1.

Ar šo prasību tiek sākts jauns posms samilzušajā strīdā starp Apvienoto Karalisti un Eiropas Savienības Padomi par to, kāds juridiskais pamats ir jāizmanto, ja Eiropas Savienība atbilstoši ar trešo valsti noslēgtam Asociācijas nolīgumam iesaistīsies tādu noteikumu pieņemšanā, kuriem ir jānāk par labu, no vienas puses, trešo valstu valstspiederīgajiem, bet, no otras puses, arī Savienības pilsoņiem.

2.

Līdzīgi kā lietās Apvienotā Karaliste/Padome (C‑431/11, EU:C:2013:589, un C‑656/11, EU:C:2014:97) Padome pēc Eiropas Komisijas priekšlikuma ir ieplānojusi attiecībās ar Turciju ieviest konkrētus sociālā nodrošinājuma sistēmu koordinēšanas noteikumus, kuri ir atvasināti no Savienībā spēkā esošajām tiesību normām. Šajā nolūkā Padome pirms tam ar Lēmumu 2012/776/ES ( 2 ) bija noteikusi nostāju, kas Savienībai jāieņem, un turklāt balstījusies uz noteikumiem par darba ņēmēju pārvietošanās brīvību Eiropas iekšējā tirgū, konkrētāk sakot, uz LESD 48. pantu.

3.

Šo lēmumu Apvienotā Karaliste apstrīd Tiesā. Atšķirībā no Padomes un Komisijas Apvienotā Karaliste, ko atbalsta Īrija, uzskata, ka brīvības, drošības un tiesiskuma telpā esot jāpiemēro nevis noteikumi par darba ņēmēju brīvu pārvietošanos, bet gan noteikumi par trešo valstu pilsoņu tiesībām brīvības, drošības un tiesiskuma telpā, konkrētāk sakot, LESD 79. panta 2. punkta b) apakšpunkts.

4.

LESD 48. panta un LESD 79. panta 2. punkta b) apakšpunkta nošķiršana, tāpat kā šo abu noteikumu saikne ar LESD 217. pantā paredzēto vispārējo kompetenci slēgt asociācijas nolīgumus, kā arī ar LESD 216. panta 1. punktu, nekādā ziņā nav tehniska rakstura. Patiesībā runa ir par būtiskas praktiskas nozīmes problemātiku, kas galu galā skar ne vien Apvienoto Karalisti un Īriju, kurām saskaņā ar LESD 79. panta 2. punkta b) apakšpunktu ir konkrētas īpašās tiesības (t.s. “opt-in risinājums”).

5.

Nesen Tiesa ar 2013. gada 26. septembra ( 3 ) un 2014. gada 27. februāra ( 4 ) spriedumiem nolēma, ka LESD 48. pants bija atbilstošais juridiskais pamats Savienībā spēkā esošo noteikumu sociālā nodrošinājuma jomā paplašināšanai attiecībā uz Eiropas Ekonomikas zonu (EEZ) (lieta C‑431/11) un uz Šveici (lieta C‑656/11). Gan jautājumā par šiem abiem spriedumiem, gan par maniem secinājumiem lietā C‑431/11 ( 5 ) abi lietas dalībnieki šajā procedūrā ir pieņēmuši pretēju nostāju. Uz izteikto argumentu pamata būs jānoskaidro, vai EEZ un Šveices gadījumā rastais risinājums ir attiecināms uz asociāciju ar Turciju.

6.

Šajā lietā atbilstošās tiesību normas ir paredzētas, pirmkārt, Līgumā par Eiropas Savienības darbību (“LESD”) un, otrkārt, Līgumā, ar ko izveido asociāciju starp Eiropas Ekonomikas kopienu un Turciju (“Asociācijas nolīgums”), ieskaitot to attiecīgos papildprotokolus.

7.

LESD piektās daļas V sadaļā ietverto Savienības starptautisko nolīgumu regulējošo noteikumu vidū vispirms ir jānorāda uz LESD 218. panta 9. punktu.

“Padome pēc Komisijas vai Savienības Augstā pārstāvja ārlietās un drošības politikas jautājumos priekšlikuma pieņem lēmumu, ar ko pārtrauc kāda nolīguma piemērošanu, kā arī nosaka nostāju, kas Savienības vārdā jāapstiprina kādā ar nolīgumu izveidotā struktūrā, ja šāda struktūra ir tiesīga pieņemt lēmumus ar juridiskām sekām, izņemot lēmumus, kas papildina vai groza attiecīgajā nolīgumā noteikto iestāžu sistēmu.”

8.

Turklāt tajā pašā LESD sadaļā ir ietverts LESD 216. panta 1. punkts, kas ir izteikts šādi:

“Savienība var slēgt nolīgumu ar vienu vai vairākām trešām valstīm vai starptautiskām organizācijām, ja tas paredzēts Līgumos vai ja šāda nolīguma noslēgšana ir nepieciešama, lai saskaņā ar Savienības politiku sasniegtu kādu no Līgumos izvirzītajiem mērķiem, vai ja tas ir noteikts saistošā Savienības tiesību aktā, vai tas varētu ietekmēt kopējos noteikumus vai mainīt to saturu.”

9.

Turklāt viens no Savienības ārējās darbības juridiskajiem pamatiem ir LESD 217. pantā (iepriekš – EEZ līguma 238. pants) paredzētā kompetence slēgt asociācijas nolīgumus:

“Savienība ar vienu vai vairākām trešām valstīm vai starptautiskām organizācijām var slēgt asociācijas nolīgumus, kas nosaka savstarpējas tiesības un pienākumus, kopīgu rīcību un īpašu procedūru.”

10.

LESD trešās daļas IV sadaļā ietverto pārvietošanās brīvību regulējošo noteikumu vidū ir LESD 48. pants (iepriekš – EEZ līguma 51. pants), kura pirmās daļas teksts ir šāds:

“Eiropas Parlaments un Padome saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru paredz tādus pasākumus sociālā nodrošinājuma jomā, kas vajadzīgi, lai īstenotu darba ņēmēju pārvietošanās brīvību; šajā nolūkā tie izveido sistēmu, kas nodrošina to, ka algotiem vai pašnodarbinātiem migrējošiem darba ņēmējiem un viņu apgādājamiem:

11.

LESD 79. pants, kas ir viens no LESD trešās daļas V sadaļā ietvertajiem noteikumiem par “Brīvības, drošības un tiesiskuma telpu”, izvilkumu veidā ir formulēts šādi:

“1.   Savienība īsteno kopēju imigrācijas politiku, kuras mērķis ir visos posmos nodrošināt efektīvu migrācijas plūsmas vadību, taisnīgu attieksmi pret trešo valstu pilsoņiem, kuri likumīgi uzturas dalībvalstīs, un novērst nelikumīgu ieceļošanu un cilvēku tirdzniecību, kā arī paredzēt pastiprinātus pasākumus to apkarošanai.

2.   Piemērojot 1. punktu, Eiropas Parlaments un Padome saskaņā ar parasto likumdošanas procedūru paredz pasākumus šādās jomās:

[..]

[..].”

12.

LES un LESD ir pievienots Protokols par Apvienotās Karalistes un Īrijas nostāju saistībā ar brīvības, drošības un tiesiskuma telpu (21. protokols). Apvienotās Karalistes gadījumā šo protokolu piemēro visā brīvības, drošības un tiesiskuma telpā, Īrijas gadījumā LESD 75. pants neietilpst tā piemērošanas jomā (skat. 21. protokola 9. pantu).

13.

No 21. protokola 1. panta pirmās daļas pirmā teikuma un 3. panta izriet, ka Apvienotā Karaliste un Īrija “nepiedalās ierosināto pasākumu pieņemšanā, ko veic Padome” saskaņā ar Līguma par Eiropas Savienības darbību trešās daļas V sadaļu, ja vien tās triju mēnešu laikā pēc tam, kad Padomei iesniegts priekšlikums vai ierosinājums, rakstiski nepaziņo Padomes priekšsēdētājam, ka tās vēlas piedalīties attiecīgā pasākuma noteikšanā un īstenošanā.

14.

Turklāt kā izriet no 21. protokola 2. panta, “nekādi [LESD] trešās daļas V sadaļas noteikumi, nekādi pasākumi, kas noteikti, piemērojot šo sadaļu, nekādi noteikumi starptautiskos nolīgumos, ko Savienība noslēgusi, piemērojot šo sadaļu, nedz arī kādi Eiropas Savienības Tiesas lēmumi, kas interpretē šos noteikumus vai pasākumus, Apvienotajai Karalistei vai Īrijai nav saistoši vai piemērojami”; turklāt “neviens no šiem noteikumiem, pasākumiem vai lēmumiem neietekmē minēto dalībvalstu kompetenci, tiesības un pienākumus”.

15.

Līgumu par Eiropas Ekonomikas kopienas un Turcijas asociācijas izveidi 1963. gada 12. septembrī Ankarā parakstīja Turcijas Republika, no vienas puses, un toreizējā EEK, kā arī tās dalībvalstis, no otras puses. Šis Asociācijas nolīgums EEK vārdā tika “noslēgts, apstiprināts un ratificēts”1963. gada 23. decembrī. Turklāt EEK līguma 238. pantā (tagad – LESD 217. pants) paredzētā kompetence slēgt asociācijas nolīgumus savā laikā tika izmantota kā juridiskais pamats ( 6 ). Šis asociācijas nolīgums stājas spēkā 1964. gada 1. decembrī. Tas tiek papildināts ar Papildprotokolu ( 7 ), kas tika parakstīts 1970. gada 23. novembrī Briselē un kuru Padome, pamatojoties uz EEK līguma 238. pantu, EEK vārdā noslēdza, apstiprināja un ratificēja 1972. gada 19. decembrī ( 8 ).

16.

Asociācijas nolīguma preambulā tiek dokumentāri nostiprināta līgumslēdzēju pušu griba “veidot aizvien ciešākas saites starp Turcijas tautu un Eiropas Ekonomikas kopienas vienotajām tautām” (preambulas pirmais apsvērums); turklāt tajā tiek pausta līgumslēdzēju pušu atziņa, “ka atbalsts, kuru Eiropas Ekonomikas kopiena sniedz Turcijas tautai tās centienos panākt dzīves līmeņa uzlabošanos, vēlāk atvieglos Turcijas pievienošanos Kopienai” (preambulas ceturtais apsvērums).

17.

Saskaņā ar Asociācijas nolīguma 9. pantu, kurā ir atsauce uz EEK līguma 7. pantu (tagad – LESD 18. pants), ir aizliegta visu veidu diskriminācija valstspiederības dēļ:

“Līgumslēdzējas puses atzīst, ka, neskarot īpašos noteikumus, kurus varētu ieviest, piemērojot 8. pantu, šā līguma piemērošanas jomā atbilstoši Kopienas dibināšanas līguma 7. pantā minētajam principam ir aizliegta visu veidu diskriminācija valstspiederības dēļ.”

18.

Asociācijas nolīguma 12. pantā ir šāda veida atsauce uz EEK līguma 48.–50. pantu (tagad – LESD 45.–47. pants):

“Līgumslēdzējas puses vienojas rīkoties saskaņā ar Kopienas dibināšanas līguma 48., 49. un 50. pantu, lai pakāpeniski nodrošinātu, ka darbaspēks var brīvi pārvietoties starp tām.”

19.

Papildprotokola 36. pantā tiek izklāstīts:

“Darba ņēmēju brīva pārvietošanās starp Kopienas dalībvalstīm un Turciju īstenojama pakāpeniski atbilstoši Asociācijas līguma 12. pantā noteiktajiem principiem laikā no divpadsmitā gada beigām līdz divdesmit otrā gada beigām pēc minētā līguma spēkā stāšanās.”

20.

Attiecībā uz sociālo nodrošinājumu Papildprotokola 39. pantā tiek noteikts:

“1)   Asociācijas padomei jāpieņem pasākumi sociālā nodrošinājuma jomā attiecībā uz darba ņēmējiem ar Turcijas valstspiederību, kas pārvietojas Kopienā, un viņu ģimenēm, kas dzīvo Kopienā.

2)   Šiem noteikumiem atbilstoši vēl nosakāmai kārtībai jādod darbiniekiem, kuriem ir Turcijas pilsonība, iespēja summēt dažādās dalībvalstīs pavadītos apdrošināšanas vai nodarbinātības laikposmus attiecībā uz vecuma pensiju, pārdzīvojošā laulātā un invaliditātes pensiju, kā arī attiecībā uz darbinieka un viņa ģimenes, kas dzīvo Kopienas ietvaros, veselības aprūpi. Šie noteikumi nevar paredzēt dalībvalstu pienākumus ņemt vērā Turcijā pavadītos laikposmus.

3)   Iepriekš minētajiem noteikumiem jādod iespēja nodrošināt ģimenes pabalstu samaksu, ja darbinieka ģimene dzīvo Kopienā.

4)   Jāpastāv iespējai vecuma pensiju, pārdzīvojošā laulātā un invaliditātes pensiju, kas ir iegūta, pamatojoties uz saskaņā ar 2. punktu pieņemtajiem noteikumiem, eksportēt uz Turciju.

5)   Šajā pantā paredzētie noteikumi neskar tiesības un pienākumus, kas izriet no starp Turciju un Kopienas dalībvalstīm noslēgtajiem divpusējiem nolīgumiem, ciktāl šajos nolīgumos Turcijas pilsoņiem ir paredzēts labvēlīgāks režīms.”

21.

Saskaņā ar Asociācijas nolīguma 6. pantu līgumslēdzējas puses tiekas Asociācijas padomē ( 9 ). Lai īstenotu nolīguma mērķus un tajā paredzētajos gadījumos, šī Asociācijas padome saskaņā ar Asociācijas nolīguma 22. panta 1. punktu ir tiesīga pieņemt lēmumus.

22.

Pamatojoties uz Papildprotokola 39. pantu, Asociācijas padome ir pieņēmusi Lēmumu Nr. 3/80 ( 10 ), ar kuru sociālā nodrošinājuma sistēmas tiek koordinētas, lai Turcijas darba ņēmējiem un viņu ģimenes locekļiem EEK teritorijā radītu piekļuvi konkrētiem sociālajiem pabalstiem. Satura ziņā Lēmumā Nr. 3/80 būtībā tika transponēti konkrēti Regulas Nr. 1408/71 ( 11 ) noteikumi, kā arī turklāt – vietām – konkrēti Regulas (EEK) Nr. 574/72 ( 12 ) noteikumi.

23.

1983. gada 8. februārī Komisija nosūtīja Padomei savu priekšlikumu regulai par Lēmuma Nr. 3/80 īstenošanu ( 13 ). Tomēr šā priekšlikuma, kas, savukārt, bija balstīts uz EEK līguma 238. pantu (tagad – LESD 217. pants), rezultātā Padome nekad netika pieņēmusi atbilstoši regulu, un 2013. gadā Komisija to beigu beigās atsauca kā “aktualitāti zaudējušu” ( 14 ).

24.

Savienībā spēkā esošie noteikumi par sociālā nodrošinājuma sistēmu koordinēšanu ilgu laiku bija ietverti Regulā Nr. 1408/71 un to papildinošajā Regulā Nr. 574/72. Sākot no 2010. gada 1. maija Regula Nr. 1408/71 tika aizstāta ar Regulu Nr. 883/2004 ( 15 ), un Regula Nr. 574/72 tika aizstāta ar Regulu Nr. 987/2009 ( 16 ).

25.

Ar Turciju izveidotās asociācijas līmenī ir plānots saskaņā ar Līgumu Nr. 3/80 spēkā esošos noteikumus par sociālā nodrošinājuma sistēmu piemērošanu pielāgot mainītajai Savienības juridiskajai situācijai. Šim mērķim Lēmums Nr. 3/80 ir jāatceļ un, saglabājot līdzšinējās sistēmas principus, jāaizstāj ar jaunu Asociācijas padomes lēmumu, kurā, nomainot līdzšinējās atsauces uz Regulām Nr. 1408/71 un Nr. 574/72, tostarp ietver atsauces uz Regulām Nr. 883/2004 un Nr. 987/2009. Regulā Nr. 883/2004 paredzētās sistēmas pilnīga paplašināšana attiecībā uz Turciju tomēr turpmāk nav paredzēta ( 17 ).

26.

2012. gada 6. decembrī Padome pieņēma Lēmumu 2012/776, ar kuru tā noteica nostāju, kas Savienības vārdā jāieņem Asociācijas padomē (turpmāk tekstā arī – “apstrīdētais lēmums”). Šis lēmums atbilstoši Komisijas priekšlikumam ( 18 ) ir pamatots ar LESD 48. pantu, to lasot kopā ar LESD 218. panta 9. punktu. Tam ir pievienots plānotā jaunā Asociācijas padomes lēmuma projekts.

27.

Lēmuma 2012/776 preambulas 5.–7. apsvērumā pamatojums ir izklāstīts šādi:

28.

Tāds pats pamatojums ir arī sniegts jaunā Asociācijas padomes lēmuma projekta preambulā, respektīvi, tās 6., 7. un 9. apsvērumā.

29.

No jaunā Asociācijas padomes lēmuma projekta 2. panta (“Personas, uz kurām attiecas lēmums”) būtībā izriet, ka šis lēmums ir piemērojams ne tikai darba ņēmējiem, kuri ir Turcijas valstspiederīgie un ir vai ir bijuši likumīgi nodarbināti kādas dalībvalsts teritorijā, bet arī otrādi – darba ņēmējiem, kuri ir Eiropas Savienības dalībvalsts pilsoņi un ir vai ir bijuši likumīgi nodarbināti Turcijas teritorijā. Turklāt jaunais lēmums ir jāpiemēro attiecīgā darba ņēmēja ģimenes locekļiem, ja šīm personām kopā ar minēto darba ņēmēju attiecīgajā uzņemošajā valstī ir vai ir bijusi likumīga dzīvesvieta.

30.

Satura ziņā [lēmuma] projekta 3. pantā attiecībā uz pabalstiem ir paredzēts vienlīdzīgas attieksmes princips un 4. pantā attiecībā uz konkrētiem pabalstiem ir [paredzēta] atteikšanās no noteikumiem par dzīvesvietu. Visbeidzot saskaņā ar [lēmuma] projekta 5. un 6. pantu ir jāievieš līgumslēdzēju pušu sadarbības sistēma, kā arī konkrēti noteikumi par administratīvajām pārbaudēm un medicīnisko izmeklēšanu.

31.

Kopīgā paziņojumā par Padomes protokolu ( 19 ) Apvienotā Karaliste un Īrija ir paudusi šaubas par LESD 48. panta kā Lēmuma 2012/776 materiālā juridiskā pamata izvēli un paturēja sev tiesības veikt juridiskus pasākumus. Savukārt Padome tajā pašā protokolā ir norādījusi, ka Eiropas Savienība Asociācijas lēmumu atbalstīs tikai tad, kad būs pasludināti Tiesas spriedumi lietās C‑431/11 un C‑656/11. Apvienotā Karaliste atbilstoši savai sniegtajai informācijai nav piedalījusies balsošanā par Lēmumu 2012/776.

32.

Ar 2013. gada 15. februāra procesuālo rakstu Apvienotā Karaliste cēla prasību atcelt Lēmumu 2012/776. Tās skatījumā apstrīdētais lēmums esot bijis jāpamato nevis ar LESD 48. pantu, bet gan ar 79. panta 2. punkta b) apakšpunktu.

33.

Komisijai 2013. gada 2. jūlijā tika atļauts iestāties lietā Padomes prasījumu atbalstam, turpretim Īrija atļauju iestāties lietā Apvienotās Karalistes prasījumu atbalstam saņēma 2014. gada 15. janvārī. Ņemot vērā, ka Īrija savu pieteikumu iesniedza pēc paredzētā termiņa beigām, tai saskaņā ar [Tiesas] Reglamenta 129. panta 4. punktu tomēr tika ļauts iesniegt savus apsvērumus mutvārdu paskaidrojumu uzklausīšanai.

34.

Apvienotās Karalistes, kuru atbalsta Īrija, prasījumi Tiesai ir šādi:

35.

Padomes, kuru atbalsta Komisija, prasījumi Tiesai ir šādi:

36.

Apvienotās Karalistes prasība Tiesā tika izskatīta rakstveida procesā un 2014. gada 13. maijā – tiesas sēdē. Pēc Apvienotās Karalistes lūguma Tiesa saskaņā ar savu Statūtu 16. panta trešo daļu šajā procedūrā lietu izspriež virspalātā.

37.

Apvienotās Karalistes prasība, kāda tā jau ir bijusi lietās C‑431/11 un C‑656/11, atcelt tiesību aktu ir pamatota ar vienu vienīgu pamatu: nosakot Savienības nostāju, kas jāieņem EEK un Turcijas Asociācijas padomē, Padome esot izvēlējusies nepareizo juridisko pamatu.

38.

Procesuālo tiesību ziņā visi lietas dalībnieki ir vienādās domās, ka Padome saskaņā ar LESD 218. panta 9. punktu ir pamatoti noteikusi Savienības nostāju lēmuma formā. Tā tas ir, jo Asociācijas padome ir ar Asociācijas nolīgumu izveidota struktūra, kas pieņem juridiski saistošus lēmumus minētā nolīguma mērķu sasniegšanai (šajā ziņā skat. Asociācijas nolīguma 6. pantu un 22. panta 1. punktu).

39.

Turklāt nav strīda par to, ka šādam Padomes lēmumam par nostāju, kas Savienībai saskaņā ar kompetences piešķiršanas principu, ar ko nosaka kompetenču robežas (LES 5. panta 1. punkta pirmais teikums), jāieņem, papildus LESD 218. panta 9. punktam ir nepieciešams arī materiāls juridiskais pamats, no kura izriet kompetenču apjoms un galu galā līdz ar to līgumos paredzētā Savienības rīcības brīvība ( 20 ).

40.

Tomēr spēcīgu diskusiju priekšmets ir tas, vai šis materiālais juridiskais pamats izskatāmajā lietā ir meklējams noteikumos par iekšējo tirgu vai noteikumos par brīvības, drošības un tiesiskuma telpu, vai tomēr LESD 217. pantā paredzētajā kompetencē slēgt asociācijas nolīgumus. Turklāt nav strīda par to, kāda nozīme ir LESD 216. panta 1. punktam.

41.

Tas, ka pareizā juridiskā pamata izvēlei ir būtiska praktiska un institucionāla, pat konstitucionālu tiesību nozīme ( 21 ), ir skaidri redzams tieši tādā gadījumā, kāds tiek aplūkots šajā lietā: izvēloties juridisko pamatu, tiek noteikta virzība tam, vai Apvienotā Karaliste un Īrija var izmantot īpašās tiesības, kuras tām ir piešķirtas ar “opt-in regulējumu” saskaņā ar LES un LESD 21. protokolu ( 22 ).

42.

Tomēr 21. protokols pats par sevi nekādā ziņā nevar – kā jau vienmēr līdzīgi – ietekmēt jautājumu par atbilstošo juridisko pamatu apstrīdētā lēmuma pieņemšanai ( 23 ). Gluži otrādi, atbilstoši pastāvīgajai judikatūrai Savienības tiesību akta juridiskā pamata izvēlei ir jābalstās uz objektīviem un juridiski pārbaudāmiem apstākļiem, tostarp tiesību akta mērķi un saturu ( 24 ).

43.

Ar apstrīdēto Padomes lēmumu tiek izvirzīts mērķis sagatavot jaunu Asociācijas padomes lēmumu, ar kuru pastāvošās asociācijas ietvaros ir jāaktualizē un regulēti jāpaplašina savā laikā spēkā esošie sociālā nodrošinājuma sistēmu koordinēšanas noteikumi starp Savienību un Turciju ( 25 ).

44.

Plānotajā jaunajā Asociācijas padomes lēmumā, kura sagatavošanai tiek izmantots apstrīdētais lēmums, tostarp ir paredzēti daži noteikumi par sociālo sistēmu koordinēšanu, kuriem – saskaņā ar tajā minētajiem nosacījumiem – ir jānāk par labu Savienībā likumīgi nodarbinātiem Turcijas darba ņēmējiem, kā arī konkrētiem šo darba ņēmēju ģimenes locekļiem ( 26 ).

45.

Tāpēc, vispirms aplūkojot, LESD 79. panta 2. punkta b) apakšpunkts varētu būt sedes materiae, taču šis noteikums skaidri dod iespēju “noteikt tādu trešo valstu pilsoņu tiesības, kuri likumīgi uzturas dalībvalstī, ieskaitot nosacījumus, ar kādiem šīs personas drīkst brīvi pārvietoties un uzturēties citās dalībvalstīs”. To vidū varētu būt arī tiesību normas par trešo valstu pilsoņu sociālo nodrošinājumu ( 27 ).

46.

Neapstrīdami ar šo noteikumu jau vairākkārt ir tikuši pamatoti tiesību akti, kuru mērķis saskaņā ar nolīgumiem, kas noslēgti ar trešajām valstīm, bija šo valstu pilsoņus ietvert Savienības sociālo tiesību normu piemērošanas jomā ( 28 ); Apvienotā Karaliste un Īrija uzsverot ir norādījušas uz to.

47.

Tomēr šāda iestāžu prakse vien nevar būt izšķirīga, ja ir jānosaka šajā lietā apstrīdētā Padomes lēmuma atbilstošais juridiskais pamats ( 29 ).

48.

Izskatāmajā lietā divi iemesli neļauj izmantot LESD 79. panta 2. punkta a) apakšpunktu; pirmkārt, plānotais jaunais Asociācijas padomes lēmums neaprobežojas tikai ar trešo valstu valstspiederīgo tiesību noteikšanu (šajā ziņā skat. turpmāk tekstā a) sadaļu). Otrkārt, šis lēmums sekmē Savienības un Turcijas pastāvošās asociācijas turpmāko attīstību (šajā ziņā skat. turpmāk tekstā b) sadaļu).

49.

Vispirms ir jānorāda, ka runa par LESD 79. panta 2. punkta a) apakšpunktu kā materiālo juridisko pamatu varētu būt tikai tad, ja plānotais jaunais Asociācijas padomes lēmums aprobežotos ar trešo valstu valstspiederīgo tiesību noteikšanu vai vismaz svarīgākajā daļā būtu veltīts šim tematam. Tā tas ir, jo, kā zināms, Savienības tiesību akta juridiskā pamata izvēlē ir jāorientējas pēc tā reglamentējošā satura būtības ( 30 ).

50.

Taču, kā pamatoti uzsver Padome un Komisija, apstrīdētā lēmuma mērķis ir nevis tikai vienpusēji regulēt trešo valstu valstspiederīgo – precīzāk izsakoties, Turcijas darba ņēmēju un viņu ģimenes locekļu – sociālās tiesības Savienībā, bet turklāt regulēt arī Savienības pilsoņu un viņu ģimenes locekļu konkrētas sociālās tiesības Turcijā ( 31 ).

51.

Jebkurā gadījumā LESD 79. panta 2. punkta b) apakšpunkts nesniedz pamatu šiem abiem komponentiem. Nepieciešamības gadījumā tas saskaņā ar LESD 79. panta 2. punkta b) apakšpunktu varētu tikt ietverts pasākumā, ja tam būtu sekundāra nozīme un tas nebūtu būtiskākais šajā pasākumā.

52.

Tiesas sēdē Tiesā Apvienotā Karaliste un Īrija turklāt mēģināja mazināt nozīmi, kāda ir minētajam plānotā regulējuma otrajam komponentam – noteikumu pieņemšana attiecībā uz Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem Turcijā. Turklāt to skatījumā runas neesot par būtiskāko attiecībā uz lēmumu, kas ir jāpieņem Asociācijas padomē. Tās apgalvo, ka būtiskākais esot ietverts pirmajā komponentē, respektīvi, aplūkotajos noteikumos attiecībā uz Savienībā nodarbinātajiem Turcijas darba ņēmējiem un viņu ģimenes locekļiem.

53.

Tomēr situācija ir pretēja.

54.

Ir jāapšauba, ka pašlaik starp Savienību un Turciju noslēgtā Asociācijas līguma ietvaros vēl vispār nav paredzētas tādas tiesību normas par sociālā nodrošinājuma sistēmu koordinēšana, kuras varētu nākt par labu Turcijā nodarbinātiem Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem ( 32 ). Šādas tiesību normas vispirms ir jāizstrādā kopā ar plānoto Asociācijas padomes jauno lēmumu, ar kuru tiktu likvidēta arī nevienlīdzība, kas Turcijas darba ņēmēju labā pašlaik pastāv spēkā esošajā Lēmumā 3/80.

55.

Ņemot vērā iepriekš minēto, aplūkotajos noteikumos attiecībā uz Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem runa nekādā ziņā nav tikai par pakārtotu sekundāras nozīmes jomu. Gluži pretēji, šie noteikumi ir īstens jauninājums, par kuru ir jālemj Asociācijas padomē. Turpretim plānotie jaunie noteikumi par Savienībā nodarbinātiem Turcijas darba ņēmējiem un viņu ģimenes locekļiem ir paredzēti tikai Savienības acquis aktualizēšanai ( 33 ), kas būtībā jau pastāv kopš Asociācijas padomes Lēmuma 3/80 [pieņemšanas] ( 34 ).

56.

Apvienotā Karaliste iebilst, ka plānotie noteikumi attiecībā uz Turcijā nodarbinātajiem Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem vispirms radītu pienākumus Turcijas iestādēm, un Savienības dalībvalstu iestādes tie skartu tikai sekundāri, savā ziņā administratīvās palīdzības veidā ( 35 ).

57.

Tomēr arī šis arguments neiztur kritiku. Tā tas ir, jo Savienības tiesību akta juridiskā pamata izvēle nevar būt atkarīga no tā, kuram vēlāk šis tiesību akts ir jāīsteno: Savienības iestādēm, dalībvalstu vai trešo valstu iestādēm.

58.

Uzmanību pievēršot Savienībā nepieciešamajiem plānotā Asociācijas padomes jaunā lēmuma īstenošanas pasākumiem, Apvienotā Karaliste, man šķiet, pārprot Līgumu sistēmu, kurā ir skaidri nošķirta Savienības iekšējā un ārējā kompetence. Kopš Lisabonas līguma spēkā stāšanās Savienības ārējās kompetences Līgumos ir precīzāk definētas un sistematizētas, kas tostarp izriet no jauniekļautajām LESD 216. panta 1. punkta un 3. panta 2. punkta tiesību normām ( 36 ).

59.

Ja attiecībā uz Savienības ārējo tirdzniecību būtu vēlme aprobežoties tikai ar pastāvošām iekšējām kompetencēm, kas Savienībā dotu iespēju, piemēram, veikt nepieciešamos pasākumus, lai īstenotu saistības, ko Savienība uzņēmusies starptautiskajā līmenī, tad rezultātā ievērojami paplašinātos Savienības ārējās kompetences un tās pilnvaras ārlietu jomā tiktu padarītas gandrīz neierobežotas. Tas būtu pretrunā kompetences piešķiršanas principam, ar ko nosaka kompetenču robežas (LES 5. panta 1. punkta pirmais teikums).

60.

Ņemot vērā iepriekš minēto, Apvienotās Karalistes un Īrijas argumentu par būtiskāko plānotajā jaunajā regulējumā nevar uzskatīt par pārliecinošu.

61.

Otrkārt, ir jāapšauba, ka LESD 79. pants ir daļa no noteikumiem par brīvības, drošības un tiesiskuma telpu un ietilpst nodaļā par politiku robežkontroles, patvēruma un imigrācijas jomā.

62.

Saskaņā ar LESD 79. panta 1. punktu tam ir arī specifisks mērķis: ar šo noteikumu ir paredzēts pilnveidot Savienības kopēju imigrācijas politiku, kuras mērķis ir “nodrošināt efektīvu migrācijas plūsmas vadību, taisnīgu attieksmi pret trešo valstu pilsoņiem [..] un novērst nelikumīgu ieceļošanu un cilvēku tirdzniecību, kā arī paredzēt pastiprinātus pasākumus to apkarošanai”. Visi ar LESD 79. panta 2. punkta b) apakšpunktu pamatotie pasākumi ir jāaplūko šajā kontekstā un tostarp tiek noteikti vienīgi, “piemērojot 1. punktu”.

63.

Šis izvirzītais LESD 79. panta 2. punkta b) apakšpunkta mērķis un šā regulējuma konteksts neatbilst tādam pasākumam, kāds ir šajā tiesvedībā izšķiramā strīda priekšmets.

64.

Šajā lietā apstrīdētais pasākums būtībā neaprobežojas ar konkrētu sociālo tiesību piešķiršanu, pamatojoties uz kopēju imigrācijas politiku, konkrētiem trešo valstu pilsoņiem, kuri regulāri uzturas Savienības teritorijā, lai pret viņiem nodrošinātu “taisnīgu attieksmi” LESD 79. panta 1. punkta izpratnē. Gluži pretēji, šā pasākuma tvērums ir daudz plašāks. Tā mērķis ir attīstīt starp Savienību un Turciju pastāvošo asociāciju un it īpaši izpildīt tiesiskās reglamentēšanas uzdevumu, kas ir ietverts Asociācijas nolīguma Papildprotokola 39. pantā.

65.

Materiāla juridiskā pamata izvēlē izšķiroša nozīme ir apstāklim, ka noteikumi, kas jāpieņem Asociācijas padomei, iekļaujas ar Turciju esošās asociācijas kontekstā un ir paredzēti tās pilnveidošanai. Tā tas ir, jo tieši šī sakarība un šis mērķis ir tie, kuri apstrīdētajam lēmumam piešķir papildu dimensiju – dimensiju, kas ir daudz plašāka par LESD 79. panta mērķi un kura pieļauj pasākumus.

66.

Tāpēc, kopumā ņemot, ir jānoraida Apvienotās Karalistes un Īrijas arguments, saskaņā ar kuru LESD 79. panta 2. punkta b) apakšpunktam esot jābūt apstrīdētā lēmuma pareizajam juridiskajam pamatam.

67.

Tomēr, manuprāt, apstrīdētais lēmums tikpat maz ir pamatojams ar LESD 48. pantu, kuru ir minējušas Padome un Komisija.

68.

Taču pilnīgi pamatoti Apvienotā Karaliste un Īrija norāda uz to, ka LESD 48. pants būtībā varot būt pamats tikai attiecībā uz Savienības iekšēju pasākumu noteikšanu un turklāt tas attiecoties vienīgi uz Savienības pilsoņu, nevis uz trešo valstu pilsoņu sociālo nodrošinājumu.

69.

LESD 48. pants dod iespēju veikt tādus “pasākumus sociālā nodrošinājuma jomā, kas vajadzīgi, lai īstenotu darba ņēmēju pārvietošanās brīvību”. Tas ietilpst tajā pašā līguma nodaļā, kurā LESD 45. panta 1. punkts, ar kuru ir noteikts, ka darba ņēmēju pārvietošanās brīvība ir nodrošināta tikai “Savienībā”. Arī Tiesa jau ir konstatējusi, ka ar LESD 45. pantu (iepriekš – EEZ līguma 48. pants) pārvietošanās brīvība ir nodrošināta tikai “dalībvalstu darba ņēmējiem” ( 37 ), tātad – Savienības pilsoņiem ( 38 ).

70.

Atbilstoši tam trešo valstu pilsoņi nevar Savienības teritorijā atsaukties uz tiesībām brīvi pārvietoties saskaņā ar LESD 45. pantu, un Savienības likumdevējam nav tiesību uz viena vienīga LESD 48. panta pamata veikt specifiskus sociālā nodrošinājuma sistēmu koordinēšanas pasākumus starp Savienību un trešajām valstīm. Tā tas ir, jo šādi pasākumi nav nepieciešami, lai (Savienībā) nodrošinātu darba ņēmēju pārvietošanās brīvību LESD 45. un 48. panta izpratnē.

71.

Man gan šķiet, ka nav izslēgts, ka Savienības iestādes drīkst pamatoties uz pilnvarām, kas tām piešķirtas iekšējā tirgus izveidošanai, lai Savienības pilsoņiem un uzņēmumiem paredzētu tiesību normu pieņemšanas gadījumā regulētu arī trešo valstu pilsoņu situāciju, piemēram, ja tas ir nepieciešams, lai radītu vienādus konkurences nosacījumus iekšējā tirgū ( 39 ).

72.

Izskatāmajā lietā runas gan nav vienīgi par to, ka Savienības teritorijā paredzēta sociālo tiesību normu pieņemšanas gadījumā tiek regulēta arī trešo valstu pilsoņu situācija. Gluži pretēji, apstrīdētā lēmuma priekšmets ir, pirmkārt, izstrādāt noteikumus par sociālā nodrošinājuma sistēmu koordinēšanu Savienības attiecībās ar trešo valsti.

73.

Attiecībā uz to LESD 48. pantā Savienības iestādēm pilnvaras nav paredzētas.

74.

Turklāt nesen Tiesa spriedumos lietās C‑431/11 un C‑656/11 ir atzinusi LESD 48. pantu kā juridisko pamatu Savienības sociālo tiesību normu paplašināšanu attiecībā uz EEZ un Šveici ( 40 ). Tomēr no tā nav secināms, ka LESD 48. pants pavisam vispārēji dotu iespēju pieņemt tiesību normas sociālajā jomā Savienības attiecībās ar trešajām valstīm. Tā tas ir, jo Tiesas atzītā LESD 48. panta piemērošana attiecībās ar EEZ iesaistītajām EBTA valstīm un Šveici ir jāaplūko, ievērojot īpatnības, kuras iezīmē EEZ līgums un ar Šveici noslēgtais nolīgums par personu brīvu pārvietošanos. Šīs īpatnības Tiesa ir uzsvērusi savos spriedumos lietā C‑431/11 un lietā C‑656/11.

75.

Tā Tiesa lietā C‑431/11 ir atgādinājusi, ka ar EEZ līgumu ir izveidota cieša Savienības un EBTA valstu asociācija, kura ir balstīta uz īpašām un privileģētām saiknēm asociācijas dalībnieku starpā un kuras mērķis tostarp ir pēc iespējas pilnīgāk īstenot brīvu pārvietošanos ( 41 ). Strīdīgais Padomes lēmums lietā C‑431/11 bija viens no pasākumiem, ar kuriem Savienības iekšējā tirgus tiesību akti attiecībā uz EEZ, cik vien iespējams, tiek paplašināti tā, lai minēto valstu valstspiederīgie personu brīvu pārvietošanos izmantotu ar tādiem pašiem sociālajiem nosacījumiem, kādi ir Savienības pilsoņiem ( 42 ).

76.

Tiesa nedaudz vēlāk lietā C‑656/11 ir līdzīgi uzsvērusi, ka divpusējie nolīgumi starp Savienību un Šveici aptver daudzas nozares un tajos ir paredzētas īpašas tiesības un pienākumi, kas dažos aspektos ir analoģiski tiem, kas ir paredzēti LESD ( 43 ). Īpaši attiecībā uz noteikumiem par sociāla nodrošinājuma koordinēšanu Šveice esot “jāpielīdzina Eiropas Savienības dalībvalstij” ( 44 ).

77.

Tādējādi LESD 48. panta piemērošana lietās C‑431/11 un C‑656/11 pavisam noteikti ir bijusi apzināta attiecībā uz sociālajiem nosacījumiem par personu brīvu pārvietošanos Savienības dalībvalstīs Šveice, kā arī EBTA valstis – Norvēģija, Islande un Lihtenšteina – esot asimilējušās tik tālu, ka tās varot tikt uzskatītas par iekšējā tirgus daļu.

78.

Nekas tamlīdzīgs nav konstatējams Savienības attiecībās ar Turciju. Atšķirībā no EEZ līguma un ar Šveici noslēgtā nolīguma par personu brīvu pārvietošanos šajā lietā aplūkotajā Asociācijas nolīgumā nav paredzēta vispārēja iekšējā tirgus nosacījumu paplašināšana attiecībā uz Turciju. Kaut gan Asociācijas nolīguma mērķis ir nostiprināt aizvien ciešākas saites ar Turciju ( 45 ) un tā tālāks mērķis – Turcijas pievienošanās Eiropas Savienībai ( 46 ), tomēr pašreizējā situācijā tas ievērojami atpaliek no Turcijas pilnīgas pielīdzināšanas Eiropas iekšējam tirgum piederošajām dalībvalstīm ( 47 ).

79.

It īpaši ar Asociācijas nolīgumu vēl nav izveidota darba ņēmēju brīva pārvietošanās starp Savienību un Turciju, taču tajā ir vienīgi paredzēta pakāpeniska šīs pārvietošanās brīvības nodrošināšana ( 48 ). Daži būtiski šā mērķa elementi līdz šim nav tikuši īstenoti ( 49 ). Tāpēc vienīgi attiecībā uz Savienībā nodarbinātu Turcijas pilsoņu un viņu ģimenes locekļu tiesībām judikatūrā precīzi ievēro, cik vien iespējams, Savienībā spēkā esošos darba ņēmēju brīvas pārvietošanās principus ( 50 ).

80.

Atšķirībā no tā, kas noteikts EEZ līgumā un ar Šveici noslēgtajā nolīgumā par personu brīvu pārvietošanos, asociācijā ar Turciju tomēr nav paredzēts, ka Turcijas valstspiederīgie Savienībā vai Savienības pilsoņi Turcijā savu profesionālo darbību drīkst veikt ar tādiem pašiem nosacījumiem, kādi ir attiecīgajā teritorijā dzīvojošajiem darba ņēmējiem. Gluži pretēji, Savienība un Turcija būtībā “vienojas rīkoties” tikai saskaņā ar EEZ līguma 48.–50. pantu (tagad LESD 45.–47. pants) ( 51 ) un piemērot principu, saskaņā ar kuru ir aizliegta diskriminācija valstspiederības dēļ ( 52 ), turpretim Asociācijas nolīgumā, kas ir zīmīgi, nav atsauces uz EEZ līguma 51. pantu, kas atbilst tagadējam LESD 48. pantam.

81.

Šis izteikti ierobežotais asociēšanās dziļums nelabvēlīgi ietekmē arī šajā lietā aplūkoto sociālā nodrošinājuma sistēmu koordinēšanu starp Savienību un Turciju. Tā pašlaik spēkā esošajā Lēmumā Nr. 3/80, kā arī plānotajā Asociācijas padomes jaunajā lēmumā gan tiek izdarīta atsauce uz Regulu Nr. 1408/71 un tās turpmāko regulējumu – Regulu Nr. 884/2004, taču Savienībā spēkā esošo sociālo tiesību normu kopējā sistēma netiek izmantota attiecībā uz Turciju. Turklāt Asociācijas nolīgumā pat tiek nepārprotami izslēgta Savienībā spēkā esošās sociālās nodrošināšanas sistēmu koordinēšanas pilnīga izmantošana, taču Savienības dalībvalstīm nav pienākuma ņemt vērā konkrētus, Turcijā pavadītos apdrošināšanas vai nodarbinātības laikposmus ( 53 ).

82.

Līdz ar to, pretēji Padomes un Komisijas uzskatam, lietās C‑431/11 un C‑656/11 rastais risinājums nav izmantojams šajā lietā.

83.

Atbilstoši minētajai judikatūrai LESD 48. pants izņēmuma veidā gan varētu tikt ņemts vērā, lai pieņemtu noteikumus saistībā ar asociāciju, kura jau ir attīstīta tik dziļi un plaši, ka asociētās trešās valstis tāpat kā Savienības dalībvalstis faktiski iesaistās iekšējā tirgū. Tā ir tāpēc, ka tad – un tikai tad – sociālā nodrošinājuma sistēmu koordinēšana arī attiecībās ar šīm trešajām valstīm var tikt pielīdzināta ar iekšēju situāciju saistītam iekšējā tirgus jautājumam un pamatota ar LESD 48. pantu.

84.

Turpretim – atšķirībā no Padomes un Komisijas viedokļa – LESD 48. pants nekādā ziņā nav piemērots juridiskais pamats gadījumos, kuros nepastāv iekšējā tirgus apstākļi, jo attiecības starp Savienību attiecīgo trešo valsti ir posmā, kurā vēl tikai norisinās pakāpeniska tuvināšanās iekšējam tirgum.

85.

Pēdējā minētā ir šajā lietā aplūkotā situācija attiecībās ar Turciju.

86.

Šādos apstākļos LESD 48. pants tāpat kā LESD 79. pants nevar būt apstrīdētā lēmuma juridiskais pamats.

87.

Apstrīdētā lēmuma atbilstošā juridiskā pamata noteikšanai izšķirīgs ir kritērijs, ka šis lēmums ir Savienībā pirmais nepieciešamais solis, pilnveidojot asociāciju ar Turciju. Tālab būtu jāizmanto tas pats pamats materiālo pilnvaru piešķiršanai, kuru Eiropas Ekonomikas Kopiena savā laikā sākotnēji izmantoja Asociācijas nolīguma un tā Papildprotokola noslēgšanā, proti, LESD 217. pantā (iepriekš – EEK līguma 238. pants) paredzētā kompetence slēgt asociācijas nolīgumus.

88.

Manuprāt, judikatūrā nav ietverti elementi attiecībā uz Padomes un Komisijas nostāju, saskaņā ar kuru LESD 217. pants varētu tikt izmantots vienīgi par juridisko pamatu asociācijas dibināšanai un varbūtējiem tās institucionālās struktūras papildinājumiem vai grozījumiem, turpretim no tā piemērošanas jomas būtu jāizslēdz visi pasākumi, kuri tiek izmantoti Asociācijas nolīgumā definētās asociācijas programmas īstenošanai.

89.

Gluži pretēji: ja ar LESD 217. pantu ir atļauts ļoti tālejošais solis – izveidot asociāciju starp Savienību un trešo valsti, tad ir jābūt iespējamam, ka šis noteikums vispirms patiesi ir arī kā juridiskais pamats precīziem pasākumiem, ar kuriem paredzēts grozīt, paplašināt vai pilnveidot jau pastāvošu asociāciju (argumentum a maiore ad minus). Galu galā tas neattiecas uz pasākumiem, kas paredzēti Asociācijas nolīgumā definētās asociēšanas programmas ( 54 ) īstenošanai, kuras mērķis tostarp ir pakāpeniska darba ņēmēju pārvietošanās brīvības nodrošināšana ( 55 ).

90.

Varētu būt, ka Savienība vienpusējus pasākumus, kurus tā pieņem savu no asociācijas nolīguma izrietošo saistību izpildei, var pamatot ar citu juridisko pamatu, nevis LESD 217. pantu, un attiecīgā gadījumā tā tas ir jādara ( 56 ). Taču – kā tas ir šajā lietā –, ja Asociācijas padome ir tā, kas nosaka šādus pasākumus, tad runa ir par Savienības un Turcijas asociācijas struktūru. Savienības tiesību izpratnē šīs Asociācijas padomes darbība savu leģitimitāti izsmeļ jau vien no LESD 217. pantā paredzētās kompetences slēgt asociācijas nolīgumus. Maz ticams, ka lēmumi, kas Asociācijas padomei ir jāpieņem, varētu tikt pamatoti ar LESD 79. pantu vai 48. pantu. Nekas cits nevar tikt izmantots apstrīdētajam lēmumam, ar kuru mūsu Padome, ņemot vērā Asociācijas padomes iesaistīšanos, nosaka Savienības nostāju un līdz ar to galu galā arī sagatavo Savienības rīcību starptautiskajā līmenī, kā arī plānotos pielāgojumus Asociācijas līmenī spēkā esošo noteikumu līmenī. LESD 217. pantam ir arī jābūt tā juridiskajam pamatam.

91.

Pat ja gribētu uzskatīt, ka daži no plānotajiem noteikumiem par sociālā nodrošinājuma sistēmu koordinēšanu – respektīvi, noteikumi attiecībā uz trešo valstu pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem – varētu tikt pieņemti arī uz LESD 79. panta 2. punkta b) apakšpunkta pamata ( 57 ), tad ar tādu trešo valsti, kāda ir Turcija, noslēgta asociācijas līguma kontekstā LESD 217. pants būtu jāuzskata par lex specialis ( 58 ).

92.

Atšķirībā no LESD 48. panta 217. pants bez jebkādam šaubām dod iespēju pieņemt noteikumus par Savienības attiecībām ar trešajām valstīm un ļauj Savienības pilsoņiem kā trešo valstu valstspiederīgajiem, ieskaitot ekonomiski neaktīvas personas, izmantot šos noteikumus. Tieši šādi noteikumi, kuri attiecas uz Savienības attiecībām ar trešajām valstīm, kā arī uz šo trešo valstu valstspiederīgo juridisko statusu, veido asociācijas nolīgumu. Šajā ziņā Tiesa jau pirms kāda laika ir konstatējusi, ka LESD 217. pants (iepriekš – EEK līguma 238. pants) Savienībai noteikti piešķir kompetenci, lai attiecībā pret trešajām valstīm tiktu nodrošināta tās saistību izpilde visās līgumos paredzētajās jomās – arī attiecībā uz migrējošo darba ņēmēju un viņu ģimenes locekļu juridisko statusu ( 59 ).

93.

Atzīstot LESD 217. pantu kā materiālo juridisko pamatu visiem asociācijas nolīgumā definētiem asociācijas programmas īstenošanas pasākumiem, Tiesa varētu sniegt ievērojamu ieguldījumu asociāciju jomā esošās tiesiskās noteiktības ziņā un šajā jomā pastāvošās Savienības iestāžu atšķirīgās prakses vienādošanā. Turklāt šādi būtu iespējams izvairīties no virknes tiesību strīdu, kādi par juridisko pamatu ir uzliesmojuši lietās C‑431/11 un C‑656/11, kā arī šajā lietā.

94.

Atšķirībā no Padomes un Komisijas paustā uzskata arī Tiesas CITES judikatūrai ( 60 ) nav pretrunā atsauce uz LESD 217. pantu kā apstrīdētā lēmuma materiālo juridisko pamatu. No sprieduma lietā CITES izriet vienīgi tas, ka Padomei savos lēmumos LESD 218. panta 9. punkta izpratnē Savienības nostājas ieņemšanā starptautiskās struktūrās ir jāizmanto specifisks juridiskais pamats un tas arī ir jācitē ( 61 ). Taču no apstrīdētā lēmuma vispār nav secināms, ka LESD 217. pants nav piemērots vai pietiekami konkrēts šāda veida lēmumu materiālais juridiskais pamats.

95.

Starp citu, nevar iebilst pret LESD 217. panta piemērošanu pilnvaru piešķiršanai attiecībā uz tādu lēmumu, kāds ir apstrīdēts šajā lietā, ka šādā veidā Asociācijas padomes lēmumu pieņemšanas procedūra tiktu pārmērīgi apgrūtināta.

96.

Pirmkārt, ne jau procedūras nosaka tiesību akta juridisko pamatu, bet gan juridiskais pamats nosaka tiesību akta pieņemšanai piemērojamās procedūras ( 62 ).

97.

Otrkārt, LESD 217. panta kā materiālā juridiskā pamata izmantošana šajā lietā nekādā ziņā neizraisa izmaiņas procedūrā. Tā tas ir tāpēc, ka procedūras izpratnē noteicošais joprojām ir LESD 218. panta 9. punkts, kura piemērošanas jomā Padome lēmumus pieņem ar kvalificētu balsu vairākumu (LES 16. panta 3. punkts). Vienprātības nepieciešamība Padomē (LESD 218. panta 8. punkta otrā daļa) tāpat kā Eiropas Parlamenta piekrišanas nepieciešamība (LESD 218. panta 6. punkta a) apakšpunkta i) punkts) pēc savas būtības un mērķa, kā arī pēc LESD 218. panta sistēmas ( 63 ) attiecas vienīgi uz asociācijas līguma pirmreizējo noslēgšanu vai šāda līguma strukturāliem grozījumiem, attiecībā uz kuriem savukārt tik un tā nepiemēro LESD 218. panta 9. punktu, ņemot vērā tā teikuma pēdējo daļu (“izņemot [..]”).

98.

Līdz ar to rezumējot – tāpat kā iepriekš lietā C‑431/11 ( 64 ) –, es secinu, ka LESD 217. pants būtu bijis atbilstošs apstrīdētā lēmuma juridiskais pamats, turklāt, Padomei lēmumus pieņemot ar kvalificētu balsu vairākumu (LES 16. panta 3. punkts), LESD 218. panta 9. punkts joprojām būtu atbilstošs procedūras aspektā.

99.

Procesuālo tiesību izpratnē Tiesai, starp citu, nekas neliedz LESD 217. pantu uzskatīt par apstrīdētā lēmuma pareizo juridisko pamatu. Tā tas ir, jo Apvienotā Karaliste, ko atbalsta Īrija, ir skaidri izteikusi iebildumu par nepareizo juridisko pamatu, un līdz ar to tas ir norādīts kā strīda priekšmets. Turklāt gan rakstveida procedūrā, gan tiesas sēdē tika apspriesta īpaši iespēja LESD 217. pantu izmantot kā materiālo juridisko pamatu. Līdz ar to nepastāv arī šaubas attiecībā uz lietas dalībnieku uzklausīšanu un prasībām pēc tiesvedības, kura izmanto sacīkstes principu ( 65 ).

100.

Varētu būt tā, ka lietas dalībnieki – kā savā laikā lietā jau lietā C‑431/11 – ceļ iebildumus pret LESD 217. panta kā apstrīdētā lēmuma materiālā juridiskā pamata izmantošanu. Taču šie iebildumi būtībā drīkst būt saistīti ar šo lietas dalībnieku aizstāvētajām interesēm un nav piemēroti, lai Tiesas sprieduma pieņemšanu sašaurinātu, izvēloties vien LESD 79. pantu, no vienas puses, un LESD 48. pantu, no otras puses. Tā tas ir, jo tiesnesis nav “lietas dalībnieku mute” ( 66 ). Līdz ar to viņam nevar tikt noteikts pienākums ņemt vērā tikai lietas dalībnieku prasījumu pamatojumam norādītos argumentus, jo pretējā gadījumā atbilstošā situācijā viņš būtu spiests pamatot savu nolēmumu ar kļūdainiem juridiskiem apsvērumiem ( 67 ).

101.

Tikai gadījumā, kurā Tiesa neņemtu vērā manus skaidrojumus par LESD 217. pantu, es piebilstu, ka šajā lietā būtu aplūkojams arī LESD 216. panta 1. punkts.

102.

LESD 216. panta 1. punktu nedrīkst sajaukt ar Savienības iestāžu vispārēju pilnvarojumu darboties ārlietu jomā. Gluži pretēji, no šīs tiesību normas ir secināms, ka kompetence ārlietu jomā vienmēr ir saistīta tikai ar šajā normā minētajiem līgumu noteikumiem, Savienības mērķiem, tiesību aktiem un Savienības tiesību normām.

103.

Tāpēc man šķiet, ka skaidrojumiem par LESD 216. panta 1. punktu šajā lietā nav iemesla galu galā tāpēc, ka Padome rakstveida procedūrā un tiesas sēdē Tiesā ir mēģinājusi pamatot, ka LESD 48. pants tiek izmantots kā apstrīdētā lēmuma materiālais juridiskais pamats, dažviet atsaucoties uz t.s. AETR doktrīnu ( 68 ).

104.

Turklāt ir jāpiezīmē, ka AETR doktrīna kopš Lisabonas līguma stāšanas spēkā 2009. gada 1. decembrī būtībā ir kodificēta LESD 216. panta 1. punktā ( 69 ). Tātad, ja Padome, pieņemot apstrīdēto lēmumu, būtu gribējusi kā pamatu izmantot kaut kā līdzīgus “AETR efektus”, tad lēmuma preambulā tā nebūtu aprobežojusies tikai ar atsauci uz LESD 48. pantu, bet gan tai papildus būtu bijis jācitē arī LESD 216. panta 1. punkts kā materiālais juridiskais pamats. Tās atteikšanās turklāt norādīt LESD 216. panta 1. punktu vismaz ir jāuzskata par pieņemšanas pamatojuma neesamību LESD 296. panta otrās daļas izpratnē.

105.

Ņemot vērā iepriekš minēto, šķiet pilnīgi iespējams, ka šajā lietā ir secināms, ka no LESD 216. panta 1. punkta izriet pierādījumi par Savienības ārējās darbības kompetences esamību. Atšķirībā no dažu lietas dalībnieku paustā uzskata, tas ir minētā noteikuma uzdevums.

106.

No plānotā Asociācijas padomes jaunā lēmuma izrietoša pasākuma noteikšana Savienības primāro tiesību aktos – arī LES vai LESD – nav gan nekur paredzēta, tāpēc ir izslēgta atsauce uz LESD 216. panta 1. punkta pirmo variantu (“paredzēts Līgumos”). Turklāt plānotā lēmumu pieņemšana Asociācijas padomē nav paredzēta, lai “saskaņā ar Savienības politiku sasniegtu kādu no Līgumos izvirzītajiem mērķiem”, tādēļ arī LESD 216. panta 1. punkta otrais variants netiek aplūkots kā piesaistes punkts ( 70 ).

107.

Tāpat nav saskatāms, kādā veidā, pieņemot dalībvalstu sociālā nodrošinājuma sistēmu koordinēšanas noteikumus, “kopējie noteikumi”– tātad Savienības tiesību normas – var tikt “ietekmēti” ar attiecīgajiem Turcijas noteikumiem vai var tikt “mainīts to saturs”, kā tas būtu prasīts LESD 216. panta 1. punkta ceturtajā variantā. Saistībā ar šo ir jāatgādina, ka Savienības sociālo tiesību normas, kā tās ir izteiktas Regulās Nr. 883/2004 un Nr. 987/2009, piemēro tikai iekšējā tirgū, nevis attiecībās ar trešajām valstīm. Šīs sociālo tiesību normas netiek ietekmētas, ja – kā šajā lietā – ārpus to piemērošanas jomas trešo valstu valstspiederīgajiem Savienībā, kā arī Savienības pilsoņiem trešajās valstīs un viņu attiecīgajiem ģimenes locekļiem ir jābūt piešķirtām konkrētām sociāla veida tiesībām.

108.

Turpretī, atgriežoties pie LESD 216. panta 1. punkta trešā varianta, jānorāda, ka atbilstoši tam Savienība “saskaņā ar savu politiku” ir pilnvarota slēgt starptautisku nolīgumu ar kādu trešo valsti, ja šī noslēgšana ir “noteikta saistošā Savienības tiesību aktā”.

109.

Asociācijas nolīgums un tā Papildprotokols ir divi starptautiski nolīgumi, kurus ir noslēgusi Eiropas Ekonomikas kopiena kā Savienības tiesību priekštecis un kuri kopš tā laika ir jāuzskata par Savienības tiesību sistēmas neatņemamu sastāvdaļu ( 71 ) un saskaņā ar LESD 216. panta 2. punktu ir saistoši gan Savienības iestādēm, gan tās dalībvalstīm. Tātad tie abi ir jāuzskata par saistošiem Savienības tiesību aktiem LESDS 216. panta 1. punkta trešā varianta izpratnē.

110.

Papildprotokola 39. pantā ir paredzēts, ka Asociācijas padome pieņem “noteikumus sociālā nodrošinājuma jomā” attiecībā uz migrējošajiem darba ņēmējiem, kuri ir Turcijas valstspiederīgie, kā arī viņu ģimenes locekļiem, kuri dzīvo Savienībā; ar šiem noteikumiem atbilstoši “tiesību normām, kas vēl ir jāizstrādā”, ir jānodrošina iespēja, ka konkrēti dalībvalstīs pavadīti apdrošināšanas un nodarbinātības laikposmi tiek summēti.

111.

Jautājumā par atbilstošo noteikumu pieņemšanu attiecībā uz Turcijā nodarbinātiem Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem gan nav skaidru, ar Papildprotokola 39. pantu salīdzināmu speciālo tiesību normu. Tomēr saskaņā ar Asociācijas nolīguma 12. pantu un Papildprotokola 36. pantu mērķis pavisam vispārēji ir starp dalībvalstīm un Turciju pakāpeniski īstenot darba ņēmēju pārvietošanās brīvību, turklāt saskaņā ar Asociācijas nolīguma 9. pantu ir aizliegta diskriminācija valstspiederības dēļ. No tā ir secināms, ka Asociācijas nolīguma paredzētajai sociālā nodrošinājuma sistēmu koordinēšanai Savienības un Turcijas starpā ir jānāk par labu arī Turcijā nodarbinātiem Savienības pilsoņiem un viņu ģimenes locekļiem.

112.

Ņemot vērā iepriekš minēto, apstrīdētais lēmums būtu pamatojams ar LESD 216. panta 1. punktā norādīto trešo variantu kā materiālo juridisko pamatu. Tā tas ir, jo ar apstrīdēto lēmumu Asociācijas padomē tiek izveidots starptautisks nolīgums, kurš ir paredzēts divos Savienībai saistošos tiesību aktos – Asociācijas nolīgumā un tā Papildprotokolā.

113.

Taču, kā jau izklāstīts, ar LESD 217. pantu attiecībā uz apstrīdēto lēmumu pastāv cits, speciāls materiālais juridiskais pamats ( 72 ), tāpēc joprojām uzskatu, ka šajā lietā galu galā ir jāatsaucas nevis uz LESD 216. panta 1. punktu, bet gan uz 217. pantu ( 73 ).

114.

Papildinot es atļaujos – līdzīgi kā arī lietā C‑431/11 – norādīt, ka LESD 217. panta tāpat kā 48. panta vai 216. panta 1. punktā paredzētā trešā varianta piemērošana tādā lietā kā šī neatņem 21. protokola lietderīgo iedarbību.

115.

Attiecībā uz Apvienoto Karalisti un Īriju 21. protokolā ir ietverti speciālie noteikumi par brīvības, drošības un tiesiskuma telpu. Saskaņā ar šo protokolu pasākumi, kuri tiek ierosināti atbilstoši LESD trešās daļas V sadaļai, attiecas uz Apvienoto Karalisti un Īriju tikai, ciktāl šīs abas dalībvalstis skaidri un rakstiski paziņo, ka tās vēlas iesaistīties šajos pasākumos (“opt-in regulējums”, skat. 21. protokola 1. panta pirmās daļas pirmo teikumu, to lasot kopā ar 3. pantu).

116.

Šā īpašā regulējuma materiālā piemērošanas joma ir skaidri ierobežota ar brīvības, drošības un tiesiskuma telpu. Turklāt tas kā izņēmuma regulējums ir jāinterpretē šauri ( 74 ).

117.

Attiecībā uz citām Savienības tiesību jomām, it īpaši saistībā ar iekšējo tirgu vai asociāciju ar trešajām valstīm, 21. protokola būtība un mērķis nav piedalīšanās pasākumos, par kuriem ir lēmušas Savienības iestādes, un attiecībā uz iesaistīšanos tajos atstāt Apvienotajai Karalistei un Īrijai rīcības brīvību.

118.

Atbilstoši tam opt-in regulējumu var nepiemērot tādu pasākumu veikšanā, kuri – kā šajā lietā apstrīdētais Padomes lēmums – attiecas uz pastāvošās asociācijas starp Savienību un trešajām valstīm pilnveidošanu.

119.

Starp citu, Asociācijas nolīguma darbība un tajā noteiktās asociācijas programmas ( 75 ) īstenošana tiktu būtiski apdraudētas, ja atsevišķas Savienības dalībvalstis attiecībās ar asociētajām valstīm vai to valstspiederīgajiem piemērotu tikai Savienības tiesību aquis daļu vai to grozīšanu un šādā veidā varētu sev pieprasīt īpašu attieksmi.

120.

Asociācijas nolīguma piemērošanas jomā nav vietas opt-in vai opt-out regulējumam, un tādējādi galu galā idejai par Eiropu à la carte. Pretējā gadījumā pastāvētu asociācijas sašķelšanās risks, kas izraisītu negatīvas sekas attiecībā uz vienlīdzīgu attieksmi pret visām personām un uzņēmumiem, kuri darbojas šā Asociācijas nolīguma piemērošanas jomā, kā arī uz tiem piemērojamo konkurences nosacījumu vienveidību ( 76 ).

121.

Kā iepriekš tika konstatēts, Padome ir izvēlējusies nepareizu apstrīdētā lēmuma juridisko pamatu. Pareizi būtu bijis šo lēmumu pamatot ar LESD 217. pantā paredzēto kompetenci slēgt asociācijas nolīgumus kā materiālo juridisko pamatu, pakārtoti ar LESD 216. panta 1. punktā paredzēto trešo variantu, attiecīgi tos saistot ar LESD 218. panta 9. punktā paredzēto procedūras juridisko pamatu.

122.

Savienības tiesību akta neatbilstošā juridiskā pamata izvēle obligāti nenozīmē, ka šis Savienības tiesību akts būtu jāatzīst par spēkā neesošu. Saskaņā ar judikatūru ir jāatsakās no tiesību akta atzīšanas par spēkā neesošu, ja neatbilstošā juridiskā pamata piemērošana nav varējusi ietekmēt tiesību akta saturu vai tā pieņemšanas procedūru, un tādējādi runa ir par tikai formāla rakstura kļūdu ( 77 ).

123.

Tā tas ir šajā lietā. Saskaņā ar LESD 218. panta 9. punktu apstrīdētais lēmums Padomē bija jāpieņem ar kvalificētu balsu vairākumu un bez Eiropas Parlamenta līdzdalības ( 78 ), vienalga, vai LESD 217. pants, 216. panta 1. punkts vai Padomes norādītais LESD 48. pants tiek uzskatīti par atbilstošo juridisko pamatu. Turklāt neviens no minētajiem materiālajiem juridiskajiem pamatiem neļauj Apvienotajai Karalistei un Īrijai izmantot LES un LESD 21. protokolā paredzēto īpašo regulējumu.

124.

Tādējādi šajā lietā nepareiza juridiskā pamata izvēle nevar attaisnot apstrīdētā lēmuma atcelšanu.

125.

Saskaņā ar Tiesas Reglamenta 138. panta 1. punktu lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs. Tā kā atbilstoši manis ierosinātajam risinājumam Apvienotajai Karalistei spriedums ir nelabvēlīgs un Padome ir prasījusi piespriest Apvienotajai Karalistei atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, tiesāšanas izdevumi ir jāatlīdzina Apvienotajai Karalistei. Turpretim Īrija un Komisija kā personas, kas iestājušās lietā, saskaņā ar Tiesas Reglamenta 140. panta 1. punktu sedz savus tiesāšanās izdevumus pašas.

126.

Pamatojoties uz iepriekš minētajiem apsvērumiem, es ierosinu Tiesai lemt šādi: