Kopsavilkums

Ietekmes novērtējums. Priekšlikums grozījumiem Šengenas Robežu kodeksā

A. Rīcības nepieciešamība

Kādēļ? Kādas problēmas tiek risinātas?

Šengena ir telpa bez iekšējām robežkontrolēm starp dalībvalstīm, kurā var notikt brīva personu pārvietošanās un preču brīva aprite. Eiropieši augstu vērtē Šengenu, it īpaši tās priekšrocības tirdzniecībai un pasu kontroles neesamību, šķērsojot iekšējās robežas, kas tādējādi atvieglot ceļošanu. Šengenai ir izšķiroša nozīme vienotā tirgus darbībā. Tās izveide ir sniegusi ievērojamus sociālos un ekonomiskos ieguvumus eiropiešiem un palīdzējusi attīstīties pārrobežu reģioniem.

Pēdējo sešu gadu laikā Šengena ir saskārusies ar vairākiem izaicinājumiem: ārkārtēju migrācijas spiedienu 2015. gadā, teroristu uzbrukumiem un pēdējā laikā — Covid-19. Reaģējot uz to, dažas dalībvalstis nolēma atjaunot robežpārbaudes pie savām iekšējām robežām. Lai gan sākotnēji šādi lēmumi bija reakcija uz skaidri identificējamiem notikumiem, tagad tie nereti, šķiet, kļuvuši par pastāvīgu piesardzības pasākumu. Dažos gadījumos lēmums par robežpārbaudes atjaunošanu ir pieņemts tā, it kā tas būtu “pirmās palīdzības” pasākums, nevis galējais līdzeklis. Turklāt dalībvalstis ir nesaskaņoti piemērojušas pasākumus, par kuriem panākta vienošanās, lai aizsargātu ārējās robežas saistībā ar Covid-19 izplatību, tādējādi graujot uzticēšanos starp dalībvalstīm un ietekmējot Šengenas zonas uzticamību attiecībā pret trešām valstīm.

Ietekmes novērtējumā nav aplūkota neatbilstīgas migrācijas instrumentalizācija, kas bija novērojama vasarā pie sauszemes robežām ar Baltkrieviju, t. i., pēc darba pie šī dokumenta pabeigšanas.

Ko paredzēts panākt ar šo iniciatīvu?

Reaģējot uz konstatētajām problēmām, Komisija 2. jūnijā pieņēma “Šengenas stratēģiju”, kurā apvienotas likumdošanas un rīcības iniciatīvas nolūkā padarīt Šengenu spēcīgāku un noturīgāku. Viens no minētās stratēģijas nodevumiem ir Šengenas Robežu kodeksa grozījumi nolūkā sniegt risinājumus personu brīvas pārvietošanās un preču brīvas aprites nodrošināšanai Šengenas zonā bez nepamatotiem vai nesamērīgiem šķēršļiem, kā arī ārkārtas pasākumus saistībā ar sabiedrības veselības apdraudējumu, lai tos vienādi piemērotu pie visām ārējām robežām.

Kāda ir ES līmeņa rīcības pievienotā vērtība?

Šengenas zona paredz pārbaužu neesamību pie iekšējām robežām, vienlaikus nodrošinot augstu drošības līmeni, pateicoties dažādiem pasākumiem, kam jākompensē šādu pārbaužu neesamība. Lai saglabātu Šengenas zonu, ES līmenī ir jāizvirza nosacījumi šādu pārbaužu izmantošanai dalībvalstīs izņēmuma situācijās, kā arī kompensējošu pasākumu izmantošanai.

Arī vienotai pasākumu piemērošanai pie ārējām robežām sabiedrības veselības apdraudējuma gadījumā nepieciešama ES līmeņa rīcība. Tā ir saistīta ar uzticēšanos starp dalībvalstīm, kas ir Šengenas zonas priekšnoteikums.

B. Risinājumi

Kādi leģislatīvie un neleģislatīvie politikas risinājumi ir apsvērti? Vai ir risinājums, kuram tiek dota priekšroka? Kādēļ?

Ir paredzētas trīs visaptverošas pieejas visu konstatēto problēmu risināšanai:

1. risinājums: pieņemt tikai ieteikuma tiesību pasākumus kopā ar Šengenas stratēģiju (ieteikuma tiesību pasākumi).

2. risinājums: ierosināt Šengenas Robežu kodeksa mērķtiecīgu grozījumu, ko papildinātu daži ieteikuma tiesību pasākumi (jauktais risinājums). Jo īpaši tiktu ierosināta jauna ārkārtas rīcības plānošanas procedūra attiecībā uz robežpārbaudēm pie iekšējām robežām, kuras tiek atjaunotas, reaģējot uz apdraudējumiem, kas skar vairākas vai visas dalībvalstis vienlaikus. Norādījumi un ieteikumi, kas pieņemti, reaģējot uz Covid-19, papildinātu “seku mazināšanas pasākumus”, kas būtu jāņem vērā ikreiz, kad robežpārbaudes atjaunošana ir neizbēgama. Lai ierobežotu robežpārbaužu kā visvairāk ierobežojošā pasākuma izmantošanu, Šengenas Robežu kodeksā jau ietvertā “galējā risinājuma pasākuma” jēdziens tiktu pilnveidots, iekļaujot atsauci uz pasākumiem, kas dalībvalstīm pieejami, kompensējot robežpārbaužu neesamību. Turklāt Komisijas rīcībā būtu labāki instrumenti, lai uzraudzītu, kāpēc dalībvalstis vēlas atjaunot robežpārbaudes un kā tās tiek īstenotas. Visbeidzot, “ieceļošanas aizlieguma” pieņemšana ES sabiedrības veselības apdraudējuma gadījumā iegūtu stabilu juridisko pamatu, nodrošinot vienādu rīcību pie ārējām robežām.

3. risinājums: ir vērienīgāks spēkā esošo noteikumu grozījumu ziņā. Šādā gadījumā lēmums par kontroles atjaunošanu būtu jāpieņem ES līmenī, saņemot kādas no ES iestādēm piekrišanu, vai arī būtu vienkārši jāatceļ pašreizējā iespēja ar dalībvalsts vienpusēju lēmumu atjaunot robežpārbaudes pie iekšējām robežām, tā vietā uzliekot pienākumu izmantot kompensējošus pasākumus.

Pēc visu politikas risinājumu detalizēta ietekmes novērtējuma un apspriešanās ar visām ieinteresētajām personām vēlamais politikas risinājums ir 2. risinājums. Šīs izvēles pamatā ir fakts, ka šis risinājums kopumā ir vislabākais efektivitātes, lietderības un proporcionalitātes ziņā. Tas balstās uz pagātnē gūto pieredzi un tajā pašā laikā ir pietiekami vērienīgs. Tas ņem vērā dalībvalstu viedokļus par robežpārbaužu nozīmi nopietnu apdraudējumu novēršanā un vienlaikus ņem vērā ES pilsoņu un citu personu, kuras gūst labumu no robežpārbaužu neesamības pie iekšējām robežām, tiesisko paļāvību.

Atbalsts konkrētiem risinājumiem

Visas dažādās ieinteresēto personu kategorijas (Eiropas Parlaments, dalībvalstis, iedzīvotāji, uzņēmumi un akadēmiskās aprindas) uzskata, ka ir nepieciešami pasākumi, kas padarītu Šengenu stiprāku un noturīgāku. Dalībvalstis sniedz dalītu atbalstu 1. un 2. risinājumam. 2. risinājums, visticamāk, saņems arī Eiropas Parlamenta un uzņēmumu atbalstu, jo tas nodrošina pareizo līdzsvaru starp nepieciešamo ambīciju līmeni un nepieciešamo pragmatismu, pamatojoties uz pieredzi, kas gūta sarunās par Komisijas 2017. gada priekšlikumu grozīt Šengenas Robežu kodeksu. 3. risinājums ir loģisks Šengenas zonas attīstības turpinājums, taču tas nav saņēmis skaidru atbalstu ne no vienas grupas.

C. Vēlamā risinājuma ietekme

Kādas ir vēlamā risinājuma (ja tāds ir; ja nav, tad galveno risinājumu) priekšrocības?

Vēlamajam politikas risinājumam ir vislabākās iespējas efektīvi reaģēt uz konstatētajām problēmām. Tas sniedz instrumentus, kas nepieciešami labas Šengenas darbības nodrošināšanai. Šajā ziņā šā risinājuma iespējamās ietekmes, tostarp pozitīvas ekonomiskās un sociālās ietekmes, diapazons ir ļoti plašs. Tomēr šīs ietekmes tvērums galu galā būs atkarīgs no citu paredzēto iniciatīvu panākumiem, it īpaši attiecībā uz Šengenas izvērtēšanas mehānisma reformu (kas arī tiks iesniegta kopā ar Šengenas stratēģiju), kā arī no jau pieņemto un jaunierosināto pasākumu īstenošanas progresa pie ārējām robežām un teritorijā, kas ļautu labāk izmantot citus kompensējošus pasākumus augsta drošības līmeņa nodrošināšanai Šengenas zonā.

Padarot krīzes situāciju pārvaldību prognozējamāku, vēlamais risinājums sniedz labumu ES pilsoņiem un iedzīvotājiem, tiem pārvietojoties Šengenas zonā profesionālos nolūkos, lai iepirktos vai atpūstos. Vienlaikus tas sniedz ekonomiskus ieguvumus visai Šengenas zonai, jo samazina iekšējo robežpārbaužu radītās izmaksas. Tajā arī skaidri atzītas pārrobežu reģionu intereses, tādējādi ir iespējams ierobežot krīzes situācijās veikto pasākumu ietekmi uz šiem reģioniem centrālā līmenī. Visbeidzot, tas palielina ES uzticamību starptautiskā līmenī, precizējot tādu pasākumu piemērošanu pie ārējām robežām, kas īpaši pieņemti, lai novērstu sabiedrības veselības apdraudējumu.

Kādas ir vēlamā risinājuma (ja tāds ir; ja nav, tad galveno risinājumu) izmaksas?

Paredzams, ka neviens no risinājumiem neradīs tiešas izmaksas ekonomikai vai iedzīvotājiem, salīdzinot ar pamatscenāriju, jo visu variantu mērķis ir atjaunot Šengenas zonu.

Vēlamajam variantam ir vislabākās izredzes sasniegt minēto mērķi un tādējādi arī samazināt izmaksas, kas pašlaik rodas tām dalībvalstīm, kuras veic robežpārbaudes pie savām iekšējām robežām vēlamā drošības līmeņa nodrošināšanai, kā arī izmaksas tām dalībvalstīm, kuras skar šīs pārbaudes. Valstu administrācijām radīsies zināmas izmaksas, īstenojot vēlamo politikas risinājumu, saistībā ar jaunajiem pienākumiem (riska novērtējums, regulāra ziņošana) vēlamajā politikas risinājumā, kuru mērķis ir padarīt robežpārbaudes par patiesi galējo līdzekli. Attiecībā uz pasākumiem pie ārējām robežām dažas dalībvalstis, kuras īpaši atkarīgas no ārvalstu tūrisma, var uzskatīt, ka tie potenciāli skars to ekonomiku. Tomēr, ņemot vērā šādu pasākumu kopējo pozitīvo ietekmi uz uzticēšanos starp dalībvalstīm, šādas iespējamās izmaksas atsvērtu ieguvumi Šengenas zonai kopumā.

Kā tiks ietekmēti uzņēmumi, MVU un mikrouzņēmumi?

Panākumi robežpārbaužu izmantojuma ierobežošanā pie iekšējām robežām un uzticēšanās atjaunošanā starp dalībvalstīm samazinās šķēršļu risku uzņēmējdarbībai, it īpaši pārrobežu uzņēmējdarbībai. Krīzes situācijā piemērojamo pasākumu labākai paredzamībai vajadzētu palīdzēt novērst garās kravas automašīnu rindas pie robežām un pārrobežu darbinieku neierašanos darbā ikreiz, kad robežpārbaužu atjaunošana pie iekšējām robežām ir neizbēgama. Vēlamais risinājums pats par sevi nerada izmaksas pārvadātājiem. Visas iespējamās izmaksas saistībā ar IPI datu vākšanas nepieciešamību radīs jauns tiesību akts, kas vēl nav ierosināts. Šengenas Robežu kodekss šajā ziņā tikai pavērs ceļu. Pasākumi attiecībā uz ārējām robežām arī vienkāršos procedūras, kas pārvadātājiem ir jāpiemēro, lai izvairītos no pārvadātāju pienākumiem, kuri pašlaik dažādās dalībvalstīs var atšķirties, ņemot vērā ceļošanas ierobežojumu atšķirīgo piemērošanu.

Vai ir paredzama būtiska ietekme uz valstu budžetiem un pārvaldes iestādēm?

Policijas pārbaužu, policijas sadarbības vai jaunu tehnoloģiju izmantošanas, ko vēlamais risinājums atbalsta kā alternatīvu robežpārbaudēm pie iekšējām robežām, izmaksas ir grūti aprēķināt, ņemot vērā, ka tās attiecas uz likumības un kārtības uzturēšanu, kas ir tikai un vienīgi dalībvalstu pārziņā. Tādēļ Komisijas rīcībā nav nekādu datu par to.

Cita būtiska ietekme

Iespējamam pastiprinātam kompensējošu pasākumu, piemēram, policijas pārbaužu, izmantojumam kopumā būtu pozitīva ietekme uz pamattiesībām, jo lielākā daļa ceļotāju atkal būtu ieguvēji no kontroles neesamības pie iekšējām robežām. Lai ierobežotu jebkādas iespējamas ļaunprātīgas izmantošanas risku, piemēram, attiecībā uz profilēšanu, pamatojoties uz rasi, policijas pārbaudēs pierobežas teritorijās (kas jau ir aizliegta saskaņā ar pašreizējiem noteikumiem), būs jāpalielina uzraudzības pasākumi, piemēram, Šengenas izvērtēšanas kontekstā. Jārisina jauno tehnoloģiju pieaugošā izmantojuma ietekme, jo arī turpmāk tiks piemēroti spēkā esošie ES noteikumi par datu aizsardzību.

D. Turpmākie pasākumi

Politikas pārskatīšanas termiņš

Ierosinātais risinājums attiecas uz izņēmuma situācijām. Tāpēc regulāra rādītāju izmērīšana nav iespējama. Tomēr, pamatojoties uz ceļvedi, kas būtu jāpievieno Šengenas stratēģijai, var pieņemt, ka [gada laikā] no jauno noteikumu pieņemšanas būtu jāatceļ ieilgušās robežpārbaudes pie iekšējām robežām un vienīgās robežpārbaudes, kas tajā laikā tiks veiktas, būs uz ierobežotu laikposmu saskaņā ar pašreizējiem noteikumiem vai pamatojoties uz jauno ārkārtas rīcības plānošanas procedūru.