EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52019DC0160
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on Directive 2011/98/EU on a single application procedure for a single permit for third-country nationals to reside and work in the territory of a Member State and on a common set of rights for third-country workers legally residing in a Member State
KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI par Direktīvu 2011/98/ES par vienotu pieteikšanās procedūru, lai trešo valstu valstspiederīgajiem izsniegtu vienotu uzturēšanās un darba atļauju dalībvalsts teritorijā, un par vienotu tiesību kopumu trešo valstu darba ņēmējiem, kuri kādā dalībvalstī uzturas likumīgi
KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI par Direktīvu 2011/98/ES par vienotu pieteikšanās procedūru, lai trešo valstu valstspiederīgajiem izsniegtu vienotu uzturēšanās un darba atļauju dalībvalsts teritorijā, un par vienotu tiesību kopumu trešo valstu darba ņēmējiem, kuri kādā dalībvalstī uzturas likumīgi
COM/2019/160 final
EIROPAS KOMISIJA
Briselē, 29.3.2019
COM(2019) 160 final
KOMISIJAS ZIŅOJUMS EIROPAS PARLAMENTAM UN PADOMEI
par Direktīvu 2011/98/ES par vienotu pieteikšanās procedūru, lai trešo valstu valstspiederīgajiem izsniegtu vienotu uzturēšanās un darba atļauju dalībvalsts teritorijā, un par vienotu tiesību kopumu trešo valstu darba ņēmējiem, kuri kādā dalībvalstī uzturas likumīgi
I.IEVADS
Direktīva 2011/98/ES par vienotu pieteikšanās procedūru, lai trešo valstu valstspiederīgajiem izsniegtu vienotu uzturēšanās un darba atļauju dalībvalsts teritorijā, un par vienotu tiesību kopumu trešo valstu darba ņēmējiem, kuri kādā dalībvalstī uzturas likumīgi (“direktīva”), 1 tika pieņemta 2011. gada 13. decembrī. Tā bija sestā direktīva 2 likumīgās migrācijas jomā, kas pieņemta pēc tam, kad ar Amsterdamas līgumu Eiropas Savienībai tika piešķirtas pilnvaras pieņemt tiesību aktus šajā jomā.
Direktīvai ir divi galvenie mērķi. Pirmais mērķis ir noteikt vienotu pieteikšanās procedūru vienotai atļaujai (apvienotai darba un uzturēšanās atļaujai), lai atvieglotu procedūru, kādā trešās valsts valstspiederīgais iegūst atļauju strādāt dalībvalstī, un tādējādi palīdzētu labāk pārvaldīt migrācijas plūsmas. Direktīva arī paredz vairākus procesuālo garantiju pasākumus pieteikuma procedūrā.
Otrs galvenais direktīvas mērķis ir nodrošināt vienlīdzīgu attieksmi pret trešo valstu darba ņēmējiem un dzīvesvietas dalībvalsts valstspiederīgajiem.
Tādēļ direktīva ir svarīgs instruments ES imigrācijas politikā attiecībā uz trešo valstu valstspiederīgajiem, kas saņēmuši atļauju strādāt vai strādā 25 dalībvalstīs 3 , kurās piemērojama direktīva.
Saistībā ar direktīvu 2017. gadā tika paziņoti 2 635 896 lēmumi par atļaujām, no kuriem 841 028 lēmumi bija par pirmo atļauju izdošanu. Pārējie lēmumi attiecās uz atļauju atjaunošanu vai grozīšanu. No visām 2017. gadā izdotajām atļaujām 893 198 atļaujas (34 %) tika izdotas “darbībām, par kurām saņem atlīdzību”, 1 006 318 atļaujas (38 %) tika izdotas ar ģimenes dzīvi saistītu iemeslu dēļ, 279 405 atļaujas (11 %) tika izdotas izglītības mērķiem, savukārt 456 975 atļaujas (17 %) tika izdotas citiem mērķiem. No visām 2017. gadā izdotajām pirmajām atļaujām (kuru skaits ir pieaudzis kopš pirmā ziņošanas gada, proti, 2013. gada) vairāk nekā 88 % bija saistībā ar darbībām, par kurām saņem atlīdzību, tādējādi aptverot lielu daļu paredzētās mērķgrupas 4 . Beļģija un Grieķija neziņo statistiku attiecībā uz direktīvu 5 .
Šis īstenošanas ziņojums ir sagatavots saskaņā ar direktīvas 15. pantā noteikto Komisijas pienākumu regulāri iesniegt Eiropas Parlamentam un Padomei ziņojumu par direktīvas piemērošanu dalībvalstīs. Tajā sniegts pārskats par direktīvas transponēšanu un īstenošanu 24 dalībvalstīs un identificētas iespējamās problēmas 6 . Ziņojums, kuru sākotnēji bija paredzēts iesniegt līdz 2016. gada 25. decembrim, tika atlikts, lai tas sakristu ar Komisijas visaptverošo likumīgās migrācijas tiesiskā regulējuma novērtējumu (“atbilstības pārbaude”) 7 .
Īstenošanas ziņojums ir izstrādāts, pamatojoties uz neatkarīgu pētījumu, kas 2014.–2016. gadā veikts pēc Komisijas pasūtījuma, kā arī uz citiem avotiem, tostarp vairākām ar Eiropas migrācijas tīkla starpniecību veiktām ad hoc aptaujām 8 , individuālām sūdzībām, jautājumiem, lūgumrakstiem un dažām no direktīvas piemērošanas izrietošām praktiskām problēmām, kas konstatētas atbilstības pārbaudes pamatojuma pētījumā 9 . Papildu informācija par praktisko piemērošanu ir iekļauta atbilstības pārbaudes dokumentā.
II. TRANSPONĒŠANAS UZRAUDZĪBA UN SITUĀCIJA
Saskaņā ar 16. pantu dalībvalstīm direktīva bija jātransponē līdz 2013. gada 25. decembrim. Pirms tam Komisija rīkoja vairākas tikšanās ar dalībvalstu pārstāvjiem, lai apspriestu ar direktīvas īstenošanu un interpretāciju saistītās problēmas 10 .
Saskaņā ar Līguma par Eiropas Savienības darbību (LESD) 258. pantu (bij. 226. pants) Komisija 2014. gadā sāka pārkāpumu procedūru pret 14 dalībvalstīm par to, ka tās nebija izpildījušas pienākumu informēt Komisiju par valsts pasākumiem direktīvas īstenošanai. Tā kā kopš tā laika visas dalībvalstis ir paziņojušas par transponēšanas pasākumiem, pārkāpumu procedūras par nepaziņošanu ir izbeigtas, izņemot Beļģiju, pret kuru tika celta prasība Eiropas Savienības Tiesā 11 .
Kopš 2011. gada ir saņemtas vairākas sūdzības konkrēti par direktīvas reglamentētu jomu. Tās attiecas uz kvalifikācijas atzīšanu, pārlieku ilgu apstrādi iestādēs, citiem procesuālajiem aspektiem, nodevu apmēru, bažām attiecībā uz vienlīdzīgas attieksmes trūkumu, jo īpaši saistībā ar pensiju eksportu, un no direktīvas darbības jomas izslēgtajām kategorijām. Sūdzības tika izskatītas vai pašlaik tiek izskatītas, šajā saistībā apmainoties ar informāciju ar attiecīgajām dalībvalstīm vai izmantojot pārkāpuma procedūru 12 .
III. TRANSPONĒŠANAS PASĀKUMU ATBILSTĪBA
1. pants — Priekšmets
Direktīvas 1. panta 1. punktā ir noteikts direktīvas priekšmets – noteikt vienotu pieteikšanās procedūru vienotas atļaujas izsniegšanai trešo valstu valstspiederīgajiem, lai viņi varētu uzturēties un strādāt dalībvalstu teritorijā. Minētais ir paredzēts tam, lai vienkāršotu procedūras viņu uzņemšanai un atvieglotu viņu statusa kontroli, kā arī noteiktu vienotu tiesību kopumu trešo valstu darba ņēmējiem, kuri kādā dalībvalstī uzturas likumīgi, neatkarīgi no tā, ar kādu mērķi viņi sākotnēji tika uzņemti attiecīgās dalībvalsts teritorijā, pamatojoties uz vienlīdzīgu attieksmi pret šīs dalībvalsts valstspiederīgajiem.
Kopumā direktīvas priekšmets ir pareizi atspoguļots visu dalībvalstu tiesību aktos. Kopumā 23 dalībvalstis 13 transponēja direktīvu, izdarot grozījumus spēkā esošajos valsts tiesību aktos, proti, galvenokārt grozot aktus, kas reglamentē trešo valstu valstspiederīgo ieceļošanu un uzturēšanos. Maltā direktīvas transponēšanai tika pieņemts īpašs pastāvīgs likums.
Direktīvas piemērošana saskaņā ar 1. panta 2. punktu neskar dalībvalstu pilnvaras saistībā ar trešo valstu valstspiederīgo uzņemšanu attiecīgās dalībvalsts darba tirgū. Gandrīz visas dalībvalstis veic darba tirgus vajadzību testu, izmantojot dažādas procedūras.
2. pants — Definīcijas
Direktīvas 2. pantā ir definēti galvenie lietotie termini, proti, “trešās valsts valstspiederīgais”, “trešās valsts darba ņēmējs”, “vienota atļauja” un “vienota pieteikšanās procedūra”.
Saskaņā ar 2. panta a) punktā izklāstīto “trešās valsts valstspiederīgā” definīciju persona, kas nav Savienības pilsonis LESD 20. panta 1. punkta izpratnē, uzskatāma par “trešās valsts valstspiederīgo”. Šī definīcija ir transponēta pareizi.
Direktīvas 2. panta b) punktā ir ietverta “trešās valsts darba ņēmēja” definīcija. Šī definīcija ir svarīga, lai noteiktu direktīvas darbības jomu attiecībā uz personām, jo īpaši saistībā ar II nodaļas (vienlīdzīga attieksme) piemērošanu. Visas dalībvalstis, izņemot Slovākiju, ir pareizi transponējušas šo definīciju.
3. pants — Darbības joma
Direktīvas 3. pantā ir noteikta tās darbības joma attiecībā uz personām.
Direktīvas 3. panta 1. punktā ir noteiktas trešo valstu valstspiederīgo kategorijas, uz kurām attiecas direktīva. Saskaņā ar 3. panta 1. punkta a) apakšpunktu direktīvu piemēro trešo valstu valstspiederīgajiem, kas iesniedz pieteikumu, lai dalībvalstī varētu uzturēties darba nolūkā. Dalībvalstis izdod dažādas atļaujas trešo valstu valstspiederīgajiem, kas iesniedz pieteikumu, lai dalībvalstī varētu uzturēties darba nolūkā, un šīs atļaujas uzskata par vienotajām atļaujām.
Saskaņā ar 3. panta 1. punkta b) apakšpunktu direktīvu piemēro arī trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri saskaņā ar Savienības vai valsts tiesību aktiem ir uzņemti dalībvalstī tādiem nolūkiem, kas nav saistīti ar darbu, kuri drīkst strādāt un kuriem ir uzturēšanās atļauja saskaņā ar Regulu (EK) Nr. 1030/2002. Lielākā daļa dalībvalstu ir pareizi transponējušas šo noteikumu. Dalībvalstis izdod dažādas atļaujas citiem nolūkiem, kas nav saistīti ar darbu. Šīs kategorijas trešo valstu valstspiederīgajiem atļaujas izdod saskaņā ar direktīvas 7. pantu. Tomēr Čehijā nav iespējams pārliecināties, vai noteiktu kategoriju trešo valstu valstspiederīgajiem, kuri ierodas Čehijā ar darbu nesaistītos nolūkos, ir iespējams strādāt, pamatojoties uz viņu attiecīgo uzturēšanās statusu. Portugāles tiesību akti nepārprotami izslēdz no to darbības jomas trešo valstu valstspiederīgos, kuri ir Portugāles valstspiederīgo ģimenes locekļi. Direktīva saskaņā ar 3. panta 2. punkta a) apakšpunktu izslēdz no tās darbības jomas trešās valsts valstspiederīgos, kas ir tādu ES pilsoņu ģimenes locekļi, kuri ir izmantojuši savas tiesības brīvi pārvietoties saskaņā ar Direktīvu 2004/38/EK, nevis visu Portugāles valstspiederīgo ģimenes locekļus.
Visbeidzot, atbilstīgi 3. panta 1. punkta c) apakšpunktam direktīva attiecas uz trešo valstu valstspiederīgajiem, kas ir uzņemti dalībvalstī darba nolūkā saskaņā ar Savienības vai valsts tiesību aktiem. Visas dalībvalstis ir pareizi transponējušas šos kritērijus.
Trešo valstu valstspiederīgo kategorijas, kas neietilpst direktīvas piemērošanas jomā, ir noteiktas 3. panta 2. punktā. Lielākā daļa izņēmumu pastāv tādēļ, ka uz šiem trešo valstu valstspiederīgajiem attiecas citi piemērojamie ES tiesību akti. Kopumā jānorāda, ka direktīvas noteikumu piemērošana, tostarp vienotās atļaujas izdošana, jebkuras 3. panta 2. punktā norādītās kategorijas trešo valstu valstspiederīgajiem nebūt nenozīmē, ka direktīva nav pienācīgi īstenota. Gandrīz visas dalībvalstis 14 3. panta 2. punktu ir transponējušas pilnīgi un atbilstīgi.
Saskaņā ar 3. panta 3. punktu dalībvalstis var nolemt, ka II nodaļu nepiemēro trešās valsts valstspiederīgajiem, kuriem ir piešķirtas atļaujas strādāt dalībvalsts teritorijā uz laikposmu, kas nepārsniedz sešus mēnešus, vai kuri dalībvalstī uzņemti studiju nolūkā. 18 dalībvalstis ir piemērojušas šo iespēju. Kipra, Grieķija, Lietuva, Malta un Nīderlande ir piemērojušas šo iespēju attiecībā uz abām trešo valstu valstspiederīgo kategorijām. Čehija, Igaunija, Francija, Ungārija, Portugāle un Slovākija ir piemērojušas iespēju tikai darba ņēmējiem, kas ir saņēmuši darba atļauju to teritorijā uz laikposmu, kurš nepārsniedz sešus mēnešus, savukārt Austrija, Bulgārija, Spānija, Itālija, Luksemburga, Latvija un Slovēnija ir piemērojušas iespēju tikai studentiem.
Saskaņā ar 3. panta 4. punktu dalībvalstis direktīvas II nodaļu nepiemēro trešās valsts valstspiederīgajiem, kuriem ir atļauts strādāt, pamatojoties uz vīzu. Visas dalībvalstis šo noteikumu ir transponējušas atbilstīgi.
4. pants — Vienota pieteikšanās procedūra
Direktīvas 4. pants reglamentē svarīgus vienotās pieteikšanās procedūras aspektus.
Atbilstīgi 4. panta 1. punktam vienotās atļaujas izsniegšanas, grozīšanas vai atjaunošanas pieteikumu iesniedz, izmantojot vienotu pieteikšanās procedūru. Dalībvalstis nosaka, vai pieteikumus vienotai atļaujai iesniedz trešās valsts valstspiederīgais vai viņa darba devējs. Tomēr dalībvalstis var arī nolemt, ka pieteikumu var iesniegt jebkurš no tiem. Ja pieteikums ir jāiesniedz trešās valsts valstspiederīgajam, dalībvalstis ļauj pieteikumu iesniegt no trešās valsts vai, ja to paredz valsts tiesību akti, tās dalībvalsts teritorijā, kurā trešās valsts valstspiederīgais likumīgi atrodas.
Lielākajā daļā dalībvalstu attiecīgo pieteikumu var iesniegt tikai trešās valsts valstspiederīgais 15 , divās dalībvalstīs (Bulgārijā un Itālijā) – tikai darba devējs, savukārt dažās citās – trešās valsts valstspiederīgais vai darba devējs 16 .
Dažās dalībvalstīs 17 atļauja netiek izdota ar vienu administratīvo aktu. Tā vietā piemērojamās valsts procedūras ietver divkāršu dokumentu iesniegšanu un/vai ilgstošas procedūras.
Arī pienākums iegūt apstiprinājumu par to, ka pastāv brīva darbvieta saskaņā ar tirgus vajadzību izpēti, dažkārt var nevajadzīgi pagarināt vienoto pieteikšanās procedūru. Dažās dalībvalstīs brīvas darbvietas pieejamība ir pirmais nosacījums, lai trešās valsts valstspiederīgais varētu pieteikties vīzai. Brīvas darbvietas apstiprinājumu parasti lūdz atzīt darba devējs (Francijā, Rumānijā, Spānijā, Bulgārijā, Portugālē). Citās dalībvalstīs (piemēram, Latvijā un Lietuvā) darba devējam ir jāreģistrē vakance, pirms var tikt izdota vīza trešās valsts valstspiederīgajam ieceļošanai valstī.
Šīs vairākpakāpju procedūras var apgrūtināt atbilstību direktīvai, ja uzskata, ka šīs procedūras un to paveikšanai nepieciešamais laiks neietilpst vienotajā pieteikšanās procedūrā un tādējādi arī direktīvā noteiktajā četru mēnešu termiņā. Proti, darbvietas pieejamības apstiprināšana būtu jāuzskata par daļu no vienotās pieteikšanās procedūras, ja nepieciešamā atļauja attiecas uz konkrētu trešās valsts valstspiederīgo un konkrētu amatu.
Saskaņā ar direktīvas 4. panta 2. punktu dalībvalstis izskata pieteikumu un pieņem lēmumu izsniegt, grozīt vai atjaunot vienoto atļauju, ja pieteikuma iesniedzējs atbilst prasībām, kas noteiktas Savienības vai valsts tiesību aktos. Lēmums izsniegt, grozīt vai atjaunot vienoto atļauju ir viens administratīvs akts, kas ietver uzturēšanās un darba atļauju. Vienota lēmuma pieņemšana var būt problemātiska Bulgārijā, Portugālē un Rumānijā tādu iemeslu dēļ, kas jau norādīti saistībā ar 4. panta 1. punktu.
Direktīvas 4. panta 3. punktā ir noteikts, ka vienotā pieteikšanās procedūra neierobežo vīzas iegūšanas procedūru, kas var būt nepieciešama sākotnējai ieceļošanai. To ir transponējušas lielākā daļa dalībvalstu 18 . Direktīvas 11. apsvērumā ir norādīts, ka noteikumiem par vienotu pieteikšanās procedūru un vienoto atļauju nebūtu jāattiecas uz vienotām vai ilgtermiņa vīzām. Direktīvā nav definēts, ko uzskata par vīzu sākotnējai ieceļošanai. Tomēr Direktīvas 2009/50/EK (zilā karte) 19 7. panta 1. punktā un Direktīvas (ES) 2016/801 par studējošajiem un pētniekiem 20 5. panta 3. punktā ir precizēts, ka, ja atļauju var iegūt tikai dalībvalsts teritorijā un visi uzņemšanas nosacījumi ir izpildīti, dalībvalstis izsniedz trešās valsts valstspiederīgajam vajadzīgo vīzu. Attiecībā uz vienotās atļaujas procedūru Komisija uzskata, ka vīzu procedūra ir blakusprocedūra, kas dalībvalstīm ir jāatvieglo.
Direktīvas 4. panta 4. punktā ir noteikts, ka tad, ja ir izpildīti nepieciešamie nosacījumi, dalībvalstis izsniedz vienoto atļauju trešo valstu valstspiederīgajiem, kas iesniedz uzturēšanās pieteikumu, un jau uzņemtiem trešo valstu valstspiederīgajiem, kas iesniedz pieteikumu uzturēšanās atļaujas atjaunošanai vai grozīšanai. Šo noteikumu lielākā daļa dalībvalstu ir transponējušas pareizi.
5. pants — Kompetentā iestāde
Direktīvas 5. pantā dalībvalstīm noteikts pienākums norīkot valsts iestādi, kas ir kompetenta pieņemt pieteikumu un izsniegt vienoto atļauju. Tajā arī paredzēti vairāki procesuālo garantiju pasākumi, piemēram, termiņš, kādā jāpieņem lēmums par pilnīgu pieteikumu, sekas lēmuma nepieņemšanas gadījumā, obligātais pienākums informēt pieteikuma iesniedzēju un darbības nepilnīga pieteikuma gadījumā.
Saskaņā ar 5. panta 1. punktu dalībvalstīm ir jānorīko iestādes, kas ir kompetentas pieņemt pieteikumu un izsniegt vienoto atļauju. Lielākā daļa dalībvalstu ir pareizi transponējušas šo noteikumu, norīkojot vienu attiecīgo kompetento iestādi. Tie parasti ir imigrācijas dienesti, Iekšlietu ministrijas attiecīgās nodaļas un policijas pārvalde vai policijas iecirknis trešās valsts valstspiederīgā dzīvesvietas rajonā.
Direktīvas 5. panta 2. punkta 1. daļā paredzēts, ka kompetentā iestāde pieņem lēmumu par pilnīgu pieteikumu iespējami drīz un katrā ziņā 4 mēnešu laikā no dienas, kad pieteikums iesniegts. Attiecībā uz 9 dalībvalstīm pastāv bažas par kopējo lēmuma pieņemšanas termiņu 21 — galvenokārt tādēļ, ka valsts tiesību aktos nav noteikts konkrēts termiņš, kā arī tādēļ, ka daudz laika aizņem nepieciešamība reģistrēties dažādās struktūrās, kas ietver vairākas iestādes (piemēram, sociālās nodrošināšanas iestādi, medicīnas iestādi), un pienākums iegūt brīvas darbvietas pieejamības apstiprinājumu, kas praksē var pagarināt vai aizkavēt visu procedūru.
Ārkārtas gadījumā tādu iemeslu dēļ, kas saistīti ar pieteikuma izskatīšanas sarežģītību, dalībvalstis var pagarināt četru mēnešu termiņu lēmuma pieņemšanai par pilnīgu pieteikumu, kā noteikts 5. panta 2. punkta otrajā daļā. 17 dalībvalstis 22 ir piemērojušas šo iespēju.
Direktīvas 5. panta 2. punkta 3. daļā ir paredzēts, ka gadījumā, ja šajā punktā noteiktajā termiņā lēmums netiek pieņemts, juridiskās sekas nosaka valsts tiesību akti.
Vairāku dalībvalstu 23 tiesību aktos ir paredzēta klusējoša noraidīšana un tiesības pārsūdzēt šādu noraidījumu. Citas dalībvalstis ir paredzējušas klusējošu apstiprināšanu vai tiesības rīkoties, ja administratīvā iestāde nav veikusi darbības noteiktā termiņā. Minēto nodrošina ar īpašiem īstenošanas tiesību aktiem vai atsaucoties uz vispārējām administratīvajām tiesībām.
Tomēr dažos gadījumos ir novēroti problemātiski valstu tiesību akti vai prakse. Piemēram, Vācijā atbilstība varētu netikt nodrošināta tādēļ, ka valsts tiesību aktos nav iekļauts vienotās atļaujas procedūras četru mēnešu termiņš. Turklāt dažās dalībvalstīs izmantotie tiesiskās aizsardzības līdzekļi šķietami ir nepiemēroti un var izraisīt ilgstošu juridisko nenoteiktību (FI, SE), ko Zviedrijas gadījumā papildina pārmērīgi ilga apstrāde.
Direktīvas 5. panta 4. punktā paredzēts, ka kompetentā iestāde rakstiski informē pieteikuma iesniedzēju par nepilnīgu pieteikumu un par vajadzīgo papildu informāciju vai dokumentiem, ja tādi ir, nosakot pamatotu termiņu to sniegšanai. Četru mēnešu termiņu, kas minēts 5. panta 2. punktā, var atlikt līdz brīdim, kad kompetentā iestāde vai attiecīgās iestādes ir saņēmušas vajadzīgo papildu informāciju. Lielākā daļa dalībvalstu šo noteikumu piemēro pareizi.
Turklāt Čehijas administratīvajai iestādei nav pienākuma atlikt procesu, bet tikai iespēja to darīt. Itālijā 5. panta 2. punktā noteiktais termiņš lēmuma pieņemšanai par pilnīgu pieteikumu atsāk ritēt no brīža, kad kompetentā iestāde saņēmusi visus dokumentus.
Maltā ir novērota iespējama problēma saistībā ar nepilnīgiem pieteikumiem. Ir konstatēts, ka Maltas iestādes atsakās pieņemt nepilnīgus pieteikumus vai noraida tos, par to nepaziņojot rakstiski, kas nozīmē, ka pieteikuma iesniedzējiem reti ir zināms viņu pieteikumu statuss.
6. pants — Vienotā atļauja
Direktīvas 6. pants attiecas gan uz personām, kas iesniedz pieteikumu uzņemšanai, gan personām, kas uzņemtas darba nolūkā. Šā panta 1. punkta pirmajā daļā ir paredzēts, ka atbilstīgi Regulā (EK) Nr. 1030/2002 24 noteiktajam dalībvalstīm ir jāizsniedz vienotā atļauja, izmantojot vienoto formu, un jānorāda ar darba atļauju saistītā informācija saskaņā ar minētās regulas pielikuma a) sadaļas 7.5.–9. punktu. Šo noteikumu vairums dalībvalstu ir izpildījušas tieši 25 vai netieši 26 , pamatojoties uz valsts noteikumiem par atļaujām, kas ir līdzvērtīgas vienotajai atļaujai.
Saskaņā ar 6. panta 1. punkta otro daļu dalībvalstis var papildu informāciju, kas saistīta ar trešās valsts valstspiederīgā darba attiecībām (piemēram, darba devēja nosaukumu un adresi, darba vietu, darba veidu, darba laiku, atalgojumu), norādīt papīra formātā vai arī šādus datus uzglabāt elektroniskā formātā. Šo iespēju lielākā daļa dalībvalstu nav piemērojušas. Kipra, Malta un Nīderlande šo iespēju piemērojušas gan attiecībā uz papīra formātu, gan elektronisko formātu. Spānija, Francija un Slovākija ir piemērojušas šo iespēju tikai attiecībā uz papīra formātu, savukārt Ungārija tikai attiecībā uz elektronisko formātu.
Direktīvas 6. panta 2. punktā ir noteikts, ka dalībvalstis līdztekus vienotajai atļaujai nedrīkst izsniegt papildu atļaujas kā pierādījumu tam, ka ir atļauta piekļuve darba tirgum. Lielākā daļa dalībvalstu ievēro šo prasību. Dažas šo prasību ir transponējušas tieši (Kipra, Latvija, Malta), savukārt citas – netieši 27 , pamatojoties uz valsts noteikumiem par atļaujām, kas ir līdzvērtīgas vienotajai atļaujai. Transponēšanas noteikumi Vācijā ir neskaidri.
7. pants — Citiem nolūkiem, izņemot darbu, izsniegtas uzturēšanās atļaujas
Direktīvas 7. pants attiecas uz personām, kuras uzņemtas citos nolūkos, izņemot darbu, bet kurām ir tiesības strādāt, piemēram, ģimenes locekļiem, studentiem un citiem, tostarp personām ar valsts pastāvīgā iedzīvotāja statusu.
Saskaņā ar 7. panta 1. punkta pirmo daļu, izsniedzot uzturēšanās atļaujas saskaņā ar Regulu (EK) Nr. 1030/2002, dalībvalstīm jānorāda informācija par atļauju strādāt neatkarīgi no atļaujas veida. Šo noteikumu vairums dalībvalstu ir izpildījušas tieši (Kipra, Latvija un Malta) vai netieši 28 , pamatojoties uz valsts noteikumiem par atļaujām, kas ir līdzvērtīgas vienotajai atļaujai un izsniegtas citiem nolūkiem, izņemot darbu.
Saskaņā ar 7. panta 1. punkta otro daļu dalībvalstīm ir piešķirta iespēja papildu informāciju, kas saistīta ar trešās valsts valstspiederīgā darba attiecībām (piemēram, darba devēja nosaukumu un adresi, darba vietu, darba veidu, darba laiku, atalgojumu), norādīt papīra formātā vai arī šādus datus uzglabāt elektroniskā formātā. Lielākā daļa dalībvalstu nav piemērojušas šo iespēju. Kipra, Malta un Nīderlande šo iespēju piemērojušas gan attiecībā uz papīra formātu, gan elektronisko formātu. Spānija ir piemērojusi šo iespēju tikai attiecībā uz papīra formātu, savukārt Ungārija tikai attiecībā uz elektronisko formātu.
Direktīvas 7. panta 2. punktā ir noteikts, ka, izsniedzot uzturēšanās atļaujas saskaņā ar Regulu (EK) Nr. 1030/2002, dalībvalstis nedrīkst izsniegt papildu atļaujas kā pierādījumu tam, ka ir atļauta piekļuve darba tirgum.
Lielākā daļa dalībvalstu šo prasību ir transponējušas tieši (Kipra, Latvija, Malta) vai netieši 29 , pamatojoties uz valsts noteikumiem par atļaujām, kas ir līdzvērtīgas vienotajai atļaujai un izsniegtas citiem nolūkiem, izņemot darbu. Tomēr attiecībā uz Ungāriju nevar pilnīgi skaidri noteikt, vai visas atļaujas, ko varētu uzskatīt par vienotajām atļaujām ar darbu nesaistītiem mērķiem, piešķir arī tiesības strādāt un attiecīgi – vai ir nepieciešamas papildu atļaujas kā pierādījums tam, ka ir atļauta piekļuve darba tirgum. Visbeidzot, lai gan Nīderlandē darba atļauja kopā ar uzturēšanās dokumentu funkcionē kā vienota atļauja, nav īpašu noteikumu, kas tieši noteiktu direktīvā paredzētā vienotā formāta lietošanu, tādēļ nav nodrošināta papildu dokumentu neizsniegšana darba atļaujas pierādīšanai.
8. pants — Procesuālas garantijas
Direktīvas 8. pantā ir paredzētas vairākas procesuālas garantijas, ko atzīst personai, kura piesakās atļaujas saņemšanai, proti, pienākums rakstiski paziņot pamatojumu par lēmumu, ar kuru noraida vienotās atļaujas izsniegšanas, grozīšanas vai atjaunošanas pieteikumu, kā arī garantija, ka rakstiski tiek sniegta informācija par iestādi, kurā pieteikuma iesniedzējs var iesniegt pārsūdzību, un tās iesniegšanas termiņš. 19 dalībvalstis ir transponējušas procesuālās garantijas saskaņā ar direktīvas noteikumiem 30 . Transponēšana valsts tiesību aktos notiek, ieviešot īpašus tiesību aktus vai atsaucoties uz vispārējiem administratīvajiem noteikumiem. Viena no atbilstības problēmām saistībā ar 8. panta 1. un 2. punktu ir tāda, ka dažu dalībvalstu piemērojamie noteikumi negarantē, ka pieteikuma iesniedzējs rakstiski saņems informāciju par atteikumu, par iestādes nosaukumu, kurā pieteikuma iesniedzējs var iesniegt pārsūdzību, un izskatīšanas termiņu (Malta un Polija).
Direktīvas 8. panta 3. punktā ir paredzēts, ka pieteikumu var uzskatīt par nepieņemamu, pamatojoties uz tādu trešo valstu valstspiederīgo uzņemšanas apjomu, kuri ierodas nodarbinātības nolūkā, un tādēļ tas nav jāizskata. Lielākā daļa dalībvalstu nav piemērojušas šo iespēju 31 . Citas ir to piemērojušas atbilstīgā veidā tieši (Kipra, Grieķija un Itālija) vai netieši (Igaunija, Horvātija, Ungārija, Malta, Nīderlande, Rumānija un Slovākija).
9. pants — Piekļuve informācijai
Direktīvas 9. pantā ir paredzēts, ka dalībvalstīm pēc pieprasījuma jāsniedz atbilstoša informācija trešās valsts valstspiederīgajam un nākamajam darba devējam par pilnīgam pieteikumam nepieciešamajiem dokumentiem. Šo noteikumu lielākā daļa dalībvalstu ir transponējušas, vai nu tieši transponējot (Kipra, Grieķija, Luksemburga un Malta), vai pamatojoties uz vispārējiem administratīvo tiesību principiem, kas nodrošina piekļuvi informācijai 32 un ar (papildu) iespēju saņemt informāciju par nepieciešamajiem dokumentiem kompetento iestāžu tīmekļa vietnēs (Austrija, Čehija, Vācija, Francija, Horvātija un Slovākija). Dažas dalībvalstis (Bulgārija, Igaunija, Portugāle un Slovēnija) skaidri nenosaka kompetentajām iestādēm pienākumu sniegt pienācīgu informāciju par dokumentiem, kas nepieciešami pilnīgam pieteikumam.
10. pants — Nodevas
Direktīvas 10. pantā ir noteikts, ka dalībvalstis drīkst atbilstīgā gadījumā pieprasīt pieteikuma iesniedzējiem maksāt nodevas par pieteikumu apstrādāšanu saskaņā ar direktīvu. Šādas nodevas par pieteikuma apstrādi ir noteikušas visas dalībvalstis. Dažos gadījumos, pēc Komisijas domām, šīs nodevas ir pārmērīgi augstas un pretējas proporcionalitātes principam, un tas apdraud direktīvas efektīvu piemērošanu. Eiropas Savienības Tiesa to ir apstiprinājusi divos spriedumos 33 . Komisija iesaistījās sarakstē ar valstu iestādēm un sāka vairākas pārkāpuma procedūras pret dalībvalstīm par pārmērīgu un nesamērīgu uzturēšanās atļauju nodevu noteikšanu saskaņā ar dažādām direktīvām, tostarp Vienotās atļaujas direktīvu 34 .
11. pants — Vienotās atļaujas piešķirtās tiesības
Direktīvas 11. panta a)–d) punktā ir noteiktas tiesības, ko piešķir uz vienotās atļaujas pamata: ieceļot un uzturēties, brīvi piekļūt visai valsts teritorijai, veikt īpašās nodarbinātības darbības, kas ir atļautas, kā arī saņemt informāciju par savām tiesībām. Vairums dalībvalstu 11. pantu ir transponējušas pilnīgi 35 .
Direktīvas 11. panta b) punkta (brīva piekļuve visai teritorijai) transponēšanas noteikumi Polijā un 11. panta d) punkta (īpašo nodarbinātības darbību veikšana) transponēšanas noteikumi Austrijā, Vācijā, Igaunijā, Luksemburgā un Slovēnijā nav skaidri norādīti. Šajās dalībvalstīs šķietami nav pieejama informācija par piešķirtajām tiesībām. Tikai dažās dalībvalstīs trešo valstu darba ņēmējiem ir tādas pašas tiesības mainīt darbu vai darba devēju kā to valstspiederīgajiem (Somijā, Francijā, Itālijā un Slovēnijā).
12. pants — Tiesības uz vienlīdzīgu attieksmi
Saskaņā ar direktīvas 12. pantu vienotās atļaujas turētāji bauda vienlīdzīgu attieksmi ar valstspiederīgajiem vairākās jomās, tostarp attiecībā uz darba apstākļiem, biedrošanās brīvību, sociālās nodrošināšanas pabalstiem, izglītību, akadēmisko un profesionālo kvalifikāciju atzīšanu, nodokļu atvieglojumiem, piekļuvi precēm un pakalpojumiem un konsultāciju pakalpojumiem (a)–h) punkts). Kopumā lielākā daļa dalībvalstu šo pantu ir transponējušas atbilstīgi.
Direktīvas 12. pantā atļauts papildus ierobežot vienlīdzīgu attieksmi dažās norādītajās jomās un precizēts, ka vienlīdzīga attieksme neskar dalībvalsts tiesības anulēt vai atteikties atjaunot uzturēšanās atļauju. Lai gan pastāv šādi neobligāti ierobežojumi, tos ir izmantojušas tikai dažas dalībvalstis.
Turklāt 12. pants attiecas uz vienlīdzīgu attieksmi saistībā ar pensijas tiesību pārvedamību. Saskaņā ar 12. panta 1. punktu direktīvas noteikumi par vienlīdzīgu attieksmi attiecas ne vien uz personām, kam atļauts strādāt saskaņā ar ES vai valsts tiesību aktiem, bet arī uz personām, kam ir atļauts uzturēties uz cita pamata, ja tām ir atļauts strādāt.
Direktīvas 12. pants valsts tiesību normās ir transponēts, izmantojot īpašus noteikumus, vispārējas vienlīdzīgas attieksmes klauzulas vai noteikumus, kas atsevišķi reglamentē katru a)–h) punktā norādīto jomu.
Vairākas par šo jomu iesniegtās sūdzības liecina, ka transponēšana praksē var radīt problēmas, jo īpaši gadījumos, kad dažādām reģionālajām un vietējām iestādēm ir jāīsteno vienlīdzīgas attieksmes princips.
Transponēšanas problēmas attiecībā uz vienlīdzīgu attieksmi jo īpaši rodas saistībā ar šādiem aspektiem:
-vīzas turētāju vispārēja izslēgšana (Portugālē);
-diplomu, sertifikātu un citu profesionālo kvalifikāciju atzīšana Nīderlandē (diplomus atzīst tikai pastāvīgajiem iedzīvotājiem);
-piekļuve sociālā nodrošinājuma jomām Nīderlandē (personām ar pagaidu uzturēšanās atļauju ir ierobežota piekļuve slimības naudas pabalstiem un bezdarbnieka pabalstiem), Slovēnijā (trešo valstu valstspiederīgajiem ir pieejams tikai viens ģimenes pabalsta veids – bērnu pabalsts); Itālijā (vienotās atļaujas turētāji ir izslēgti no dažu veidu ģimenes pabalstiem) 36 , Zviedrijā (sociālo pabalstu ierobežojumi, ja uzturēšanās ilgst mazāk par 1 gadu);
-piekļuve precēm un pakalpojumiem Kiprā (trešo valstu darba ņēmējiem nav tiesību iegādāties nekustamo īpašumu mājvietas vajadzībām).
Neobligāti ierobežojumi
Saskaņā ar 12. panta 2. punktu dalībvalstis var ierobežot vienlīdzīgu attieksmi, kā paredzēts 12. panta 1. punkta a)–d) apakšpunktā. Lielākā daļa dalībvalstu nav piemērojušas visas šīs iespējas, vienīgi Kipra ir izvēlējusies pieņemt visus neobligātos ierobežojumus, savukārt dažas (Bulgārija, Čehija, Spānija, Horvātija, Luksemburga, Rumānija un Slovākija) nav piemērojušas nevienu no iespējām.
Saskaņā ar 12. panta 3. punktu direktīvas 12. panta 1. punktā noteiktās tiesības uz vienlīdzīgu attieksmi neskar dalībvalsts tiesības anulēt vai atteikties atjaunot uzturēšanās atļauju, kas izsniegta saskaņā ar direktīvu, uzturēšanās atļauju, kas izsniegta citā nolūkā, nevis darbam, vai jebkuru citu atļauju strādāt kādā dalībvalstī. Polija nav transponējusi 12. panta 3. punktu. Pārējās dalībvalstis šo noteikumu ir transponējušas vai nu tieši, vai ar citu valsts tiesību aktu starpniecību.
Pensiju eksports
Saskaņā ar 12. panta 4. punktu trešo valstu darba ņēmēji, kuri pārceļas uz trešo valsti, vai šādu darba ņēmēju apgādību zaudējušas personas, kuras uzturas trešā valstī un kuru tiesības izriet no šāda darba ņēmēja statusa, ir tiesīgas saņemt obligātās pensijas saistībā ar vecumu, invaliditāti un nāvi. Pensijām ir jābūt pamatotām ar trešās valsts darba ņēmēju iepriekšējo nodarbinātību un iegūtām saskaņā ar kārtību, kas noteikta Regulas (EK) Nr. 883/2004 3. pantā, ar tādiem pašiem nosacījumiem un tādām pašām likmēm, kādas piemēro attiecīgo dalībvalstu valstspiederīgajiem, kad tie pārceļas uz trešo valsti.
Trīspadsmit dalībvalstis 37 ļauj pensijas (vecuma, invaliditātes, apgādnieka zaudējuma pensijas) pārvest uz trešām valstīm. Šajā ziņā pret valstspiederīgajiem un trešo valstu valstspiederīgajiem ir līdzvērtīga attieksme. Slovēnijā, Francijā, Nīderlandē un Bulgārijā ir konstatētas problēmas. Saskaņā ar Slovēnijas tiesību aktiem saņēmējs, kas ir ārvalstnieks un pārceļas uz pastāvīgu dzīvi ārpus Slovēnijas, saņem pensiju ārvalstī, ja ar valsti, uz kuru tas pārceļas, ir noslēgts starptautisks nolīgums vai ja šī valsts šādas tiesības atzīst Slovēnijas valstspiederīgajiem. Turpretī saņēmējiem, kas ir Slovēnijas valstspiederīgie, kuri dzīvo ārvalstīs, Slovēnija maksā pensiju jebkurā situācijā. Francijā uz trešām valstīm nevar pārvest invaliditātes un apgādnieka zaudējuma pensijas. Nīderlandē šķietami ir samazinātas pensiju eksporta likmes, un tas ietekmē atgriešanos trešās valstīs. Bulgārijas tiesību akti atļauj pensiju eksportu tikai tad, ja ar trešām valstīm ir noslēgti divpusējie nolīgumi.
13. pants — Labvēlīgāki noteikumi
Ar direktīvas 13. pantu ir atļauts piemērot labvēlīgākus noteikumus. Saskaņā ar 13. panta 1. punkta a) apakšpunktu direktīvas noteikumus piemēro, neskarot labvēlīgākus noteikumus Savienības tiesību aktos, tostarp divpusējos un daudzpusējos nolīgumos, kas noslēgti starp Savienību vai starp Savienību un tās dalībvalstīm, no vienas puses, un vienu vai vairākām trešām valstīm, no otras puses. Lielākā daļa dalībvalstu ir atbilstīgi transponējušas šo noteikumu.
Saskaņā ar 13. panta 1. punkta b) apakšpunktu direktīvas noteikumus piemēro, neskarot arī labvēlīgākus noteikumus divpusējos vai daudzpusējos nolīgumos, kas noslēgti starp vienu vai vairākām dalībvalstīm un vienu vai vairākām trešām valstīm. Nav konstatēti problemātiski aspekti.
Atbilstīgi 13. panta 2. punktam direktīvas piemērošana neskar dalībvalstu tiesības pieņemt vai uzturēt spēkā noteikumus, kas ir labvēlīgāki personām, uz kurām tā attiecas. Nav konstatēti problemātiski aspekti.
14. pants — Informācija plašai sabiedrībai
Direktīvas 14. pantā dalībvalstīm ir noteikts pienākums darīt sabiedrībai pieejamu regulāri atjauninātu informācijas kopumu par nosacījumiem attiecībā uz trešo valstu valstspiederīgo uzņemšanu un uzturēšanos dalībvalsts teritorijā darba nolūkā. Visas dalībvalstis ievēro šīs saistības. Desmit dalībvalstis savos tiesību aktos ir paredzējušas tiešu transponēšanu 38 . Atbilstības pārbaudes mērķiem veiktajā pētījumā 39 par ES regulējuma likumīgās migrācijas jomā praktisku piemērošanu tika konstatēts, ka kompetentās iestādes kopumā sniedz nepietiekamu informāciju par uzņemšanas nosacījumiem un ar atļaujām saistītajām tiesībām.
15. panta 2. punkts — Ziņošana
Direktīvas 15. panta 2. punktā dalībvalstīm tiek noteikts pienākums katru gadu un pirmo reizi līdz 2014. gada 25. decembrim saskaņā ar Regulu (EK) Nr. 862/2007 paziņot Komisijai statistikas datus par trešo valstu valstspiederīgo skaitu, kuriem iepriekšējā kalendārā gada laikā ir piešķirtas vienotās atļaujas. Lielākajā daļā dalībvalstu 40 informēšanas pienākums nav tieši transponēts valsts tiesību aktos, bet tiek izpildīts saistībā ar administratīvajām procedūrām. Tikai Kipra, Grieķija un Lietuva šo pienākumu reglamentē savos tiesību aktos. Tomēr Grieķija un Beļģija vēl nav paziņojušas statistiku.
IV. SECINĀJUMI
Trešo valstu valstspiederīgo integrācijas un nediskriminēšanas veicināšana ir ilgstoša ES apņemšanās. Vienotās atļaujas direktīva ir svarīgs instruments šā mērķa sasniegšanai. Kopš transponēšanas termiņa beigām 2013. gada beigas Komisija ir sākusi vairākas pārkāpuma procedūras un apmainījusies ar informāciju ar dalībvalstīm, lai nodrošinātu, ka tās ir pareizi transponējušas un īstenojušas direktīvas noteikumus.
Svarīgs direktīvas aspekts ir “vienas pieturas aģentūras” mehānisma izveide valsts līmenī. Tas ir īpaši nozīmīgi saskarsmē ar valdības iestāžu organizatorisko struktūru, kurā par darba un uzturēšanās atļaujām trešo valstu valstspiederīgajiem ir atbildīgas dažādas iestādes, proti, Iekšlietu ministrija un Nodarbinātības ministrija. Visas dalībvalstis ir pastiprinājušas centienus izveidot šo mehānismu. Tomēr saistībā ar šo procedūru vēl pastāv problemātiski aspekti. Pārējās problēmas galvenokārt ir saistītas ar dažādajiem administratīvajiem pasākumiem, kuru veikšana tiek pieprasīta, ieceļošanas vīzu un darba tirgus piedāvājuma apstiprinājuma saņemšanai nepieciešamo laiku, kā arī atsevišķiem procesuālo garantiju pasākumiem.
Direktīva arī garantē paplašinātu tiesību kopumu trešo valstu valstspiederīgajiem, kuriem ir vienotā atļauja, un veicina nediskriminēšanas principu. Vienlīdzīgas attieksmes noteikumi ir svarīgs ES likumīgās migrācijas regulējuma elements. Lielākā daļa dalībvalstu ievēro noteikumus attiecībā uz vienlīdzīgu attieksmi, un noteikumi, kas ļauj ierobežot atsevišķas tiesības, ir izmantoti maz. Tomēr šis ziņojums atklāj konkrētas nepilnības direktīvas transponēšanā (piemēram, šauru vienlīdzīgas attieksmes noteikumu interpretāciju dažās dalībvalstīs), kā rezultātā ES un valstu līmenī būtu veicami turpmāki pasākumi. Visbeidzot, likumīgās migrācijas atbilstības pārbaudē atklājās, ka trešo valstu valstspiederīgajiem trūkst informācijas par iespēju iegūt vienoto atļauju un ar to saistītajām tiesībām.
Komisija turpinās censties nodrošināt direktīvas pareizu transponēšanu un īstenošanu visā Eiropas Savienībā. Lai to panāktu, Komisija pilnīgi izmantos savas Līgumos paredzētās pilnvaras, tostarp, ja nepieciešams, sāks pārkāpuma procedūras. Vienlaikus Komisija turpinās sadarboties ar dalībvalstīm tehniskajā līmenī. Papildus varētu tikt apspriesti un precizēti daži juridiski un tehniski jautājumi, piemēram, vīzu prasības un darba tirgus pārbaudīšanas prasības, vienlīdzīgas attieksmes tvērums, kā arī ar atļaujas formātu un tajā ietverto informāciju saistītas problēmas. Vienotās atļaujas turētājiem būtu jābūt labāk informētiem par tiesībām, kuras tiem paredzētas direktīvā.
Komisija maksimāli izmantos pastāvošās tīmekļa vietnes, galvenokārt aktualizēto Imigrācijas portālu, kā arī mudinās un atbalstīs dalībvalstis izpratnes veicināšanas kampaņu organizēšanā, lai informētu varbūtējos pieteikuma iesniedzējus par to tiesībām un vienotās atļaujas saņemšanas procedūrām.
