1. 

Ar savu lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana [Sicīlijas reģiona Valsts administratīvās tiesvedības padome] (Itālija) būtībā Tiesai jautā, vai Savienības tiesības nepieļauj tādus reģionālus tiesību aktus, kādi ir pamatlietā, saskaņā ar kuriem, lai ierīkotu jaunas optikas prakses vietas, ir jāievēro kritēriji attiecībā uz apdzīvotības blīvumu un attālumu.

2. 

Prejudiciālie jautājumi tika uzdoti tiesvedībā starp Ottica New Line di Accardi Vincenzo (turpmāk tekstā – “Ottica New Line”) un Comune de Campobello di Mazara [Kampobello di Madzāras pašvaldība] saistībā ar pēdējās minētās lēmumu, ar kuru tā atļāva Fotottica Media Vision di Luppino Natale Fabrizio e C. Snc (turpmāk tekstā – “Fotottica”) pastāvīgi veikt optiķa darbu šīs pašvaldības teritorijā.

3. 

Šī lieta iekļaujas judikatūrā, kas attiecas uz tādiem valsts pasākumiem, saskaņā ar kuriem brīvība veikt uzņēmējdarbību, strādājot ar sabiedrības veselību saistītā profesijā, tiek ierobežota ar atļauju izsniegšanas kārtību ( 2 ). Jāatgādina, ka optiķa darba īpatnības jau ir tikušas izvērtētas judikatūrā, no kuras izriet, ka tās atšķiras no pakalpojumiem, kas ir pilnībā saistīti ar sabiedrības veselības aizsardzību ( 3 ). Šajā gadījumā Tiesai būs jāprecizē, vai un vajadzības gadījumā cik lielā mērā principi, kas ar spriedumu lietā Blanco Pérez un Chao Gómez ( 4 ) ir noteikti attiecībā uz aptieku ierīkošanu, var tikt piemēroti attiecībā uz optikas prakses vietu ierīkošanu.

4.

Direktīvas 2006/123/EK ( 5 ) preambulas 22. apsvērumā ir noteikts:

“Veselības aprūpes izslēgšanai no šīs direktīvas piemērošanas jomas būtu jāattiecas uz veselības aprūpi un farmaceitiskajiem pakalpojumiem, ko pacientiem sniedz veselības aprūpes darbinieki, lai novērtētu, saglabātu vai atjaunotu viņu veselības stāvokli, ja dalībvalstī, kurā pakalpojumi tiek sniegti, šādas darbības var veikt vienīgi reglamentēto profesiju pārstāvji.”

5.

Minētās direktīvas 1. panta 1. punktā ir paredzēts:

“Šajā direktīvā ir paredzēti vispārīgi noteikumi, lai atvieglinātu to, kā pakalpojumu sniedzēji īsteno brīvību veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu brīvu apriti, vienlaikus saglabājot augstu pakalpojumu kvalitātes līmeni.”

6.

Direktīvas 2006/123 2. panta 2. punkta f) apakšpunktā ir paredzēts:

“Šo direktīvu nepiemēro šādām darbībām:

[..]

7.

Atbilstoši Sicīlijas 2004. gada 9. jūlija Reģionālā likuma Nr. 12 par optiķa darba tiesisko regulējumu un par grozījumiem 1999. gada 22. februāra Reģionālajā likumā Nr. 28 (turpmāk tekstā – “Reģionālais likums Nr. 12/2004”) 1. pantam:

“1.   Lai kompetentā pašvaldības iestāde izdotu atļauju veikt optiķa darbu, tiek ņemts vērā ne vien ieraksts attiecīgajā Īpašajā reģistrā, kas minēts 1993. gada 1. septembra Reģionālā likuma Nr. 25 71. pantā, bet arī attiecība starp iedzīvotāju skaitu un optikas prakses vietu skaitu, lai nodrošinātu racionālu piedāvājuma sadalījumu teritorijā. Šī attiecība tiek noteikta kā viena optikas prakses vieta uz 8000 rezidentu. Attālums no vienas prakses vietas līdz otrai nedrīkst būt mazāks par 300 metriem. Minētie ierobežojumi nav piemērojami attiecībā uz prakses vietām, kuras tiek pārceltas no īrētām prakses telpām uz īpašumā esošām prakses telpām vai kuras ir jāpārceļ tādēļ, ka tās tiek izliktas no telpām, vai citu nepārvaramas varas apstākļu dēļ. Atļaujas, kas izdotas pirms šī likuma spēkā stāšanās, paliek spēkā.

2.   Ja pastāv pierādītas teritoriālas prasības, kompetentā pašvaldības iestāde izdod attiecīgo atļauju vai veic izmaiņas esošā atļaujā, atkāpjoties no 1. punktā minētajām normām, pēc Tirdzniecības kameras sastāvā ietilpstošās Provinces komisijas obligātā atzinuma saņemšanas saskaņā ar 8. pantu Noteikumos par 1993. gada 1. septembra Reģionālā likuma Nr. 25 71. panta īstenošanu, kas izsludināti ar Prezidenta 1995. gada 1. jūnija Dekrētu Nr. 64.

3.   Pašvaldībās, kurās rezidentu skaits nepārsniedz minētos 8000, kompetentā pašvaldības iestāde bez 2. punktā minētā komisijas atzinuma tomēr var izdot maksimāli divas atļaujas. Tas neattiecas uz pieteikumiem, kas izskatīti pirms šī likuma spēkā stāšanās dienas.”

8.

Ar 2009. gada 18. decembra lēmumu Comune di Campobello di Mazara atļāva Fotottica ierīkot tās teritorijā optikas prakses vietas. No iesniedzējtiesas lēmuma par prejudiciālo jautājumu uzdošanu izriet, ka šis 2009. gada 18. decembra lēmums tika pieņemts, pārkāpjot Reģionālā likuma Nr. 12/2004 1. panta 1. punktu, jo, atverot minēto prakses vietu, neesot tikuši ievēroti šajā tiesību normā paredzētie nosacījumi par apdzīvotības blīvumu un attālumu starp optikas prakses vietām.

9.

Ottica New Line pārsūdzēja minēto 2009. gada 18. decembra lēmumu Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia [Sicīlijas Reģionālajā administratīvajā tiesā]. Ar 2010. gada 18. marta lēmumu šī tiesa noraidīja Ottica New Line prasību pēc tam, kad tā bija atteikusies piemērot Reģionālā likuma Nr. 12/2004 1. panta 1. punktu, uzskatot to par nesaderīgu ar Savienības tiesībām.

10.

Ottica New Line pārsūdzēja šo pēdējo lēmumu iesniedzējtiesā, kura jautā, vai ir iespējams attiecībā uz optikas prakses vietu atvēršanu piemērot principus, kādi tika izmantoti iepriekš minētajā spriedumā lietā Blanco Pérez un Chao Gómez. Iesniedzējtiesa uzskata, ka nav apstrīdams, ka optiķa profesija salīdzinājumā ar farmaceita profesiju vēl ciešāk ir saistīta ar komercdarbību. Tomēr nevar pilnībā noliegt, ka īpašas optikas prakses vietu teritoriālā sadalījuma sistēmas ieviešanas un saglabāšanas pamatā ir veselības aprūpes interese.

11.

Šādos apstākļos Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:

12.

Šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu Tiesas kancelejā tika reģistrēts 2011. gada 21. oktobrī. Rakstveida apsvērumus sniedza Čehijas Republikas, Spānijas un Nīderlandes valdības, kā arī Eiropas Komisija.

13.

Vispirms norādīšu, ka visi pamatlietas fakti ir radušies tikai vienā dalībvalstī, pat vienā reģionā. Tā kā šī lieta neietver nevienu pārrobežu elementu, prejudiciālo jautājumu līdz ar to varētu atzīt par nepieņemamu.

14.

Patiešām ir skaidrs, ka LESD noteikumi brīvības veikt uzņēmējdarbību jomā nav piemērojami situācijā, kurā visi fakti ir radušies tikai vienas dalībvalsts ietvaros ( 6 ).

15.

Saskaņā ar Tiesas judikatūru atbilde uz šādu jautājumu tomēr var būt lietderīga iesniedzējtiesai, it īpaši gadījumā, kad valsts tiesības tai uzliek pienākumu piešķirt valsts pilsonim tādas pašas tiesības, kādas citas dalībvalsts pilsonim izriet no Savienības tiesībām analogā situācijā ( 7 ).

16.

Šajā gadījumā situācija, par kādu ir runa šajā judikatūrā, attiecas, ņemot vērā pamatlietas kontekstu, uz tiesībām, uz kādām dalībvalsts, kas nav Itālijas Republika, pilsonis var atsaukties saskaņā ar Savienības tiesībām, ja viņš atrodas tādā pašā situācijā kā Fotottica, kura vēlas ierīkot optikas prakses vietu un pret kuru cits optikas prakses veicējs ir cēlis prasību, pamatojoties uz valsts tiesību aktiem, ar kuriem ir ieviesta iepriekšējas atļaujas saņemšanas kārtība, kuras izsniegšana ir atkarīga no īpaši stingrām prasībām, kas var pārkāpt tiesības, kādas pēdējām minētajam uzņēmējam ir saskaņā ar Līgumu.

17.

Līdz ar to gadījumā, kad nav acīmredzami, ka Savienības tiesību interpretācija nebūtu lietderīga, lai palīdzētu iesniedzējtiesai pieņemt lēmumu, šis lūgums ir jāuzskata par pieņemamu.

18.

Ar šo lūgumu sniegt prejudiciālu nolēmumu būtībā tiek vaicāts, vai optiķa darbs ir pietiekami cieši saistīts ar sabiedrības veselības aizsardzību, lai varētu pamatot valsts pasākumus, kas ierobežo Līgumā garantēto brīvību veikt uzņēmējdarbību. Tāpēc es piedāvāju vispirms izanalizēt dažus vispārējus ar optiķa darbību saistītus aspektus.

19.

Pirmkārt, es vēlētos uzsvērt, ka, manuprāt un neievērojot atšķirības, kādas pastāv valstu līmenī ( 8 ), optiķa darbam vispār ir daudzveidīgs raksturs. Lai varētu izanalizēt pamatlietā apskatāmos tiesību aktus, ir jānošķir divi aspekti.

20.

Pirmkārt, ir skaidrs, ka pacienti vai klienti visbiežāk dodas uz optikas prakses vietām ar ārsta oftalmologa recepti, lai iegādātos preces redzes defektu koriģēšanai, piemēram, brilles vai kontaktlēcas. Turklāt, ja optiķis ir tiesīgs veikt redzes pārbaudi, izmērīt redzes asumu, noteikt un kontrolēt nepieciešamo redzes korekciju, identificēt redzes traucējumus un ārstēt redzes defektus, izmantojot optiskos korekcijas līdzekļus, sniegt klientiem padomus šajā ziņā un nosūtīt viņus pie speciālista oftalmologa, viņš veic darbību, kas ietilpst veselības aprūpes jēdzienā un atbilst sabiedrības veselības aprūpei.

21.

Otrkārt, optikas prakses vietas specializētais personāls veic arī noteiktas tehniskas darbības, piemēram, rāmju izgatavošanu, briļļu labošanu, lēcu apmaiņu un briļļu pozīcijas noregulēšanu. Turklāt optikas veikalos parasti tiek pārdota virkne optikas preču un aksesuāru, piemēram, saules brilles, briļļu futrāļi, kopšanas līdzekļi, kā arī optikas instrumenti, piemēram, binokulārie mikroskopi u.c. Šajā ziņā šis optiķu darbs, kas var tikt kvalificēts kā “paraoptika”, nevar tikt uzskatīts par tādu, kas ietilpst veselības aprūpes jēdzienā, un līdz ar to tai ir komerciāls raksturs.

22.

Lai arī šie divi aspekti parasti pēc būtības ir saistīti, tomēr nevar izslēgt, ka “paraoptiskā” darbība var dominēt vai būt pat vienīgā, ja tā ir vēlējies valsts likumdevējs. Lai varētu lemt par optiķa darba kvalifikāciju konkrētā dalībvalstī, katrā konkrētā gadījumā ir jāizvērtē optiķa kompetences robežas saskaņā ar piemērojamajiem valsts tiesību aktiem.

23.

Šajā ziņā es vēlētos atgādināt noteiktus elementus, kas izriet no iepriekš minētā sprieduma lietā Ker‑Optika, kuri, manuprāt, liecina par labu piedāvātajai jauktajai pieejai. Aicināta lemt par aizlieguma pārdot internetā kontaktlēcas likumību, Tiesa atzina, ka klienta kontaktēšanās ar kvalificētu optiķi un viņa sniegtie pakalpojumi var samazināt riskus sabiedrības veselībai. Tādējādi, ņemot vērā, ka attiecīgais tiesiskais regulējums neatbilda samērīguma prasībai, lai sasniegtu izvirzīto mērķi – aizsargāt sabiedrības veselību, Tiesa tomēr atzina, ka, nosakot, ka kontaktlēcas var izsniegt tikai optikas veikali, tiesiskais regulējums bija vismaz piemērots, lai nodrošinātu minētā mērķa sasniegšanu ( 9 ).

24.

Runājot tajā pašā ideju secībā, man šķiet, ka noteikums, kuru Tiesa paskaidroja judikatūrā, ko veido spriedums lietā LPO ( 10 ), saskaņā ar kuru dalībvalsts var prasīt, lai kontaktlēcas izsniedz kvalificēts personāls, varētu tikt paplašināts, ievērojot samērīguma principu, attiecinot to uz ikvienu optikas materiālu, kura izmantošana var apdraudēt pacientu veselību. Tas, starp citu, šķiet, izriet arī no sprieduma lietā Mac Queen u.c. ( 11 ), saskaņā ar kuru, ievērojot noteiktus nosacījumus, ir likumīgi sabiedrības veselības apsvērumu dēļ atļaut veikt konkrēti tikai un vienīgi redzes traucējumu korekciju tādas kategorijas profesionāļiem kā oftalmologi, izslēdzot optiķus, kuri nav ārsti.

25.

Turpretim Tiesa iepriekš minētajā spriedumā lietā Ker‑Optika skaidri atzina, ka iepriekšēja medicīniskā pārbaude, kas prasa veikt pacienta fizisku izmeklēšanu, ir nošķirama no lēcu pārdošanas. Attiecībā uz gadījumu, kad runa ir par darbību, ko var veikt persona, kas nav speciālists vai, iespējams, šīs personas uzraudzībā, Tiesa atzina, ka, no šī skatpunkta raugoties, optikas prakses vietās veiktais darbs skaidri atšķiras no sabiedrības veselības aizsardzības nolūkā veicamā darba.

26.

Šī nostāja papildina senāku judikatūru attiecībā uz noteikumu par vienu prakses vietu, lai strādātu par ģimenes ārstu, zobārstu vai veterinārārstu, kas, pēc Tiesas uzskata, ir ierobežojums brīvībai veikt uzņēmējdarbību, kuru nevar pamatot ar sabiedrības veselības apsvērumiem, jo nav nepieciešams, lai prakses veicējs pastāvīgi atrodas tuvu pacientam vai klientam ( 12 ). Ģenerāladvokāts Ruiss‑Harabo Kolomers [Ruiz‑Jarabo Colomer] savos secinājumos spriedumam lietā Komisija/Grieķija ( 13 ) pamatoti piedāvāja attiecināt šo pieeju arī uz optiķiem ( 14 ). Turklāt ir lietderīgi pieminēt arī minētajos secinājumos veikto divu veidu tiesisko attiecību, kādas pastāv optikas prakses vietā, analīzi ( 15 ).

27.

Līdz ar to man šķiet, ka Tiesas judikatūra attiecībā uz optiķa darbu pieļauj, ka sabiedrības veselības aizsardzība tās striktā nozīmē neattiecas uz minēto profesiju kopumā.

28.

Visbeidzot, kaut arī prejudiciālie jautājumi tieši neattiecas uz Direktīvu 2006/123, pašā lēmumā par prejudiciālo jautājumu uzdošanu ir atsauce uz šo direktīvu. Šajā gadījumā, neveicot izsmeļošu šīs direktīvas piemērojamības analīzi, katrā ziņā norādīšu, ka minētā direktīva ir piemērojama attiecībā uz visu veidu pakalpojumiem, kas definēti tās 4. panta 1. punktā, izņemot tās 1.–4. pantā uzskaitītos izņēmumus. Taču saskaņā ar Direktīvas 2006/123 2. panta 2. punkta f) apakšpunktu, lasot to kopā ar šīs direktīvas preambulas 22. apsvērumu, veselības aprūpes pakalpojumi ir izslēgti no šīs direktīvas piemērošanas jomas, ievērojot noteiktus nosacījumus. Pirmkārt, runa ir par pakalpojumiem, kuru mērķis ir novērtēt, saglabāt vai atjaunot pacientu veselības stāvokli. Otrkārt, personām, kas sniedz minētos pakalpojumus, ir jābūt dalībvalstī reglamentēto veselības aprūpes profesiju pārstāvjiem.

29.

Vēlreiz norādīšu, ka Itālijā optiķa profesija ir reglamentēta profesija Direktīvas 2005/36/EK ( 16 ) izpratnē. Optiķa profesija ietilpst II pielikuma 1. punktā, kas attiecas uz paramedicīnisko un sociālpedagoģisko izglītības jomu, un līdz ar to, lai strādātu optiķa profesijā, ir jāiegūst [speciāla] izglītība minētās direktīvas 11. panta c) punkta ii) apakšpunkta izpratnē.

30.

Ņemot vērā visus šos iepriekš minētos apsvērumus, es piedāvāju veikt uzdoto prejudiciālo jautājumu analīzi.

31.

Uzreiz norādīšu, ka, lai arī iesniedzējtiesa ir uzdevusi Tiesai trīs atsevišķus secīgus jautājumus, problēma, kuru tiek lūgts interpretēt, koncentrējas uz to, vai Savienības tiesības nepieļauj tādu tiesisko regulējumu, kāds ir reģionālais tiesiskais regulējums pamatlietā. Līdz ar to es iesaku jautājumus attiecīgi pārformulēt un sniegt uz tiem visaptverošu atbildi.

32.

Turklāt pamatlieta attiecas uz pastāvīgu optiķa darbu, kas nozīmē dalībvalstī īstenotas ekonomiskās darbības stabilitāti un turpināšanos uz nenoteiktu laiku. Tāpēc, lai gan prejudiciālajiem jautājumiem, kuri attiecas gan uz brīvību veikt uzņēmējdarbību, gan arī pakalpojumu sniegšanas brīvību, ir relatīvi plašs formulējums, es uzskatu, ka sniedzamajai atbildei ir jāaprobežojas ar brīvības veikt uzņēmējdarbību problemātiku.

33.

Ar šiem jautājumiem iesniedzējtiesa būtībā jautā, vai Savienības tiesības nepieļauj tādu tiesisko regulējumu, kāds ir Sicīlijas reģionā, saskaņā ar kuru, lai ierīkotu jaunas optikas prakses vietas, ir jāievēro nosacījumi par apdzīvotības blīvumu un attālumu starp šīm prakses vietām.

34.

Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru LESD 49. pants aizliedz ierobežojumus brīvībai veikt uzņēmējdarbību. Par tādiem ierobežojumiem ir jāuzskata visi pasākumi, kas aizliedz, aptur vai padara mazāk pievilcīgu šīs brīvības izmantošanu ( 17 ).

35.

Šajā kategorijā it īpaši ietilpst tiesiskais regulējums, kurā kādas citas dalībvalsts uzņēmuma izveidošanai tiek prasīta iepriekšēja atļauja, jo ar to šim uzņēmumam var būt apgrūtināta brīvības veikt uzņēmējdarbību īstenošana, radot tam šķēršļus brīvi veikt savu darbību ar pastāvīga uzņēmuma starpniecību. Minētais uzņēmums tiek pakļauts riskam, pirmkārt, segt ar katru šādas atļaujas piešķiršanu saistītās papildu administratīvās un finanšu izmaksas. Otrkārt, iepriekšējas atļaujas sistēma liedz veikt pašnodarbinātas personas darbību saimnieciskās darbības subjektiem, kas neatbilst iepriekš noteiktām prasībām, kuru ievērošana ir šādas atļaujas piešķiršanas priekšnosacījums ( 18 ).

36.

Turklāt valsts tiesiskais regulējums ir uzskatāms par ierobežojumu, ja kādas darbības veikšanai tajā ir prasīts izpildīt kādu nosacījumu, kas ir saistīts ar saimnieciskām vai sabiedriskām vajadzībām, kuras ar šo darbību ir jāapmierina, jo tas ir vērsts uz pakalpojumu sniedzēju skaita ierobežošanu ( 19 ).

37.

Runājot par pamatlietu, ir jānorāda, pirmkārt, ka valsts tiesiskais regulējums atļauj atvērt optikas prakses vietu tikai pēc tam, kad kompetentā pašvaldības iestāde ir iesniegusi iepriekšēju atļauju. Otrkārt, šis tiesiskais regulējums atļauj ierīkot optikas prakses vietu uz 8000 iedzīvotājiem reģionā. Treškārt, minētais tiesiskais regulējums neļauj optiķiem veikt pastāvīgu saimniecisku darbību viņu izvēlētās telpās, jo viņiem ir vispārīgi jāievēro minimālais 300 metru attālums no jau pastāvošām prakses vietām.

38.

Tāpat šis tiesiskais regulējums atbaida, pat liek šķēršļus citu dalībvalstu optikas uzņēmumiem veikt savu darbību Sicīlijā ar pastāvīgas prakses vietas starpniecību.

39.

Turklāt es vēlos uzsvērt, ka par spīti tam, ka tas neliekas diskriminējošs, pamatlietā apskatāmajam reģionālajam tiesiskajam regulējumam, manuprāt, var būt netieša diskriminējoša ietekme atkarībā no attiecīgo saimnieciskās darbības veicēju pilsonības.

40.

No Reģionālā likuma Nr. 12/2004 izriet, ka ierobežojumi optikas prakses vietu ierīkošanai nav piemērojami attiecībā uz prakses vietām, kuras tiek pārceltas no īrētām prakses telpām uz īpašumā esošām prakses telpām vai kuras ir jāpārceļ piespiedu kārtā, ieskaitot izlikšanu no telpām. Ļoti iespējams, ka šāda atkāpe ir izdevīgāka Sicīlijas iedzīvotājiem nekā personām, kas nav šīs salas iedzīvotāji, tostarp citu dalībvalstu pilsoņiem.

41.

Tādēļ tāds valsts tiesiskais regulējums kā pamatlietā esošais ir brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojums LESD 49. panta izpratnē.

42.

Kā uzskatīja iesniedzējtiesa, runa ir par to, vai apskatāmo reģionālo tiesību aktu, kuri ierobežo optikas prakses vietu ierīkošanu, gadījumā var tikt piemērots primārs, ar cilvēka veselības aizsardzību saistīts vispārējo interešu iemesls.

43.

Saskaņā ar judikatūru valsts tiesību akts, kas, pat ja tas ir piemērojams bez diskriminācijas pilsonības dēļ, var apgrūtināt vai padarīt mazāk pievilcīgu Savienības pilsoņiem Līgumā paredzēto pamatbrīvību īstenošanu, var tikt pamatots ar primāriem vispārējo interešu iemesliem ar nosacījumu, ka attiecīgais tiesību akts ir piemērots tajā paredzētā mērķa sasniegšanai un nepārsniedz šā mērķa sasniegšanai nepieciešamo ( 20 ).

44.

Ir skaidrs, ka sabiedrības veselības aizsardzība ir viens no primāriem vispārējo interešu iemesliem, kas saskaņā ar EKL 46. panta 1. punktu var pamatot ierobežojumus brīvībai veikt uzņēmējdarbību. Konkrētāk, šādus ierobežojumus var pamatot ar mērķi nodrošināt iedzīvotājiem medikamentu piegādes drošību un kvalitāti. Minētā vispārējā mērķa nozīmīgums ir apstiprināts tostarp LESD 168. panta 1. punktā, saskaņā ar kuru, nosakot un īstenojot visu Savienības politiku un darbības, ir jānodrošina augsts cilvēku veselības aizsardzības līmenis ( 21 ).

45.

Šajā ziņā iesniedzējtiesa atzīst saiknes pastāvēšanu starp optiķa darbu un kopējo ieinteresētību sabiedrības veselības aizsardzībā, kas nozīmē, ka šajā gadījumā pastāv primārs iemesls, kas var pamatot iepriekš minēto brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumu.

46.

Lēmumā par prejudiciālo jautājumu uzdošanu šajā ziņā ir precizēts, ka saskaņā ar Itālijas tiesību aktiem optiķis veic veselības aprūpes profesijām pakārtotu darbu, ciktāl viņš piedāvā, kontrolē un pielāgo redzes traucējumu korekcijas līdzekļus: brilles, briļļu rāmjus, kontaktlēcas, redzes palīglīdzekļus vājredzīgiem. Saskaņā ar šiem tiesību aktiem optiķis var veikt vispārēju redzes pārbaudi. Turklāt, ja viņam ir vajadzīgais diploms, optiķis optometrists var nodarboties arī ar redzes traucējumu ārstēšanu, izmantojot optiskus korekcijas līdzekļus. Tāpat optiķis optometrists ar īpašu aparatūru izmēra redzes kvalitāti un nosaka redzes traucējumus; tātad viņš izvēlas, izraksta un piedāvā piemērotāko korekcijas līdzekli, pielāgojot to pacienta vajadzībām. Turklāt viņš atbild par redzes problēmu profilaktisku novēršanu. Visbeidzot, optikas prakšu pamatdarbība ietver briļļu un kontaktlēcu pārdošanu, kas tiek veikta, pamatojoties uz ārsta recepti.

47.

Tomēr norādīšu, ka šis iesniedzējtiesas apraksts ir balstīts uz 1934. gada 27. jūlija Karalisko dekrētu Nr. 1265, nevis uz strīdīgo Sicīlijas tiesisko regulējumu. Iesniedzējtiesa nav precizējusi iespējamo saikni starp šiem diviem avotiem.

48.

Ņemot vērā manus sākotnējos apsvērumus, es tomēr sliecos domāt, ka optiķa profesijas koncepcija saskaņā ar valsts tiesību aktiem ļauj atzīt, ka uz pamatlietā apskatāmo reģionālo tiesisko regulējumu var attiecināt primāru sabiedrības veselības iemeslu.

49.

Tomēr vēl ir nepieciešams, ka minētajam tiesiskajam regulējumam patiešām ir minētais mērķis, kam būtu skaidri jāizriet no noteikumiem, kas piemērojami optiķa darba īstenošanai Sicīlijā. Tā kā vispārējais mērķis – sabiedrības veselības aizsardzība – tiek sasniegts vairākos veidos, lai pamatotu ierobežojumu, manuprāt, ir jāpastāv ciešai un atbilstošai saiknei starp strīdīgajā tiesiskajā regulējumā izvirzīto mērķi un attiecīgo primāro vispārējo interešu iemeslu.

50.

Šajā ziņā man uzreiz jāizsaka nožēla, ka Itālijas valdība nav iesniegusi apsvērumus, kas varētu sniegt lietderīgus paskaidrojumus attiecībā uz minētā Sicīlijas tiesiskā regulējuma nolūku un mērķi. Ieinteresētā dalībvalsts ir tā, kurai ir jāpierāda, ka pasākums – valsts vai reģionālais –, kas var tikt uzskatīts par ierobežojumu, patiešām var tikt pamatots.

51.

Turklāt, ņemot vērā, pirmkārt, sākotnējos apsvērumos izvirzīto optiķa darba dažādo raksturu un, otrkārt, to, ka optikas infrastruktūras plānošanas pasākumiem vajadzības gadījumā ir īpaši ierobežojošs raksturs, es uzskatu, ka prasībai, pamatojoties uz kuru valsts tiesību akts, kas reglamentē optikas prakses vietu atvēršanu, var tikt uzskatīts par pamatotu ar sabiedrības veselības aizsardzības mērķi, ir jābūt augstākai, nekā tā ir gadījumos, kad reglamentētā darbība ir acīmredzami pilnībā vai galvenokārt saistīta ar veselības aprūpes nodrošināšanu (ambulatorie un stacionārie pakalpojumi, aptiekas).

52.

Šajā gadījumā saskaņā ar Reģionālo likumu Nr. 12/2004 ierobežojums brīvībai veikt uzņēmējdarbību izriet, pirmkārt, no demogrāfiska rakstura ierobežojuma un, otrkārt, no ģeogrāfiska rakstura ierobežojuma.

53.

Runājot par demogrāfisko ierobežojumu, es uzskatu, ka šāda pasākuma mērķis var būt sabiedrības veselības aizsardzība, ciktāl ar to tika paredzēts tostarp proporcionāli apgādāt iedzīvotājus ar optikas precēm un proporcionāli sadalīt optikas veikalu atrašanās vietas Sicīlijas teritorijā. Kā Tiesa jau norādīja, dalībvalstis var nolemt attiecībā uz ārstniecības iestādēm un infrastruktūrām veikt plānošanu, lai nodrošinātu ārstniecības pakalpojumu pieejamību mazāk atraktīvās teritorijās, kur šāda iestāde apkalpotu minimālo prasīto iedzīvotāju skaitu ( 22 ). Tādējādi šāds optikas pakalpojumu sadalījums var palīdzēt nodrošināt katram optikas veikalam pietiekamu klientu skaitu.

54.

Turpretim, runājot par ģeogrāfisko ierobežojumu, kaut arī varētu izrādīties, ka tas principā papildina ierobežojumu, kas ir saistīts ar iedzīvotāju sadalīšanu teritorijās ( 23 ), es šajā gadījumā neredzu nekādu saikni ar mērķi aizsargāt sabiedrības veselību. Šāds ierobežojums tikai ierobežo konkurenci, nepieļaujot pārāk lielu optikas veikalu koncentrāciju konkrētajā teritorijā (kaimiņos vai pat tirdzniecības parkā). Tomēr šāds mērķis man šķiet tālu no sabiedrības veselības aizsardzības.

55.

Es tomēr uzskatu, ka šādam ģeogrāfiska rakstura ierobežojumam var būt minētais mērķis ar nosacījumu, ka šis ierobežojums ir pietiekami liels, lai tam būtu tāds pats mērķis kā demogrāfiska rakstura ierobežojumam ( 24 ). Vispārīgāk runājot, ģeogrāfiska rakstura ierobežojuma mērķis var būt sabiedrības veselības aizsardzība tikai ar nosacījumu, ka tas ir balstīts uz atbilstošiem kritērijiem. Tā ģeogrāfiska rakstura ierobežojums pilsētā var palīdzēt nodrošināt medikamentu vai optikas preču proporcionālu piegādi, kaut arī lauku vai priekšpilsētas teritorijā tam var būt vienīgi pret konkurenci vērsta ietekme.

56.

Ņemot vērā lietas materiālos norādītos faktus, no pirmā skata nešķiet, ka visa Sicīlijas tiesiskā regulējuma kopumā mērķis ir sabiedrības veselības aizsardzība. Atgādināšu, ka Tiesas judikatūrā attiecībā uz optiķa profesiju minētā profesija nav pielīdzināta veselības aprūpes profesijām to striktā nozīmē.

57.

Tomēr, tā kā optiķa darbs var ietvert gan ar sabiedrības veselības aizsardzību, gan ar “paraoptiķa” pakalpojumiem saistītu darbu, katrā konkrētajā gadījumā ir jāizvērtē līdzsvars starp šiem abiem aspektiem, kura rezultātā ir pieņemts valsts tiesiskais regulējums, kas ir uzskatāms par brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojumu. Iesniedzējtiesai, ņemot vērā iepriekš minētos faktus, ir jānosaka, kāds ir Sicīlijas tiesiskā regulējuma patiesais nolūks, lai varētu atbildēt uz jautājumu par tā iespējamo pamatojumu.

58.

Tomēr gadījumā, kad Tiesa uzskata, ņemot vērā lietas materiālos norādītos faktus, ka, nosakot ierobežojumus attiecībā uz apdzīvotības blīvumu un attālumu, kāds jāievēro starp optikas prakses vietām, Sicīlijas likumdevējs ievēroja mērķi – aizsargāt sabiedrības veselību, pakārtoti ir jāizvērtē judikatūrā iedibinātie papildu pamatojošie kritēriji.

59.

Neatkarīgi no leģitīma mērķa esamības saskaņā ar Savienības tiesībām Līgumā garantēto pamatbrīvību ierobežojuma pamatošanai vajadzīgs, lai attiecīgais pasākums būtu piemērots izvirzītā mērķa īstenošanai un lai tas nepārsniegtu izvirzītā mērķa sasniegšanai vajadzīgo ( 25 ). Turklāt valsts tiesiskais regulējums var nodrošināt izvirzītā mērķa īstenošanu vienīgi tad, ja tas patiešām atbilst rūpēm to sasniegt saskanīgi un sistemātiski ( 26 ).

60.

Savā lēmumā par prejudiciālo jautājumu uzdošanu iesniedzējtiesa šajā ziņā vaicāja, vai šajā lietā ir iespējams izmantot risinājumu, kāds tika izmantots iepriekš minētajā spriedumā lietā Blanco Pérez un Chao Gómez, kurā Tiesa secināja, ka Savienības tiesības principā pieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, saskaņā ar kuru jaunu aptieku atvēršanai ir noteikti ierobežojumi attiecībā uz apdzīvotības blīvumu un attālumu starp aptiekām, kas nozīmē, ka šādi ierobežojumi var proporcionāli sadalīt aptieku atrašanās vietas valsts teritorijā, tādējādi nodrošinot visiem iedzīvotājiem atbilstoši pieeju aptiekām un līdz ar to palielinot iedzīvotājiem piedāvāto medikamentu piegādes drošību un kvalitāti.

61.

Šāds secinājums ir balstīts uz judikatūru, saskaņā ar kuru ir atzīts, ka ir jāveic plānošana attiecībā uz ārstniecības iestādēm un infrastruktūrām. Tā var ietvert prasību saņemt iepriekšēju atļauju jaunu aprūpes pakalpojumu sniegšanas vietu ierīkošanai, ja šī atļauja var izrādīties nepieciešama, lai novērstu iespējamos trūkumus piekļuvei ambulatorai veselības aprūpei un lai nepieļautu tādu struktūru veidošanos, kuras veic dubultu darbu, kas nozīmē, ka tiek nodrošināta tāda ambulatorā veselības aprūpe, kas ir pielāgota iedzīvotāju vajadzībām, kas aptver visu teritoriju un kurā tiek ņemti vērā ģeogrāfiski izolēti vai kādā citā veidā neizdevīgā situācijā esoši reģioni ( 27 ).

62.

Tomēr es neesmu pārliecināts, ka šādu secinājumu var pilnībā un tieši izmantot attiecībā uz optiķu sniegtajiem pakalpojumiem.

63.

Protams, iesniedzējtiesa precizē, ka nevar pilnībā izslēgt to, ka īpaša optikas prakses vietu teritoriālā sadalījuma sistēmas ieviešana un saglabāšana ir ambulatorās veselības aprūpes interesēs. Minētā tiesa uzskata, ka, nepastāvot tiesiskajam regulējumam, varētu apgalvot, ka optikas prakses vietas parasti koncentrējas vietās, kuras tiek uzskatītas par izdevīgām no tirdzniecības viedokļa, kas nozīmē, ka mazāk pievilcīgās vietās ir nepietiekams optiķu skaits.

64.

Tomēr man šķiet, ka pastāv ievērojama atšķirība sabiedrības veselības aprūpes ziņā starp uzdevumiem, kas tiek uzticēti aptiekām, no vienas puses, un uzdevumiem, kas tiek uzticēti optikas prakses vietām, no otras puses.

65.

Pirmkārt, šī atšķirība ir izteiktāka īpaši attiecībā uz steidzamības kritēriju, kas raksturo pieeju aptiekas precēm salīdzinājumā ar optikas precēm.

66.

Patiešām, kā Tiesa jau ir precizējusi, izstrādājot aptiekām piemērojamu tiesisko regulējumu, ir jānodrošina iedzīvotājiem atbilstoša pieeja aptieku pakalpojumiem un līdz ar to jāpalielina iedzīvotājiem piedāvāto medikamentu piegādes drošība un kvalitāte ( 28 ).

67.

Šī iemesla dēļ valsts tiesiskajos regulējumos bieži tiek paredzēti ne vien demogrāfiskās vai ģeogrāfiskās sadales noteikumi, bet arī noteikts aptiekām pienākums nodrošināt pastāvīgu piekļuvi medikamentiem. Tā var būt, piemēram, dežūras diena vai pienākums piegādāt receptes zāles noteiktā termiņā.

68.

Turpretim pakalpojumiem, ko sniedz optiķi, pat ja šie pakalpojumi ir saistīti ar sabiedrības veselības aprūpi, nekad nav šāds steidzamības raksturs.

69.

Otrkārt, Tiesa jau ir izvērtējusi noteiktus elementus, ar kuriem ir jānošķir aptiekas, optikas veikali un medicīniskās bioloģijas laboratorijas no riska viedokļa, kāds rodas pacientiem, ja notiek medikamentu kļūdaina vai neatbilstoša piegāde salīdzinājumā ar risku, kāds rodas gadījumā, kad preču piegādes kļūdu ir pieļāvis optiķis. Tā “atšķirībā no optikas precēm, zāles, kas ir izrakstītas vai lietotas terapeitisku iemeslu dēļ, tomēr var izrādīties ļoti kaitīgas veselībai, ja tās tiek lietotas bez vajadzības vai nepareizi, patērētājam to neapzinoties zāļu lietošanas laikā. Turklāt nepamatota zāļu tirdzniecība rada tādu valsts finanšu resursu izšķērdēšanu, kas nav pielīdzināma izšķērdēšanai, kura izriet no optikas preču nepamatotas tirdzniecības” ( 29 ).

70.

Tāpat Tiesa precizēja, ka risks, kāds izriet no optikas preču nepareizas piegādes, nav salīdzināms ar risku, kāds rodas nepareizas medicīniskas bioloģiskās analīzes veikšanas rezultātā, pat ja tas var negatīvi ietekmēt pacientu ( 30 ).

71.

Visbeidzot, neatkarīgi no jautājuma par to, kādā ziņā optiķa darbu var pielīdzināt aptiekāra darbam, lai analizētu ierobežojumus brīvībai veikt uzņēmējdarbību, katrā ziņā ir jāizvērtē, vai Sicīlijas reģionālie tiesību akti ir atbilstoši, lai nodrošinātu mērķa – aizsargāt sabiedrības veselību – izpildi un nepārsniegtu to, kas nepieciešams šī mērķa sasniegšanai.

72.

Ņemot vērā lēmuma par prejudiciālo jautājumu uzdošanu nekonkrētību šajā ziņā, valsts tiesai pašai būs jāizvērtē, vai Sicīlijā patiešām eksistē optikas prakses vietām piemērojama plānošanas politika, kas balstīta uz sabiedrības veselības aizsardzības apsvērumiem. It īpaši būtu jāprasa, lai attiecīgā tiesiskā regulējuma sagatavošanas darbi ietver kritēriju, uz kuriem ir balstīts Reģionālais likums Nr. 12/2004, salīdzinošu vērtējumu, kā arī šo kritēriju izvēles pamatojumu.

73.

Kaut arī minētajā reģionālajā likumā noteiktie nosacījumi šķiet ļoti stingri, es neizslēdzu, ka, ievērojot pielāgošanas pasākumus, kādi ir paredzēti judikatūrā ( 31 ), attiecīgais optikas prakses vietu tiesiskais regulējums var izrādīties atbilstošs.

74.

Tiesa jau ir atzinusi, ka cilvēku veselība un dzīvība ieņem pirmo vietu ar Līgumu aizsargāto vērtību un interešu vidū un ka dalībvalstīm ir jānolemj, kādā līmenī tās vēlas nodrošināt sabiedrības veselības aizsardzību, kā arī jānosaka veids, kādā šis līmenis ir jāsasniedz ( 32 ).

75.

Šajā ziņā Reģionālajā likumā Nr. 12/2004 ir paredzēta iespēja noteikt minētos atļaujas kritērijus, “ja pastāv pierādītas teritoriālas prasības”, un “pēc Tirdzniecības kameras sastāvā ietilpstošās Provinces komisijas obligātā atzinuma saņemšanas [..]”. Turklāt minētais likums ļauj izsniegt, nekonsultējoties ar minēto komisiju, maksimāli divas atļaujas pašvaldībās, kurās ir mazāk par 8000 iedzīvotāju.

76.

Šajā gadījumā šī pielāgošanas metode nešķiet atbilstoša prasībām, kādas izriet no judikatūras, saskaņā ar kuru, “lai pamatotu iepriekšējas administratīvas atļaujas sistēmu, kaut arī tā ir atkāpe no šādas pamatbrīvības, tai katrā ziņā ir jābūt balstītai uz objektīviem, nediskriminējošiem un iepriekš zināmiem kritērijiem, kas ļauj pārraudzīt valsts iestāžu īstenoto rīcības brīvību, lai tā netiktu izmantota patvaļīgi [..]. Šādai iepriekšējas administratīvas atļaujas sistēmai tāpat ir jābūt balstītai uz viegli pieejamu procesuālo sistēmu, kas ieinteresētajām personām spēj nodrošināt to, ka viņu lūgumi tiek izskatīti saprātīgā termiņā, objektīvi un taisnīgi, turklāt ir jābūt iespējai iespējamos atteikumus piešķirt atļauju pārsūdzēt tiesā” ( 33 ).

77.

Tomēr Reģionālajā likumā Nr. 12/2004 ietvertais izteiciens “ja pastāv pierādītas teritoriālas prasības” nešķiet pietiekami precīzs, lai ar to varētu kontrolēt reģionālās administrācijas rīcības brīvību.

78.

Turklāt, kā to pamatoti ir uzsvērusi Komisija, Provinces komisijas, kuras viedoklis ir obligāti jāņem vērā, lai atļautu ierīkot optikas prakses vietu, atkāpjoties no vispārīgajiem noteikumiem, sastāvs ir diskutējams ( 34 ). Gadījums, kad minēto komisiju veido četri pārstāvji no profesionālas optiķu asociācijas, šķiet pretrunā principam, kāds izriet no judikatūras, saskaņā ar kuru struktūru, kurās ietilpst konkurējoši uzņēmēji, kuri jau ir pārstāvēti attiecīgajā teritorijā, iesaistīšanās atļaujas piešķiršanas procesā ir uzskatāma par ierobežojumu pakalpojumu sniegšanas brīvībai un brīvībai veikt uzņēmējdarbību ( 35 ).

79.

Visbeidzot norādīšu, ka iepriekš minētajā lietā Blanco Pérez un Chao Gómez reģionālajos tiesību aktos bija paredzēti pasākumi, kas veicina aptieku atvēršanu mazāk pievilcīgās vai no ekonomiskā viedokļa mazāk izdevīgās teritorijās, un šis elements šajā lietā skaidri iztrūkst ( 36 ).

80.

Ņemot vērā visus iepriekš izklāstītos argumentus, es nopietni apšaubu Reģionālajā likumā Nr. 12/2004 paredzēto kritēriju, kas regulē jaunu optikas prakses vietu ierīkošanu, atbilstošo raksturu.

81.

Papildus pakārtoti vēl ir jāizvērtē, vai ar Reģionālo likumu Nr. 12/2004 ieviestais ierobežojums nepārsniedz to, kas ir nepieciešams izvirzītā mērķa sasniegšanai.

82.

Kā izriet no lēmuma par prejudiciālo jautājumu uzdošanu, vairākās Sicīlijas pašvaldībās iedzīvotāju skaits svārstās starp 8000 un 16000 iedzīvotājiem, bet reģionālais tiesiskais regulējums šķiet mazāk ierobežojošs tajās pašvaldībās, kurās iedzīvotāju skaits nepārsniedz 8000. Līdz ar to man šķiet, ka šādos demogrāfiskos apstākļos Sicīlijas likums pārmērīgi ierobežo piekļuvi optiķa pakalpojumiem situācijās, kad noteikts skaits iedzīvotāju dzīvo tajās teritorijas, kas atrodas starp tām teritoriju daļām, kuras ir noteiktas Reģionālajā likumā Nr. 12/2004.

83.

Līdz ar to, ņemot vērā visus iepriekš minētos apsvērumus, pamatlietā apskatāmais Sicīlijas tiesiskais regulējums man šķiet pārmērīgi ierobežojošs, neloģisks un neatbilstošs izvirzītā mērķa sasniegšanai.

84.

Es piedāvāju Tiesai uz Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem sniegt šādu atbildi:

LESD 49. pants ir jāinterpretē tādējādi, ka tāds valsts tiesiskais regulējums, kāds ir pamatlietā, kurā ir paredzēti ierobežojumi attiecībā uz apdzīvotības blīvumu un obligāto minimālo attālumu starp optikas prakses vietām, ir uzskatāms par ierobežojumu brīvībai veikt uzņēmējdarbību. Tādos apstākļos, kādi ir pamatlietā nešķiet, ka šis ierobežojums ir pamatots ar mērķi aizsargāt sabiedrības veselību, ja vien attiecīgajā tiesiskajā regulējumā nav paredzēta konsekventa politikas īstenošana ar mērķi nodrošināt taisnīgu veselības aprūpi, un tas ir jāizvērtē iesniedzējtiesai. Katrā ziņā prasību šajā lietā attiecībā uz minimālo attālumu starp optikas prakses vietām nevar pamatot ar primāru vispārējo interešu apsvērumu, kura mērķis ir sabiedrības veselības aizsardzība.