgti līgumi, – Kopsavilkuma ziņojumu. Šos ziņojumus pabeidza gatavot laikā no 2003. gada sākuma līdz 2004. gada vidum.

7.

Iesaistītie ģenerāldirektorāti izvēlējās plašu pieeju, aptverot plašu jautājumu loku. Vērtējumu kopējie mērķi bija:

8.

Lai sasniegtu šos kopējos mērķus, Uzdevuma aprakstā noteica virkni pamatjautājumu saistībā ar stratēģijas, efektivitātes, produktivitātes, ietekmes, pārvaldības un īstenošanas sistēmu piemērotību, Kopienas pievienoto vērtību un pieredzi, kas gūta no pašreizējās plānošanas, kā arī noderētu turpmākai plānošanai. Lai izveidotu darba struktūru, Uzdevuma aprakstā ietvēra arī virkni īpašu uzdevumu un noteica zināmas metodes un informācijas avotus.

9.

Tādējādi Komisijas sagatavotais Uzdevuma apraksts katram mērķim kalpoja par pamatu vērtētāju darbam. Uzdevuma aprakstu 1. mērķim 2002. gada janvārī papildināja Sākuma ziņojums un Metodoloģijas rokasgrāmata. ESF darbībām Uzdevuma aprakstu 2002. gada decembrī papildināja Metodoloģijas progresa ziņojums un vērtēšanas jautājumi, kurus iekļāva katrā valsts vērtēšanas ziņojumā. Šajā nolūkā vērtētāji pēc vajadzības izmantoja literatūras pārskatus, anketas, intervijas ar ieinteresētajām personām, konkrētu gadījumu izpēti un citus pētījumus.

10.

Revīzijas galvenie mērķi bija pārbaudīt, vai novērtējumi sniedza Komisijai pietiekamu informāciju, lai novērtētu intervences sekas saistībā ar mērķiem, un vai rezultāti un ieteikumi palīdzēja pārstrādāt programmas turpmākajiem plānošanas periodiem.

11.

Revīzija koncentrējās uz tiem ex post novērtējumiem ERAF intervencei saistībā ar 1. mērķi un ESF intervencei saistībā ar 1. un 3. mērķi, kurus veica attiecīgi Reģionālās politikas ĢD (ĢD REGIO) un Nodarbinātības, sociālo lietu un vienlīdzīgu iespēju ĢD (ĢD EMPL). Attiecīgos Kopsavilkuma ziņojumus un valstu novērtējumu paraugu pārbaudīja atbilstīgi šiem atlasītajiem mērķiem un instrumentiem (7), kuru kopējā summa bija 124 miljardi EUR jeb 82 % no kopējā paredzētā SF atbalsta 1994.–1999. gada plānošanas periodā (8).

12.

Saistībā ar katru novērtējumu revīzija tiecās atbildēt uz trim jautājumiem:

13.

Revīzija jo īpaši vērtēja ziņojumu kvalitāti un pilnīgumu saistībā ar to, kā tie novērtēja politikas piemērotību un pasākumu efektivitāti, produktivitāti un ietekmi, kā arī to, kā pasākumi ietekmēja pārvaldības sistēmas. Revīzijā arī vērtēja Komisijas lomas pietiekamību novērtējumu sagatavošanā, uzraudzībā un pārraudzībā.

14.

Šā ziņojuma pirmā daļa ir veltīta ERAF intervences ex post novērtējumam 1. mērķa reģionos (sk. 15. līdz 80. punktu), bet otrā daļa aptver saskaņā ar 1. un 3. mērķi īstenoto ESF darbību ex post novērtējumu (sk. 81. līdz 113. punktu).

15.

Pirms novērtējuma kvalitātes detalizētas analīzes ir lietderīgi sniegt īsu pārskatu par Komisijas novērtējuma secinājumiem, kas apkopoti še turpmāk (sk. 1. izcēlumu).

1. izcēlumsĢD REGIO veiktā novērtējuma vispārējie secinājumiKopsavilkuma ziņojumā atzīts, ka struktūrfondiem ir bijusi pozitīva ietekme uz IKP 1. mērķa reģionos un ka to vispārējais sniegums – salīdzinot ar ES kopumā – ir uzlabojies. Tajā pausts uzskats, ka tas, cik lielā mērā ietekme ir bijusi labvēlīga, ir bijis stipri atkarīgs gan no iestāžu pārvaldes resursiem, gan no tādiem faktoriem kā ekonomikas struktūra un atvērtība un ka “šie aspekti neapšaubāmi ir būtiski svarīgi tautsaimniecības spējai reaģēt uz ekonomiskās integrācijas izaicinājumu un iespējām”. Tomēr Ziņojumā atzīmēts, ka sakarā ar to, ka valstis un konteksti atšķīrās, un sakarā ar ierobežojumiem pieejamajos uzraudzības datos un skaidri definētu mērķu trūkumu nebija iespējams apkopot rezultātus, lai sniegtu ticamu ainu par kopējiem 1. mērķa sasniegumiem.Vispārīgi vērtējot pieņemto stratēģiju piemērotību, Ziņojumā secināts, ka 1994. gadā pieņemto stratēģisko pieeju 1. mērķim “kopumā var uzskatīt piemērotu katrā atsevišķā dalībvalstī”. Ziņojumā teikts: “Visnopietnāk stratēģija kritizēta par to, ka tā bija vien fragmentāru daļu summējums. Lai gan katrs atsevišķais elements adekvāti risināja apzinātās vajadzības noteiktās jomās, konkrēti nebija noteikts, kā šie dažādie elementi deva ieguldījumu kopējā attīstības stratēģijā.”Runājot par efektivitāti, Ziņojumā norādīts, ka analīze lielā mēra deva “kvalitatīvus secinājumus, nevis rezultātu kvantitatīvu salīdzinājumu ar mērķiem”, jo bija problēmas ar datu pieejamību. Ziņojumā vispārīgi komentēts: “Skaidri redzams, ka visefektīvākās bijušas “tradicionālas” darbības. Finansējums lielā mērā palīdzēja jau pastāvošiem tautsaimniecības attīstības modeļiem, nevis radīja pamatu jaunu darbību izvēršanai, lai sasniegtu izvirzītos mērķus vai stimulētu novatoriskākas metodes.”Runājot par struktūrfondu ietekmi uz ekonomisko un sociālo kohēziju, Ziņojuma novērtējums par vairumu reģionu lielā mērā balstās uz makro-modelēšanas metodi. Ziņojumā atzīts, ka “Gūtie rezultāti zināmā mērā, protams, balstās uz modelēšanas procesā izdarītiem pieņēmumiem.” Atzīmēts, ka to ietekmes apmērs dažādos gadījumos atspoguļoja CSF resursu relatīvo nozīmību un piešķīrumu apjomu, kā arī citus faktorus: sākotnējā faktora ieguldījumu, tautsaimniecības struktūras, konkurētspējas līmeņus un attiecīgās tautsaimniecības “atvērtības” pakāpi. Ziņojumā ietverti vispārēji secinājumi par struktūrfondu ietekmi salīdzinājumā ar citiem ārējiem faktoriem un norādīts, ka, lai gan tika radīts daudz darba vietu, tikpat daudz varbūt arī bija novērojams liekais atbalsts un pārbīdes ietekme.Kopsavilkuma ziņojumā ietverti arī novērojumi par pārvaldību un īstenošanu. Visumā par šiem aspektiem secināts: “Pārvaldības un īstenošanas kārtība, neskatoties uz daudzām nepilnībām, kopumā bija atbilstīga. Pozitīvi vērtējama ir sadarbības metode. Lēmumpieņēmējām struktūrām parasti neizdevās īstenot stingru stratēģisku vadību. Taču tika gūta vērā ņemama “pievienotā vērtība”, veicot piemērotu plānošanu un attīstot valsts sektora pārvaldības spējas un praksi.”

16.

Ir svarīgi atzīt, ka pieņemtajai plašajai pieejai bija daži iekšēji ierobežojumi, no tiem galvenie bija: laika ierobežojumi, ierobežots kvantitatīvu mērķu kopums un detalizētu rezultātu/ietekmes rādītāju trūkums. Turklāt ietekmi, ko var attiecināt tieši uz programmām un saistītajiem pasākumiem, bieži bija grūti izolēt, jo mērķa reģioni bieži guva labumu no citām darbībām, kas tiek izmantotas līdzīgu mērķu sasniegšanā. Bija arī grūti identificēt un izmērīt struktūrfondu izdevumu netiešo ietekmi. Tomēr Palāta uzskata, ka zināmus trūkumus vērtēšanas procesā nevar attiecināt tikai uz iekšējiem ierobežojumiem, bet gan uz nepilnībām vērtēšanas procesā, kas ir jārisina, jo īpaši pirms 2000.–2006. plānošanas perioda ex post novērtējuma.

17.

Kopsavilkuma ziņojums sākas ar īsu analīzi par to, kā attīstījies IKP uz iedzīvotāju, bezdarba un nodarbinātības līmenis dažādos apskatāmajos reģionos (9). Ziņojumā secināts: “Iemesls tam, ka IKP uz iedzīvotāju ir cēlies, nav lielāks nodarbinātības līmenis darba vietu radīšanas rezultātā.” (10) Šāds secinājums, iespējams, būtu svarīgs politikas veidotājiem, norādot, ka nodarbinātības līmeņa paaugstināšana (11) nav būtiski palīdzējusi sasniegt kohēzijas politikas galveno mērķi – mazināt IKP plaisu; tas būtu secinājums ar ļoti lielu nozīmi attiecībā uz struktūrfondiem.

18.

No Kopsavilkuma ziņojumā sniegtās informācijas ir grūti spriest par augstāk citētā izteikuma ticamību. Daudzos reģionos IKP uz iedzīvotāju palielinājās, kā arī palielinājās nodarbinātības līmenis. Taču dažos reģionos IKP uz iedzīvotāju vai arī nodarbinātības līmenis samazinājās vai palielinājās tikai nenozīmīgi. Palāta centās novērtēt 17. punktā citēto izteikumu, Kopsavilkuma ziņojumā publicētajiem datiem piemērojot statistikas metodes. Šīs analīzes tehniskās detaļas ir aprakstītas II pielikumā, un galvenie punkti ir īsumā apkopoti še turpmāk.

19.

Iegūtie rezultāti norāda uz to, ka izmaiņām nodarbinātībā bija statistiski būtiska ietekme uz faktisko IKP uz iedzīvotāju. Proti, viena procentpunkta pieaugums nodarbinātības līmenī bija saistīts ar 0,24 procentpunktu pieaugumu IKP uz iedzīvotāju vērtējuma periodā. Šis rezultāts nesaskan ar iepriekš citētajiem Kopsavilkuma ziņojuma secinājumiem. Tas arī norāda uz to, ka tiešām varētu būt zināma iespēja mazināt IKP plaisu, uzlabojot nodarbinātības līmeņa rādītājus – šis ir nozīmīgs rezultāts no politikas viedokļa.

20.

Lai tālāk izpētītu minētā rezultāta noturīgumu, Palāta veica identisku analīzi 145 reģioniem, par kuriem dati bija konsekventi pieejami (t. i., ne tikai 1. mērķa reģioniem). Rezultāti, kas arī ir aprakstīti II pielikumā, ir ļoti līdzīgi visā Eiropas Savienībā. Šie rezultāti norāda uz to, ka pamatdatu informācija nebija pietiekami analizēta, un uz svarīgu saikni starp IKP pieaugumu un nodarbinātības līmeņa pieaugumu, kurai Kopsavilkuma ziņojumā nebija pievērsta uzmanība.

21.

Kopsavilkuma ziņojuma otrajā nodaļā ir apskatīta pieņemto stratēģiju piemērotība no ģeogrāfiskā un programmu līdzsvara viedokļa, kā arī līdzsvars starp fondiem. Atšķirībā no tā, kas ir parādīts ziņojumā par IKP uz iedzīvotāju un nodarbinātības un bezdarba līmeni 1. mērķa reģionos, struktūrfondu plānotie un faktiskie programmu izdevumi (12) ir analizēti pa dalībvalstīm un fondu veidiem, bet ne pa attiecīgajiem reģioniem. Tas, kā jau minēts pašā Ziņojumā, ierobežo iespējas veikt analīzi, sniedzot rezultātus regresijas analīzei, kurā mēģināts rast sakarību starp dalībvalstīm un IKP uz iedzīvotāju (13). Tādējādi Ziņojumā sniegtie rezultāti nav statistiski nozīmīgi, un tiem ir ierobežota vērtība.

22.

Taču Palāta piemēroja nedaudz citādas statistikas metodes, izmantojot tos pašus datus, kas bija doti Ziņojumā. Šīs analīzes tehniskās detaļas ir aprakstītas III pielikumā, un galvenie punkti ir īsumā apkopoti še turpmāk.

23.

Iegūtie rezultāti apstiprināja intuitīvo secinājumu, ka, jo vairāk ES līdzekļu bija piešķirts uz iedzīvotāju, jo augstāks bija IKP pieaugums uz iedzīvotāju dalībvalstīs. Šis rezultāts parāda, ka, izmantojot plašāku pieeju, var izdarīt svarīgus novērtējumus pat ar pārāk ierobežotu datu bāzi, kas tika izmantota šai svarīgajai jomai.

24.

Galvenā novērtējuma daļa šajā Kopsavilkuma ziņojuma nodaļā balstās uz salīdzinājumu starp dažādām plānoto izdevumu kategorijām 1994. gadā un faktisko izdevumu novērtējumu 1999. gadā. Taču sniegtajos datos ir virkne nopietnu kļūdu vai neatbilstību, un tas ierobežo iespējamo secinājumu ticamību. Piemēram, piecām dalībvalstīm faktisko izdevumu summa, kas uzrādīta ailē “kopā” (attiecīgajā tabulā Kopsavilkuma ziņojumā) atšķiras no to skaitļu summas, kas uzrādīti atsevišķās ailēs, norādot attiecīgi ES, valsts un privātā sektora izdevumus (kā tie uzrādīti tajā pašā tabulā). Šīs neatbilstības ir apkopotas 1. tabulā. Procentuālā neatbilstība, kas ir uzrādīta šīs tabulas pēdējā ailē, ir nozīmīga, un tā norāda uz nepietiekamu kvalitātes kontroli Ziņojuma satura un rezultātu formulēšanā.

25.

Neatkarīgi no šīm neatbilstībām minēto datu pārveide uz iedzīvotāju (14) sniedz dažus derīgus apsvērumus, kas dažos kontekstos atšķiras no Kopsavilkuma ziņojumā izdarītajiem secinājumiem. Faktiskie izdevumi uz iedzīvotāju katrai kategorijai dilstošā secībā parādīti 2. tabulā.

26.

Tabulā redzams, ka kopā vidēji uz iedzīvotāju faktiskie līdzekļi bija EUR 2 104. ES struktūrfondi veidoja aptuveni pusi no šīs summas, bet trīs no četrām kohēzijas dalībvalstīm pārvaldīja par aptuveni 50 % vairāk par vidējo rādītāju, kas bija EUR 1 033 uz iedzīvotāju. Īpaši svarīgs ir privātā sektora ieguldījums, jo īpaši, ņemot vērā uzsvaru uz piedāvājuma ilgtermiņa ietekmi uz reģioniem. Šķiet, ka dažiem 1. mērķa reģioniem tādās dalībvalstīs kā Austrija, Vācija un Nīderlande ir izdevies jo īpaši veiksmīgi savienot privātos ieguldījumus ar struktūrfondiem, pat pārsniedzot – Austrijas un Vācijas gadījumā būtiski – vidējo ieguldījumu no ES struktūrfondiem.

27.

Tomēr Ziņojumā nav izpētīti faktori, kas veicina augstāku privātā sektora līdzdalību. Piemēram, vai to veicināja izvēlēto projektu raksturs, pieejamo cilvēkresursu prasmes vai cita veida palīdzība, ko privātajam sektoram sniedz fondi? Palāta uzskata, ka šie aspekti bija pelnījuši sīkāku izpēti.

28.

Piemērotības novērtējums reti balstījās uz oficiālām metodēm (17), un valstu vērtētāju izmantotās prakses bija diezgan dažādas un kopumā galvenokārt aprakstošas. Jautājums par SF intervences piemērotību “tirgus neveiksmju” risināšanai reti bija ex post novērtējuma tieša tēma. Līdzīgi izmaiņas stratēģijā plānošanas perioda laikā nav rūpīgi apskatītas no piemērotības viedokļa.

29.

Konkrētas nodaļas valstu novērtējumos un Kopsavilkuma ziņojuma 3. nodaļa pievēršas struktūrfondu efektivitātei, aplūkojot, kādā mērā ir gūti paredzamie rezultāti un sasniegti mērķi. Ir pētītas piecas tēmas, proti, transports, MVU, pētniecība un izstrāde, izglītība un mācības un lauku attīstība. Ir apskatītas arī divas horizontālas tēmas saistībā ar vidi un iespēju vienlīdzību.

30.

Analīze balstās uz paraugu 70 % vērtībā no 1. mērķa programmām. Tomēr liels uzsvars bija likts uz kvalitatīvo vērtējumu, piemēram, Kopienas pievienotā vērtība bija vērtēta ar “jā” un “nē”. Šādi vērtējumi un viedokļi bieži ir klasificēti pārāk plaši un ne vienmēr ir objektīvi pārbaudāmi. Nebija centienu izvirzīt konkrētākus mērķus, nosakot kritērijus, kas būtu bijis noderīgi šim nolūkam, nebija arī vākti papildu dati mikroanalīzei. Svarīgi apsvērumi pilnīgākai efektivitātes analīzei, piemēram, liekais atbalsts un pārbīdes ietekme, bieži netika ņemti vērā, un gadījumos, kad šie aspekti bija apskatīti, tie netika analizēti pietiekami detalizēti.

31.

Kaut arī virknē iedaļu ir ticami un derīgi apsvērumi, kopumā Palāta uzskata, ka šai svarīgajai Kopsavilkuma ziņojuma nodaļai (18) trūkst noturīguma sakarā ar trūkstošiem datiem un bieži vājiem secinājumiem un nepietiekamu vērtējumu vai tā trūkumu tādu citu tematisku pētījumu rezultātiem, kas struktūrfondiem veikti ĢD REGIO uzdevumā 1994.–1999. gada programmai.

32.

Piemēram, ex post novērtējuma iedaļā, kas veltīta transportam, tabulās, kurās atspoguļoti faktiskie un mērķa kilometri uzlabotajiem ceļiem pa valstīm, aptuveni puse mērķa informācijas vai nu trūkst, vai ir nepilnīga, tādējādi apgrūtinot noturīga secinājuma izdarīšanu par sasniegumiem salīdzinājumā ar mērķiem. Taču Tematiskais novērtējums (19) par struktūrfondu ietekmi uz transporta infrastruktūru (tam pašam plānošanas periodam), kas ir bieži citēts Ziņojumā, sniedz pilnīgāku un stingrāku rezultātu novērtējumu pa dalībvalstīm.

33.

Ex post novērtējumam īpaši svarīga ir paredzētā transporta programmu nodarbinātības ietekme, kas ir sniegta Tematiskajā novērtējuma ziņojumā par transportu. Kopējā tiešā un netiešā nodarbinātības ietekme ir novērtēta kā 2,3 miljoni cilvēkgadu (20). Turklāt pētījumā apskatīto transporta programmu saimnieciskais labums ir uzskatīts par būtisku. Īrijā ziņotā peļņas likme ceļu projektiem bija 13 %, bet Spānijā – 23 % (21).

34.

Šie divi svarīgie secinājumi Tematiskajā novērtējuma ziņojumā par transportu nav ņemti vērā Kopsavilkuma ziņojumā. Turklāt nodarbinātības ietekmes novērtējums Tematiskajā novērtējumā nesaskan ar ex post pētījumu. Saskaņā ar Palātas aprēķiniem kopējā struktūrfondu ietekme uz nodarbinātību no 1994. līdz 1999. gadam – kā norāda pētījums (22) (izmantojot HERMIN modeli un citu reģionu novērtējumu) – ir 1,62 miljoni darba vietu, un šis skaitlis nesaskan ar 2,3 miljoniem darba vietu, kas novērtētas Tematiskajā novērtējumā, jo īpaši tāpēc, ka transports veido tikai 20 % no visiem struktūrfondu izdevumiem.

35.

Savukārt rezultāti, kas iekļauti Tematiskajā novērtējumā par struktūrfondu ietekmi uz MVU, ir izmantoti Kopsavilkuma ziņojumā: Tematiskajā novērtējumā par struktūrfondu ietekmi uz MVU ir ieteikts nākotnē pāriet no dotāciju izdevumiem uz kompleksākiem finanšu pasākumiem, piemēram, sēklas un riska kapitāla fondiem, aizdevumiem vai procenta likmju subsīdijām, argumentējot, ka šādas metodes būtu ilgtermiņā noturīgākas (23). Šis ir svarīgs secinājums Tematiskajā pētījumā, kas ir labi izcelts ex post novērtējumā (24). Tomēr Ziņojumā šis jautājums nav tālāk izvērsts, neatkarīgi no svarīgas ietekmes, kādu tas varētu atstāt uz turpmākām programmām.

36.

Kopsavilkuma ziņojumā citēts Tematiskais novērtējums par struktūrfondu ietekmi uz MVU, kurā novērtēts, ka “bez Kopienas atbalsta 70 % investīciju projektu vai nu nebūtu notikuši, vai arī būtu ar mazāku mērogu vai novēloti”. Tematiskais novērtējums “(..) tālāk vērtē, ka šāda palīdzība veicināja vairāk nekā 300 000 papildu darba vietu izveidi, pat ņemot vērā liekā atbalsta un aizstāšanas ietekmi. Ex post novērtējums 1. mērķim nespēj atkārtot šo vērtējumu sakarā ar salīdzināmu un noturīgu datu trūkumu, lai veidotu šādus novērtējumus” (25). Ņemot vērā atšķirīgo rezultātu nozīmīgumu un to, ka abi pētījumi tika gatavoti vienam un tam pašam darbuzņēmējam, risināja to pašu jautājumu, attiecās uz vienu un to pašu laika posmu un tika publicēti tikai ar divu vai trīs gadu starpību, tika nodrošināta pilnīgāka atšķirību izskatīšana.

37.

Saskaņā ar augstāk minēto izteikumu Kopsavilkuma ziņojuma iedaļā par “Kopējo analīzi” dots struktūrfondu rezultātā izveidoto darba vietu skaita novērtējums MVU. “Pieejamie pierādījumi liecina, ka 1. mērķis sniedza atbalstu aptuveni 800 000 darba vietu. Šis skaitlis izteikts kā bruto darba vietas, un neņem vērā aizstāšanu, lieko atbalstu vai pavairošanās ietekmi” (26). Šim secinājumam nav pievērsta pietiekama uzmanība, jo īpaši, ņemot vērā novērtējumu, kas sniegts Tematiskajā pētījumā par MVU. Turklāt ex post pētījuma tabulā, kurā atspoguļota darba vietu izveide pa dalībvalstīm, nav informācijas par Spāniju, tātad dotais novērtējums noteikti ir nepilnīgs (27). Šis aspekts bija pelnījis dziļāku izpēti ex post novērtējumā.

38.

“Citos tematos”, kurus Kopsavilkuma ziņojums aptver saistībā ar efektivitāti, dots derīgs īss kopsavilkums par dažādiem attiecīgiem jautājumiem vairākās sadaļās. Tomēr viens pakārtots ierobežojums ir “vāji salīdzinoši dati, kā rezultātā ir veikts kvalitatīvs vērtējums, nevis detalizēts uz projektu balstīts vērtējums” (28). Daļu no šā kvalitatīvā vērtējuma varēja labāk saistīt ar citiem veiktajiem Tematiskajiem pētījumiem, piemēram, Tematisko novērtējumu par pētniecību un izstrādi. Uzdevuma aprakstā ir teikts, ka: “Tiks veikts plaša mēroga literatūras apskats, lai identificētu galvenos jautājumus struktūrfondu īstenošanā (29)”. Tomēr ir nepilnības veidā, kādā par šādu ietekmi ziņo un kā tā ir saistīta ar vēlākiem konstatējumiem. Nedaudzie gadījumi, kuros ir šāda integrācija ar novērtējumu, nepārprotami uzlabo Ziņojuma kvalitāti.

39.

Piemēram, ex post novērtējumā ir teikts, ka Tematiskajā novērtējumā par pētniecību un izstrādi ir minēts, ka darbību uzsvaru būtu labāk virzīt uz reģioniem specifisku inovāciju stratēģiju izstrādi, lai izmantotu esošos pētniecības un tehnoloģiju izstrādes resursus, nevis balstīt uz pieņēmumu par “Tehnoloģiju plaisu”. Ex post pētījumā ziņots, ka tā bija vairākos gadījumos, un rezultāti bija daudz sekmīgāki, koncentrējoties uz vietējām priekšrocībām (30). Šis piemērs skaidri norāda, cik svarīgi ir izmantot citus ziņojumus un pētījumus, kā tas uzsvērts MEANS programmā un tās atjauninātajā versijā izstrādātajos kritērijos, kas bija iekļauti arī šīs novērtēšanas Uzdevuma aprakstā (31).

40.

Valstu vērtējumi reti balstījās uz ietekmes oficiālu vai kvantitatīvu analīzi. Turklāt valstu vērtētāji reti lietoja tās kvantitatīvās analīzes rezultātus, ko bija veikušas citas puses.

41.

Kopsavilkuma ziņojuma nolūks šajā sadaļā bija pārbaudīt lielu atbalstītu projektu īstenošanas izmaksu efektivitāti 1. mērķa reģionos. Analīze balstījās uz ģeogrāfiski un tematiski pārstāvētu aptuveni 60 lielu projektu paraugu (32). Ar izmaksu efektivitāti saprot rezultātu sasniegšanu ar saprātīgām izmaksām. “Galvenais mērķis ir noteikt vienības izmaksas, t. i., katra produkta izmaksas. Analīzei arī jāpievēršas jautājumam par to, kāda ir lielu projektu pārvaldības kvalitāte no galīgo saņēmēju puses. Vienības izmaksas 1. mērķa reģionos jāanalizē ES līmenī. Būtiskas atšķirības vienības izmaksās dažādos reģionos pēc iespējas jāizskaidro, un jāizveido piemērotu izmaksu diapazons, ko nākotnē var izmantot kā pamatu salīdzinošai vērtēšanai.” (33) Šie mērķi ir nozīmīgi, un tie ir svarīgs elements projektu izmaksu efektīvā pārvaldībā ES.

42.

Tomēr ex post novērtējumā šie mērķi galvenokārt netika sasniegti. Tas atzīts Kopsavilkuma ziņojumā, paskaidrojot, ka projektu vadītāji uzskatīja, ka praktiski nebija iespējams noteikt atsevišķas projektu sastāvdaļas un tādējādi nebija iespējams aprēķināt vienības izmaksas (34). Šāds plašs izteikums nozīmē, ka par lielajiem projektiem, kas finansēti no struktūrfondiem, ir tik sliktas zināšanas, ka šis Uzdevuma apraksta mērķis ir nesasniedzams. Vajadzētu vismaz noteikt salīdzināmas izmaksas raksturīgai produkcijai, piem., rūpnīcas celtniecības kvadrātmetra izmaksas vai kilometra ceļa būves izmaksas.

43.

Daži daļēji rezultāti ir sniegti trīs tabulās par ceļu būvi dalībvalstīs, vides projektiem Spānijā un darba vietu izveides vienības izmaksas rūpnieciskos projektos (35). Tomēr šie rezultāti ir maz vērtēti vai analizēti, piemēram, lai ņemtu vērā dažādu darbaspēka izmaksu ietekmi un konkrētas ģeogrāfiskas īpatnības, piemēram, ceļu būvē.

44.

Kopsavilkuma ziņojumā ir izdarīti stingri secinājumi par projektu termiņiem un budžeta ierobežojumu ievērošanu. Pirmkārt, ir secināts, ka tikai viena trešdaļa no 60 pārbaudītajiem projektiem bija pabeigti sākotnēji paredzētajā termiņā, bet vairāk nekā trešdaļa – gadu vēlāk. Otrkārt, aptuveni divās trešdaļās pārbaudīto projektu bija pārsniegtas budžetā paredzētās izmaksas, bet 20 % gadījumu faktiskās izmaksas bija par vairāk nekā 30 % augstākas nekā sākotnēji paredzētās. Tomēr analīze aprobežojas ar dažiem vispārīgiem apsvērumiem, sniedzot minimālu vērtējumu vai to nemaz nesniedzot par to, kādā kvalitāte galīgie saņēmēji veic pārvaldību, kā tas ir prasīts Uzdevuma aprakstā (36). Turklāt nav vērtēta valsts un privāto struktūru partnerības un izmanto konkursu procedūru relatīvā izmaksu efektivitāte.

45.

Kopsavilkuma ziņojumā pausts uzskats, ka struktūrfondu primārais nolūks ir ietekmēt tautsaimniecības ilgtermiņa piedāvājuma potenciālu (37). Šī piedāvājuma puses ietekme darbojas ar vairāku kanālu palīdzību, kas izveidoti, lai: a) palielinātu ieguldījumus fiziskās infrastruktūras uzlabošanai kā resursus privātā sektora ražošanas darbībai; b) uzlabotu cilvēku kapitālu, ieguldot apmācībās, kā resursus privātā sektora ražošanas darbībai; un c) novadītu valsts finansējumu privātajam sektoram, lai stimulētu ieguldījumus, tādējādi paaugstinot faktoru produktivitāti un samazinot ražošanas un kapitāla nozaru izmaksas (38).

46.

Ziņojumā izklāstīts, cik svarīgi ir tā sauktie “pozitīvie ārējie apstākļi” – “apstākļi, kuros privātas firmas bauda iespēju izmantot papildu ražošanas faktorus, pašas par tiem nemaksājot”, tādējādi uzlabojot produktivitāti un ekonomikas izmaksu konkurētspēju. Šie apsvērumi ir svarīgi ex post novērtējumam. Tomēr privātā sektora līdzfinansējums bija izslēgts no analīzes sakarā ar neskaidrībām par tā “virzošajiem mehānismiem” (39). Sakarā ar šo ierobežoto pieeju atsevišķu struktūrfondu izdevumu ietekme ir novērtēta stipri par zemu, izslēdzot vienu no galvenajām ilgtermiņa piedāvājuma puses ietekmēm. Viens spilgts piemērs šajā sakarā ir Kopsavilkuma ziņojumā aprakstītais piemērs par attīstības uzņēmumu (40), kura līdzfinansējuma izdevumi piesaistīja ievērojamus papildu privātā sektora ieguldījumus. Tā vietā, lai vērstu uzmanību uz tiešāk saskatāmo struktūrfondu izdevumu ietekmi uz privātā sektora ieguldījumiem, pētījums koncentrējas uz centieniem novērtēt tā sauktos ārējos apstākļus, izmantojot diezgan ierobežotas vērtēšanas metodes, kas izriet no tādu pētījumu trūkuma, kas sniegtu elastības rādītājus, kuri attiecas uz apskatāmajiem reģioniem.

47.

Lai novērtētu struktūrfondu ietekmi uz ekonomisko un sociālo kohēziju, makroekonomiskas modelēšanas pieeja, kas balstās uz HERMIN modeli, tika piemērota četrās dalībvalstīs (Grieķijā, Īrijā, Portugālē un Spānijā) (41), kā arī jauno Vācijas zemju un Ziemeļīrijas reģionos (42). Šai pieejai vajadzēja mērīt 1. mērķa programmu ietekmi uz IKP un nodarbinātību.

48.

Alternatīva vērtēšanas pieeja būtu izmantot mikroekonomiskus datus no projektiem, lai, tos summējot, iegūtu kopējo struktūrfondu ietekmi reģionālā vai valsts līmenī. Tomēr, kaut arī 1. mērķa reģionos ir prasība izmantot standartizētus datus, mikroekonomiskus datus ir grūti iegūt. Tā rezultātā ietekmi mēģina mērīt tikai ar makroekonometrisku modeļu palīdzību, kā rezultātā rodas daudz ierobežojumu un pieņēmumu, kas – še turpmāk aprakstīto iemeslu dēļ – var būtiski ierobežot novērtējumu, tādējādi ierobežojot no tā izrietošo ar politiku saistīto ietekmi.

49.

Pamatproblēmas, kas identificētas saistībā ar HERMIN makromodeļa īpašo pielietojumu šajā ex post novērtējumā, ir šādas:

50.

HERMIN modelis – tādā veidā, kādā tas tika piemērots, – tādējādi šķiet nepiemērots struktūrfondu intervences ietekmes novērtēšanai 1. mērķa reģionos.

51.

Palāta analizēja HERMIN simulāciju rezultātus saistībā ar izmaiņām bezdarba līmenī attiecībā pret virkni iepriekš formulētu hipotēžu (46). Iznākums ir sniegts IV pielikumā. Tas vērā ņemami atšķiras no citos avotos pieejamiem datiem par bezdarbu.

52.

Visbeidzot jāpiemin, ka daudzos gadījumos nebija novērtēta pakāpe, kādā bija sasniegti vidēja termiņa mērķi.

53.

Attiecībā uz konverģences stratēģisko mērķi Kopsavilkuma ziņojumā ir tikai minēts, “ka kopumā konverģence starp dalībvalstīm progresē, bet tas nenotiek tādā pašā mērā starp reģioniem Eiropā. Vai konverģence notiek, pateicoties struktūrfondiem, ir apstrīdams jautājums” (47).

54.

Pārvaldības un īstenošanas kārtībai, kas pieņemta 1. mērķa programmām, ir ļoti svarīga loma, lai veicinātu struktūrfondu efektivitāti, produktivitāti un ietekmi. Šis aspekts bija risināts gan Uzdevuma aprakstā, gan Metodoloģijas rokasgrāmatā un ņemts vērā valstu vērtējumos (48). Valstu vērtējuma ziņojumos bija aprakstīta ietekme uz pārvaldības sistēmām, bet arī identificētas situācijas, kurās ietekme uz pārvaldības sistēmām varēja būt izteiktāka.

55.

Šā jautājuma svarīgums ir atzīts arī Kopsavilkuma ziņojumā, un ieteikumu iedaļā (49) ne mazāk kā 13 no 19 ieteikumiem ir saistīti ar pārvaldības jautājumiem.

56.

Kopsavilkuma ziņojumā ir vairākas svarīgas atziņas par ES struktūrfondu pārvaldību un norādes uz vairākiem secinājumiem Tematiskajā novērtējumā par partnerības principu, ko veica 1999. gadā. Tas nodrošina novērtējuma nepārtrauktību un dažus pierādījumus par vai pret apsvērumiem, kas izdarīti agrākā pētījumā. Tomēr vairākās jomās izdarītie secinājumi ir pretēji Tematiskajam novērtējumam.

57.

Kopsavilkuma ziņojumā ir sniegts rezumējums par Uzraudzības komiteju dalībnieku vidējo skaitu katrā dalībvalstī. Kopumā vidējais skaits bija 44, bet tas mainījās no 15 līdz pat 85. Ziņojumā arī secināts, ka augsts dalībnieku skaits tika uzskatīts par galveno šķērsli Uzraudzības komiteju produktivitātei un ka tā tas bija visās dalībvalstīs (50). No otras puses, Tematiskajā pētījumā bija secināts, ka nebija pierādījumu tam, ka dalībnieku skaita palielināšana mazinātu produktivitāti. Ņemot vērā būtiskās atšķirības dažādu ziņojumu secinājumos par šo aspektu, būtu bijis piemēroti šo aspektu rūpīgāk analizēt Kopsavilkuma ziņojumā un izdarīt konkrētākus turpmākus ieteikumus.

58.

Cita joma, kas ir saistīta ar Tematisko novērtējumu, attiecas uz dažādu fondu pārvaldību. Abos vērtējumos bija secināts, ka fondi darbojās pēc dažādiem principiem un ar dažādām finanšu prasībām un ka tas ierobežoja sinerģiju starp fondiem. Šis svarīgais apsvērums atspoguļo uzskatus, ko Palāta jau izteikusi (51), un uzsver vajadzību tiekties pēc lielākas sinerģijas starp fondiem.

59.

Novērtējums, kas izdarīts par kopējās pārvaldības sistēmas efektivitāti, arī norāda uz dažiem trūkumiem. Kopsavilkuma ziņojumā teikts, ka “Valstu vērtētāji uzskatīja, ka pārvaldības sistēmas bija pietiekamas tikai mazāk nekā pusē atbilstīgo dalībvalstu”. Tas ir svarīgs rezultāts, un tāpēc varēja gaidīt detalizētu vērtējumu gan par veiksmīgajiem gadījumiem, gan konstatētajām nepilnībām. Kaut arī daži izvirzītie jautājumi ir iztirzāti, kopumā Ziņojumā trūkst skaidrības par to, kas faktiski tika konstatēts.

60.

Tematiskajā novērtējumā par partnerības principu saistībā ar struktūrfondiem (1999) konstatēts, ka šis princips sniedza vairākas pozitīvas priekšrocības struktūrfondu īstenošanā (52). Kopsavilkuma ziņojumā teikts, ka “Kopumā šīs priekšrocības atzina arī dalībvalstis, kas piedalījās 1994.–1999. gada 1. mērķa programmas īstenošanā, un horizontālās partnerības attiecības tika atzītas par vienu no Eiropas programmu “pievienotās vērtības” aspektiem (53)”. Šis ir svarīgs rezultāts, un – kaut arī ir minēti dažādu gadījumu nozīmīgākie elementi, tostarp īsi komentāri par negatīvu pieredzi vai piedzīvotām grūtībām, tomēr vairāk varēja uzsvērt to, kā uz šīs pieredzes bāzes veikt uzlabojumus, lai partnerības principu darītu efektīvāku.

61.

Ir secināts, ka projektu pieteikumu/atlases process ir viens no diviem procesiem, kas radīja administratīvas problēmas. Doti vairāki piemēri, kas ilustrē procedūru neskaidrību un liecina, ka Komisijai steidzami jāizstrādā labas prakses rādītāji. Ir dota tabula, kurā norādīti projektu atlases termiņi katrā valstī, lai gan par trim dalībvalstīm dati nav doti. Tajās dalībvalstīs, par kurām dati ir doti, atlases process ilgst no diviem līdz deviņiem mēnešiem. Vidējās ilgums ir pieci mēneši. Sniegtie pierādījumi liecina, ka vēl jāstrādā pie pieteikumu procesa racionalizēšanas. Nav veikta kārtīga analīze, lai salīdzinātu konkurences un rindas procesus, vērtējot to priekšrocības un/vai efektivitāti.

62.

Rūpīgi jāpārdomā arī uzraudzības un kontroles process. Kopsavilkuma ziņojumā ir teikts: “Liekas, ka finanšu kontroles sistēmas, ko piemēroja 1. mērķa 1994.–1999. gada programmai, dalībvalstīs darbojās samērā labi, lai gan 1997. gadā bija vajadzīgi daži pielāgojumi jaunajai Finanšu regulai. Vairumā dalībvalstu finanšu kontroles sistēmas tika uzskatītas par mērķim atbilstošām, un tās darbojās samērā efektīvi. Viss liecina, ka finanšu kontrole kopumā bija uzticama, un bija ievērots 5 % noteikums” (54). Šis konstatējums nesaskan ar Palātas pārskatiem (55), kuros norādīts, ka struktūrfondu 1994.–1999. gada programmā finanšu kontrole bija diezgan nepilnīga.

63.

Otrs uzraudzības procesa elements, kas rada administratīvas problēmas, ir saistīts ar nefinanšu uzraudzības un vērtēšanas sistēmām. Uzraudzība pelna smagu kritiku. Kopsavilkuma ziņojumā ir secināts: “.. uzraudzība joprojām ir galvenā nepilnība, lai gan kopš pirmā plānošanas posma tās pilnveidošanai ir pievērsts daudz uzmanības. Pieejamie dati ir fragmentāri un nekonsekventi, tie galvenokārt atspoguļo fiziskos rezultātus, to uzticamība bieži ir apšaubām. (56)”. Tāpat ir teikts: “Visās dalībvalstīs sasniegtais netika pienācīgi salīdzināts ar mērķiem, kas bija izvirzīti programmas sākumā.” (57) Ir atzīts, ka septiņās no desmit minētajām dalībvalstīm salīdzināšana ar mērķiem bija vāja, vienā dalībvalstī salīdzināšana bija neviendabīga, divās – adekvāta tikai programmas sākumā. Par katru dalībvalsti ir sniegts īss kopsavilkums, bet sīkākas informācijas nav.

64.

Tāpat ir minēts, ka datorizētās sistēmas, kas tika izveidotas 1994.–1999. gada programmas uzraudzībai, “bieži kritizēja, jo tās nepieļāva uzskatāmu programmu un fondu integrēšanu. Tas savukārt neļāva pārvaldītājām iestādēm nepārtraukti pārraudzīt programmu virzību un radīja problēmas vēlākai vērtēšanai.” (58) Šie konstatējumi liek apšaubīt Ziņojumā iepriekš izdarīto secinājumu, ka programmas finanšu pārvaldība bija laba. Rodas šaubas, vai tas tā ir, ja uzraudzības informācija – kas ir īpaši svarīga pārvaldības procesa sastāvdaļa – tika uzskatīta par “fragmentāru, nekonsekventu un ar apšaubāmu uzticamību” (56).

65.

Kopsavilkuma ziņojumā iekļauts arī īss komentārs par tā dēvētajām “iekšējām vērtēšanām” (59). Tiek konstatēts: “Šīs iekšējās vērtēšanas veica ministrijas vai reģionālas iestādes, kurām palīdzēja universitātes un citas organizācijas. Vērtēšanu tvērums pārsteidz, ņemot vērā vājās uzraudzības sistēmas. Vērtēšanas varbūt veica tāpēc, ka tas tika prasīts, kaut arī rezultāti bieži vien netika ņemti vērā programmas pārvaldībā.” (60) Ņemot vērā šo apgalvojumu, šķiet, šīm iekšējām vērtēšanām vajadzēja pievērst lielāku uzmanību, un vajadzēja vairāk izmantot attiecīgo ministriju un reģionālo iestāžu sasniegtos rezultātus. Taču Kopsavilkuma ziņojums ietver tikai dažus vispārīgus apsvērumus, kuru noderīgums vispārējam ex post novērtējumam ir ierobežots.

66.

Par 2000.–2006. plānošanas posmu Kopsavilkuma ziņojumā ir teikts, ka ir mēģināts risināt 1994.–1999. gada posmā piedzīvoto uzraudzības problēmu (61).

67.

Ņemot vērā Kopsavilkuma ziņojumā konstatētās problēmas, sīkāk jāanalizē arī sākotnējais uzdevuma apraksts, kā arī Sākuma ziņojums un Metodoloģijas rokasgrāmata. Šajos dokumentos, cita starpā, bija šādi trūkumi:

68.

Turklāt Uzdevuma aprakstā pietiekama prioritāte netika piešķirta ekonomiskajai un sociālajai kohēzijai Eiropas Savienībā, kā arī mazāk attīstīto dalībvalstu konverģencei, lai gan šie mērķi ir starp struktūrpasākumu galvenajiem mērķiem. Sākuma ziņojumā gan tika iekļauti vairāki jautājumi par izmantotiem attīstības modeļiem, novēršamiem izaugsmes ierobežojumiem un jomām, kurās sagaidāma ietekme uz reģionu ekonomiku (68). Tomēr ex post novērtējumā vajadzēja iekļaut empīrisku pētījumu par reģionu konverģenci un atšķirību mazināšanu tādu faktoru rezultātā kā ieguldījumi infrastruktūrā un izglītības sistēmu, kā arī izpētes un izstrādes jaudu attīstība.

69.

Vērtēšanā būtu derējis atlasīt un analizēt konkrētus etalongadījumus reģionu attīstības politikā, piemēram, pētīt zonu koncentrāciju jeb izaugsmes centrmezglus.

70.

Vērtēšanas sākumā stratēģijas piemērotību centās nodrošināt, sagatavojot punktu un jautājumu sarakstu. Taču Uzdevuma aprakstā (69) un Metodoloģijas rokasgrāmatā dotās vērtēšanas vadlīnijas nebija pietiekami precīzas un konkrētas.

71.

(Vispārējā) līgumā starp Komisiju un novērtēšanas veikšanai izvēlētajiem konsultantiem bija noteikts, ka tehnisko palīdzību novērtēšanai nodrošinās Komisijas darbinieku atbildībā un pārraudzībā. Komisijai tika uzdots pārskatīt novērtējuma kvalitāti, pamatojoties uz kritērijiem, kas izstrādāti MEANS programmā.

72.

Virzības grupa, kuru vadīja ĢD REGIO un kurā bija pārstāvji arī no citiem ĢD, bija iesaistīta Uzdevuma apraksta izstrādāšanā, metodoloģijas un sīka darba plāna (Sākuma ziņojumā) apstiprināšanā un valstu ziņojumu un Kopsavilkuma ziņojuma izskatīšanā. Tika izveidota četru speciālistu komisija nolūkā palīdzēt sasniegt galveno mērķi, t. i., nodrošināt kvalitatīvu novērtējumu izstrādi. Taču viņu iesaistīšanās bija novēlota un nespēja vērā ņemami uzlabot novērtējuma kvalitāti.

73.

Netika ievērots līgumā norādītais izpildes termiņš. Prasītos ziņojumus iesniedza ar kavēšanos, kā iznākumā galīgais Kopsavilkuma ziņojums un valstu ziņojumi netika iesniegti Komisijai pēc plāna gada laikā, proti, līdz 2002. gada 12. novembrim, bet gan tikai 2003. gada aprīlī. Ziņojumus publicēja 2003. gada maijā. Jāsecina, ka izpildes termiņš jau no paša sākuma bija pārāk stingrs un neparedzēja pietiekamu laika rezervi, lai apstrādātu samērā daudzās ziņojumos vajadzīgās izmaiņas/grozījumus, ko prasīja Virzības grupas speciālisti un pārstāvji. Tam būs nozīmīgas sekas turpmākiem ex post novērtējumiem.

74.

Uzdevuma aprakstā (67) katrai dalībvalstij bija prasīts izskatīt divas tēmas un bija ierosināts tēmu saraksts. Tomēr nevienā no valstu novērtējuma ziņojumiem šis aspekts nebija pienācīgi ievērots. Lai gan atsevišķās nodaļās reizēm ir dota statistika vai uzdoto tēmu daļēja analīze, tomēr tēmas nav pētītas padziļināti, kā tas prasīts Uzdevuma aprakstā.

75.

Kopumā jāsecina, ka Komisijai jāuzlabo novērtēšanas procesu pārraudzība. Jo īpaši, ņemot vērā to, ka uzticamu datu un rādītāju, kā arī precīzu mērķu trūkums tika konstatēts jau sākumā, Komisijai bija jānodrošina attiecīgi pasākumi, lai risinātu šos kritiskos ierobežojumus. Turklāt, ņemot vērā stingro izpildes termiņu un nenovēršamos dabiskos ierobežojumus, novērtējumā vajadzēja aplūkot būtiski svarīgos elementus tā vietā, lai programmas attiecīgo posmu vērtētu tik pārāk plaši un vispārīgi.

76.

Ņemot vērā šā ziņojuma iepriekšējās iedaļās aprakstītās problēmas, ir jāsecina, ka ex post novērtējumā ieteikumi formulēti vien ierobežotā mērā. Faktiski novērtēšanas procesā tika rasts maz ieteikumu par programmas saturu. No otras puses, jāatzīst, ka novērtēšana deva vairākus piemērotus un racionālus ierosinājumus par to, kā uzlabot struktūrfondu pārvaldību un īstenošanu (70).

77.

Ziņojumā ieteikts: “Uzraudzības komiteju funkcijai vajadzētu vairāk koncentrēties uz stratēģisku virzību, nevis finanšu pārvaldības jautājumiem.” (71) Tomēr uzraudzības komitejām būtu jāspēj pildīt abas funkcijas, kā tas prasīts noteikumos.

78.

Novērtējumos iekļauti ieteikumi programmas plānošanas posmam no 2000. līdz 2006. gadam. Ieteikumi galvenokārt attiecas uz pārvaldības sistēmām. Aplūkots plašs klāsts tēmu, kas kopumā labi noder attiecīgo valstu vietējiem apstākļiem.

79.

Svarīgākā pieredze, kas gūta, ex post novērtējot iepriekšējo posmu, un kas izmantojama 2000.–2006. gada programmām, attiecas uz īstenošanu. Jo īpaši noder konkrētu gadījumu izpēte, kas veikta, lai vērtētu struktūrfondu darbību efektivitāti un produktivitāti.

80.

Attiecībā uz ex post novērtēšanu, kas veicama pēc 2006. gada, Kopsavilkuma ziņojumā nav iekļauti daudzi ieteikumi, un tie ir vispārīgi. Tomēr tie risina šo tēmu, tātad būtu izmantojami. Piemēram, ir teikts: “Varētu organizēt vairāk neatkarīgu, regulāru vērtēšanu, tādējādi gādājot par objektīvu ārēju ieguldījumu.” (72) Kaut arī šis ieteikums ir racionāls, to vajadzēja piemērot jau še analizētās ex post novērtēšanas gaitā.

81.

Papildus 1. mērķa reģionu vērtējumam, ko veica ĢD REGIO vadībā, tika veikts vēl viens vērtējums ĢD EMPL vadībā, lai aptvertu ESF darbības saistībā ar 1., 3. un 4. mērķi, kā arī Kopienas nodarbinātības un pielāgošanās iniciatīvas. Šā otrā minētā ex post vērtējuma uzdevuma aprakstā bija paredzēts izmantot rezultātus, kas iegūti no 1. mērķa reģionu vērtējuma, tomēr, lai gan organizatoriem bija plāni šos abus novērtējumus pienācīgi koordinēt, ir maz liecību, ka praksē tas tika panākts.

2. izcēlumsNodarbinātības ĢD veiktā vērtējuma vispārējie secinājumiVērtējuma mērķis bija novērtēt ESF darbību ietekmi dalībvalstīs gan iedzīvotāju, gan sistēmu līmenī. Tas arī centās analizēt Kopienas darbības ietekmi un efektivitāti saistībā ar īpašām strukturālām problēmām un novērtēt sniegto pievienoto vērtību Kopienas līmenī. Izmantojot metodoloģiju, ko piemēroja šo mērķu sasniegšanai, vērtētājiem cita starpā bija jānorāda, vai to vērtējamie gadījumi apstiprināja vai noraidīja vairākas hipotēzes.Ziņojumā norādīts, ka pastāv vairākas stiprās puses, kuras īsumā ir šādas: lielai daļai ESF finansējuma mērķis bija ilgtermiņa bezdarbs, kas bija pamatoti, ņemot vērā šāda bezdarba pastāvēšanu. Uzlabojumi darba tirgū saņēmējiem bija samērojami ar iesaistītajiem resursiem. Bija ievērojami uzlabojumi nodarbinātības dienestos un izglītības un mācību kursu sniegšanā vairākās valstīs. Izmantotie resursi ļāva uzlabot dažas politikas prioritātes, piemēram, vienlīdzīgas iespējas, darbaspēka adaptēšanās un atbalsta novirzīšana invalīdiem. Ar ESF starpniecību vairāk iesaistījās sociālie partneri un reģionālās iestādes. Līdzekļi sekmēja resursu uzlabošanos, lai pārvaldītu un īstenotu intervenci darba tirgū visos līmeņos.Tomēr ziņojumā norādītas arī vairākas nepilnības: resursu izmantošanu vairāk noteica resursu pieejamība, nevis politika, un tā notika paralēli un nošķirti no attiecīgām politiskām diskusijām konkrētajā jomā. Intervence lielākoties bija virzīta uz mācībām un galvenokārt piešķirta pakalpojumu sniedzējiem, kas pats par sevi nav visefektīvākais veids, kā palīdzēt ilgtermiņa bezdarbniekiem, un tādējādi ir iespējams, ka daudzos gadījumos ar intervenci sniegtais atbalsts nebija vajadzīgs. Visbeidzot administratīvie pasākumi tika uzskatīti par kompleksiem, kamēr vērtēšanas pasākumi bija vāji un tiem trūka struktūras.

82.

ESF intervences pasākumi bieži vien izpaužas kā ieguldījums vai potenciāla ietekme, kas ir abstrakta un tāpēc nav viegli izsakāma skaitļos (73). Neskatoties uz šo nenovēršamo problēmu, novērtējuma galvenajam mērķim ir jābūt ietekmes, tātad arī efektivitātes un produktivitātes, izvērtējumam. Tam arī bija jābūt ex post novērtējuma sagaidāmajam rezultātam.

83.

Cenšoties analizēt ESF intervences pasākumu ietekmi, Kopsavilkuma ziņojumā sniegtas aplēses par ESF saņēmēju skaitu katrā valstī un konkrētajam mērķim (74). Papildinot valstu vērtējuma ziņojumus, ex post novērtējumā sniegti pierādījumi vairākām iepriekš pieņemtām hipotēzēm (75). Šie apsvērumi ir izskatīti turpmākajos punktos.

84.

Viena no svarīgākajām ESF darbību ex post vērtējumu pamatprasībām attiecas uz programmas saņēmēju skaitu no 1994. līdz 1999. gadam. Ziņojumā sniegta tabula, kurā norādīts, ka aprēķinātais saņēmēju skaits ir 52 miljoni. Tomēr šīs tabulas papildu piezīmes liek apšaubīt minētos datus (76). Nepārliecība par datu precizitāti mazina šā novērtējuma pārējās daļās izteikto apsvērumu lietderīgumu un atbilstīgumu.

85.

Kopsavilkuma ziņojums (75) sniedz aplēses par ESF intervences pasākumu ietekmi uz iedzīvotājiem. Šī informācija ir potenciāli svarīga vairākos aspektos, tostarp programmu vienības izmaksu aprēķinam un aplēsēm par to saņēmēju skaitu, kas vēl ir nodarbināti pēc 12 mēnešiem. Tomēr ir faktori, kas ļoti ierobežo šīs informācijas noderību, jo īpaši paskaidrojumu trūkums par to, kā dati iegūti. Ziņojumā vienkārši teikts, ka koeficienti, ko izmantoja, lai izstrādātu šīs aplēses, ir iegūti, pārbaudot dažādus gadījumus un veicot literatūras apskatu (74). Šādu izteikumu nevar uzskatīt par pietiekamu, un vajadzīga detalizētāka informācija par to, kā šādas aplēses iegūtas, lai labāk saprastu šo skaitļu piemērojamību vienības izmaksu savstarpējai salīdzināšanai un programmas veiksmīguma rādītāju noteikšanai.

86.

Analīzi pamatojošie dati ir otrs neapmierinošais aspekts. Nav atbilstības starp to, kas teikts novērtējumā, un datiem, kas norādīti tabulā. Piemēram, ir teikts, ka “kopumā vienības izmaksas bija zemākas bezdarbniekiem un gados jauniem bezdarbniekiem (aptuveni EUR 6 000 vienam nodarbinātajam) un ievērojami lielākas un svārstīgākas cilvēkiem ar invaliditāti un ilglaicīgiem bezdarbniekiem” (74). Tomēr tabulā vislielākās vienības izmaksas norādītas bezdarbnieku mācībām (aptuveni EUR 6 000), bet invalīdu integrācijai norādītās vienības izmaksas (aptuveni EUR 4 000) ir viszemākās. Turklāt parasti norāda izmaksu spektru, ja programmā un starp vairākām programmām pastāv plašas variācijas. Šajā iedaļā veiktā analīze ir izmantojama tikai daļēji, jo pārāk bieži tajā novērtējums veikts, balstoties uz vienu skaitli, nevis atbilstīgu vērtību diapazonu, turklāt noderētu izsmeļošāka analīze par šo vērtību diapazoniem dažādos pārbaudītajos gadījumos.

87.

Šāda neatbilstība starp komentāriem un datiem konstatēta arī citviet 3. nodaļā (sk. dažus piemērus 3. ievilkumā).

3. izcēlumsPiemēram, ir teikts, ka: “ESF izdevumi uz iedzīvotāju bija vislielākie Īrijā, Portugālē un Grieķijā (pilnībā 1. mērķa valstis) un Spānijā”[1]. Tomēr 3.1. tabulā norādīti dati par ESF izdevumiem uz iedzīvotāju gadā Portugālei EUR 2 086 apmērā un EUR 405 apmērā Vācijai, kamēr Īrijā EUR 12 un Grieķijā EUR 17. Acīmredzami tabulā norādītie dati neatbilst iztirzājumam tekstā. Vēl jo svarīgāks ir apgalvojums “ESF izdevumi izglītībai attiecībā pret valsts izdevumiem visās valstīs bija mazāki nekā relatīvie izdevumi ALMP. Vislielākie tie bija Grieķijai un Portugālei2”. Tomēr 3.1. tabulā Grieķija ir klasificēta kā valsts bez ESF izdevumiem attiecīgajā ailē par ESF izdevumiem izglītībai attiecībā pret valsts izdevumiem.Piemēram 3.2.3. punktā3 ir teikts, ka: “Valsts izdevumi par darba tirgus izglītošanu proporcionāli IKP svārstījās no 0,2 % Luksemburgā līdz 0,58 % Zviedrijā”4. Tomēr 3.3. tabulā izdevumi par mācībām Dānijā ir norādīti 0,94 % apmērā no IKP, gandrīz divtik nekā Zviedrijā. Vēl viens piemērs attiecas uz 3.2.6. punktu5, kurā apskatīti izdevumi invalīdu integrācijai. Iztirzājumā ir sniegts šāds apgalvojums: “ESF bija jo īpaši svarīgs Portugālei, Spānijai, Grieķijai un Austrijai.” Tomēr 3.6. tabulā Spānija un Grieķija norādītas kā valstis, kurām nav ESF izdevumu par invalīdiem. Vēl viens piemērs ir atrodams 3.2.7. punktā, kurā apskatīti izdevumi par izglītību. Tajā teikts: “ESF ieguldījums bija vissvarīgākais Grieķijā, Īrijā un Portugālē”6. Taču Grieķija 3.7. tabulā ir norādīta kā valsts, kurai nav ESF izdevumu par izglītību un mācībām.Kopsavilkuma ziņojums: 1 78. lpp., 2 79. lpp., 3 81. lpp., 4 81. lpp., 5 84. lpp., 6 85. lpp.

88.

Vērtētājiem, kuri piedalījās pētījumā, bija jānorāda, vai analizētie gadījumi apstiprināja virkni hipotēžu vai bija pretrunā hipotēzēm, kas bija formulētas, pamatojoties uz sākotnēju literatūras apskatu un konstatējumiem vērtēšanas sākuma stadijā. Pētījumā norādīts, ka pastāv “vairāki apstiprinoši pierādījumi četrām hipotēzēm” (sk.  3. tabulu  (77)). Tomēr sniegtie dati neliecina par vairākiem apstiprinošiem pierādījumiem. Piemēram, tikai 7 no 30 vērtētājiem teica, ka bija “vairāki apstiprinoši pierādījumi” pirmajai hipotēzei. Šos rezultātus būtu vajadzējis vērtēt objektīvāk.

89.

Uzdevuma aprakstā par ESF ietekmi no 1994. līdz 1999. gadam bija arī prasība veikt vērtējumu par to, kādā mērā ESF darbības atbalstīja mērķi “vienlīdzīgas iespējas” (78). Šis aspekts ir apskatīts Ziņojuma 7. nodaļā. Tomēr ir teikts, ka “nozīmīgākais konstatējums ir tāds, ka dati sadalījumā pēc dzimuma katram ESF mērķim un Kopienas iniciatīvai visā Eiropas Savienībā sistemātiski apkopoti netika” (79). Tas ievērojami samazināja pētījumā iespēju izvērtēt šo jautājumu. Šādu rezultātu ir grūti pieņemt kā vienu no galvenajiem konstatējumiem šajā ziņojumā, jo šo trūkumu varēja konstatēt sākotnējā analīzē, kā rezultātā tiktu veikts attiecīgs praktiskais darbs un paraugu izpēte, nevis vienkārši secināts, ka detalizēti dati nav pieejami.

90.

Runājot par ESF darbību ietekmi uz iedzīvotājiem, intervences “kombinētie pasākumi” (80) netika īpaši pārbaudīti, lai gan tiem ir piešķirta procentuāli liela daļa ESF līdzekļu (18 %). Rezultātā Kopsavilkuma ziņojuma secinājumi ir diezgan pieticīgi: “Lielākā daļa vērtējumu norāda uz pozitīviem rezultātiem. Tomēr vērtēšanas metodes vairāk pievēršas efektīvāko programmu komponentu noteikšanai, nevis spriež par kombinēto pasākumu izpildi salīdzinājumā ar atsevišķiem intervences pasākumiem.” (81)

91.

Attiecībā uz aktīvas darba tirgus politikas (ALMP) ietekmi, jo īpaši saistībā ar 1. mērķa valstīm, Kopsavilkuma ziņojumā ir sniegti daži secinājumi, bet nav pietiekami paskaidrots, kā šādi secinājumi izdarīti.

92.

Runājot par ESF relatīvo finansiālo ietekmi, Kopsavilkuma ziņojumā (82) secināts, ka “valstu izdevumu un ESF resursu kombinētais piešķīrums, šķiet, nav palīdzējis ne vienādot atšķirīgās valstu izdevumu tendences, ne pieņemt noteikumus, kas resursu piešķiršanu saistītu ar noteiktiem ekonomikas un darba tirgus apstākļiem” (83). Šo secinājumu ir grūti aizstāvēt, ņemot vērā kļūdu skaitu attiecīgajās tabulās un/vai kļūdaino analīzi. Līdzīgi vēl viens svarīgs secinājums šajā Ziņojuma daļā ir: “Šie apstākļi liecina par to, ka ne visi ESF intervences pasākumi ir bijuši papildinoši. Papildinātība – paturot prātā, ka bez tās ESF līdzfinansētie intervences pasākumi nebūtu īstenoti, – iespējams, vairāk tika ievērota gadījumos, kad ESF resursi tika novirzīti un koncentrēti uz konkrētiem intervences veidiem, kā arī gadījumos, kad attiecīgie valsts izdevumi un programmas bija relatīvi mazas un mazāk izstrādātas salīdzinājumā ar valstīm, kurās bija līdzīgi darba tirgus apstākļi.” Atkal ir grūti saprast, kā šāds secinājums ir iegūts no attiecīgajā nodaļā sniegtās informācijas, jo īpaši ņemot vērā neatbilstību, kas pastāv starp analīzi un tabulās norādītajiem datiem.

93.

Attiecībā uz hipotēzēm, kas izvirzītas par ESF ietekmi uz sistēmām, problēma ir līdzīga jau iepriekš aprakstītajai. Vairāki apstiprinoši pierādījumi šoreiz sniegti septiņām hipotēzēm (84). Taču sniegto datu analīze norāda uz to, ka secinājumam nav pamatojuma.

94.

Ņemot vērā būtiskos ierobežojumus, ar kuriem saskārās vērtētāji, tomēr jāpauž kritiski komentāri par Komisijas veikto pašnovērtējumu ex post vērtēšanai, kas atzīta par kopumā apmierinošu.

95.

Ziņojuma vērtējumu ĢD EMPL balstīja uz astoņiem izpildes kritērijiem un četriem iespējamiem kvalitātes līmeņiem, proti, lielisks, labs, pieņemams un nepieņemams. Neviens no piemērotajiem kritērijiem netika novērtēts kā lielisks vai nepieņemams. Četri kritēriji ir novērtēti kā labi, proti, atbilst vajadzībām, atbilstīgs tvērums, pamatota struktūra un skaidrs ziņojums. Pārējie četri kritēriji novērtēti kā pieņemami. Tie attiecas uz ticamiem datiem, pamatotu analīzi, ticamiem rezultātiem un objektīviem secinājumiem.

96.

Ir svarīgi, ka ĢD EMPL novērtēja pēdējos četrus kritērijus kā mazāk apmierinošus nekā iepriekšējos četrus. Tomēr, ņemot vērā problēmas ar datu ticamību un komentāru nekonsekvenci, kā uzsvērts šajā ziņojumā, Palāta uzskata, ka novērtējuma ziņojums bija neapmierinošs, jo īpaši attiecībā uz ticamiem datiem, pamatotu analīzi, ticamiem rezultātiem un objektīviem secinājumiem.

97.

Atsaucoties uz valstu vērtējuma ziņojumiem, var izteikt dažus komentārus par novērtējuma mērķiem un rezultātiem:

98.

Valstu ziņojumi, kas tika pārbaudīti kā daļa no parauga, ne vienmēr sniedz detalizētu analīzi par ESF intervences ietekmi uz valsts politiku. Tomēr tajos vispārīgi norādīts, ka ESF ir ietekme uz aktīva darba tirgus politikas izstrādi, un dažos gadījumos tika norādīta konkrēta un tieša ietekme. Tomēr dažos citos gadījumos tika veikts cits novērtējums, proti, ka ir grūti pierādīt, ka ESF ir radījis izmaiņas aktīvā darba tirgus politikā.

99.

Katrs valsts vērtējuma ziņojums un Kopsavilkuma ziņojums vairāk vai mazāk plaši apraksta ietekmi uz sistēmām, kas attiecas uz nodarbinātības dienestiem, sākotnējo izglītību un mācībām, tālākizglītību un mācībām, akreditācijas sistēmām un prognozējamo vajadzību mehānismiem. Ietekme uz sistēmām bieži vien attiecās uz specifiskāku politikas kontekstu. Parasti bija grūti noteikt ESF darbību “tīro” ietekmi (86); tikai ārkārtas gadījumos “tīrā” ietekme bija efektīvi nošķirta (87).

100.

Attiecībā uz Eiropas nodarbinātības stratēģiju vērtējuma ziņojumos norādīta ESF pozitīva ietekme dažās dalībvalstīs, piemēram, Grieķijā, Francijā, Itālijā, Portugālē un Spānijā. Tomēr par Vāciju tika atzīmēts, ka lejupējā metode saistībā ar Eiropas nodarbinātības stratēģiju bija potenciālā pretrunā ESF augšupējai metodei (88). Vispārīgākā līmenī Kopsavilkuma ziņojumā secināts, ka Eiropas nodarbinātības stratēģija ir bijis stingrs stratēģisks pamats ESF intervences pasākumu plānošanai (89).

101.

Attiecībā uz Kopienas pievienoto vērtību valstu vērtēšanas ziņojumi ir devuši atsevišķus nozīmīgus rezultātus (90), lai gan daži precizētie jautājumi dažos valstu ziņojumos nav skatīti.

102.

Retos gadījumos izvēlētās politikas finansiālie aspekti ir izklāstīti sīkāk. Kopsavilkuma ziņojumā ir ietverts vienības izmaksu aprēķins attiecībā uz dažiem pasākumiem, taču tas balstās uz nepietiekamiem datiem. Ja izmaksu jautājumi bija skatīti, tad tie varēja iezīmēt potenciāli nopietnus konstatējumus, kurus vajadzēja analizēt sīkāk. Piemēram, par Spāniju teikts: “Daži eksperti uzskata, ka šī teju dubulta resursu piešķiršana, pateicoties ESF, ir bijusi diezgan liela izšķērdība. Papildus piešķirtie līdzekļi tika izmantoti jau esošo darbību izvēršanai, nevis jaunu darbību uzsākšanai”. Līdzīgi arī par ESF izmantošanu Itālijā ir teikts, ka ir bijušas ievērojamas darījumu izmaksas gan saistībā ar pašu īstenošanu, gan ar partnerības izveidi un jaunām pārvaldības metodēm (91).

103.

Uzdevuma aprakstā bija precizēti galvenie vērtēšanas jautājumi: 1994.–1999. gada programmu plānošanas galvenie raksturlielumi un sasniegumi, Eiropas Sociālā fonda ietekme valstu politikā un ESF darbību efektivitāte un ietekme uz iedzīvotājiem un uz sistēmām.

104.

Metodoloģijas ziņojumu sagatavoja Komisija, un tas tika publicēts gadu vēlāk, sniedzot kritisku pārskatu par metodoloģijām, kas pieņemtas, lai novērtētu rezultātus un to ietekmi uz iedzīvotājiem un sistēmām. Ar šo ziņojumu bija paredzēts sagatavot pamatu turpmākiem novērtējumiem, bet ir apšaubāms, vai šis mērķis patiešām ir sasniegts. Šim ziņojumam piemīt vairāki trūkumi. To sagatavoja, nebalstoties uz pietiekami rūpīgu izpēti par metodēm, ko izmanto, lai novērtētu “tīro” ietekmi uz iedzīvotājiem. Ciktāl tas attiecas uz vērtējumiem par ietekmi uz sistēmām, tiek ierosināts paraugs, kā klasificēt ESF izdevumus un ar tiem saistīto sagaidāmo ietekmi (spējas, kompetenci un reaģētspēju) (92), bet daži jautājumi vēl jāatrisina.

105.

Metodoloģijas ziņojuma nodaļā “Metodes politiskai un stratēģiskai vērtēšanai ESF jomā” (93) nav sniegti konkrēti ieteikumi par politikas analīzi, ziņojums vienīgi atsaucas uz MEANS programmu. Tāpat nav norādes par metodi, kas izmantojama, lai dažādos stratēģiskos līmeņos atlasītu atbilstošus rādītājus.

106.

Jāatzīmē, ka uzdevuma aprakstā ne vienmēr ir skaidri norādīti atsevišķu vērtēšanas uzdevumu būtiskie elementi. Piemēram, ar efektivitāti saistīto uzdevumu apraksts ir drīzāk abstrakts, jo īpaši attiecībā uz pakārtotajām koncepcijām, ietekmes mērīšanas mehānismu atlasi un izmantojamajiem vērtēšanas paņēmieniem. Jo īpaši nav konkrētu norāžu par to, kā ES līmenī vispārināt darbību rezultātu tiešo ietekmi uz iedzīvotājiem dažādās dalībvalstīs. Uzdevumu formulējumā nav pievērsta pietiekama uzmanība iespējamajai neatbilstībai starp kvantitatīvajiem mērķiem un pieejamajiem datiem. Turklāt nav paredzēta konkrēta rīcība, lai novērtētu ietekmi uz iedzīvotājiem, ja rādītāji nav konkrēti izstrādāti vai ja pēdējā laikā nav veikti īpaši statistikas novērtējumi. Pārējie metodoloģijas dokumenti, kas kompilēti pēc uzdevuma apraksta, arī nesatur vēlamos paskaidrojumus.

107.

Izmaiņas programmu plānošanā ne vienmēr tikušas atbilstoši pārbaudītas. Piemēram, šis jautājums nav skatīts pētījumos, kas attiecas uz Ziemeļīriju, Mersīsaidu un Spāniju. Pat tad, ja ir norādītas izmaiņas plānošanā, reakcija uz tām ir tālu no optimālas. Dažos gadījumos vērtētājs nav sniedzis skaidru attiecīgo izmaiņu un to piemērotības novērtējumu (94).

108.

Komisija neveica priekšvērtēšanas izpēti vai “izlūkpārbaudi”, un tas vēl vairāk ir traucējis tai paredzēt problēmas, ar kurām sastapās vērtētāji.

109.

Nav skaidru apliecinājumu tam, ka Virzības grupa bija pietiekami informēta par valstu vērtētājiem pieejamo datu trūkumu, ne arī par ietekmi, kāda tam varētu būt uz galīgo novērtējumu kvalitāti, vai par problēmām ar kavēšanos. Virzības grupa neveica koriģējošu darbību, lai risinātu šo jautājumu.

110.

Tāpat kā saistībā ar 1. mērķa vērtēšanu ir jāuzlabo novērtēšanas pārraudzība no Komisijas puses (skatīt 75. punktu).

111.

Lielākajai daļai dalībvalstu adresētie ieteikumi, kas sagatavoti pēc 1994.–1999. gada ex post novērtējuma, galvenokārt skar pārvaldības sistēmas un procedūras. Tie attiecas uz dažādiem jautājumiem un kopumā ir labi pielāgoti konkrētajām situācijām.

112.

Mazāk ieteikumu 2000.–2006. gadam skar līdzfinansēto politiku saturu. Tomēr, ja šādi ieteikumi ir sniegti, šķiet, ka tie ir būtiski (95).

113.

Kopsavilkuma ziņojumā izveidots saraksts ar stiprajām un vājajām pusēm katram mērķim (96) un galvenajiem ieteikumiem 2000.–2006. gada periodam, kā arī periodam pēc 2006. gada (97). Šie apgalvojumi ir drīzāk vispārīgi, lai gan atsevišķos gadījumos tie var izrādīties noderīgi. Piemēram, ES 15 un ES 10 potenciālo atšķirību izgaismojums un politiska reakcija uz teritoriālām atšķirībām.

114.

Vērtēšanas process ir ārkārtīgi svarīgs tādā nozīmē, ka tas sniedz informāciju un secinājumus par ES intervences ietekmes piemērotību, būtiskumu, ekonomiskumu, efektivitāti un produktivitāti. Tādējādi tas var palīdzēt lēmumu pieņemšanas procesā, nosakot politikas prioritātes un piešķirot resursus. Tomēr, lai šis process būtu sekmīgs, ir jāievēro daži priekšnoteikumi, proti, jābūt skaidriem politikas un programmu mērķiem, izpildes rādītājiem, ko izstrādā regulāri un kas ir pilnīgi, ticami un būtiski izvirzītajiem mērķiem. Turklāt ir jānodrošina, lai procesa veikšanai pieejamie resursi ir uzdevumam atbilstoši gan laika, gan tehnisko iespēju ziņā.

115.

Palātas veiktā pārskatāmo ex post novērtējumu revīzija konstatēja virkni nozīmīgu nepilnību gan kopējā pieņemtajā metodē, gan veikto novērtējumu kvalitātē:

116.

Ņemot vērā dažādās novērtējumu tēmas, par 1. mērķa novērtējumu var izdarīt šādus secinājumus:

Trešā mērķa novērtējums daļēji balstījās uz neuzticamiem vai nepilnīgiem datiem, un bija būtiskas neatbilstības starp sniegtajiem datiem un par tiem dotajiem komentāriem. Turklāt dažas izvirzītās hipotēzes nebija pārliecinoši pamatotas, kas tādējādi liek apšaubīt to iegūšanai izmantoto metodoloģiju.

117.

Daudzas novērtējumu nepilnības var saistīt ar apstākļiem, kādos novērtējumi tika veikti, jo īpaši ar pieejamās informācijas ierobežotību un to veikšanai atvēlēto nepietiekamo laiku. Šos ierobežojumus bija iespējams paredzēt, un novērtējumu veikšanai bija jāpiešķir vai nu pietiekami resursi, vai jāierobežo novērtējumu apjoms līdz tādam, kas ir reālāks. Turklāt jāuzlabo novērtēšanas procesa uzraudzība no Komisijas puses.

118.

Ex post novērtējumi tomēr sniedza dažus vērtīgus ieskatus, jo īpaši pārvaldības sistēmās, kas saistītas ar struktūrfondu īstenošanu. Taču Komisijai radās nopietnas grūtības sniegt padziļinātu fondu efektivitātes, produktivitātes un ietekmes analīzi galvenokārt tādēļ, ka pieņemtā metode un datu pieejamība bija ierobežota. Pārbaudes sākumā nebija pietiekami paredzēts pēdējais minētais trūkums. Šīs problēmas padziļināja Komisijas daļēja nespēja procesu pienācīgi pārraudzīt. Tā iznākumā, lai gan tika izstrādāti daži pamatoti un noderīgi ieteikumi turpmākiem programmu plānošanas posmiem, Komisija pilnībā nespēja izmantot 1994.–1999. gada plānošanas pieredzi.

119.

Pirms pašreizējā plānošanas perioda (2000–2006) beigās tiek izdota jauna līgumu pakete par ex post vērtēšanu, steidzami jāpārskata ex post novērtējumu tvērums, procedūras un metode.

120.

Lai uzlabotu vērtēšanas procesu, Komisijai jāievieš un efektīvi jāpielieto kvalitātes kontroles procedūras, lai problēmas, kas radās pārskatāmajos novērtējumos, neatkārtotos atkal turpmākajās ex post vērtēšanās. Šīm procedūrām jānodrošina, lai:

121.

Otrkārt, īpaša vērība jāpiegriež, lai, novērtējot un mērot ekonomisko ietekmi, izvēlētos piemērotus paņēmienus. Ja struktūrfondu ietekmes analīzei izmanto makroekonomiskās modelēšanas metodi, jānosaka, ka tiek pievērsta pienācīga vērība pārskatāmo ekonomiku raksturlielumiem. Šis apsvērums ir īpaši svarīgs situācijā, kad novērtēšana būs jāpaplašina, lai ietvertu desmit jaunās dalībvalstis. Ievērojot to, Palāta uzskata, ka ir jāpārvērtē saliktās makroekonomiskās modelēšanas (t. i., uz HERMIN modeli balstītās) metodes piemērotība. Komisijai jāizpēta, vai būtu vairāk akcentējami modeļi, kas izmanto no projektiem iegūtus mikrodatus. Ļoti iespējams, ka noteiktu, specifisku tēmu padziļināta izpēte varētu palīdzēt atrast labākās prakses piemērus un sniegtu papildu ieskatu konkrētos jautājumos, piemēram, par grupēšanas ietekmi, attīstības centru nozīmi saistībā ar vispārējo konverģences mērķi.

122.

Treškārt, vairāk jāpievēršas tam, lai saistītu ex post vērtēšanu un tematiskos pētījumus un lai nodrošinātu, ka rezultāti ir savstarpēji saskanīgi. Ja izrādās, ka rezultāti nesaskan, šis aspekts ir īpaši jārisina. Gadījumos ar pārskatāmajiem novērtējumiem, ja vērtētāji bija veidojuši saiknes, novērtējuma kvalitāte ievērojami uzlabojās.

123.

Ceturtkārt, turpmākajām vērtēšanām – jo īpaši 1. mērķa reģionu vērtēšanām – var sagatavot virkni ieteikumu, proti:

124.

Visbeidzot, ir svarīgi pastiprināt Komisijas spēju pārraudzīt novērtēšanas procesu, cita starpā izmantojot arī saliktus makroekonomiskus modeļus. Viena no iespējām, kas saistībā ar to jāizskata, ir tāda, ka attiecīgajiem ģenerāldirektorātiem būtu jācenšas ciešāk sadarboties ar pētniecības institūtiem un universitātēm, kas specializējas šajā vērtēšanas jomā. Lai nodrošinātu mērķu sasniegšanu un to, ka no šādiem ex post novērtējumiem gūtais labums ir mērāms naudas izteiksmē, izšķiroša nozīme ir piemērotai un savlaicīgai algoto konsultantu pārraudzībai.

125.

Noslēgumā var atzīmēt, ka ex post novērtēšanai ir jāveido kas vairāk nekā dažādos laikos veiktu atsevišķu novērtējumu apkopojums, tā ir jāplāno un jāpārvalda kā daļa no vispārējā procesa. Tas ir vēl viens aspekts, kad ciešāka un ilgāka sadarbība ar pētniecības institūtiem vai universitātēm var dot ievērojumu labumu, sniedzot daudz efektīvāku pamatu, uz kura integrēt konkrētus ziņojumus un ieteikumus, kas sagatavoti katrā novērtēšanas procesa posmā.