—

Latvijas valdības vārdā – I. Kalniņš un I. Ņesterova, pārstāvji,

—

Eiropas Komisijas vārdā – G. Wils un A. Sauka, pārstāvji,

1

Lūgums sniegt prejudiciālo nolēmumu ir par to, kā interpretēt Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (turpmāk tekstā – “Harta”) 47. pantu, kā arī Eiropas Parlamenta un Padomes 2006. gada 15. marta Regulas (EK) Nr. 562/2006, ar kuru ievieš Kopienas Kodeksu par noteikumiem, kas reglamentē personu pārvietošanos pār robežām (Šengenas Robežu kodekss) (OV L 105, 1. lpp.), 6. panta 1. punktu un 13. panta 3. punktu.

2

Šis lūgums tika iesniegts saistībā ar sūdzības izvērtēšanu, kuru iesniedzis Zakaria k-gs par atteikumu pieņemt prasību par zaudējumu atlīdzību, kuru tas cēlis sakarā ar administratīvās iestādes rīcību Latvijas robežas šķērsošanas laikā.

3

Regulas Nr. 5662/2006 20. apsvērums ir formulēts šādi:

“Šajā regulā ir ievērotas pamattiesības un principi, kas atzīti [Hartā]. To būtu jāīsteno saskaņā ar dalībvalstu saistībām attiecībā uz starptautisku aizsardzību un neizdošanu.”

4

Šīs regulas 6. pants ar nosaukumu “Robežpārbaudes norise” ir formulēts šādi:

“1.   Robežsargi, pildot pienākumus, pilnībā respektē cilvēku cieņu.

Visus pasākumus, pildot to pienākumus, veic samērīgi ar šo pasākumu mērķiem.

2.   Robežsargi, veicot robežpārbaudes, nediskriminē personas šādu iemeslu dēļ: dzimums, rase vai izcelsme, ticība vai pārliecība, invaliditāte, vecums vai dzimumorientācija.”

5

Minētās regulas 13. panta 3. punktā ir paredzēts:

“Personām, kam atteikta ieceļošana, ir tiesības iesniegt pārsūdzību. Pārsūdzības īsteno saskaņā ar attiecīgas valsts tiesību aktiem. Trešās valsts valstspiederīgajam arī izsniedz rakstisku norādi par kontaktpunktiem, kur var saņemt informāciju par pārstāvjiem, kas saskaņā ar attiecīgas valsts tiesību aktiem ir kompetenti pārstāvēt trešās valsts valstspiederīgo.

Šādas pārsūdzības iesniegšana neaptur ieceļošanas atteikuma lēmuma izpildi.

Neskarot jebkādu kompensāciju, ko piešķir saskaņā ar attiecīgas valsts tiesību aktiem, trešās valsts valstspiederīgajam – ja pārsūdzības izskatīšanā tiktu konstatēts, ka lēmums atteikt ieceļošanu bijis nepamatots – ir tiesības uz to, ka dalībvalsts, kas atteikusi ieceļošanu, labo anulēto ieceļošanas spiedogu un jebkādu citu veiktu anulēšanu vai papildinājumu.”

6

Imigrācijas likuma (Latvijas Vēstnesis, 2002, Nr. 169, 2744. lpp.) 20. pantā ir paredzēts:

“(1)   Ārzemniekam ir tiesības lēmumu par atteikumu ieceļot Latvijas Republikā 30 dienu laikā pēc tā pieņemšanas apstrīdēt pārstāvniecībā.

(2)   Šā panta pirmajā daļā minēto iesniegumu izskata Valsts robežsardzes priekšnieks vai viņa pilnvarota amatpersona, un šo personu pieņemtais lēmums nav pārsūdzams.”

7

Administratīvā procesa likuma (Latvijas Vēstnesis, 2001, Nr. 164, 2551. lpp.), redakcijā, kas bija piemērojama attiecīgo faktisko apstākļu rašanās laikā, 76. panta 2. punktā ir paredzēts:

“Administratīvo aktu var apstrīdēt padotības kārtībā augstākā iestādē. Likumā vai Ministru kabineta noteikumos var būt noteikta cita iestāde, kurā attiecīgo administratīvo aktu var apstrīdēt. Ja tādas nav vai tā ir Ministru kabinets, administratīvo aktu var apstrīdēt tajā iestādē, kura izdevusi šo aktu, vai uzreiz pārsūdzēt tiesā.”

8

Šī likuma 89. pantā ar nosaukumu “Iestādes faktiskās rīcības jēdziens” ir paredzēts:

“(1)   Faktiskā rīcība ir iestādes rīcība publisko tiesību jomā, kas neizpaužas tiesību akta veidā un kas ir vērsta uz faktisko seku radīšanu, ja privātpersonai uz šo rīcību ir tiesības vai šīs rīcības rezultātā ir radies vai var rasties personas subjektīvo tiesību vai tiesisko interešu aizskārums. Par faktisko rīcību atzīstamas arī iestādes darbības, kas neatkarīgi no iestādes nodoma rada tādas faktiskās sekas, kuru rezultātā privātpersonai ir radies vai var rasties būtisks tiesību aizskārums. Iestādes procesuālās darbības (darbības, kurām trūkst galējā noregulējuma rakstura) nav faktiskā rīcība.

(2)   Faktiskā rīcība ir arī iestādes bezdarbība, ja iestādei saskaņā ar tiesību normām bija vai ir pienākums izpildīt kādu darbību, kā arī iestādes sniegta izziņa.”

9

Minētā likuma 92. pantā ar nosaukumu “Tiesības uz atlīdzinājumu” ir paredzēts:

“Ikviens ir tiesīgs prasīt atbilstīgu atlīdzinājumu par mantiskajiem zaudējumiem vai personisko kaitējumu, arī morālo kaitējumu, kas viņam nodarīts ar administratīvo aktu vai iestādes faktisko rīcību.”

10

Kā izriet no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu, pieteicējs Zakaria k-gs 2010. gada 28. novembrī lidoja no Beirutas (Libāna) uz Kopenhāgenu (Dānija) caur Rīgu (Latvija). Zakaria k-ga personu apliecinošais dokuments ir Libānas Republikas izsniegtais Palestīnas bēgļa ceļošanas dokuments. Zakaria k-gam 2008. gada 27. novembrī ir izsniegta pastāvīgās uzturēšanās atļauja Zviedrijā, kur viņš, pēc pieteicēja teiktā, dzīvo 10 gadus un ir uzsācis šīs dalībvalsts pilsonības iegūšanas procesu. Viņš devās uz Kopenhāgenu, jo viņa dzīvesvieta ir Lundā (Zviedrija), uz kurieni ir ērtāka un ātrāka satiksme no Kopenhāgenas.

11

Rīgas lidostā robežsargi veica Zakaria k-ga personu apliecinoša dokumenta pārbaudi, galarezultātā ļaujot viņam ieceļot Latvijā un dalībvalstu teritorijā, kas ir puses 1985. gada 14. jūnija Konvencijā, ar ko īsteno Šengenas nolīgumu starp Beniluksa Ekonomikas savienības valstu valdībām, Vācijas Federatīvās Republikas valdību un Francijas Republikas valdību par pakāpenisku kontroles atcelšanu pie kopīgām robežām (OV 2000, L 239, 19. lpp.) un kas ir parakstīta 1990. gada 19. jūnijā Šengenā. Tomēr, pieteicēja ieskatā, pārbaude tika veikta rupji, izaicinoši un cilvēka cieņu aizskarošā veidā. Sakarā ar laiku, kas bija nepieciešams kontrolei, Zakaria k-gs nokavēja lidmašīnu uz Kopenhāgenu.

12

Apstrīdot robežsargu rīcību robežkontroles gaitā un uzskatot, ka ar šo rīcību ir nodarīts morālais kaitējums, Zakaria k-gs iesniedza sūdzību robežsardzes priekšniekam un lūdza kaitējuma atlīdzību LVL 7000 apmērā.

13

Ar 2011. gada 28. februāra lēmumu Nr. 25 šis priekšnieks atzina par tiesiskām minētās darbības un to rezultātā izdoto administratīvo aktu, proti, atļauju tranzītā esošajai personai Zakaria k-gam ieceļot Latvijas Republikas, kas ir Konvencijas, ar ko īsteno Šengenas nolīgumu, dalībvalsts, teritorijā. Taču minētais priekšnieks noraidīja ieinteresētās personas lūgumu par kaitējuma atlīdzināšanu.

14

Zakaria k-gs vērsās Administratīvajā rajona tiesā ar pieteikumu par robežsargu rīcības atzīšanu par prettiesisku un personiskā un morālā kaitējuma atlīdzinājumu LVL 7000 apmērā.

15

Ar Administratīvās rajona tiesas tiesneses 2011. gada 29. marta lēmumu Zakaria k-ga pieteikumu atteikts pieņemt, jo tas nav izskatāms administratīvā procesa kārtībā. Lēmums pamatots ar turpmāk minētajiem argumentiem.

16

Minētā tiesa uzskata, ka Imigrācijas likuma 20. pantā noteikts, ka ārzemniekam, kuram ir atteikta ieceļošana, ir tiesības lēmumu par atteikumu ieceļot Latvijas Republikā 30 dienu laikā pēc tā pieņemšanas apstrīdēt pārstāvniecībā. Sūdzību izskata robežsardzes priekšnieks vai viņa pilnvarota amatpersona, un šo personu pieņemtais lēmums nav pārsūdzams.

17

Tā kā nav paredzēta atteikuma ieceļot Latvijā pārsūdzēšana tiesā, tiesā neesot izskatāms arī prasījums par lēmuma, ar kuru atļauts ieceļot šajā dalībvalstī, pieņemšanas procesā pieļauta procesuālā pārkāpuma konstatēšanu.

18

Prasījums par atlīdzinājumu neesot atzīstams par patstāvīgu prasījumu, jo esot nesaraujami saistīts ar pamatprasījumu. Līdz ar to, ja nav pamatprasījuma, prasījums par personiskā un morālā kaitējuma atlīdzināšanu neesot pieņemams un arī esot jānoraida.

19

Zakaria k-gs iesniedza blakus sūdzību par Administratīvās rajona tiesas tiesneses lēmumu. Administratīvā apgabaltiesa apstiprināja minētā lēmuma pamatojumu. Tomēr Administratīva apgabaltiesa atzina, ka, ja Zakaria k-gs uzskata, ka robežsardzes amatpersonas aizskārušas viņa godu un cieņu, par ko viņam pienākas atlīdzinājums, viņam ir tiesības vērsties vispārējās jurisdikcijas tiesā ar prasību par kaitējuma atlīdzināšanu.

20

Zakaria k-gs iesniedza blakus sūdzību par Administratīvās apgabaltiesas lēmumu Augstākās tiesas Senātā. Šajā sūdzībā norādīts, ka viņš nevēlas, lai tiktu pārskatīts lēmums par ieceļošanas atļauju, bet gan lai tiktu izvērtēta robežsardzes amatpersonu faktiskā rīcība, kas veikta lēmuma pieņemšanas laikā, bet nav bijusi saistīta ar lēmuma pieņemšanu. Viņš arī apgalvojot, ka šī rīcība atbilst Administratīvā procesa likuma 89. pantā ietvertajai faktiskās rīcības definīcijai.

21

Augstākās tiesas Senāts, iesniedzējtiesa, norāda, ka, nepastāvot iespējai apstrīdēt Robežsardzes priekšnieka lēmumu administratīvajā tiesā un ņemot vērā to, ka Zakaria k-ga sūdzība ir vērsta pret rīcību, kas notikusi administratīva procesa gaitā, prasījums par zaudējumu atlīdzināšanu nevar tikt izvērtēts civilprocesa kārtībā. Tomēr Senāts šaubās, vai Regulas Nr. 562/2006 13. panta 3. punktam atbilstošs ir tāds valsts tiesiskais regulējums, saskaņā ar kuru personai nav tiesību uz lēmuma pārsūdzību tiesā vai iestādē, kurā institucionāli un funkcionāli ir nodrošināta neatkarīga un objektīva pārsūdzības izskatīšana.

22

Tāpat Senāts šaubās, vai Regulas Nr. 562/2006 13. panta 3. punktā garantētās pārsūdzības tiesības attiecas tikai uz gadījumiem, kad personai ir atteikta ieceļošana attiecīgās dalībvalsts teritorijā; Senāts uzskata, ka personai ir tiesības apstrīdēt procesa gaitā pieļautos pārkāpumus, tostarp cilvēka cieņas aizskārumus, pat ja administratīva akta saturs ir labvēlīgs.

23

Ņemot vērā iepriekš minēto, Augstākās tiesas Senāts nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:

24

Latvijas valdība un Komisija iesniedza apsvērumus Tiesā. Zakaria k-gs, kurš nav iesniedzis rakstveida apsvērumus un kura vārdā nav iesniegti nekādi apsvērumi, lūdza sniegt iespēju izklāstīt savus apsvērumus tiesvedības mutvārdu daļā, norādot, ka viņš vēlas izklāstīt faktus saistībā ar incidentu, par kuru ir runa pamata tiesvedībā, un ka viņa intereses pārstāv Latvijas Cilvēktiesību centrs.

25

Saskaņā ar Tiesas Reglamenta 76. panta 2. punktu Tiesa pēc tiesneša referenta priekšlikuma un pēc ģenerāladvokāta uzklausīšanas, ja, iepazīstoties ar tiesvedības rakstveida daļā iesniegtajiem procesuālajiem rakstiem vai apsvērumiem, tā uzskata, ka ir pietiekami informēta, lai pieņemtu lēmumu, var nolemt nenoturēt tiesas sēdi mutvārdu paskaidrojumu uzklausīšanai. Saskaņā ar 76. panta 3. punktu paredzētā iespēja nav piemērojama, ja Statūtu 23. pantā minētā ieinteresētā persona, kas nav piedalījusies tiesvedības rakstveida daļā, ir iesniegusi motivētu pieteikumu par tiesas sēdes mutvārdu paskaidrojumu uzklausīšanai noturēšanu.

26

Ne no lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu, ne no Tiesai iesniegtajiem lietas materiāliem neizriet, ka Latvijas Cilvēktiesību centrs būtu pārstāvējis Zakaria k-gu iesniedzējtiesā. Tādējādi nav pierādīts, ka šī organizācija ir pilnvarota pārstāvēt privātpersonas saskaņā ar Latvijas procesuālo tiesību normām, kā tas paredzēts Reglamenta 47. panta 2. punktā.

27

Tādēļ Tiesa aicināja Zakaria k-gu apstiprināt, ka viņš ir pilnvarojis Latvijas Cilvēktiesību centru pārstāvēt viņu Tiesā, un precizēt, pirmkārt, vai šī organizācija ir tiesīga saskaņā ar Latvijas tiesību normām pārstāvēt privātpersonas valsts tiesās un, otrkārt, vai šī centra pārstāvis uzstāsies tiesas sēdē mutvārdu paskaidrojumu uzklausīšanai. Tā kā Zakaria k-gs Tiesas noteiktajā termiņā nesniedza atbildi un neviena cita ieinteresētā persona Tiesas Statūtu 23. panta nozīmē nelūdza tiesvedības mutvārdu daļas sākšanu, Tiesa atteicās no tiesas sēdes mutvārdu paskaidrojumu uzklausīšanai rīkošanas, uzskatot, ka ir pietiekami informēta, lai pieņemtu lēmumu.

28

No lūguma sniegt prejudiciālu nolēmumu, no Tiesai iesniegtajiem lietas materiāliem un no Komisijas apsvērumiem izriet, ka atbilstošās Latvijas tiesību normas tiek interpretētas dažādi saistībā ar iespēju tiesā pārsūdzēt robežsargu faktisko rīcību un saņemt šai personai nodarītā personīgā un morālā kaitējuma atlīdzību gadījumā, ja ir pieņemts labvēlīgs administratīvs lēmums, proti, ieceļošanas atļauja Latvijas teritorijā.

29

Šajā ziņā ir svarīgi atgādināt, ka no pastāvīgās judikatūras izriet, ka Tiesai, atbildot uz prejudiciālo jautājumu, ko dalībvalsts uzdevusi saskaņā ar LESD 267. pantu, nav kompetences interpretēt šīs dalībvalsts iekšējos tiesību aktus (tostarp skat. 1993. gada 12. oktobra spriedumu lietā C-37/92 Vanacker un Lesage, Recueil, I-4947. lpp., 7. punkts; 2005. gada 20. oktobra spriedumu lietā C-511/03 Ten Kate Holding Musselkanaal u.c., Krājums, I-8979. lpp., 25. punkts, kā arī 2006. gada 19. septembra spriedumu lietā C-506/04 Wilson, Krājums, I-8613. lpp., 34. punkts).

30

Ņemot vērā šo aspektu un neskaidrību saistībā ar Latvijas procesuālo tiesību normu precīzo saturu, Tiesa sniegs Augstākās tiesas Senātam Savienības tiesību normu interpretācijas elementus, kas tam ļaus izvērtēt iekšējo tiesību normu saderīgumu ar Savienības tiesisko regulējumu.

31

Ar savu pirmo jautājumu iesniedzējtiesa jautā, vai Regulas Nr. 562/2006 13. panta 3. punktā ir paredzētas personas tiesības pārsūdzēt ne tikai ieceļošanas atteikumu, bet arī lēmuma, ar kuru atļauts ieceļot, pieņemšanas gaitā izdarītus procesuālus pārkāpumus. Ar otro un trešo jautājumu iesniedzējtiesa jautā, vai, ja atbilde uz pirmo jautājumu ir apstiprinoša, minētā tiesību norma nosaka dalībvalsts pienākumu nodrošināt pārsūdzības īstenošanu tiesā vai iestādē, kura institucionāli un funkcionāli atbilst tādām pašām garantijām kā tiesa.

32

Šie jautājumi ir jāizvērtē kopā.

33

Regulas Nr. 562/2006 13. panta 3. punktā ir paredzēts, ka personām, kam atteikta ieceļošana, ir tiesības iesniegt pārsūdzību par šo lēmumu. Saskaņā ar šo tiesību normu pārsūdzības īsteno saskaņā ar attiecīgās valsts tiesību aktiem.

34

Ir jāpiebilst, ka Regulas Nr. 562/2006 13. pants ir pilnībā veltīts jautājumiem par ieceļošanas atteikšanu.

35

Gluži kā to ir norādījusi Latvijas valdība un Komisija, Regulas Nr. 562/2006 13. panta 3. punktā ir paredzēts dalībvalstīm pienākumus noteikt pārsūdzības iespēju vienīgi saistībā ar lēmumiem par ieceļošanas atteikšanu.

36

Turklāt ir redzams, ka ne pieteicējs pamata tiesvedībā, ne iesniedzējtiesa nav apstrīdējuši šīs tiesību normas spēkā esamību.

37

Ar otro un trešo jautājumu iesniedzējtiesa jautā, vai Regulas Nr. 562/2006 13. panta 3. punktā, kas lasīts, ņemot vērā šīs regulas 20. apsvērumu un 6. panta 1. punktu, kā arī Hartas 47. pantu, ir paredzēts dalībvalstij pienākums nodrošināt pārsūdzības īstenošanu pret iespējamiem pārkāpumiem, kas pieļauti ieceļošanas atļaujas lēmuma pieņemšanas procesā, vai nu tiesā, vai iestādē, kura institucionāli un funkcionāli atbilst tādām pašām garantijām kā tiesa.

38

Tā kā abi jautājumi tiek uzdoti vienīgi gadījumā, ja atbilde uz pirmo jautājumu būtu apstiprinoša, proti, ka Regulas Nr. 562/2006 13. panta 3. punktā ir paredzēts, ka personai ir tiesības pārsūdzēt ne tikai ieceļošanas atteikumu, bet arī pārkāpumus, kuru esamību apgalvojis prasītājs un kuri aprakstīti šī spriedumu 11. punktā, uz tiem nav jāatbild.

39

Katrā ziņā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu nav sniegta pietiekama informācija par pamata tiesvedību, tostarp par atbilstošajiem faktiem, lai Tiesa varētu noteikt, kāda būtu Regulas Nr. 562/2006 6. panta nozīme šī strīda izskatīšanā. Līdz ar to Tiesai nav iespējas noteikt, vai prasītāja pamata tiesvedībā situāciju regulē Savienības tiesību akti Hartas 51. panta 1. punkta, kurā ir paredzēts, ka Hartas noteikumi attiecas uz dalībvalstīm tikai tad, ja tās īsteno Savienības tiesības, nozīmē (šajā ziņā tostarp skat. 2010. gada 5. oktobra spriedumu lietā C-400/10 PPU McB, Krājums, I-8965. lpp., 51. punkts, un 2012. gada 8. novembra spriedumu lietā C-40/11 Iida, 79.–81. punkts).

40

Iesniedzējtiesai ir jānosaka, ņemot vērā pamata tiesvedības apstākļus, vai uz prasītāja pamata tiesvedībā situāciju attiecas Savienības tiesību akti un, ja tas tā ir, vai atteikums atzīt prasītāja tiesības iesniegt savus prasības tiesā aizskar tiesības, kas atzītas Hartas 47. pantā. Šajā ziņā ir jāatgādina, ka robežsargiem, kas veic savas funkcijas minētās regulas 6. panta nozīmē, tostarp ir pilnībā jāievēro cilvēka cieņa. Dalībvalstīm savās iekšējo tiesību sistēmās ir jāparedz atbilstošās pārsūdzības iespējas, lai nodrošinātu, ievērojot Hartas 47. pantu, personu aizsardzību, kuras atsaucas uz tiesībām, kas šīm personām izriet no Regulas Nr. 562/2006 6. panta.

41

Taču, ja šī tiesa uzskata, ņemot vērā Tiesas atbildi uz pirmo jautājumu, ka minētā situācija neietilpst Savienības tiesību aktu piemērošanas jomā, tai ir šī situācija jāizvērtē no valsts tiesību skatpunkta, ņemot vērā arī 1950. gada 4. novembrī Romā parakstīto Eiropas Cilvēktiesību un pamatbrīvību aizsardzības konvenciju, kurai pievienojušās visas dalībvalstis (šajā ziņā skat. 2011. gada 15. novembra spriedumu lietā C-256/11 Dereci u.c., Krājums, I-11315. lpp., 72. un 73. punkts).

42

Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, uz uzdotajiem jautājumiem ir jāatbild, ka Regulas Nr. 562/2006 13. panta 3. punktā ir noteikts dalībvalstīm pienākums paredzēt pārsūdzības iespēju vienīgi saistībā ar ieceļošanas atteikumiem to teritorijā.

43

Attiecībā uz lietas dalībniekiem šī tiesvedība ir stadija procesā, kuru izskata iesniedzējtiesa, un tā lemj par tiesāšanās izdevumiem. Izdevumi, kas radušies, iesniedzot apsvērumus Tiesai, un kas nav minēto lietas dalībnieku izdevumi, nav atlīdzināmi.

Ar šādu pamatojumu Tiesa (piektā palāta) nospriež:

Eiropas Parlamenta un Padomes 2006. gada 15. marta Regulas (EK) Nr. 562/2006, ar kuru ievieš Kopienas Kodeksu par noteikumiem, kas reglamentē personu pārvietošanos pār robežām (Šengenas Robežu kodekss), 13. panta 3. punktā ir noteikts dalībvalstīm pienākums paredzēt pārsūdzības iespēju vienīgi saistībā ar ieceļošanas atteikumiem to teritorijā.