1

Polijas Republika 1997. gada 10. martā publiskā iepirkuma konkursa rezultātā prasītājai – Autostrada Wielkopolska S.A. – uz 40 gadiem piešķīra koncesiju par automaģistrāles A2 posma starp Novi Tomislu [Nowy Tomyśl] (Polija) un Koņinu [Konin] (Polija) (turpmāk tekstā – “attiecīgais automaģistrāles A2 posms”) izbūvi un darbības nodrošināšanu.

2

Atbilstoši 1997. gada 12. septembrī parakstītajam koncesijas līgumam prasītāja apņēmās uz sava rēķina un riska iegūt ārēju finansējumu, lai būvētu un nodrošinātu darbību attiecīgajā automaģistrāles A2 posmā, par to iegūstot tiesības ieturēt automaģistrāles izmantotāju maksātas ceļa nodevas. Šis līgums arī ļāva tai palielināt ceļa nodevas likmes, lai maksimāli palielinātu savus ieņēmumus – līdz konkrētām transportlīdzekļu kategorijām noteiktajām maksimālajām nodevu likmēm.

3

Pēc iestāšanās Eiropas Savienībā 2004. gadā Polijas Republikai bija jātransponē Polijas tiesībās Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva 1999/62/EK (1999. gada 17. jūnijs) par dažu infrastruktūru lietošanas maksas noteikšanu smagajiem kravas transportlīdzekļiem (OV 1999, L 187, 42. lpp.). Šīs direktīvas 7. panta 3. punktā ir paredzēts, ka par atsevišķa ceļa posma lietošanu nedrīkst vienlaikus noteikt gan ceļu nodevu, gan lietošanas maksu.

4

Tādēļ Polijas parlaments 2005. gada 28. jūlijā pieņēma ustawa o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (Likums, ar ko groza Likumu par maksas autoceļiem un Valsts autoceļu fondu, kā arī Autopārvadājumu likumu) (Dz. U., Nr. 155, 1297. pozīcija) (turpmāk tekstā – “2005. gada 28. jūlija likums”). Ar šo likumu tika novērsta dubulta maksas piemērošana smagajiem kravas transportlīdzekļiem par viena un tā paša ceļa posma izmantošanu. Tādējādi smagie kravas transportlīdzekļi, kuriem ir vinjete (ceļa nodevu karte) valsts autoceļu izmantošanai Polijā, no 2005. gada 1. septembra tika atbrīvoti no ceļa nodevām par koncesijas līgumos aptverto automaģistrāļu izmantošanu.

5

Saskaņā ar 2005. gada 28. jūlija likumu atbrīvojumu no ceļa nodevām dēļ negūtos koncesionāru ieņēmumus kompensē Valsts autoceļu fonds. Šajā likumā bija noteikts, ka koncesionāriem ir tiesības uz kompensāciju, kas vienāda ar 70 % no summas, kura iegūta, smago kravas transportlīdzekļu ar vinjetēm veikto faktisko braucienu skaitu reizinot ar “ceļa ēnnodevas” likmi, par ko attiecībā uz katru smago kravas transportlīdzekļu kategoriju panākta vienošanās ar koncesionāriem. Ar minētajā likumā noteikto samazinājumu līdz 70 % bija paredzēts kompensēt plānoto smago kravas transportlīdzekļu satiksmes pieaugumu uz maksas automaģistrālēm pēc atbrīvojuma no ceļa nodevām. Aplūkojamajā likumā bija arī paredzēts, ka ceļa ēnnodevas likmes nevar pārsniegt reālās likmes, kas piemērojamas attiecīgajām transportlīdzekļu kategorijām. Visbeidzot, tajā bija precizēts, ka kompensēšanas metode ir nosakāma katrā koncesijas līgumā.

6

Pēc sarunām ar Polijas iestādēm kompensēšanas metode un ceļa ēnnodevas likmes attiecībā uz prasītāju tika noteiktas 2005. gada 14. oktobrī noslēgtā koncesijas līguma 6. pielikumā (turpmāk tekstā – “6. pielikums”).

[..]

14

Generalna Dyrekcja dróg krajowych i autostrad (Valsts ceļu un lielceļu ģenerāldirekcija, Polija) ar 2007. gada 28. novembra vēstuli informēja prasītāju, ka, ņemot vērā šaubas par 6. pielikuma vajadzībām izmantoto pieņēmumu precizitāti, tā nepiekrīt priekšlikumam pārskatīt ceļu ēnnodevas likmes. Neatkarīgi no šīs korespondences prasītāja turpināja saņemt ar ceļu ēnnodevu saistītos ikmēneša maksājumus atbilstoši minētā pielikuma noteikumiem. Pēc tam, 2008. gada 13. novembrī, Polijas infrastruktūras ministrs paziņoja par šā pielikuma anulēšanu, citastarp norādot, ka, to pieņemot, viņš ir pieļāvis kļūdu.

15

Kā norāda Polijas Republika, prasītāja reālās ceļa nodevas modelī, izmantojot novecojušas prognozes par satiksmi un ieņēmumiem, bija pārvērtējusi paredzamo iekšējo peļņas normu [(turpmāk tekstā – “IRR”)]. Prasītāja esot izmantojusi pētījumu par satiksmi un ieņēmumiem, kuru 1999. gadā sagatavoja konsultāciju uzņēmums “Wilbur Smith Associates” (WSA) (turpmāk tekstā – “WSA 1999. gada pētījums”), lai gan bija pieejams arī jaunāks – 2004. gada jūnija pētījums (turpmāk tekstā – “WSA 2004. gada pētījums”). Kā teikts Polijas Infrastruktūras ministrijas pasūtītajā 2010. gada 24. septembra ziņojumā, ko sagatavojusi sabiedrība “PricewaterhouseCoopers” (turpmāk tekstā – “PwC ziņojums”), izmantojot pieņēmumus par satiksmi un ieņēmumiem no WSA 2004. gada pētījuma, nevis no WSA 1999. gada pētījuma, reālās ceļa nodevas modeļa IRR samazinājās no 10,77 % līdz 7,42 %.

16

Polijas infrastruktūras ministra skatījumā prasītāja kompensāciju ceļu ēnnodevas formā tādējādi esot ieturējusi pārmērīgā apmērā. Tā kā prasītāja bija atteikusies atmaksāt Polijas Republikas pieprasīto pārmaksāto summu, minētais ministrs ierosināja tiesvedību ar mērķi atgūt šo pārmaksāto summu.

17

Vienlaikus prasītāja vērsās šķīrējtiesā, apstrīdot atteikumu izpildīt 6. pielikumu. Šķīrējtiesa 2013. gada 20. marta nolēmumā lēma par labu prasītājai, atzīstot, ka minētais pielikums ir spēkā un ka Polijas Republikai ir jāievēro šā pielikuma noteikumi. Ar Sąd Okręgowy w Warszawie, I Wydział Cywilny (Varšavas apgabaltiesas I civillietu palāta, Polija) 2018. gada 26. janvāra spriedumu tika noraidīta Polijas Infrastruktūras ministra prasība atcelt šķīrējtiesas 2013. gada 20. marta nolēmumu. Šis spriedums tika pārsūdzēts apelācijas kārtībā Sąd Apelacyjny w Warszawie (Varšavas apelācijas tiesa, Polija).

[..]

19

Polijas Republika 2012. gada 31. augustā informēja Eiropas Komisiju par pasākumu, kura ietvaros prasītājai piešķirta finansiāla kompensācija ceļu ēnnodevas formā par 2005. gada 28. jūlija likuma dēļ negūtajiem ieņēmumiem.

[..]

21

Komisija 2017. gada 25. augustā pieņēma Lēmumu (ES) 2018/556 par valsts atbalstu SA.35356 (2013/C) (ex 2013/NN, ex 2012/N), ko īstenojusi Polija par labu Autostrada Wielkopolska [..] (OV 2018, L 92, 19. lpp.; turpmāk tekstā – “apstrīdētais lēmums”).

[..]

38

Apstrīdētā lēmuma rezolutīvā daļa ir šāda:

“1. pants

Pārmērīgā kompensācija [223,74 miljonu EUR] apmērā, ko, pamatojoties uz [2005. gada 28. jūlija] likumu, laikposmā no 2005. gada 1. septembra līdz 2011. gada 30. jūnijam Polija piešķīra [prasītājai], ir valsts atbalsts [LESD] 107. panta 1. punkta izpratnē.

2. pants

Valsts atbalsts, kas minēts 1. pantā, ir nelikumīgs, jo ir piešķirts, pārkāpjot [LESD] 108. panta 3. punktā noteiktās paziņošanas un bezdarbības saistības.

3. pants

[..] atbalsts, kas minēts 1. pantā, nav saderīgs ar iekšējo tirgu.

4. pants

1.   [Polijas Republika] atgūst no saņēmēja 1. pantā minēto atbalstu [..].”

[..]

46

Prasītāja apgalvo, ka Komisija nav ievērojusi tās tiesības uz lietas taisnīgu izskatīšanu, kā arī labas pārvaldības principu un tiesiskās paļāvības aizsardzības principu. Konkrētāk, tā uzskata, ka, ņemot vērā konkrētos lietas apstākļus, tai ir bijusi liegta iespēja piedalīties formālās izmeklēšanas procedūrā.

[..]

51

Saskaņā ar iedibināto judikatūru tiesību uz aizstāvību ievērošana visā procesā, kurš uzsākts pret personu un kura rezultātā var tikt pieņemts personai nelabvēlīgs akts, ir Eiropas Savienības tiesību pamatprincips un tas ir jānodrošina, pat ja nav īpaša tiesiskā regulējuma (skat. spriedumu, 2016. gada 16. marts, Frucona Košice/Komisija, T‑103/14, EU:T:2016:152, 51. punkts un tajā minētā judikatūra).

52

Tomēr administratīvais process valsts atbalsta jomā tiek uzsākts tikai pret attiecīgo dalībvalsti. Līdz ar to uzņēmumi, kas ir atbalsta saņēmēji, šajā procesā tiek uzskatīti tikai par “ieinteresētajām personām”. Tie nevar paši pretendēt uz tādu procesu ar Komisiju, kas balstīts uz sacīkstes principu un kas ir pieejams minētajai dalībvalstij (skat. spriedumu, 2016. gada 16. marts, Frucona Košice/Komisija, T‑103/14, EU:T:2016:152, 52. punkts un tajā minētā judikatūra). Šis secinājums ir jāizdara, pat ja dalībvalstij, kas ir piešķīrusi valsts atbalstu, un prasītājai kā šī atbalsta saņēmējai saistībā ar šādu procesu var būt atšķirīgas intereses (skat. spriedumu, 2016. gada 16. marts, Frucona Košice/Komisija, T‑103/14, EU:T:2016:152, 54. punkts un tajā minētā judikatūra).

53

Šī judikatūra būtībā saskaņā ar LESD 108. panta 2. punktu uzsāktajā administratīvajā procesā ieinteresētajām personām piešķir Komisijas informācijas avota lomu. No tā izriet, ka ieinteresētām personām, kas nevar atsaukties uz tiesībām uz aizstāvību, kuras ir atzītas personām, pret kurām ir uzsākts process, ir tikai tiesības būt attiecīgi iesaistītām administratīvajā procesā, ņemot vērā konkrētās lietas apstākļus (skat. spriedumu, 2016. gada 16. marts, Frucona Košice/Komisija, T‑103/14, EU:T:2016:152, 53. punkts un tajā minētā judikatūra).

54

Šajā ziņā ir jāatgādina, ka no LESD 108. panta 2. punkta, kā arī no Padomes Regulas (EK) Nr. 659/1999 (1999. gada 22. marts), ar ko nosaka sīki izstrādātus noteikumus [LESD 108. panta] piemērošanai (OV 1999, L 83, 1. lpp.), 6. panta 1. punkta izriet, ka, ja Komisija nolemj uzsākt formālo pārbaudes procedūru par atbalsta projektu, tai ir jādod iespēja ieinteresētajām personām iesniegt savus apsvērumus. Šai normai ir būtisku procedūras noteikumu raksturs LESD 263. panta izpratnē (skat. spriedumu, 2008. gada 11. decembris, Komisija/Freistaat Sachsen, C‑334/07, EU:C:2008:709, 55. punkts). Attiecībā uz šo pienākumu Tiesa ir nospriedusi, ka paziņojuma publicēšana Oficiālajā Vēstnesī ir piemērots veids, kā informēt visas attiecīgās personas par procedūras uzsākšanu, vienlaikus norādot, ka šāda paziņojuma vienīgais mērķis ir saņemt no ieinteresētajām personām visu informāciju, kas ļautu Komisijai skaidri paredzēt tās turpmāko rīcību (skat. spriedumu, 2016. gada 16. marts, Frucona Košice/Komisija, T‑103/14, EU:T:2016:152, 56. punkts un tajā minētā judikatūra).

55

Turklāt, piemērojot Regulas Nr. 659/1999 6. panta 1. punktu, lēmumā uzsākt procedūru tiek apkopoti atbilstošie faktiskie un tiesiskie apstākļi, iekļauts Komisijas iepriekšējs novērtējums un izklāstīti iemesli, kas liek apšaubīt pasākuma saderību ar iekšējo tirgu. Turklāt, tā kā formālās izmeklēšanas procedūras mērķis ir ļaut Komisijai šīs procedūras uzsākšanas lēmumā izvirzītos jautājumus aplūkot padziļināti un izskaidrot tos, it īpaši koncentrējoties uz attiecīgās dalībvalsts un citu ieinteresēto lietas dalībnieku apsvērumiem, var gadīties, ka minētās procedūras laikā Komisija iegūst jaunus aspektus vai ka tās analīze attīstās. Šajā ziņā ir jāatgādina, ka saskaņā ar judikatūru Komisijas galīgajā lēmumā var būt zināmas atšķirības no lēmuma uzsākt formālo izmeklēšanas procedūru, bet tas tomēr neizraisa galīgā lēmuma spēkā neesamību (spriedums, 2015. gada 2. jūlijs, Francija un Orange/Komisija, T‑425/04 RENV un T‑444/04 RENV, EU:T:2015:450, 134. punkts).

56

Neatkarīgi no tā, lai gan Komisijai nevar likt iesniegt pilnīgu analīzi par attiecīgo atbalstu, tomēr tai lēmumā par procedūras uzsākšanu ir pietiekami precīzi jānosaka savas pārbaudes tvērums, lai ieinteresēto personu tiesībām iesniegt apsvērumus nezustu jēga (spriedums, 2006. gada 31. maijs, Kuwait Petroleum(Nederland)/Komisija, T‑354/99, EU:T:2006:137, 85. punkts). Tiesa tostarp ir nospriedusi, ka, ja tiesiskais režīms, saskaņā ar kuru dalībvalsts veikusi paziņošanu par plānoto atbalstu, mainās, pirms Komisija pieņem savu lēmumu, tai, lai pieņemtu lēmumu, ir pienākums atbilstoši jaunajām normām pieprasīt ieinteresētajām personām izteikt viedokli par šī atbalsta saderību ar jaunajām normām (skat. spriedumu, 2008. gada 11. decembris, Komisija/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, 56. punkts un tajā minētā judikatūra). Tāpat jau ir nospriests, ka vienīgi tad, ja Komisija pēc lēmuma par formālas izmeklēšanas procedūras sākšanu pieņemšanas konstatē, ka šis lēmums ir balstīts uz nepilnīgu informāciju par faktiem vai uz kļūdainu tās juridisko kvalifikāciju, tai ir jābūt iespējai vai pat pienākumam pielāgot savu nostāju, pieņemot lēmumu par procedūras koriģēšanu vai jaunu lēmumu par procedūras sākšanu, lai ieinteresētās personas varētu sniegt lietderīgus apsvērumus (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2019. gada 30. aprīlis, UPF/Komisija, T‑747/17, EU:T:2019:271, 76. punkts un tajā minētā judikatūra). Proti, vienīgi tad, ja Komisija pēc lēmuma par formālas izmeklēšanas procedūras sākšanu pieņemšanas savus apsvērumus par faktiem vai to juridisko kvalifikāciju groza attiecībā uz to, kas ir izšķiroši svarīgi novērtējumam par atbalsta esamību vai tā saderīgumu ar iekšējo tirgu, tai ir jālabo vai jāpapildina lēmums par procedūras sākšanu, lai ieinteresētās personas varētu sniegt lietderīgus apsvērumus (šajā nozīmē skat. spriedumu, 2019. gada 30. aprīlis, UPF/Komisija, T‑747/17, EU:T:2019:271, 77. punkts).

57

Prasības pirmais pamats ir jāizvērtē, ņemot vērā šos principus.

58

Jau sākotnēji ir jāuzsver – kā to jau pamatoti norādījusi prasītāja –, ka šī lieta atšķiras no lielākās daļas lietu saistībā ar valstu piešķirtajiem atbalstiem, jo Polijas Republika, kuras intereses ne tikai atšķīrās no prasītājas interesēm, bet arī bija tām pretējas, administratīvajā procesā apgalvoja, ka paziņotais pasākums ir uzskatāms par valsts atbalstu, kas nav saderīgs ar iekšējo tirgu, jo prasītājai bija iespēja gūt pārmērīgu kompensāciju. Šajā kontekstā īpaši svarīgi bija, lai Komisija būtu devusi prasītājai iespēju sniegt noderīgus apsvērumus, lai tādējādi nodrošinātu, ka Komisijai varētu tikt sniegta šī informācija, ar kuru varētu pierādīt, ka paziņotais pasākums nebija valsts atbalsts vai nebija ar iekšējo tirgu nesaderīgs valsts atbalsts. Šis procesuālais pienākums bija aktuāls vēl jo vairāk tādēļ, ka prasītājai bija tiesības uz kompensāciju tā iemesla dēļ, ka attiecībā uz konkrēto automaģistrāles A2 posmu bija ieviests atbrīvojums no ceļa nodevām un ka valsts tiesās notika tiesvedība starp prasītāju un Polijas Republiku par šīs kompensācijas apmēru. Tādos apstākļos Komisijai bija pienākums izrādīt īpašu vērību attiecībā uz prasītājas tiesību tikt iesaistītai administratīvajā procesā ievērošanu.

59

Lai gan Komisija publicēja Oficiālajā Vēstnesī lēmumu par procedūras sākšanu un uzaicināja prasītāju sniegt attiecīgus apsvērumus, pēc tam – apmēram trīs gadu laikā pirms apstrīdētā lēmuma pieņemšanas – tā vairs nedeva prasītājai iespēju sniegt savus apsvērumus. Savukārt no minētā lēmuma 8.–13. apsvēruma izriet, ka, 2014. gada 7. oktobrī saņēmusi prasītājas apsvērumus, Komisija vairākkārt sazinājās ar Polijas Republiku, šajā saziņā neiesaistot procesā prasītāju. Konkrētāk, Komisija 2014. gada 26. novembrī pārsūtīja Polijas Republikai prasītājas apsvērumus, bet 2015. gada 23. februārī saņēma apsvērumus no Polijas Republikas. Tā pēc tam 2015. gada 26. jūnija un 2016. gada 20. aprīļa vēstulēs lūdza Polijas Republiku sniegt papildu informāciju; nupat minētā uz tām atbildēja ar 2015. gada 10. un 17. jūlija un 2016. gada 18. maija vēstulēm. Visbeidzot, 2016. gada 7. decembrī Komisijas dienesti un Polijas iestādes piedalījās telekonferencē, pēc kuras Komisija no jauna lūdza Polijas Republiku sniegt papildu informāciju, ko nupat minētā nosūtīja 2017. gada 23. maijā.

60

Konkrētajos, iepriekš 58. punktā atgādinātajos apstākļos, ņemot vērā pēc lēmuma par procedūras sākšanu ar Polijas Republiku notikušās informācijas apmaiņas ilgumu un intensitāti, Komisijai būtu bijusi no jauna jādod prasītājai iespēja sniegt savus apsvērumus. Komisija, saņēmusi prasītājas 2014. gada 7. oktobra apsvērumus, bet neiesaistīdama to administratīvajā procesā pienācīgā mērā, neizrādīja īpašu vērību, kādu tai šajā gadījumā bija pienākums ievērot.

61

Tomēr apstāklis, ka pēc tam, kad bija pieņemts lēmums par procedūras sākšanu, Komisija prasītāju neiesaistīja informācijas apmaiņā ar Polijas Republiku, lai cik nožēlojams tas arī nebūtu, nevar izraisīt apstrīdētā lēmuma atcelšanu, jo konkrētajos lietas apstākļos, ja tāda nevērība nebūtu pieļauta, Komisijas izvēlētais juridiskais vērtējums nupat minētajā lēmumā nebūtu varējis būt citāds.

62

Proti, ir jānorāda, ka, pirmām kārtām, Komisija 2014. gada 20. septembrīOficiālajā Vēstnesī publicēja lēmumu par procedūras sākšanu un uzaicināja ieinteresētās personas sniegt savus apsvērumus par paziņoto pasākumu, ko prasītāja arī izdarīja 2014. gada 7. oktobrī.

63

Šajā ziņā ir konstatējams, ka minētajā lēmumā par procedūras sākšanu ir pietiekoši precīzi izklāstīti šai lietai nozīmīgie faktiskie un tiesiskie apstākļi, ir iekļauts sākotnējais vērtējums un ir izklāstīti iemesli, kuri izraisīja Komisijas šaubas par prasītājai piešķirtās kompensācijas aprēķināšanas metodi, minētās kompensācijas apmēru un paziņotā pasākuma saderīgumu ar iekšējo tirgu. Konkrētāk, lēmuma par procedūras sākšanu 76.–78. apsvērumā ir norādīts, ka, pirmkārt, Komisijas šaubas citastarp attiecās uz reālās ceļa nodevas modeļa IRR, otrkārt, ka atbilstoši Polijas Republikas norādītajam prasītāja bija izmantojusi pētījumu par 1999. gada satiksmes un ieņēmumu prognozēm, nevis jaunāku – 2004. gada – pētījumu un, treškārt, ka līdz ar to, tā kā reālās ceļa nodevas modeļa IRR bija augstāka nekā projekta IRR pirms ceļa ēnnodevas sistēmas ieviešanas, esot gūta pārmērīga kompensācija.

64

Otrām kārtām, no lietas materiāliem izriet, ka apstrīdētajā lēmumā Komisija nav balstījusies uz tādiem faktiem vai šo faktu juridisko kvalifikāciju –, kādēļ tā veikusi šādu juridisko vērtējumu iepriekš 56. punktā atgādinātās judikatūras izpratnē, kuri nebūtu bijuši minēti lēmumā par procedūras sākšanu vai ko Polijas Republika būtu paziņojusi pēc lēmuma par procedūras sākšanu.

65

Trešām kārtām, prasītājas arguments, ka pierādījumi, kas iesniegti šķīrējtiesas procesa ietvaros, būtu tā vērti, lai Komisija tos pārbaudītu administratīvā procesa stadijā, ir jānoraida, jo prasītāja neprecizē aplūkojamo apstākļu būtību un – kā izriet no apstrīdētā lēmuma 46. apsvēruma un prasītājas 2014. gada 7. oktobra apsvērumiem – Komisija turklāt bija pienācīgi informēta par šķīrējtiesas nolēmuma pieņemšanu un tā saturu.

[..]

69

No iepriekš izklāstītā izriet, ka lēmumā par procedūras sākšanu Komisija ir pietiekoši noteikusi savas pārbaudes tvērumu un tādējādi prasītājai ir devusi iespēju tai nosūtīt jebkādu noderīgu informāciju par apstrīdētajam lēmumam izšķirošiem faktiem un šādu faktu juridisko kvalifikāciju. No tā arī secināms, ka – pretēji prasītājas apgalvotajam – nav pierādīts, ka, ja Komisija tai būtu atļāvusi no jauna iesniegt apsvērumus tādēļ, ka pēc lēmuma par procedūras sākšanu notika informācijas apmaiņa ar Polijas Republiku, tas būtu varējis ietekmēt apstrīdētajā lēmumā ietverto juridisko vērtējumu, un tādēļ šāda neļaušana nevar izraisīt nupat minētā lēmuma atcelšanu.

70

Līdz ar to pirmais pamats ir jānoraida.

[..]

Ar šādu pamatojumu

VISPĀRĒJĀ TIESA (devītā palāta)

nospriež: