1.

Banku savienības izveide ir viens no svarīgākajiem sasniegumiem Eiropas integrācijas procesā pēc vienotās valūtas ieviešanas. Tās tiesiskais regulējums, lai arī būdams tehniski ārkārtīgi sarežģīts, tika sagatavots ārkārtīgi ātri, reaģējot uz 2008. gada lielo finanšu krīzi.

2.

Dalībvalstis ir nodevušas Savienības iestādēm pilnvaras saistībā ar kredītiestāžu prudenciālo uzraudzību un noregulējumu maksātspējas grūtību gadījumā. Eiropas Centrālajai bankai (turpmāk tekstā – “ECB”) ir uzticēta lielākā daļa pilnvaru šo dalībvalstu nodoto kompetenču īstenošanai, dalībvalstu uzraudzības iestādēm tomēr joprojām esot būtiskai banku Vienotā uzraudzības mehānisma (turpmāk tekstā – “VUM”) sastāvdaļai.

3.

Ar Savienības tiesību normām, kas regulē VUM, ir izveidotas dažādas administratīvās procedūras, kurās iesaistās ECB un valsts uzraudzības iestādes. Šādas procedūras Savienības tiesībās nav nekas jauns: tādas jau pastāvēja, piemēram, struktūrfondu un lauksaimniecības jomā, kā arī attiecībā uz Eiropas Parlamenta locekļu iecelšanu. Saistībā ar banku savienību tās tiek izmantotas daudz intensīvāk un biežāk nekā citās jomās.

4.

Šajā lietā Tiesai ir pavērta iespēja pirmo reizi (ja vien nekļūdos) paust viedokli par vienu no šīm jaunajām procedūrām, kas regulē atļaujas piešķiršanu būtiskas līdzdalības iegūšanai vai palielināšanai kredītiestādēs.

5.

Saistībā ar šo lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu mūsu uzdevums ir noskaidrot, kuram ir jāveic šajā procedūrā pieņemto lēmumu pārbaude tiesā. Proti, tiek jautāts, vai noteikti lēmuma priekšlikumi vai projekti, kurus valsts uzraudzības iestādes iesniedz ECB, var tikt apstrīdēti valstu tiesās vai, gluži pretēji, to saturu un attiecīgo ECB gala lēmumu var pārskatīt tikai Eiropas Savienības Tiesa.

6.

Procedūra, saskaņā ar kuru tika pieņemti iesniedzējtiesā apstrīdētie lēmumi, ir reglamentēta šādās Eiropas Savienības tiesību normās:

7.

Saskaņā ar 22. pantu (“Paziņojums par plānotām iegādēm un to novērtējums”):

“1.   Dalībvalstis pieprasa, lai jebkura fiziska vai juridiska persona vai šādas personas, kuras rīkojas saskaņoti (“potenciālais ieguvējs”), pieņemot lēmumu tieši vai netieši iegādāties būtisku līdzdalību kādā kredītiestādē vai arī tieši vai netieši turpināt palielināt šādu būtisku līdzdalību tiktāl, ka to turētā balsstiesību vai kapitāla daļa sasniegtu vai pārsniegtu 20 %, 30 % vai 50 % vai kredītiestāde kļūtu par to meitasuzņēmumu (“plānotā iegāde”), tās kredītiestādes, kurā tās vēlas iegādāties vai palielināt būtisku līdzdalību, kompetentajām iestādēm vispirms rakstveidā paziņotu par iegādi, norādot plānotās līdzdalības apjomu un būtisko informāciju, kā precizēts saskaņā ar 23. panta 4. punktu. [..]

2.   Kompetentās iestādes rakstveidā potenciālajam ieguvējam apstiprina paziņojuma saskaņā ar 1. punktu vai papildu informācijas saskaņā ar 3. punktu saņemšanu nekavējoties un jebkurā gadījumā divu darbdienu laikā pēc saņemšanas.

[..]

3.   Vērtēšanas perioda laikā, bet ne vēlāk kā vērtēšanas perioda 50. darbdienā, kompetentās iestādes vajadzības gadījumā var pieprasīt papildu informāciju, kas vajadzīga, lai pabeigtu novērtējumu. Šo pieprasījumu veic rakstveidā, konkrēti norādot, kāda papildu informācija ir vajadzīga.

[..] Kompetentajām iestādēm ir tiesības atkārtoti pieprasīt papildu vai precīzāku informāciju, taču šī iemesla dēļ vērtēšanas periods netiek pārtraukts.

[..]

5.   Ja kompetentās iestādes nolemj iebilst pret plānoto iegādi, tās divu darbdienu laikā no novērtējuma pabeigšanas, nepārsniedzot vērtēšanas periodu, rakstveidā informē potenciālo ieguvēju, sniedzot pamatojumu. Ja to paredz attiecīgās valsts tiesību akti, pēc potenciālā ieguvēja pieprasījuma var publicēt attiecīgu atklātu paziņojumu par lēmuma pamatojumu. Tas neliedz dalībvalstij ļaut kompetentajai iestādei publicēt šādu informāciju arī tad, ja potenciālais ieguvējs to nav pieprasījis.

6.   Ja kompetentās iestādes vērtēšanas perioda laikā rakstveidā neiebilst pret plānoto iegādi, tad to uzskata par apstiprinātu.

7.   Kompetentās iestādes var noteikt maksimālo termiņu, kurā jāpabeidz plānotā iegāde, un vajadzības gadījumā to var pagarināt.

8.   Attiecībā uz paziņojumu sniegšanu kompetentajām iestādēm un šo iestāžu sniegto apstiprinājumu balsstiesību vai kapitāla tiešai vai netiešai iegādei dalībvalstis nepiemēro stingrākas prasības par šajā direktīvā noteiktajām.

[..]”

8.

Direktīvas 23. pantā (“Novērtēšanas kritēriji”) ir noteikts:

“1.   Lai nodrošinātu kredītiestādes, kurā plānots iegādāties būtisku līdzdalību, pārdomātu un piesardzīgu vadību un ņemot vērā potenciālā ieguvēja iespējamo ietekmi uz minēto kredītiestādi, kompetentās iestādes, izvērtējot 22. panta 1. punktā paredzēto paziņojumu un 22. panta 3. punktā minēto informāciju, novērtē potenciālā ieguvēja piemērotību un plānotās iegādes finansiālo pamatotību saskaņā ar šādiem kritērijiem:

[..]

2.   Kompetentās iestādes var iebilst pret plānoto iegādi tikai tad, ja tām ir pamatots iemesls tā rīkoties, jo nav izpildīti 1. punktā norādītie kritēriji, vai ja ieguvēja iesniegtā informācija ir nepilnīga.

[..]”

9.

Savukārt tās 119. panta (“Pārvaldītājsabiedrību iekļaušana konsolidētajā uzraudzībā”) 1. punktā ir noteikts:

“1.   Vajadzības gadījumā dalībvalstis pieņem pasākumus, lai iekļautu finanšu pārvaldītājsabiedrības un jauktas finanšu pārvaldītājsabiedrības konsolidētajā uzraudzībā.”

10.

Saskaņā ar tās preambulas 11. apsvērumu:

“[..] Savienībā būtu jāizveido banku savienība, kuras pamatā būtu vispusīgs un detalizēts vienots finanšu pakalpojumus reglamentējošo noteikumu kopums attiecībā uz visu iekšējo tirgu un kuru veidotu vienots uzraudzības mehānisms un jaunas sistēmas noguldījumu garantijām un noregulējumam. [..]” VUM ietvaros šajā regulā ECB ir uzticētas īpašas pilnvaras attiecībā uz kredītiestāžu prudenciālo uzraudzību.

11.

Regulas 1. pantā (“Priekšmets un definīcijas”) ir noteikts:

“Ar šo regulu ECB tiek uzticēti īpaši uzdevumi attiecībā uz politikas nostādnēm, kas saistītas ar kredītiestāžu prudenciālo uzraudzību, lai veicinātu kredītiestāžu drošumu un stabilitāti un finanšu sistēmas stabilitāti Savienībā un katrā dalībvalstī, pilnībā ņemot vērā iekšējā tirgus vienotību un integritāti un pienākumu tās nodrošināt, pamatojoties uz vienlīdzīgu attieksmi pret kredītiestādēm, lai novērstu regulējuma arbitrāžu.

[..]

Šī regula neskar iesaistīto dalībvalstu kompetento iestāžu atbildību un saistītās pilnvaras veikt uzraudzības uzdevumus, kas ECB nav uzticēti ar šo regulu.”

12.

Regulas 4. pantā ir paredzēts:

“1.   Saskaņā ar 6. pantu ECB atbilstīgi šā panta 3. punktam ir ekskluzīvi kompetenta prudenciālās uzraudzības vajadzībām veikt šādus uzdevumus attiecībā uz visām kredītiestādēm, kas veic uzņēmējdarbību iesaistītajās dalībvalstīs:

[..]

[..]

3.   Lai veiktu ar šo regulu uzticētos uzdevumus un ar mērķi nodrošināt augstus uzraudzības standartus, ECB piemēro visus attiecīgos Savienības tiesību aktus, un gadījumos, kad Savienības tiesību akti ir direktīvas, – valsts tiesību aktus, kas transponē šīs direktīvas. Ja attiecīgie Savienības tiesību akti ir regulas un ja ar šīm regulām šobrīd tiek skaidri piešķirtas iespējas dalībvalstīm, ECB piemēro arī tos valsts tiesību aktus, ar kuriem minētās iespējas īsteno.

[..]”

13.

Regulas 6. panta 2. punktā ir noteikts, ka gan ECB, gan valsts kompetentās iestādes (turpmāk tekstā – “VKI”) ievēro godprātīgas sadarbības pienākumu un informācijas apmaiņas pienākumu un ka, neskarot ECB pilnvaras tieši saņemt informāciju, ko pastāvīgi sniedz kredītiestādes, vai tieši piekļūt minētajai informācijai, VKI jo īpaši sniedz ECB visu informāciju, kas vajadzīga, lai ECB veiktu uzdevumus, kuri tai uzticēti ar šo regulu.

14.

Regulas 15. pants (“Būtiskas līdzdalības iegūšanas izvērtējums”) ir formulēts šādi:

“1.   Neskarot 4. panta 1. punkta c) apakšpunktā minētos izņēmumus, katru paziņojumu par būtiskas līdzdalības iegūšanu kredītiestādē, kas veic uzņēmējdarbību iesaistītajā dalībvalstī, un jebkuru ar to saistītu informāciju iesniedz tās dalībvalsts valsts kompetentajām iestādēm, kurā kredītiestāde veic uzņēmējdarbību saskaņā ar prasībām, kas izklāstītas attiecīgajos valsts tiesību aktos, kuru pamatā ir 4. panta 3. punkta pirmajā daļā minētie tiesību akti.

2.   Valsts kompetentā iestāde izvērtē ierosināto būtiskas līdzdalības iegūšanu un nosūta ECB paziņojumu un priekšlikumu lēmumam izteikt vai neizteikt iebildumus pret minētās līdzdalības iegūšanu, pamatojoties uz 4. panta 3. punkta pirmajā daļā minētajos tiesību aktos izklāstītajiem kritērijiem, [..] un palīdz ECB saskaņā ar 6. pantu.

3.   Lēmumu par to, vai izteikt iebildumus pret minētās līdzdalības iegūšanu, ECB pieņem, pamatojoties uz attiecīgajos Savienības tiesību aktos izklāstītajiem kritērijiem, un saskaņā ar minētajos tiesību aktos noteiktajām procedūrām un vērtēšanas termiņiem.”

15.

VUM pamatregula, kas pieņemta, pamatojoties uz VUM regulas 4. panta 3. punktu, regulē sadarbību starp ECB un nacionālajām kompetentajām iestādēm (turpmāk tekstā – “NKI”) VUM ietvaros.

16.

VUM pamatregulas 85. pantā (“NKI informēšana par būtiskas līdzdalības iegādi”) ir noteikts:

“1.   NKI, kas saņem informāciju par nodomu iegādāties būtisku līdzdalību kredītiestādē, kas reģistrēta šajā iesaistītajā dalībvalstī, par to informē ECB ne vēlāk kā piecas darbdienas pēc apliecinājuma saņemšanas saskaņā ar Direktīvas 2013/36/ES 22. panta 2. punktu.

2.   NKI informē ECB, ja tai nepieciešams apturēt vērtēšanai atvēlēto laiku, jo tai pieprasīta papildinformācija. NKI šādu papildu informāciju nosūta ECB piecu darbdienu laikā pēc tās saņemšanas.

3.   NKI informē ECB arī par termiņu, kurā saskaņā ar piemērojamiem nacionālajiem tiesību aktiem pieteicējam jādara zināms lēmums par iebildumiem (ja tādi ir) pret būtiskas līdzdalības iegādi.”

17.

Šīs regulas 86. pantā (“Iespējamas iegādes vērtējums”) ir paredzēts:

“1.   NKI, kas tiek informēta par nodomu iegādāties būtisku līdzdalību kredītiestādē, novērtē, vai iecerētā iegāde atbilst visiem piemērojamos Savienības un nacionālajos tiesību aktos paredzētajiem nosacījumiem. Pēc šāda novērtējuma NKI sagatavo lēmuma projektu, kurā ECB iebilst vai attiecīgi neiebilst pret šādu iegādi.

2.   NKI lēmuma projektu par to, vai tā iebilst vai neiebilst pret iegādi, iesniedz ECB vismaz 15 darbdienu pirms piemērojamos Savienības tiesību aktos paredzētā novērtēšanas termiņa beigām.”

18.

Regulas 87. pants (“ECB lēmums attiecībā uz iecerētu iegādi”) nosaka:

“ECB lēmumu par to, vai tā iebilst vai neiebilst pret iegādi, pieņem, pamatojoties uz savu vērtējumu par iecerēto iegādi un NKI sagatavoto lēmuma projektu. Atbilstoši tam piemēro 31. pantā paredzētās tiesības tikt uzklausītam.”

19.

Saskaņā ar TUB 19. pantu Banca d’Italia (turpmāk tekstā – “Itālijas Banka”) bija uzticētas pilnvaras izdot atļaujas priekšrocību akciju iegūšanai finanšu iestādēs. Konkrēti, šā panta 5. punktā ir noteikts, ka šīs atļaujas izsniedz, ja ir izpildīti “nosacījumi, kas nepieciešami, lai nodrošinātu bankas noturīgu un rūpīgu pārvaldību, izvērtējot potenciālā līdzdalības ieguvēja atbilstību un līdzdalības iegūšanas projekta finansiālo stabilitāti saskaņā ar šādiem kritērijiem: potenciālā līdzdalības ieguvēja reputācija atbilstīgi 25. pantam”.

20.

Saskaņā ar 25. panta (“Līdzdalība kapitālā”) 1. punktu 19. pantā minēto akciju/daļu turētājiem ir jāatbilst prasībām attiecībā uz labu reputāciju un kompetences un integritātes kritērijiem, kas nodrošina bankas noturīgu un rūpīgu pārvaldību ( 7 ).

21.

2015. gada Leģislatīvā dekrēta Nr. 72 2. panta 8. punkts uz laiku paredzēja turpināt piemērot agrākos noteikumus par finanšu iestāžu akciju/daļu turētāju atbilstību prasībām attiecībā uz labu reputāciju.

22.

Šie noteikumi bija ietverti Ministrijas 1998. gada 18. marta Dekrētā Nr. 144 ( 8 ), kura 1. pantā ir precizēti notiesājošie spriedumi, kas negatīvi ietekmē personas reputāciju, padarot šo personu neatbilstošu šīm prasībām.

23.

1998. gada Dekrēta Nr. 144 2. pantā uz laiku bija noteikts, ka “šā ministrijas dekrēta spēkā stāšanās dienā attiecībā uz bankas kapitāla daļu turētājiem 1. pantā noteikto prasību, kuras nebija paredzētas agrākajās tiesību normās, neizpilde neskar tiem iepriekš piederējušo līdzdalības daļu, ja tās iegāde notikusi pirms minētā datuma”.

24.

Attiecībā uz jauktām finanšu pārvaldītājsabiedrībām TUB 63. pants noteica īpašniekiem, kuriem tajās pieder būtiska līdzdalība, tādus pašus pienākumus kā īpašniekiem, kuriem pieder būtiska līdzdalība banku iestādēs. TUB 67.bis panta 2. punktā ir noteikts, ka Itālijas Bankai un Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni (Itālijas Apdrošināšanas nozares uzraudzības iestāde, turpmāk tekstā – “IVASS”) kopīgi ir jānodrošina šo pienākumu izpilde, ja šo sabiedrību juridiskā adrese ir Itālijā un tās pilnībā vai daļēji ir Itālijas finanšu konglomerātu mātesuzņēmumi.

25.

Itālijas administratīvajā procesā ir paredzēta tā sauktā “giudizio di ottemperanza” (prasība par tiesu nolēmuma izpildi), kuras ietvaros Consiglio di Stato (Valsts padome, Itālija) ir iesniegusi šo lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu.

26.

Saskaņā ar 1990. gada 7. augusta Likuma Nr. 241 ( 9 ) 21.septies panta 1. punktu “administratīvs lēmums [..], kas ir pieņemts, pārkāpjot vai apejot likumīgā spēkā esošā spriedumā nospriesto [..], nav spēkā”.

27.

Saskaņā ar Administratīvā procesa kodeksa ( 10 ) 112. panta 1. punktu “administratīvo tiesu noteiktos pasākumus izpilda valsts pārvaldes iestādes un citas personas”.

28.

Šā panta 2. punktā ir noteikts:

“Prasība par tiesu nolēmuma izpildi var tikt celta, lai izpildītu:

[..]

[..]”

29.

Saskaņā ar Administratīvā procesa kodeksa 114. panta 4. punkta b) apakšpunktu tiesa, kura izskata prasību par tiesu nolēmuma izpildi, prasības apmierināšanas gadījumā “atzīst par spēkā neesošiem administratīvos aktus, ar kuriem ir pārkāpts vai apiets likumīgā spēkā esošā spriedumā nospriestais”.

30.

Itālijas Civilkodeksa 2909. pants paredz, ka spriedumā, kas stājies likumīgā spēkā, nospriestais visos tā aspektos attiecas uz lietas dalībniekiem, to mantiniekiem un tiesību un saistību pārņēmējiem.

31.

Kopš deviņdesmito gadu vidus S. Berluskoni īpašumā ar viņa meitasuzņēmuma Fininvest starpniecību bija būtiska līdzdalība virs 30 % apmērā uzņēmumā Mediolanum SpA (turpmāk tekstā – “sabiedrība Mediolanum”). Mediolanum SpA bija jaukta finanšu pārvaldītājsabiedrība, kuras akcijas tiek kotētas biržā un kura ir vadošā sabiedrība finanšu konglomerātā Mediolanum, kurā ietilpa sabiedrībai Mediolanum SpA pilnībā piederošā Banca Mediolanum SpA.

32.

Ar Corte suprema di cassazione (Augstākā kasācijas tiesa, Itālija) spriedumu Nr. 35729/13 S. Berluskoni tika atzīts par vainīgu nodokļu krāpšanā, piespriežot viņam brīvības atņemšanu uz četriem gadiem (no trīs gadu soda izciešanas viņš tika atbrīvots) un papildus nosakot aizliegumu divus gadus pildīt valsts amatus un īstenot juridisko personu operatīvo vadību. Šis spriedums stājās likumīgā spēkā 2013. gada 1. augustā.

33.

Pēc 2014. gada 4. marta Leģislatīvā dekrēta Nr. 53 ( 11 ) pieņemšanas Fininvest (S. Berluskoni vārdā) iesniedza pieteikumu, kurā lūdza izdot atļauju būtiskas līdzdalības iegādei sabiedrībā Mediolanum.

34.

Ar 2014. gada 7. oktobra lēmumu Nr. 976145/14 Itālijas Banka kopā ar IVASS šo pieteikumu noraidīja, uzskatot, ka S. Berluskoni neatbilst prasībai par labu reputāciju, kas bija paredzēta attiecībā uz personām, kurām ir būtiska līdzdalība finanšu starpniecības uzņēmumos.

35.

Līdztekus pieteikuma noraidīšanai Itālijas Banka arī izdeva rīkojumu par balsstiesību apturēšanu un līdzdalības daļu (kas pārsniedza likumā noteikto 9,999 % slieksni) sabiedrībā Mediolanum pārdošanu. Tomēr tā akceptēja Fininvest priekšlikumu izveidot trastu, uz kuru pārvest strīdīgās līdzdalības daļas, un noteica divdesmit dienu termiņu, lai Fininvest paziņotu par savu piekrišanu formulētajiem nosacījumiem saistībā ar tās iekļaušanu šajā trastā.

36.

S. Berluskoni šo lēmumu apstrīdēja Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Lacio Reģionālā administratīvā tiesa, Itālija), kura ar 2015. gada 5. jūnija spriedumu Nr. 7966/2015 šo prasību noraidīja.

37.

S. Berluskoni par šo noraidošo spriedumu iesniedza Consiglio di Stato (Valsts padome) apelācijas sūdzību (un Fininvest – pretapelācijas sūdzību). Itālijas Banka, ņemot vērā sabiedrības Mediolanum un Banca Mediolanum“apgriezto apvienošanos”, šajā tiesvedībā izvirzīja argumentu par apelācijas sūdzības iesniedzēju intereses celt prasību neesamību.

38.

Proti, šīs tiesvedības gaitā uzņēmumu valdes bija pieņēmušas lēmumu par “apgriezto apvienošanos”, Banca Mediolanum iegādājoties sabiedrību Mediolanum ( 12 ). Par šo apvienošanās projektu 2015. gada 26. maijā tika paziņots Itālijas Bankai, lai tā saskaņā ar TUB 57. pantu izsniegtu atļauju. Tā rezultātā Fininvest ieguva būtisku līdzdalību finanšu iestādē ( 13 ).

39.

Ar 2015. gada 21. jūlija lēmumu Nr. 7969932/21 Itālijas Banka atļāva ierosināto apvienošanos. 2015. gada 23. jūlija vēstulē, kurā tika paziņots pieņemtais lēmums, tā apstiprināja savu 2014. gada 7. oktobra lēmumu, precizējot, ka tajā paredzētais atsavināšanas pienākums “attiecas uz Banca Mediolanum akcijām, kas apvienošanās rezultātā tiek nodotas [Fininvest] apmaiņā pret [sabiedrības] Mediolanum akcijām”.

40.

Ar 2016. gada 3. marta spriedumu Nr. 882/2016 Consiglio di Stato (Valsts padome) apmierināja S. Berluskoni un Fininvest apelācijas sūdzības, atceļot Itālijas Bankas 2014. gada 7. oktobra lēmumu ( 14 ).

41.

Consiglio di Stato (Valsts padome) uzskatīja, ka 2014. gada 7. oktobra lēmums ir prettiesisks, jo ar to ir pārkāpts atpakaļejoša spēka aizlieguma princips, ņemot vērā, ka šajā lēmumā tiesību normas par izvērtējumu saistībā ar būtisku līdzdalību, kuras KPD direktīvā tika ieviestas ar Direktīvu 2007/44/EK ( 15 ), tika attiecinātas uz līdzdalību, kas bija pastāvējusi vēl pirms šo normu stāšanās spēkā. Direktīva 2007/44 bija piemērojama attiecībā uz turpmākajām līdzdalības daļām, savukārt 1998. gada Dekrēta Nr. 144 2. pants attiecās uz “jau piederošo līdzdalību” ( 16 ). Tā kā lietas fakti bija notikuši pirms jauno tiesību normu stāšanās spēkā, attiecībā uz Fininvest nevarēja piemērot prasības par labu reputāciju.

42.

2016. gada 4. aprīļa vēstulē Nr. 491595/16 Itālijas Banka paskaidroja ECB, ka, pamatojoties uz Banca Mediolanum un sabiedrības Mediolanum apvienošanos, S. Berluskoni ar sava meitasuzņēmuma Fininvest starpniecību ir ieguvis akcionāra statusu kredītiestādē Banca Mediolanum. Tā arī norādīja, ka pēc Consiglio di Stato (Valsts padome) 2016. gada 3. marta sprieduma ir izbeidzies gan pienākuma nodot akciju daļu, kura pārsniedz 9,999 % šīs bankas kapitāla, termiņš, gan ar to saistītā balsstiesību apturēšana. Tāpēc Itālijas Banka uzskatīja, ka saskaņā ar KPD IV direktīvas 22. un nākamajiem pantiem un TUB 19. un nākamajiem pantiem Fininvest ir jāiesniedz pieteikums atļaujas saņemšanai saistībā ar tās būtisko līdzdalību Banca Mediolanum.

43.

Pildot ECB norādījumus (2016. gada 24. jūnija vēstule), Itālijas Banka 2016. gada 14. jūlijā pieprasīja Fininvest piecpadsmit dienu laikā iesniegt atļaujas pieteikumu. Tā kā šis pieprasījums netika izpildīts, 2016. gada 3. augustā Itālijas Banka pēc savas ierosmes izlēma uzsākt administratīvo procedūru, piebilstot, ka saskaņā ar VUM regulas 4. pantu lēmuma pieņemšanas pilnvaras šajā lietā ir ECB.

44.

Saņēmusi dokumentus no Fininvest, Itālijas Banka saskaņā ar VUM regulas 15. panta 2. punktu nosūtīja ECB lēmuma priekšlikumu, paužot negatīvu atzinumu par pircēju reputāciju un aicinot ECB iebilst pret līdzdalības iegūšanu.

45.

Par prudenciālo uzraudzību atbildīga ECB Uzraudzības valde piekrita Itālijas Bankas argumentiem un apstiprināja lēmuma projektu, kas tika nosūtīts Fininvest un S. Berluskoni, lai tie izteiktu savus apsvērumus. Izpildījusi šīs formalitātes, minētā valde pieņēma 2016. gada 25. oktobra lēmumu ( 17 ), pret kuru ECB Padome necēla iebildumus.

46.

Šajā lēmumā ECB norādīja, ka pastāv pamatotas šaubas par līdzdalības Banca Mediolanum ieguvēju reputāciju. Ņemot vērā, ka S. Berluskoni – Fininvest vairākuma akcionārs un faktiskais īpašnieks – bija netiešas līdzdalības ieguvējs Banca Mediolanum un ka viņš ar likumīgā spēkā stājušos spriedumu bija notiesāts, piespriežot sodu – brīvības atņemšanu uz četriem gadiem par nodokļu krāpšanu –, ECB uzskatīja, ka viņš neatbilst prasībai par labu reputāciju, kas valsts tiesību aktos bija noteikta attiecībā uz personām, kam pieder būtiska līdzdalība. Turklāt S. Berluskoni, tāpat kā citi Fininvest vadības struktūru locekļi, bija izdarījis arī citus pārkāpumus, par ko viņiem bija piespriesti sodi.

47.

Ņemot vērā visu iepriekš minēto, ECB secināja, ka būtiskas līdzdalības Banca Mediolanum ieguvēji neatbilst prasībai par labu reputāciju un ka pastāv nopietnas šaubas par viņu spēju turpmāk nodrošināt šīs kredītiestādes pārdomātu un piesardzīgu vadību. Līdz ar to ECB iebilda pret Fininvest un S. Berluskoni būtiskas līdzdalības iegūšanu Banca Mediolanum.

48.

Fininvest un S. Berluskoni apstrīdēja ECB 2016. gada lēmumu, izmantojot trīs tiesiskās aizsardzības līdzekļus:

49.

Itālijas Banka uzskata, ka valsts tiesas kompetencē nav lemt par šo prasību, kura attiecas uz lēmuma sagatavošanas pasākumiem, kas pēc sava rakstura nav lēmums un ir vērsti uz lēmuma, kas ir ECB ekskluzīvā kompetencē, pieņemšanu. Šīs Savienības iestādes galīgo lēmumu var pārbaudīt tikai Tiesa.

50.

Pēc S. Berluskoni un Fininvest prasību apvienošanas Consiglio di Stato (Valsts padome) uzskata, ka nav konkrētu Tiesas precedentu par kompetenču sadalījumu starp valsts tiesu un Savienības tiesu saistībā ar strīdiem par VKI pasākumu, kuri ir pieņemti šāda veida procedūrās, prettiesiskumu. Tā arī uzskata, ka jautājums ir objektīvi strīdīgs, jo tajā ir gan atsevišķās procedūras (Itālijas Bankas ieskatā), gan apvienotās procedūras (S. Berluskoni un Fininvest ieskatā) iezīmes. Katrā ziņā tā uzsver, ka tajā posmā, ko īsteno valsts iestāde, procedūra nenoslēdzas ar lēmumu, kas būtu saistošs Savienības iestādei, kurai ir jāpieņem galīgais lēmums.

51.

Šajos apstākļos Consiglio di Stato (Valsts padome) uzdod Tiesai šādus prejudiciālos jautājumus:

“Vai LESD 263. panta pirmā, otrā un piektā daļa, lasot tās kopsakarā ar LESD 256. panta 1. punktu, ir jāinterpretē tādējādi, ka prasību – kas celta par (šā lēmuma 1. punktā izklāstītajiem) procedūras uzsākšanas, izmeklēšanas un nesaistoša lēmuma priekšlikuma sagatavošanas pasākumiem, kurus valsts kompetentā iestāde veikusi procedūrā, kas ir reglamentēta Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2013/36/ES 22. un 23. pantā, Padomes Regulas (ES) Nr. 1024/2013 1. panta piektajā daļā, 4. panta 1. punkta c) apakšpunktā un 15. pantā, Eiropas Centrālās bankas Regulas (ES) Nr. 468/2014 85., 86. un 87. pantā, kā arī Itālijas Konsolidētā banku likuma 19., 22. un 25. pantā – izskatīt ir Savienības tiesas vai arī valsts tiesas piekritībā?

Konkrēti, vai lietas piekritība Savienības tiesai ir atzīstama tad, ja šie pasākumi tiek apstrīdēti nevis parastā atcelšanas prasībā, bet gan prasībā, kas ir iesniegta tiesvedībā par tiesu nolēmuma izpildi saskaņā ar Itālijas Administratīvā procesa kodeksa 112. un nākamajiem punktiem – proti, savdabīga valsts administratīvi procesuālā institūta ietvaros – un kurā šos pasākumus tiek lūgts atzīt par spēkā neesošiem tāpēc, ka ar tiem esot pārkāpts vai apiets Consiglio di Stato [Valsts padomes] 2016. gada 3. marta sprieduma Nr. 882/2016 res judicata spēks, un šīs lietas izspriešanai ir vajadzīgs, lai atbilstīgi valsts tiesiskajam regulējumam tiktu interpretēts un apzināts minētā sprieduma res judicata objektīvais tvērums?”

52.

Kā to ir norādījusi Komisija, tiesas a quo uzdotie prejudiciālie jautājumi ir nedaudz jāpārformulē, lai Tiesa varētu pareizi uz tiem atbildēt.

53.

Pastāvīgās judikatūras atziņa ir tāda, ka atcelšanas prasības, kas celta atbilstoši LESD 263. pantam, ietvaros Tiesas kompetencē principā neietilpst lemt par valsts iestāžu aktu likumīgumu ( 19 ).

54.

Tāpēc jāuzskata, ka ar pirmo jautājumu iesniedzējtiesa vēlas noskaidrot, vai ar LESD 263. pantu Tiesai piešķirtā ekskluzīvā kompetence veikt Savienības aktu likumīguma pārbaudi liedz valsts tiesām pārbaudīt, cik likumīgi ir valsts īstenoti procedūras uzsākšanas, izmeklēšanas un nesaistoša lēmuma priekšlikuma sagatavošanas pasākumi, kurus VKI veikusi VUM regulas 4. panta 1. punkta c) apakšpunktā un 15. pantā un VUM pamatregulas 85., 86. un 87. pantā paredzētā procedūrā, kura noslēdzas ar ECB pieņemtu saistošu lēmumu.

55.

Ar šim pirmajam jautājumam pakārtoto otro prejudiciālo jautājumu tiesa a quo vēlas noskaidrot, vai Tiesas kompetencē ir pārbaudīt valsts ECB galīgā lēmuma sagatavošanas pasākumu likumību, ja tie ir apstrīdēti nevis “parastā atcelšanas prasībā”, bet gan “giudizio di ottemperanza” ietvaros celtā (savdabīgā) prasībā atzīt tos par spēkā neesošiem tāpēc, ka ar tiem esot pārkāpts vai apiets valsts tiesas sprieduma res judicata spēks.

56.

Pirms abu prejudiciālo jautājumu analīzes uzskatu par vajadzīgu:

57.

Savienības tiesību piemērošana parasti ir dalībvalstu iestāžu kompetencē. Šo iestāžu aktus, kas pieņemti saskaņā ar valsts tiesībās paredzētajām administratīvajām procedūrām, pārskatīt ir valsts tiesu ziņā, un šīm tiesām ir iespēja vērsties Tiesā ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu. Nelielā skaitā jomu, kuras parasti ir Savienības ekskluzīvā kompetencē, Savienības tiesību administratīvā piemērošana tiek veikta tieši, un to dara Savienības iestādes, organizācijas un struktūras, kuras strādā atbilstoši savām procedūrām, ko savukārt pārbaudīt ir Vispārējās tiesas un Tiesas ziņā.

58.

Tomēr rodas arvien vairāk situāciju, kad Savienības tiesības tiek piemērotas, izmantojot procedūras, kurās iesaistās gan Savienības, gan dalībvalstu iestādes, organizācijas vai struktūras ( 20 ). Savienības tiesībās tās vispārīgi netiek reglamentētas ( 21 ), taču ir plaši analizētas juridiskajā literatūrā ( 22 ).

59.

Līdz šim Tiesa kazuistiski un ne izsmeļoši ir paudusi viedokli ( 23 ) par šo apvienoto procedūru, kā arī par lēmumu, ar kuriem tās tiek pabeigtas, pārbaudi tiesā, skatot jautājumu par kompetentās tiesas noteikšanu, ņemot vērā apstrīdamos aktus ( 24 ). Šo procedūru iztirzāšana banku savienības kontekstā būs atskaites punkts šajā judikatūrā ( 25 ).

60.

Parasti, lai identificētu kompetento tiesu, ir jānoskaidro, kam apvienotajā administratīvajā procedūrā ir faktiskās lēmuma pieņemšanas pilnvaras. Pamatojoties uz šo nosacījumu, valsts tiesas pārbauda valsts iestāžu pieņemto administratīvo lēmumu tiesiskumu, ja šīs iestādes šādās procedūrās pieņem galīgo lēmumu. Simetriski tam Eiropas Savienības Tiesa izvērtē tos ES iestāžu administratīvos lēmumus, ar kuriem tiek izbeigtas apvienotās procedūras.

61.

Tomēr divos gadījumos šis nosacījums var kļūt ne tik skaidrs, proti, ja šāda veida procedūrās:

62.

Otrais gadījums nerada lielas grūtības – veikt šo aktu pārbaudi tiesā joprojām ir valsts tiesu ziņā, lai arī tām ir pienākums vērsties Tiesā ar lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu par Savienības tiesību akta spēkā esamību ( 26 ), ja tās uzskata, ka tas varētu nebūt spēkā.

63.

Turpretim pirmajā gadījumā problēmas ir sarežģītākas. Tas, kura tiesa (valsts vai Savienības) ir kompetenta īstenot pārbaudi, ir atkarīgs no attiecīgās procedūras iezīmēm. Konkrētāk, no lēmumu pieņemšanas pilnvaru sadalījuma šajā procedūrā. Izmantojot šo kritēriju, Tiesas judikatūrā var izšķirt divus gadījumus:

64.

Spriedums Oleificio Borelli/Komisija ( 27 ) bija par apvienoto administratīvo procedūru, kurā lēmuma pieņemšanas pilnvaras bija piešķirtas valsts iestādēm. Tiesa nosprieda, ka projekts var pretendēt uz ELVGF finansējumu tikai tad, ja labvēlīgu atzinumu par to ir pieņēmusi valsts, kuras teritorijā šo projektu ir iecerēts īstenot. Līdz ar to, ja šis atzinums bija negatīvs, Komisija nevarēja ne turpināt šā projekta izskatīšanu, ne a fortiori pārbaudīt šā atzinuma tiesiskumu.

65.

Tiesa secināja, ka tās kompetencē nav spriest par valsts iestādes pieņemta akta tiesiskumu, pat ja šis akts ietilpst Savienības lēmumu pieņemšanas procesā, kurā pieņemtie lēmumi ir saistoši Savienības iestādēm. Valsts atzinuma iespējamie trūkumi nevarēja ietekmēt Komisijas lēmuma, ar kuru tika noraidīts pieprasītais ieguldījums, spēkā esamību ( 28 ).

66.

Šādi Tiesa izslēdza iespēju, ka Savienības tiesību aktu varētu ietekmēt valsts tiesību akta, kas pieņemts apvienotā procedūrā, kurā galvenās lēmuma pieņemšanas pilnvaras ir valsts iestādei, prettiesiskums. Šo šķietami neloģisko risinājumu pamatoja nepieciešamība nepieļaut, ka Savienības administratīvos tiesību aktus varētu atzīt par spēkā neesošiem, pamatojoties uz valsts tiesu lēmumiem par valsts administratīvo aktu atcelšanu, kuras pamatā ir tostarp valsts tiesību normu pārkāpums.

67.

Lai šajos gadījumos nodrošinātu, ka tiesā veicamajā pārbaudē nav robu, Tiesa noteica, ka valsts tiesām, nepieciešamības gadījumā iesniedzot lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, ir jālemj par valsts tiesību akta tiesiskumu saskaņā ar tiem pašiem nosacījumiem, kuri ir piemērojami attiecībā uz jebkuru galīgu tiesību aktu, kas, šīs pašas valsts iestādes pieņemts, varētu radīt kaitējumu trešajām personām ( 29 ).

68.

Šo judikatūru Tiesa paplašinot attiecināja arī uz apvienotajām procedūrām, kurās galvenās lēmuma pieņemšanas pilnvaras ir valsts iestādēm, ja šīs procedūras bija paredzētas struktūrfondu pārvaldībai, ģeogrāfiskās izcelsmes norāžu aizsardzībai un Eiropas Parlamenta locekļu iecelšanai un atbrīvošanai. Turpinājumā pievērsīšos dažām no tām.

69.

Spriedumā Liivimaa Lihaveis ( 30 ) Tiesa noteica, ka programmas “rokasgrāmata”, ko ir izstrādājusi uzraudzības komiteja darbības programmas ietvaros, uz kuru attiecas Regula (EK) Nr. 1083/2006 ( 31 ) un kuras mērķis ir veicināt Eiropas teritoriālo sadarbību starp divām dalībvalstīm, nav uzskatāma par Savienības iestādes, organizācijas vai struktūras pieņemtu tiesību aktu un ka līdz ar to Tiesas kompetencē nav pārbaudīt tās spēkā esamību. Tomēr šo administratīvo aktu bija iespējams pārsūdzēt valsts tiesās, kuras varēja iesniegt lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu, lai pārliecinātos par šā akta saderīgumu ar Savienības tiesībām ( 32 ).

70.

Arī ģeogrāfiskās izcelsmes norāžu aizsardzības jomā ir konstatējamas apvienoto procedūru, kurās galvenā loma ir valsts iestādēm, iezīmes ( 33 ). Spriedumā Carl Kühne u.c. ( 34 ) Tiesa apstiprināja, ka kompetences sadalījuma starp Komisiju (kura reģistrē attiecīgo nosaukumu) un valsts iestādēm (kuras iepriekš ir par to lēmušas, izvērtējot atbilstību regulas prasībām) rezultātā valsts administratīvā akta iespējamais prettiesiskums neietekmē Regulas Nr. 590/1999 ( 35 ) likumību.

71.

Tiesa tāpat kā spriedumā Borelli arī piebilda, ka valsts tiesu kompetencē ir lemt par nosaukuma reģistrācijas pieteikuma tiesiskumu, ievērojot tādus pašus kontroles nosacījumus kā tie, kas attiecas uz jebkuru galīgu aktu, ko pieņēmusi tā pati valsts kompetentā iestāde un kas var radīt kaitējumu tādām trešo personu tiesībām, kas izriet no Kopienu tiesībām, un līdz ar to – atzīt par pieņemamām šajā sakarā celtās prasības, pat ja valsts procesuālajos tiesību aktos nav paredzēts līdzīgs gadījums ( 36 ).

72.

Arī attiecībā uz Eiropas Parlamenta locekļu iecelšanu ir paredzētas apvienotās procedūras, kurās galvenā loma ir valsts iestādēm. Tiesa, noteikusi attiecīgās Parlamenta un valsts iestāžu kompetences saistībā ar eirodeputātu pilnvaru pārbaudi, nosprieda, ka valsts iestādēm ir jāpaziņo vēlēšanu rezultāti saskaņā ar Savienības tiesībām atbilstošām valsts tiesību normām. Tāpēc Parlamentam saskaņā ar 1976. gada Akta 12. pantu bija jāpieņem zināšanai veiktais paziņojums bez iespējas no tā atkāpties attiecīgā valsts akta iespējamo trūkumu dēļ ( 37 ).

73.

Tiesa ir spriedusi arī par apvienotajām administratīvajām procedūrām, kurās galīgā lēmuma pieņemšanas pilnvaras ir Savienības iestādēm, valsts iestādēm iesaistoties tikai sākotnējos vai sagatavošanas darbu posmos.

74.

Šajos gadījumos atbildība par galīgā akta, ar kuru tiek izbeigta procedūra, pieņemšanu gulstas uz Savienības iestādi, tāpēc tā pārbaude katrā ziņā ir jāveic Vispārējai tiesai vai Tiesai. Turklāt valsts iestāžu akti šajās procedūrās ir tikai sagatavošanas darbi, tāpēc tie parasti nav jāpārskata ne valsts tiesai, ne Tiesai ( 38 ).

75.

Spriedumā Nīderlande/Komisija ( 39 ) apvienotās procedūras, kurās lēmuma pieņemšanas pilnvaras ir Savienības iestādēm, Tiesa nošķīra no tām, kurās galvenā loma ir valsts iestādēm. Konkrēti – tā noteica, ka banānu tirgus kopējā organizācija nav balstīta uz decentralizētu tarifa likmes kvotas pārvaldību, saistībā ar kuru lēmuma pieņemšanas pilnvaras būtu vajadzējis piešķirt dalībvalstīm ( 40 ).

76.

Vēl viena apvienotā procedūra, kurā galīgā lēmuma pieņemšanas pilnvaras ir Savienības iestādēm, ir analizēta spriedumā Greenpeace France u.c. ( 41 ); konkrēti – toreiz bija runa par atļauju ģenētiski modificēta kukurūzas produkta laišanai tirgū, pamatojoties uz Direktīvu 90/220 ( 42 ). Tiesa nosprieda, ka, ja valsts tiesa konstatē, ka valsts kompetentās iestādes neatbilstoši īstenotas Direktīvas 90/220 12. panta 1. punktā paredzētās paziņojuma pārbaudes rezultātā šī iestāde nedrīkstēja nodot Komisijai dokumentāciju ar labvēlīgu atzinumu šīs tiesību normas 2. punkta izpratnē, šī tiesa tomēr nevar tieši pārbaudīt Komisijas tiesību akta spēkā esamību, jo to darīt var tikai Tiesa netiešā veidā, pamatojoties uz lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu par akta spēkā esamību ( 43 ).

77.

Visbeidzot, spriedumā Zviedrija/Komisija ( 44 ) Tiesa pievērsās vēl viena veida apvienotajai procedūrai, kurā galvenās pilnvaras ir Savienības iestādēm. Tā bija procedūra saistībā ar piekļuvi iestāžu rīcībā esošajiem dokumentiem, kas izdoti kādā dalībvalstī, kā paredzēts Regulas Nr. 1049/2001 ( 45 ) 4. un 5. pantā. Eiropas Savienības iestāde pieņem lēmumu atteikt vai atļaut piekļuvi pieprasītajam dokumentam, iepriekš saņēmusi to izdevušās dalībvalsts atļauju.

78.

Tiesa noteica, ka šī ir procedūra, kurā piedalās gan Savienības iestāde, gan attiecīgā dalībvalsts, un tās mērķis ir noteikt, vai piekļuve dokumentam ir jāatsaka saskaņā ar kādu no materiāltiesiskajiem izņēmumiem, kas paredzēti minētās regulas 4. panta 1.–3. punktā.

79.

Tiesa lēma, ka tādā gadījumā “Kopienu tiesai pēc ieinteresētās personas, kurai attiecīgā iestāde ir atteikusi piekļuvi, lūguma ir jāpārbauda, vai minēto atteikumu var pamatot ar minētajiem izņēmumiem neatkarīgi no tā, vai šis atteikums balstīts uz šo izņēmumu vērtējumu, ko veikusi iestāde pati vai attiecīgā dalībvalsts. Vēl jānorāda, ka attiecībā uz ieinteresēto personu dalībvalsts iejaukšanās neietekmē tā iestādes dokumenta Kopienu līmeņa raksturu, kuru iestāde vēlāk nosūtījusi, atbildot uz tajā iesniegto lūgumu piekļūt tās rīcībā esošajam dokumentam” ( 46 ).

80.

(Obligātā) prasība par atļaujas saņemšanu būtiskas līdzdalības iegūšanai ir noteikta tālab, lai nodrošinātu, ka banku nozarē iesaistās tikai tādas fiziskas un juridiskas personas, kuras neapdraud tās pienācīgu darbību. Novērtējuma mērķis konkrēti ir pārbaudīt, vai potenciālajam līdzdalības ieguvējam ir laba reputācija un nepieciešamā finanšu stabilitāte, lai gādātu, ka iestāde, kurā tas iegūs līdzdalību, joprojām atbildīs tai noteiktajām prudenciālajām prasībām. Novērtējums arī palīdz novērst to, ka darījums tiek finansēts ar līdzekļiem, kas iegūti no nelikumīgām darbībām.

81.

VUM regulas 2. panta 8. punkts atsaucas uz Regulas (ES) Nr. 575/2013 ( 47 ) 4. panta 1. punkta 36. apakšpunktā minēto “būtiskas līdzdalības” definīciju. Tā ir “tāda tieša vai netieša līdzdalība uzņēmumā, kas ir 10 % vai vairāk no kapitāla vai balsstiesībām vai kas ļauj būtiski ietekmēt attiecīgā uzņēmuma vadību”.

82.

KPD IV direktīvas 22. pantā ir paredzēts, ka būtiskas līdzdalības iegūšanai vai palielināšanai ( 48 ) ir nepieciešama atļauja. Visām Savienības uzraudzības iestādēm – gan to valstu, kuras ir banku savienības locekles, gan to, kuras nav šīs savienības locekles –, ir jāievēro atļauju izsniegšanas procedūra.

83.

KPD IV direktīvas 23. pantā ir saskaņoti galvenie novērtēšanas kritēriji būtiskas līdzdalības iegūšanai vai palielināšanai ( 49 ). Tomēr šī saskaņošana ir daļēja, jo direktīvā nav sīkāk izklāstīti nosacījumi, kas vajadzīgi, lai izpildītu katru no šiem kritērijiem, kuri savukārt ir jāizvērtē saskaņā ar valsts tiesību normām.

84.

Lai vienādotu dalībvalstu praksi, Eiropas uzraudzības iestādes 2016. gadā pieņēma kopīgas pamatnostādnes par to, kā veicams piesardzīgs novērtējums par būtiskas līdzdalības iegūšanu un palielināšanu finanšu nozarē ( 50 ). Attiecībā uz banku iestādēm šo pamatnostādņu juridiskais pamats ir rodams Regulas Nr. 1093/2010 ( 51 ) 16. panta 1. punktā, saskaņā ar kuru Eiropas Banku iestāde pieņem pamatnostādnes un ieteikumus, kas adresēti kompetentajām iestādēm vai finanšu iestādēm, lai EFUS ieviestu konsekventu, efektīvu un konstruktīvu uzraudzības praksi un nodrošinātu kopēju, vienveidīgu un konsekventu Savienības tiesību aktu piemērošanu.

85.

Lai gan pamatnostādnes ir juridiski nesaistoši akti, dalībvalstis apņemas darīt visu iespējamo, lai ievērotu šīs pamatnostādnes (un ieteikumus), pamatojoties uz tā saukto “comply or explain” metodi ( 52 ). Pamatojoties uz tiesas sēdē sniegto informāciju, Itālijas iestādes Comitato Interministeriale per il Credito ed il Risparmio (Starpministriju kredītu un noguldījumu komiteja) 2017. gada lēmumā nolēma piemērot šīs 2016. gada pamatnostādnes.

86.

Procedūru šāda veida atļauju izsniegšanai regulē VUM regulas 4. panta 1. punkta c) apakšpunkts, 6. panta 4. punkts un 15. pants, ko papildina VUM pamatregulas 85.–87. pants.

87.

Saskaņā ar VUM regulas 4. panta 1. punkta c) apakšpunktu, lasot to kopā ar 6. panta 4. punktu, ECB ekskluzīvā kompetencē ir novērtēt un lemt par būtiskas līdzdalības iegūšanu un palielināšanu visās finanšu iestādēs, uz kurām attiecas vienotais uzraudzības mehānisms, neatkarīgi no tā, vai tās ir vairāk vai mazāk nozīmīgas un vai tās atrodas tiešā ECB vai VKI uzraudzībā.

88.

Ar to tiek uzsvērts, ka VUM regula ir izveidojusi “patiesi integrētu uzraudzības mehānismu”, kurā būtiskie procesi vispārīgos vilcienos ir identiski visās kredītiestādēs, vienalga, vai tās ir “nozīmīgas” vai “mazāk nozīmīgas”, šajos procesos iesaistoties gan ECB, gan VKI.

89.

Ar VUM regulu ieviestās kopējās administratīvās procedūras izmanto attiecībā uz atļaujām, lai uzsāktu banku darbību, vai lai atsauktu šīs atļaujas, kā arī, lai novērtētu būtiskas līdzdalības iegūšanu vai palielināšanu.

90.

Konkrēti – ECB īsteno savas kontroles pilnvaras saistībā ar būtiskas līdzdalības iegūšanu vai palielināšanu atbilstīgi VUM regulas 15. pantam, ko papildina VUM pamatregulas 85.–87. pants. Procedūrā, kas tālab ir jāveic, piedalās ECB, kura ir lēmuma pieņēmēja iestāde, un VKI, kuru uzdevums ir lēmumu sagatavošana.

91.

Šī procedūra tiek īstenota šādi ( 53 ).

92.

Kā jau nupat izklāstīju, atļaujas procedūra būtiskas līdzdalības iegūšanai vai palielināšanai finanšu iestādēs ir apvienota procedūra, jo tajā piedalās ECB, kura ir lēmuma pieņēmēja iestāde, un VKI, kuru uzdevums ir lēmumu sagatavošana. Vispirms pievērsīšos jautājumiem, kas saistīti ar lēmuma pieņemšanas pilnvarām, un pēc tam – šajā procedūrā pieņemamā galīgā lēmuma pārbaudei tiesā.

93.

Pēc pieteikuma iesniegšanas VKI iesaistīšanās aprobežojas ar Savienības un valsts tiesībās paredzēto darījuma atļaušanas nosacījumu izpildes pārbaudi. To uzdevums beidzas ar lēmuma projekta vai priekšlikuma iesniegšanu ECB, kas šai iestādei nekādā ziņā nav saistošs.

94.

Pamatojoties uz šo priekšlikumu, sākas apvienotās procedūras lēmuma pieņemšanas posms – par ko jau pilnībā atbild ECB, kurai galu galā ir jāapstiprina vai jānoraida pieteikums izdot atļauju būtiskas līdzdalības iegūšanai vai palielināšanai. Manuprāt, runa ir par ekskluzīvu ECB lēmuma pieņemšanas kompetenci, ko pierāda turpinājumā minētie iemesli.

95.

Pirmkārt, VUM pamatregulas 87. pantā ir noteikts, ka “ECB lēmumu par to, vai tā iebilst vai neiebilst pret iegādi, pieņem, pamatojoties uz savu vērtējumu par iecerēto iegādi un NKI sagatavoto lēmuma projektu”. Kā apgalvo Itālijas Banka, no šā noteikuma izriet, ka ECB, pieņemot savu galīgo lēmumu, ir pilnīga novērtējuma brīvība attiecībā uz faktiskajiem un juridiskajiem elementiem. Priekšlikums, ko tai nosūta VKI, ir viens, taču ne katrā ziņā vienīgais, no novērtējuma elementiem. Nekas neliedz ECB īstenot neatkarīgus izziņas un izmeklēšanas pasākumus ( 54 ) un izdarīt secinājumu, kas atšķiras no VKI piedāvātā, kurš tai nav saistošs ( 55 ).

96.

Uzsveru, ka VKI lēmuma projektam nav juridiskas ietekmes uz turpmāko ECB lēmumu. Ņemot vērā tā lietderību, tas var vairāk vai mazāk ietekmēt šo lēmumu, bet tāds parasti ir jebkuras procedūras formalitāšu (piemēram, nesaistoša atzinuma) raksturs. VKI nav nekādu konkrētu lēmuma pieņemšanas pilnvaru, izņemot pilnvaras īstenot procedūras pirmo posmu, kad ir saņemts pieteikums atļaujas saņemšanai. Tādējādi runa nav par VKI un ECB starpā kopīgi pieņemama lēmuma procedūru, kā to savos rakstveida apsvērumos, šķiet izprotam S. Berluskoni.

97.

Otrkārt, pastāv iespēja, ka pēc Administratīvās pārskatīšanas padomes ( 56 ) iesaistīšanās, ja potenciālā ieguvēja prasība ir pilnībā vai daļēji apmierināta ( 57 ), ECB nolemj grozīt savu galīgo lēmumu, atkāpjoties no VKI priekšlikuma, kuram tā būtu piekritusi. Turklāt savā galīgajā lēmumā ECB var iekļaut tādus nosacījumus būtiskas līdzdalības iegūšanai vai palielināšanai, kādi nav ietverti VKI projektā.

98.

Treškārt, tas, ka procedūras sākuma posmu īsteno VKI, nenozīmē, ka ECB ar to nav nekā kopīga. VUM pamatregulas 85. panta 1. punktā ir noteikts, ka VKI, kas saņem informāciju par nodomu iegādāties būtisku līdzdalību kredītiestādē, par to informē ECB piecu darbdienu laikā pēc apliecinājuma saņemšanas. Turklāt VUM regulas 6. panta 2. punkts paredz, ka gan ECB, gan VKI ievēro godprātīgas sadarbības pienākumu un informācijas apmaiņas pienākumu.

99.

Ceturtkārt, apstāklis, ka valsts iestāde neinformē pieteikumu iesniedzēju par VKI uz ECB nosūtīto lēmuma projektu, apstiprina, ka šis projekts ir tikai ECB galīgā lēmuma iekšējs sagatavošanas pasākums, kas nav juridiski saistošs ne šim pieteicējam, ne trešajām personām ( 58 ).

100.

Piektkārt, atļaujas procedūra būtiskas līdzdalības iegūšanai vai palielināšanai atšķiras no citām līdzīgām procedūrām, kā piemēram, atļaujas veikt banku darbību procedūras. Šajā pēdējā VKI saskaņā ar VUM regulas 14. panta 2. punktu ( 59 ) pati var pieņemt lēmumu par pieteikuma izsniegt atļauju noraidīšanu, kas tiek paziņots pieteicējam un rada sekas gan viņam, gan trešajām personām. Tas ir galīgs tiesību akts, kura pārbaudi var veikt valsts tiesas, kurām ir iespēja iesniegt Tiesā lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu. Turpretim atļaujas procedūrā būtiskas līdzdalības iegūšanai VKI šādu pilnvaru nav.

101.

Sestkārt, saskaņā ar KPD IV direktīvas 22. panta 6. punktā noteikto, ja kompetentās iestādes vērtēšanas perioda laikā rakstveidā neiebilst pret plānoto līdzdalības iegūšanu, tad šo iegūšanu uzskata par apstiprinātu. Ja VKI neveic nekādus pasākumus, ECB, lai novērstu šāda veida administratīvās iestādes piekrītošo klusēšanu, var iesaistīties (saskaņā ar VUM regulas 9. panta 1. punkta trešo teikumu) ( 60 ), uzdodot VKI paust viedokli par pieteikumu izsniegt atļauju būtiskas līdzdalības iegūšanai vai palielināšanai. Tas skaidri parāda, ka ECB jau no paša sākuma iesaistās šajā procedūrā un ka tieši tā ir iestāde, kurai ir ekskluzīva kontrole pār šo procedūru.

102.

Kad konstatēts, ka pieteikums izsniegt atļauju būtiskas līdzdalības iegūšanai vai palielināšanai finanšu iestādēs tiek izskatīts apvienotā procedūrā, kurā galīgā lēmuma pieņemšana ir ekskluzīvā ECB kompetencē, vēl jānoskaidro jautājums par tajā pieņemto lēmumu pārbaudi tiesā.

103.

Lai noteiktu piemērojamo pārbaudes tiesā regulējumu, gan saskaņā ar sprieduma Borelli judikatūru, gan sprieduma Zviedrija/Komisija judikatūru ir jāņem vērā kompetenču sadalījums valsts iestāžu un Savienības iestāžu starpā. Ja lēmuma pieņemšanas pilnvaras ir valsts iestādēm, piemērojama ir sprieduma Borelli judikatūra; ja šīs pilnvaras ir kādai Savienības iestādei – piemērojama ir sprieduma Zviedrija/Komisija judikatūra.

104.

VUM ir sarežģīta daudzlīmeņu sistēma, ko veido ECB un VKI, kurā galvenā loma ir ECB, kas uzņemas atbildību par sistēmas funkcionēšanu un mehānisma uzdevumu kopuma kontroli ( 61 ). Lai īstenotu šos mērķus, ECB VUM ietvaros ir piešķirtas ekskluzīvas pilnvaras. VKI iesaistīšanās atbilst šo pilnvaru decentralizētas īstenošanas loģikai, nevis pašu kompetenču sadalījumam ECB un valsts iestāžu starpā ( 62 ).

105.

Būtiskas līdzdalības iegūšanas atļaujas procedūrā – tāpat kā lielākajā daļā banku savienības apvienoto administratīvo procedūru – pilnvaras saistībā ar galīgā lēmuma pieņemšanu ir koncentrētas ECB rokās. Simetriski – ekskluzīva kompetence veikt šo sakoncentrēto pilnvaru īstenošanas kontroli ir Vispārējai tiesai un Tiesai ( 63 ).

106.

Manuprāt, šo apgalvojumu ir grūti atspēkot. To pierāda fakts, ka Fininvest cēla prasību – kas atrodas izskatīšanā Vispārējā tiesā (lieta T‑913/16) – atcelt ECB lēmumu, ar kuru ir atteikta atļauja būtiskas līdzdalības iegūšanai Banca Mediolanum.

107.

Procedūras sākuma posmā VKI veiktajām darbībām piemītošā sagatavojošo darbu iedaba vajadzības gadījumā apstiprina Tiesas ekskluzīvo kontroli gan pār lēmumiem, ar kuriem piešķir atļauju būtiskas līdzdalības iegūšanai vai palielināšanai banku iestādēs, gan pār šo lēmumu pamatā esošajiem priekšlikumiem.

108.

Tiesas pastāvīgās judikatūras atziņa ir tāda, ka apstrīdēt spēkā esamību var vienīgi tādu Savienības iestāžu pieņemtu aktu gadījumā – lai kāds arī būtu tā veids vai forma –, ar kuriem ir paredzēts radīt saistošas tiesiskās sekas, kas var ietekmēt prasītāja intereses, būtiski mainot tā tiesisko stāvokli. Tāpēc tādu vairākos posmos sagatavojamu aktu vai lēmumu gadījumā tiesā apstrīdami ir tikai tie, kuros ir negrozāmi pausta iestādes (parasti – Komisijas vai Padomes) nostāja šīs procedūras beigās. Turpretim tiesā nav apstrīdami galīgā lēmuma sagatavošanai veicamie starpposma jeb pagaidu pasākumi ( 64 ).

109.

Šī judikatūra ir ekstrapolējama uz procedūrām, kurās valsts iestāde veic tīri formālus lēmuma sagatavošanas pasākumus. Ja šīs iestādes īstenotais pasākums ir vienīgi priekšlikums, kas jau pēc savas būtības nav lēmums, tas nerada tiesiskas sekas nevienai – fiziskai vai juridiskai – personai. Tādējādi tas pēc sava rakstura nav tāds, kas būtu savrupi apstrīdams. Turklāt iespējamie trūkumi, kas varētu būt radušies, izstrādājot priekšlikumu, var tikt norādīti, apstrīdot galīgo lēmumu, kurā tie no priekšlikuma ir pārņemti.

110.

Īsi sakot, valsts tiesas nevar lemt par VKI pieņemtiem pasākumiem, kas ir tikai sagatavošanas darbi un ir bijuši daļa no apvienotās procedūras, kurā ekskluzīvas lēmuma pieņemšanas pilnvaras ir ECB. Pretējā gadījumā valsts tiesas faktiski uzņemtos īstenot materiāltiesisko pārbaudi pār lēmumiem, kuri ir nevis VKI, bet ECB ziņā, kas turklāt varētu radīt paradoksālas situācijas ( 65 ).

111.

Tādējādi es uzskatu, ka visu aktu, kas pieņemti atļaujas procedūrā būtiskas līdzdalības iegūšanai vai palielināšanai banku iestādēs, pārbaude ir jāveic Savienības, nevis valstu tiesām.

112.

Šī jurisdikcijas piešķiršana, protams, ir saistīta ar zināmām grūtībām. Lai nodrošinātu skarto personu efektīvu tiesību aizsardzību tiesā, Savienības tiesām, ja tajās tiek celts šāds iebildums, ir jāvērtē, vai VKI sagatavošanas aktos, kuros paustos atzinumus pēc tam ir pārņēmusi ECB, ir konstatējami tādi spēkā neesamības iemesli, kas neatgriezeniski ir sabojājuši visu procedūru.

113.

Šādi raugoties, Itālijas Bankas priekšlikuma iespējamais prettiesiskums būtu jāizvērtē Vispārējai tiesai, skatot prasību par ECB galīgā lēmuma atcelšanu (lieta T‑913/16), jo ECB bija rīcības brīvība pieņemt vai noraidīt VKI priekšlikumu.

114.

Šāds risinājums arī atbilst VUM regulas 4. panta 3. punktā ietvertajam noteikumam ( 66 ). Ar to ECB uztic piemērot valsts tiesību aktus, kas transponē direktīvas un – izņēmuma kārtā – regulas banku savienības jomā, atbalstot Tiesas kontroles paplašināšanu attiecībā uz šiem gadījumiem ( 67 ).

115.

Ņemot vērā iepriekš izklāstītos argumentus, uzskatu, ka LESD 263. pants:

116.

No atbildes, ko ierosinu sniegt uz pirmo jautājumu, loģiski izriet atbilde uz otro jautājumu. Atzīstot Vispārējās tiesas un Tiesas ekskluzīvu kompetenci veikt šajās procedūrās pieņemto pasākumu pārbaudi un liedzot to īstenot valsts tiesām, nav būtiski, ka šīm pēdējām varētu nākties pieņemt nolēmumu “giudizio di ottemperanza” vai jebkurā citā tās valsts tiesībās paredzētajā procesuālajā kārtībā.

117.

Proti, kompetences piešķiršana ir obligāts nosacījums turpmāko tiesas darbību spēkā esamībai. Ja tiesai nav kompetences, tā vienkārši nevar rīkoties – ne izmantojot vienu procedūru, ne kādu citu. “Giudizio di ottemperanza” ir viena no šādām procedūrām, ar kuru Itālijas procesuālajās tiesībās ir gribēts panākt, lai tiktu ievērots agrāka tiesas nolēmuma likumīgais spēks ( 68 ).

118.

S. Berluskoni un Fininvest mēģina izmantot šo tiesību aizsardzības līdzekli, atsaucoties uz Consiglio di Stato (Valsts padome) 2016. gada 3. marta spriedumu, lai pamatotu Itālijas Bankas atļaujas procedūras ietvaros ECB nosūtītā lēmuma priekšlikuma spēkā neesamību. Bet, kā jau iepriekš minēju, ja Itālijas tiesām nav kompetences, lai izvērtētu VKI pieņemtos sagatavošanas pasākumus, šis arguments ir jāiesniedz izvērtēšanai Vispārējā tiesā (kā tas ir noticis lietā T‑913/16), nevis valsts tiesās.

119.

Tādējādi es uzskatu, ka nevar atsaukties uz Itālijas procesuālās autonomijas principu, lai pamatotu, ka 2016. gada 3. marta sprieduma (iespējamais) likumīgais spēks piešķir valsts tiesai kompetenci pārbaudīt Itālijas Bankas pasākumu, kuri veikti ar mērķi sagatavot ECB galīgo lēmumu, likumību.

120.

Līdz ar to neuzskatu, ka Tiesai vajadzētu iet tālāk, kā starpniekam iesaistoties vēl neizšķirtā strīdā par šā sprieduma ietekmi uz šo lietu. Tomēr, tikai pakārtoti, izskaidrošu, kāpēc domāju, ka ar 2016. gada 3. marta spriedumu atrisinātā strīda un šīs lietas starpā nav ne subjektīvā, ne objektīvā identiskuma (kas nepieciešami, lai izvērtētu res judicata iedarbību).

121.

Par objektīvo identiskumu:

122.

Par subjektīvo identiskumu:

123.

Turklāt abās lietās būtiskas līdzdalības iegāde – gluži tāpat kā piemērojamās tiesību normas – atšķiras un ir mainījusies procedūra, kurā lēmuma pieņemšana tagad ir ekskluzīvā ECB kompetencē.

124.

Tādējādi, nepastāvot ne objektīvam, ne subjektīvam identiskumam starp strīdu, kas ir atrisināts ar 2016. gada 3. marta likumīgā spēkā stājušos spriedumu, un šo lietu, ir grūti piekrist argumentam par res judicata principa piemērošanu.

125.

Visbeidzot, divtik pakārtoti, uz res judicata principu nevar atsaukties, lai nodrošinātu tādu spriedumu izpildi, kas ir pasludināti acīmredzamā pretrunā Savienības tiesību normām ( 71 ), bet tādi būtu spriedumi, pamatojoties uz kuriem būtu iespējams iejaukties ECB ekskluzīvajā kompetencē, piešķirot atļauju būtiskas līdzdalības iegūšanai.

126.

Ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, iesaku Tiesai uz Consiglio di Stato (Valsts padome, Itālija) uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi: